Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ

ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

ДОМІНАНТИ ДЕРЖАВНОЇ ПОЛІТИКИ РОЗВИТКУ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Дегтярьова Ія Олександрівна

Харків - 2005

Анотація

Дегтярьова І.О. Домінанти державної політики розвитку місцевого самоврядування в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України. - Харків, 2005.

У дисертації обґрунтовуються важливі складові реалізації місцевого самоврядування та державної політики його розвитку в умовах трансформації суспільних відносин в Україні.

Доведено необхідність запровадження нової парадигми місцевого самоврядування, що полягає у задоволенні потреб та інтересів громадян, а також в удосконаленні суспільних взаємовідносин на рівні територіальної громади. Розроблено нові теоретико-методологічні засади щодо функціонування системи місцевого самоврядування в Україні та обґрунтовано фактори його ефективного здійснення. Проаналізовано сучасний стан та перспективи розвитку місцевого самоврядування в Україні в контексті зарубіжного досвіду. Запропоновано технологію впровадження принципу субсидіарності на рівні місцевого самоврядування, яка реалізується через статути громад, форми прямої демократії, органи самоорганізації населення. Обґрунтовується доцільність упровадження “внутрішнього контролю” за діяльністю органів місцевого самоврядування як складової системи контролю в місцевому самоврядуванні.

Ключові слова: місцеве самоврядування, державна політика розвитку місцевого самоврядування, потреби та інтереси людини, забезпечення життєдіяльності, ефективність місцевого самоврядування, принцип субсидіарності, місцевий розвиток, механізми місцевого самоврядування.

Аннотация

Дегтярева И.А. Доминанты государственной политики развития местного самоуправления в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины. - Харьков, 2005.

В диссертации выявлены и обоснованы наиболее важные составляющие, которые касаются формирования государственной политики развития местного самоуправления в Украине и включают: основные принципы реализации местного самоуправления (правовой, организационной и финансово-экономической автономии; субсидиарности; приоритетности удовлетворения потребностей и интересов граждан); методологические ориентиры (децентрализация власти; человеческое развитие; использование латентных смыслов зарубежного опыта); механизмы местного самоуправления, которые рассматриваются как способы достижения целей и как обязательные составляющие реализации местного самоуправления (правовой, организационный, финансово-экономический, информационный).

Развитие местного самоуправления рассматривается с позиции повышения эффективности деятельности его субъектов, в связи с чем проанализированы основные факторы, которые влияют на эффективность. В процессе обобщения и анализа научных публикаций по данному вопросу выделено и исследовано ряд факторов, а именно: внешние - мировые тенденции глобализации, сотрудничество с зарубежными партнерами по развитию местного самоуправления, государственная политика, социально-экономическое развитие государства и др.; внутренние - кадровое обеспечение, депутатский состав, организационная деятельность, потребности местного населения и др.

Определение доминант государственной политики развития местного самоуправления и их научное обоснование в диссертации позволяет разработать ряд рекомендаций по усовершенствованию функционирования системы местного самоуправления, в том числе предложить: адекватные способы внедрения новой парадигмы функционирования местного самоуправления как деятельности по жизнеобеспечению членов местных сообществ; изменения, касающиеся усовершенствования правового, информационного, финансового поля общественных отношений и предназначенные для реального выражения самодостаточной активной деятельности субъектов самоуправления, достижения ими ожидаемого социального эффекта; направления модернизации системы сдерживаний и противовесов в системе местного самоуправления с усилением внутренней составляющей - создание и внедрение контроля местного сообщества за деятельностью органов самоуправления; использование уставов местных общин, форм прямой демократии, деятельности органов самоорганизации населения как технологии применения принципа субсидиарности.

Ключевые слова: местное самоуправление, государственная политика развития местного самоуправления, потребности и интересы граждан, обеспечение жизнедеятельности, эффективность местного самоуправления, принцип субсидиарности, местное развитие, механизмы местного самоуправления.

Annotation

Degtyaryova I.O. Dominants of the public policy in developing local government in Ukraine. - Manuscript.

Dissertation for getting a scientific degree of the candidate of sciences in public administration following the specialty 25.00.04 - local government. - Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine. - Kharkiv, 2005.

The dissertation gives grounds for the main components of local government realization and public policy of its development under the conditions of transforming social relations in Ukraine.

The grounds are given for the necessity in implementing the new paradigm of the local government, which presupposes satisfying citizens' needs and interests and improving social interrelations at the level of territorial community. The new theoretical-methodological bases on the local government system's functioning in Ukraine have been developed; the factors of its effective implementation have been grounded. The modern state and perspectives of local government's development in Ukraine under the context of foreign experience have been analyzed. The technology for implementing the principle of subsidiarity at the level of local government which is realized through the statuses of communities, forms of the direct democracy, bodies of the population's self-organization has been proposed. The purposefulness of implementing “internal control” over the activity of local governmental authorities as a constituent part of the controlling system in local government has been proved.

Key words: local government, public policy of developing local government, person's needs and interests, vital activity's provision, effectiveness of local government, principle of subsidiarity, local development, mechanisms of local government.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Система місцевого самоврядування в Україні потребує докорінних змін, що викликано суттєвими суперечностями і проблемами в його нормативно-правовому, матеріально-фінансовому, організаційному та інформаційному забезпеченні, а конституційно визначений суб'єкт місцевого самоврядування - територіальна громада - протягом тривалого часу ще не набуває свого дійсного статусу. Усе це свідчить про недосконалість сучасної державної політики розвитку місцевого самоврядування, яка має включати інтереси держави, територіальної громади та окремої людини. Вочевидь необхідною є якісна зміна філософії щодо реалізації місцевого самоврядування - від “регулювання соціально-економічного і культурного розвитку територій” до “забезпечення життєдіяльності людини”.

Актуальність теми дисертаційного дослідження зумовлена також, по-перше, відсутністю комплексного дослідження проблем підвищення ефективності державної політики розвитку місцевого самоврядування з виявленням та обґрунтуванням відповідних принципів, ознак, механізмів тощо, по-друге, потребою побудови нових взаємовідносин органів державної влади, місцевого самоврядування, населення і бізнесу, переосмислення місця і ролі кожного з них у підвищенні якості життя громадян, по-третє, значною кількістю невирішених питань у системі місцевого самоврядування, що обумовлює необхідність застосування нових підходів до їх розв'язання.

Проблематика дисертаційної роботи набуває актуальності ще й у зв'язку з реалізацією цілей адміністративно-територіальної реформи в Україні, результатом якої має стати, зокрема, адекватна своїй сутності організація місцевого самоврядування, що забезпечить нові можливості для задоволення потреб та інтересів людини як громадянина держави і члена територіальної громади.

Стан наукової розробки проблеми. Сфера науки державного управління сьогодні переживає період базового накопичення матеріалів, у тому числі з проблем місцевого самоврядування. Вітчизняні наукові розробки з окремих питань місцевого самоврядування, починаючи з 90-х рр. XX ст., стрімко зростають кількісно, а їх автори майже в кожній з публікацій наголошують на особливому значенні місцевого самоврядування у зміцненні української державності.

Значний внесок у розвиток теорії та методології місцевого самоврядування, що сприяє розробці даної теми, зробили сучасні дослідники, а саме: В.Б. Авер'янов, В.М. Бабаєв, О.В. Батанов, Ю.П. Битяк, О.І. Васильєва, В.Г. Воронкова, І.Б. Коліушко, В.В. Корженко, В.В. Мамонова, М.О. Пухтинський, В.П. Рубцов, О.П. Рябченко, О.І. Сушинський, В.М. Шаповал, Ю.П. Шаров та ін. Заслуговує на увагу аналіз правових аспектів місцевого самоврядування (В.І. Борденюк, Є.Ф. Глухачов, М.І. Корнієнко, В.Ф. Погорілко та ін.) і зарубіжного досвіду його здійснення (В.Б. Євдокимов, В.Г. Ігнатов, С.В. Пронкін, О.Є. Петруніна, А.Ф. Ткачук та ін.).

Особливої актуальності в трансформаційному суспільстві набувають спроби розв'язання проблем фінансово-економічного забезпечення місцевого самоврядування (Л.І. Василенко, П.С. Бабич, К.І. Дорош, В.І. Кравченко, Л.Д. Ларіонова) та питань ефективності місцевого самоврядування (І.І. Артим, О.Є. Глинський, В.Б. Дзюндзюк, Р.І. Кіфлюк, Р.М. Рудницька, В.В. Цвєтков та ін.), а також дослідження механізмів державного управління в цілому та місцевого самоврядування зокрема (Г.В. Атаманчук, В.Д. Бакуменко, М.І. Круглов, Н.Р. Нижник, Г.С. Одінцова, Ю.О. Чернецький, В.О. Шамрай, Л.П. Юзьков та ін.).

Важливе значення для розробки пропозицій щодо розвитку місцевого самоврядування та вирішення пов'язаних з ним проблем мають наукові праці зарубіжних дослідників, які були використані у дисертації (Т. Ларсон, Ю. Панейко, Ф. Петітвілль, Е. Сектон, Д. Хілл та ін.).

У цілому на сьогодні існує значна кількість наукових праць, присвячених різним аспектам теорії та практики місцевого самоврядування. Проте сучасні соціальні трансформації, що відбуваються в Україні, породжують значну кількість проблем у функціонуванні системи місцевого самоврядування, відтак, потребують нових підходів до їх вирішення. Це стосується, зокрема, виявлення та обґрунтування домінант державної політики розвитку місцевого самоврядування, які повинні враховуватись при прийнятті рішень щодо вдосконалення його системи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація є складовою науково-дослідних робіт Харківського регіонального інституту державного управління та комплексного наукового проекту Національної академії державного управління при Президентові України “Державне управління та місцеве самоврядування” і пов'язана з темою, що досліджується кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування “Розробка механізму надання якісних управлінських послуг органами влади на регіональному рівні” (державний реєстраційний номер 0104U000089 від 16.01.2004 р.).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у виявленні та обґрунтуванні основних домінант державної політики розвитку місцевого самоврядування, упровадження яких у практику адміністративно-територіальних перетворень може реально сприяти ефективному подоланню “перехідного” стану українського суспільства та його виходу на шлях сталого поступу.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення таких задач:

- визначити особливості місцевого самоврядування як соціального явища та суспільного інституту;

- виявити та обґрунтувати фактори, що впливають на ефективність здійснення місцевого самоврядування;

- з'ясувати значення і засоби впливу органів місцевого самоврядування щодо забезпечення життєдіяльності людини;

- провести порівняльний аналіз організації місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних країнах, виявити проблеми функціонування українського місцевого самоврядування та окреслити напрями їх подолання;

- обґрунтувати засоби впровадження принципу субсидіарності на локальному рівні;

- узагальнити механізми реалізації потенціалу місцевого самоврядування, виявити їх характерні особливості;

- визначити основні напрями державної політики розвитку місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є інститут місцевого самоврядування, суперечності та особливості його функціонування в Україні.

Предмет дослідження - головні принципи, ідеї та найважливіші складові державної політики розвитку місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Теоретичну і методологічну основу дослідження становлять наукові праці українських та зарубіжних учених з питань місцевого самоврядування, державної підтримки його розвитку, законодавчі та нормативні акти України (Конституція, закони України, постанови Кабінету Міністрів України тощо).

Задля досягнення поставленої мети та розв'язання визначених завдань у дисертації використовуються: системний підхід - для аналізу реального процесу та поняття місцевого самоврядування, ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні життєдіяльності територіальної громади (п.1.1, п.1.3); методи узагальнення, абстрагування, аналізу і синтезу - при осмисленні організаційно-економічних умов реалізації повноважень місцевого самоврядування, проблем реалізації принципу субсидіарності та узагальненні механізмів місцевого самоврядування (п.2.2, п.2.3, п.3.1); методи групувань, порівняння - для виявлення основних чинників щодо ефективності місцевого самоврядування та оцінки досвіду розбудови системи місцевого самоврядування в розвинутих країнах світу (п.1.2, п.2.1); методи індукції і дедукції, прогнозування та інші - при обґрунтуванні та узагальненні сучасних технологій вдосконалення діяльності місцевого самоврядування (розділ 3).

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали органів місцевого самоврядування Сумської області та дані досліджень інформаційно-аналітичного відділу Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Наукова новизна одержаних результатів зумовлена цілісним, комплексним аналізом функціонування системи місцевого самоврядування в Україні, що дозволяє з'ясувати основні домінанти державної політики стосовно його розвитку і засвідчити відмінності отриманих результатів від існуючих наукових доробок.

Наукова новизна результатів дослідження розкривається в таких положеннях:

Уперше:

- виявлено та обґрунтовано основні домінанти державної політики розвитку місцевого самоврядування, що репрезентуються загальними принципами (правова, організаційна та фінансова автономія; субсидіарність; пріоритетність задоволення потреб та інтересів населення тощо), методологічними орієнтирами (децентралізація влади; сприяння людському розвитку; використання латентних смислів зарубіжного досвіду та ін.), механізмами та суттєвими чинниками, реальне застосування яких у контексті функціонально-цільового управління надає самій політиці системного характеру, раціоналізує та оптимізує владний вплив;

- доведено, що нові засади державної політики розвитку місцевого самоврядування мають ґрунтуватись на забезпеченні життєдіяльності громадян, задоволенні їх нагальних потреб та інтересів, а також на сучасних ідеях щодо ефективного функціонування системи місцевого самоврядування;

- запропоновано технологію реалізації принципу субсидіарності для місцевого самоврядування, яка пов'язана із прийняттям територіальними громадами власних статутів як нормативних актів локального рівня, забезпеченням умов для волевиявлення громадян через форми прямої демократії, сприянням створенню й ефективному функціонуванню органів самоорганізації населення; проаналізовано досвід її застосування у практиці територіальних громад Сумської області.

Удосконалено:

- систему факторів, що впливають на якість і ефективність діяльності органів місцевого самоврядування та стосуються світових тенденцій глобалізації, співпраці із зарубіжними партнерами щодо розвитку місцевого самоврядування, нагальних потреб та інтересів членів територіальної громади, характеристик депутатського складу, зацікавленості суб'єктів формування політики у розвитку місцевого самоврядування тощо.

Дістали подальший розвиток:

- визначення змісту понять “місцеве самоврядування” (системоутворюючий компонент - забезпечення життєдіяльності громадян), “ефективність місцевого самоврядування” (обов'язковість оцінки наявних можливостей та результату, врахування особливостей внутрішньої та зовнішньої ефективності), “питання місцевого значення” (власні та делеговані повноваження);

- узагальнення сучасних тенденцій зарубіжного досвіду місцевого управління та місцевого самоврядування, що дозволяє визначити основні напрями удосконалення державної політики стосовно розвитку місцевого самоврядування в Україні (удосконалення конституційно-правових засад реалізації місцевого самоврядування; модернізація системи контролю за діяльністю суб'єктів місцевого самоврядування та системи місцевого оподаткування; утворення дієздатних структур проміжного рівня управління в державі та ін.);

- механізми реалізації місцевого самоврядування та підвищення його ефективності в їх специфічних взаємозв'язках та взаємодії (організаційний, нормативно-правовий, фінансово-економічний, інформаційний).

Практичне значення одержаних результатів. Основні ідеї та висновки дисертації розширюють наукові уявлення про домінанти державної політики розвитку місцевого самоврядування, створюють підґрунтя для подальших наукових розробок порушеної проблеми.

Результати дослідження можуть бути використані у діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування для впровадження сучасних соціальних технологій, механізмів та важелів впливу з метою досягнення і підтримки сталого розвитку об'єктів управління.

Матеріали дисертації можуть також використовуватися у навчальному процесі при підготовці магістрів державного управління, в системі перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування, а також у педагогічній діяльності працівників вищих навчальних закладів при викладанні курсів, пов'язаних з функціонуванням місцевого самоврядування, управлінням містом, державною політикою та державним управлінням.

Запропоновані у дисертації положення та висновки мають практичне значення та адресну спрямованість. Пропозиції щодо реалізації основних принципів, механізмів, технологій і засобів державної політики розвитку місцевого самоврядування прийняті до впровадження Сумською обласною радою (довідка про впровадження № 01-23/133 від 28.03.2005 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею, в якій вирішується конкретне наукове завдання щодо обґрунтування домінант державної політики розвитку місцевого самоврядування в Україні. Усі теоретико-методологічні, науково-аналітичні висновки та рекомендації зроблені автором на основі аналізу наукової літератури, опрацювання практичних даних та даних соціологічних досліджень. У дисертації не використовувались ідеї або розробки, що належать А.Є. Тамму, у співавторстві з яким було підготовлено розділ у монографії “Організаційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні”.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені на третьому, четвертому і п'ятому міжнародних наукових конгресах “Державне управління і місцеве самоврядування” (Харків, 2003, 2004, 2005); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління” (Київ, 2004); науково-практичних конференціях: “Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні” (Харків, 2003), ”Нові механізми регіонального розвитку” (Харків, 2003), “Механізми надання соціально-управлінських послуг органами влади” (Харків, 2004), “Перспективні розробки науки та техніки” (Бєлгород, 2004), “Концепція розвитку місцевого самоврядування в Україні” (Одеса, 2004), “Ефективність діяльності місцевих органів влади: проблеми та рішення” (Харків, 2004), “Внутрішня політика держави: сутність, принципи, методологія” (Львів, 2005); круглих столах “Актуальні проблеми місцевого управління та місцевого самоврядування в Республіці Білорусь та в Україні” (Мінськ, 2004) та “Державне управління в Україні” (Ташкент, 2005).

Публікації. Основні наукові результати дисертаційної роботи опубліковані в колективній монографії (авторських - 1,1 обл.-вид. арк.), у п'яти статтях у виданнях, що входять до переліку фахових в галузі науки “Державне управління”, затвердженого ВАК України (2,1 обл.-вид. арк.). Крім того, серед публікацій, які додатково відображають наукові результати дисертації, четверо тез доповідей на наукових конференціях (0,8 обл.-вид. арк.). Загальний обсяг публікацій за темою дослідження - 4, 0 друк. арк.

Структура та обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Вона викладена на 220-ти сторінках і містить 28 рисунків, 16 таблиць. Список використаних джерел (224 найменування) - на 22 сторінках. Додатки А-И - на 15 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається стан наукової розробки проблеми, розкривається зв'язок дослідження з науковими проектами, програмами, темами, формулюються мета, задачі, об'єкт, предмет і методи дослідження, а також наукова новизна та практична корисність одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію.

Перший розділ - “Теоретико-методологічні розвідки щодо місцевого самоврядування та його ефективності” - містить узагальнення та аналіз наукових праць щодо місцевого самоврядування як соціального явища і поняття, основних чинників та якісних критеріїв оцінки його ефективності, місця й ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні життєдіяльності територіальної громади, що має становити основу для вироблення відповідної державної політики.

Узагальнення наукової літератури з проблем місцевого самоврядування та підвищення його ефективності дало змогу визначити, що за будь-яких політичних орієнтацій стосовно місцевого самоврядування в політиці держави мають реалізовуватись певні домінанти (від. лат dominas або dominantis - пануючий; головний, пануючий принцип, ідея, ознака, механізм, фактор, найважливіша складова частина). Домінанти, з одного боку, не можуть поєднуватись еклектично, тобто не можуть складати систему механічно поєднаних різнорідних, органічно несумісних елементів, а з іншого - їх звичайна каузальність не є витвором софістики (доведена, на наш погляд, досвідом розвинутих соціальних практик).

В цілому, змістовні характеристики домінант у зазначеному вище сенсі витікають із розуміння ролі органів місцевого самоврядування у забезпеченні життєдіяльності громадян, що полягає, насамперед, в управлінському та нормативно-розпорядчому забезпеченні життєво важливих потреб та інтересів людини (рис. 1) та створенні для неї в межах чинного законодавства умов для безперешкодного волевиявлення в реалізації своєю діяльністю власних сил та можливостей.

Проведений аналіз громадівської, громадсько-господарської, державницької, правової та політичної теорій місцевого самоврядування, а також основних положень Хартії дозволяє запропонувати таке визначення: місцеве самоврядування - це гарантовані державою право і спроможність жителів адміністративно-територіальних одиниць та обраних ними представницьких органів вирішувати необхідні для забезпечення життєдіяльності населення питання, повноваження з яких визначені законом.

Рис. 1. Соціальні потреби людини

Дослідження основних напрямів розвитку місцевого самоврядування в Україні дало змогу виділити основні фактори, що впливають на його ефективність: зовнішні (що важко піддаються регулюванню) і внутрішні (припускають регулювання), сталі і змінні, об'єктивні і суб'єктивні (рис. 2).



Рис. 2. Фактори впливу на ефективність місцевого самоврядування

З метою визначення стану розвитку місцевого самоврядування, виявлення його потенційних можливостей та з'ясування ролі держави в цьому розвиткові у дисертації аналізується множина вагомих показників, серед яких обґрунтовуються такі:

- співвідношення результатів управління і витрат;

- якість наданих громадянам послуг;

- ступінь задоволеності потреб населення;

- досягнення поставленої мети;

- ступінь використання потенційних можливостей у реалізації визначених законом повноважень;

- відповідність діяльності органів місцевого самоврядування потребам та інтересам місцевого населення;

- наявність оптимальної організаційної структури задля досягнення цілей і завдань територіальної громади та ін.

Другий розділ дисертації - “Розвиток місцевого самоврядування в Україні: проблеми та протиріччя” - присвячено дослідженню стану здійснення місцевого самоврядування в зарубіжних країнах та Україні, аналізу сучасних організаційно-економічних умов реалізації повноважень місцевого самоврядування (на прикладі Сумської області), з'ясуванню проблем реалізації принципу субсидіарності у місцевому самоврядуванні.

Незважаючи на прагнення більшості авторів звести сучасні моделі місцевого самоврядування до декількох узагальнених типів - англосаксонської (Великобританія, Ірландія, США, Канада), романо-германської (Франція, Італія, Іспанія, Греція), змішаної (Данія, Австрія, Японія) та ін., - можна наполягати на тому, що в кожній з незалежних держав у сучасному світі існує своя власна, неповторна система місцевого управління та самоврядування. Це пов'язано з їх істотними політичними, економічними, правовими, адміністративними та соціокультурними відмінностями. Найважливіші з них, що знайшли відображення в роботі, такі:

- різна кількість рівнів місцевого управління (2-3 рівня);

- значні розбіжності щодо середньої кількості жителів на один орган місцевого самоврядування базового рівня (таблиця);

- широке, але різне коло повноважень на базовому рівні самоврядування;

- розбіжності у правовому забезпеченні (конституція чи окремі закони);

- докорінно відмінні технології формування місцевих бюджетів та податкова база;

- різний рівень автономії відносно центральної влади;

- неоднакові системи контролю за діяльністю місцевого самоврядування;

- несхожість можливостей та традицій у міжмуніципальних стосунках тощо.

Таблиця. Адміністративно-територіальна структура деяких європейських держав

Держава	Проміжний рівень управління	Місцевий рівень управління	Середня кількість жителів на один орган місцевого управління базового рівня, тис. чол.
Італія	Регіон (20)	Провінція (103), муніципалітет (8100)	7.1
Німеччина	Земля (16), адміністративний район (32)	Округ (439), муніципалітет (14458)	2.0
Франція	Регіон (26)	Департамент (100), муніципалітет (36559)	1.6
Швеція	Округ (21)	Муніципалітет (288)	30.2
Україна	Область (24)	Район (488), село, селище, місто (11510)	4.2

Для з'ясування реального стану розвитку місцевого самоврядування в Україні проаналізовано організаційно-економічні умови його здійснення у Сумській області, яку не випадково взято до розгляду. По-перше, вона має середні показники щодо соціально-економічного розвитку у порівнянні із загальноукраїнськими, по-друге, саме з цим регіоном пов'язаний досвід роботи автора дисертації в органах місцевого самоврядування, по-третє, проблеми функціонування та розвитку місцевого самоврядування у даній області суттєво не різняться від тих, що характерні для більшості інших територій України, тобто їх можна вважати типовими.

Система місцевого самоврядування Сумської області включає 384 сільські ради, 20 селищних рад, 7 міських рад міст обласного значення, 8 міських рад міст районного значення, 18 районних рад. За результатами Всеукраїнського перепису населення на території області проживає 1299.7 тис. чол., у тому числі 65 % міського населення. До однієї сільської ради в середньому входять чотири населені пункти із загальною чисельністю громади - 1190 осіб. Звичайно, громада з такою чисельністю населення не спроможна задовольнити свої власні потреби на належному рівні.

Як показав проведений аналіз, основна частина витрат місцевих бюджетів області йде на освіту, охорону здоров'я та соціальний захист, тоді як підвищення ефективності місцевого самоврядування у сфері життєзабезпечення населення неможливе без розвитку культури і мистецтв, фізкультури і спорту, будівництва, охорони навколишнього середовища та ін.

Хоч надходження до місцевих бюджетів щороку збільшуються, основну їх частину складають дотації та субвенції з Державного бюджету (понад 40 %), що свідчить про надмірну фінансову централізацію. Відтак, вкрай необхідною є зміна системи місцевого оподаткування, яке на сьогодні не забезпечує і десяти відсотків надходжень до місцевих бюджетів, що суперечить основоположному принципу фінансово-економічної автономії функціонування місцевого самоврядування. “Обтяжливою” для місцевих бюджетів є комунальна сфера, стан та кількість об'єктів якої, як показав аналіз, не відповідають існуючим соціальним запитам і не можуть скласти конкуренцію приватним об'єктам соціальної інфраструктури. Причиною багатьох негараздів щодо функціонування та розвитку місцевого самоврядування в Україні можна вважати неусвідомленість та неопрацьованість надійних технологій для реалізації принципу субсидіарності, який активно застосовується розвинутими зарубіжними країнами. Доцільність застосування цього принципу полягає у тому, що він визначає не тільки основи вертикального розподілу управлінських функцій та дозволяє економити ресурси, а й дає можливість органам місцевого самоврядування виконувати свої повноваження у тісному контакті з населенням, що позитивно відображається на їх взаємовідносинах та взаємній довірі.

У дисертації обґрунтовано, що для впровадження принципу субсидіарності у вітчизняну практику місцевого самоврядування може бути три шляхи: перший - через перерозподіл у законодавчому порядку повноважень між органами державного управління та органами місцевого самоврядування на користь останніх, передаючи їм усі можливі для вирішення на цьому рівні питання, другий - шляхом взяття самими органами місцевого самоврядування максимальної кількості повноважень, використовуючи законне право на місцеву нормотворчість (статути громад) і третій - через використання форм безпосередньої демократії та функціонування органів самоорганізації населення. За сучасних правових, економічних та політичних умов, коли зміни до законодавства про місцеве самоврядування потребують часу, а питання соціально-економічного і культурного значення необхідно вирішувати вже сьогодні, найбільш прийнятними вважаються два останніх шляхи.

На основі аналізу емпіричних даних зроблено висновок, що сучасний стан готовності громад до реалізації принципу субсидіарності характеризується: по-перше, недостатнім рівнем консолідованості та соціальної творчості громадян; по-друге, значною кількістю громад, які не мають статутів, отже, достатніх правових можливостей для реалізації власного волевиявлення шляхом використання форм безпосередньої демократії.

У третьому розділі - “Формування політики розвитку місцевого самоврядування” - узагальнено особливості функціонування механізмів реалізації потенціалу місцевого самоврядування, з'ясовано та обґрунтовано сучасні технології вдосконалення його діяльності, запропоновано засоби впливу держави на функціонування та розвиток місцевого самоврядування.

Увесь можливий потенціал місцевого самоврядування реалізується завдяки “включеності”, задіянні відповідних механізмів, адже “непрацюючі” механізми чи їх складові також набувають значення лише потенціалу. У дисертації під механізмами місцевого самоврядування маються на увазі засоби вирішення нагальних проблем та актуальних суперечностей в його реалізації, застосування яких повинно призводити до досягнення поставлених цілей, отримання бажаних результатів (якісні управлінські послуги, забезпечення життєдіяльності громадян, ефективна діяльність органу місцевого самоврядування тощо).

Обґрунтовано, що найважливішими механізмами місцевого самоврядування, які забезпечують його звичайне, природне упровадження в суспільне життя, можна вважати організаційний, правовий, фінансово-економічний та інформаційний.

Організаційний механізм пов'язаний із вирішенням протиріч нормативно-організаційного характеру в діяльності територіальної громади, органу місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення і включає, зокрема, такі важелі впливу на їх діяльність:

- залучення громадян до вирішення проблемних питань функціонування та розвитку окремого територіального утворення;

- застосування технологій інноваційно-інвестиційного розвитку, використання переваг наукової організації праці;

- наукове опрацювання оптимальної структури і штатів, чіткий розподіл функцій і повноважень між окремими працівниками та структурними підрозділами органу;

- забезпечення прозорості у прийнятті та реалізації управлінських рішень, здійсненні кадрової політики тощо.

Основу правового механізму складає сукупність нормативно-правових актів (ратифікованих міжнародних, загальнодержавних та локальних), що дозволяє суб'єкту місцевого самоврядування у процесі своєї діяльності досягати цілей щодо якісного життєзабезпечення громадян, надання їм нагально необхідних управлінських послуг та забезпечує реалізацію природних прав і свобод для кожної людини у сфері суспільного врядування.

У ході дослідження обґрунтовується зміст фінансово-економічного механізму здійснення місцевого самоврядування, що являє собою систему взаємозалежних інструментів, засобів та заходів, упровадження яких пов'язане з безпосередньою діяльністю органів місцевого самоврядування та з впливом зовнішніх чинників (державна політика), що в сукупності забезпечує матеріально-фінансові можливості для реалізації визначених законом повноважень місцевого самоврядування, його фінансову спроможність.

Не менш важливим можна вважати й інформаційний механізм, основою якого є наявність та доступність різноманітних даних, порядок отримання і форми надання інформації, що стосується усіх сфер життєдіяльності територіальної громади, зокрема: дані про територію, населення, комунальну власність, житловий фонд, стан навколишнього середовища тощо; різноманітні дані про суб'єкти господарської діяльності на території ради (основні види підприємств, характер їх діяльності, юридичні та фізичні особи тощо); нормативно-правова база з урахуванням її змін; листування з іншими органами місцевого самоврядування, органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями; листи і звернення громадян тощо.

Проведений аналіз дав змогу дійти висновку, що місцевий розвиток і забезпечення життєдіяльності населення, які є метою місцевого самоврядування, значною мірою залежать від того, наскільки оптимально в його організації поєднані різноманітні інтереси суб'єктів політики місцевого розвитку (рис. 3).

Рис. 3. Суб'єкти формування політики місцевого розвитку

Розвиток суб'єктів, які покликані вдосконалювати суспільні відносини, в тому числі й на місцевому рівні. Кожен з них у процесі реалізації власних функцій може мати певні інтереси для співпраці з іншим, що досить часто є запорукою досягнення спільних цілей, покращання стану вирішення місцевих проблем. Суб'єктами ж такої консолідації повинні стати органи місцевого самоврядування.

Важливою ланкою у забезпеченні підвищення ефективності місцевого самоврядування визначено систему контролю за діяльністю суб'єктів самоврядування. Процеси розвитку самоврядування поруч із забезпеченням матеріально-фінансової, організаційної та правової автономії мають паралельно супроводжуватись удосконаленням системи фінансового контролю, що полягає у запровадженні контролю громади за діяльністю обраних нею органів і посадових осіб. Контроль на таких засадах найбільш відповідатиме положенням Конституції України, де суб'єктом місцевого самоврядування визначено територіальну громаду, сприятиме ефективному використанню місцевих ресурсів та спонукатиме посадових осіб і депутатів рад до удосконалення власної діяльності.

У дисертації аналізуються суттєві напрямки впливу держави на розвиток місцевого самоврядування:

- запровадження нової парадигми функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення прав і свобод громадян та надання адміністративних і громадських послуг;

- організація на цих засадах сучасної системи підготовки і перепідготовки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування;

- здійснення в державі раціонального, науково обґрунтованого та практично доцільного адміністративно-територіального устрою;

- правове врегулювання організаційної, фінансової, господарської діяльності місцевого самоврядування задля вирішення питань місцевого значення;

- бюджетне і податкове регулювання, яке дозволяло б забезпечити оптимальні місцеві бюджети та створити умови для оптимізації податкової бази і т.ін.

Комплексна і узгоджена реалізація механізмів, що досліджуються, та зазначених заходів у межах стратегічної державної програми розвитку місцевого самоврядування в Україні може вивести його на шлях сталого розвитку.

Висновки

Основні результати дослідження в сукупності вирішують конкретне наукове завдання щодо розв'язання проблеми домінант державної політики розвитку місцевого самоврядування в Україні. Підсумовуючи викладене в дисертації, можна запропонувати такі узагальнюючі положення.

1. Сучасна державна політика розвитку місцевого самоврядування має спрямовуватись на забезпечення: а) сенсу його існування і призначення щодо створення відповідних умов для життєдіяльності членів територіальної громади (сприятливого середовища проживання на даній території, надання якісних громадських послуг та ін.); б) доцільності діяльності органів місцевого самоврядування, що пов'язана із задоволенням потреб та інтересів громадян; в) орієнтації в наданні якісних громадських послуг на споживачів, їх потреби та інтереси; г) пріоритетності людського розвитку в діяльності органів місцевого самоврядування.

2. Головним суб'єктом безпосереднього вирішення питань життєзабезпечення громади є орган місцевого самоврядування, на діяльність якого впливають як зовнішні фактори (світові тенденції глобалізації, співпраця із зарубіжними партнерами, пріоритетна державна політика місцевого розвитку, правове забезпечення, фінансово-економічна автономія та ін.), так і внутрішні (кадрове забезпечення, здатність до організаційної модернізації, потреби та інтереси територіальної громади, уподобання депутатського складу, інформаційне забезпечення, матеріально-технічна база тощо). Таким чином, важливою вимогою щодо функціонування органу місцевого самоврядування є його забезпечення легітимними реальними важелями задля відстоювання інтересів громади та динамічного подолання суперечностей місцевого розвитку.

3. Підвищення ефективності місцевого самоврядування у сфері забезпечення життєдіяльності територіальних громад залежить від таких факторів: активна депутатська діяльність; якісний кадровий склад посадових осіб; дотримання органами місцевого самоврядування принципу гласності у своїй діяльності; участь населення у процесі самоврядування, самоорганізації свого життя; активність громадських організацій; розвиток системи місцевого виробництва та сфери послуг; високий рівень співробітництва органів місцевого самоврядування з органами державної влади, громадськими організаціями та підприємствами; зацікавленість центральних органів влади у розвитку місцевого самоврядування та ін. Ініціатива по розробці та впровадженню заходів стосовно підвищення ефективності місцевого самоврядування природно повинна належати органам місцевого самоврядування, які “знають” реальний стан справ у громаді.

4. Сучасна система місцевого самоврядування України не відповідає європейським стандартам в окремих аспектах (за правовою регламентацією здійснення місцевого самоврядування, чисельністю громади, відсутністю дієвого проміжного рівня управління, системою контролю та ін.), відтак, виникає спокуса швидких її змін з використанням позитивного зарубіжного досвіду, що має давню історію. Проте поспішне виведення самоврядування на інший рівень без урахування власних напрацювань та соціокультурних особливостей не може вважатись ефективним. Практика розвитку місцевого самоврядування в розвинутих країнах світу є докорінно відмінною і свідчить лише про окремі загальні тенденції, принципи, технології та механізми його реалізації.

5. Для ефективного вирішення питань життєзабезпечення громадян органи місцевого самоврядування, які бажають удосконалювати свою діяльність відповідно до потреб громади, не повинні нехтувати такою “резервною можливістю” розв'язання місцевих проблем як статут територіальної громади. Прийняття статутів значною мірою забезпечить реалізацію принципу субсидіарності, який передбачає формування компетенції органів влади та самоврядування знизу доверху, коли на найнижчому рівні вирішуються всі публічні справи, які тільки спроможна вирішити територіальна громада та її представницькі органи.

6. Оскільки місцеве самоврядування - це складна соціальна система, що діє через сукупність механізмів (організаційний, правовий, фінансово-економічний, інформаційний та ін.), виникає нагальна вимога, з одного боку, комплексного їх упровадження та взаємоузгодженого удосконалення, адже ці механізми характеризуються органічними зв'язками, а з іншого - реалізації при цьому організуючої та консолідуючої ідеї щодо життєзабезпечення громадян, задоволення їх потреб та інтересів.

7. Сьогодні в Україні важко чітко визначити політичні сили, органи державної влади чи громадські організації, які були б безпосередньо зацікавленими у створенні та розвитку дієвої системи місцевого самоврядування. Дії ж наявних суб'єктів місцевого розвитку не можна вважати узгодженими, виваженими та стратегічно вірними, внаслідок чого місцеве самоврядування ще не зайняло “свого місця” в політичній системі українського суспільства.

8. Ефективними засобами розв'язання суперечностей щодо здійснення місцевого самоврядування та підвищення його ефективності в сучасних умовах можна вважати: соціальне партнерство; об'єднання невеликих територіальних громад на принципах самодостатності і стимулювання тих громад, які об'єднуються; розробка і використання органами місцевого самоврядування стратегій функціонування та розвитку; зміцнення матеріально-фінансової основи шляхом підтримки розвитку “сильних” підприємств, діяльність яких є суспільно корисною для громади; застосування реальних соціальних технологій контролю громади за діяльністю органів місцевого самоврядування; удосконалення організаційної, інформаційної та нормотворчої діяльності.

9. Дієвим фактором зміцнення матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування можна вважати розвиток місцевого господарства, в системі якого особливе місце має зайняти малий і середній бізнес. Це обумовлює необхідність впровадження механізмів підтримки бізнесових структур і співпраці з ними.

Список опублікованих праць за темою дисертації

місцевий самоврядування політика

1. Дегтярьова І.О., Тамм А.Є. Основні засади функціонування місцевого самоврядування // Організаційні засади функціонування місцевого самоврядування в Україні: [Моногр.] / Ю.О. Куц, С.В. Болдирєв, А.Є. Тамм; За заг. ред. доц. Ю.О. Куца. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - С. 58-88.

2. Дегтярьова І.О. Кадрове забезпечення як важливий фактор ефективності місцевого самоврядування // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ УАДУ “Магістр”, 2003. - № 2 (16): У 2-х ч. - Ч.1. - С. 205-209.

3. Дегтярьова І.О. Податки та збори з населення - джерело формування місцевих бюджетів // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - № 1 (19). - С. 248-254.

4. Дегтярьова І.О. Стратегії місцевого самоврядування: порівняльний аналіз // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - № 2 (20): У 2-х ч. - Ч.1. - С. 144-148.

5. Дегтярьова І.О. Концептуальні підходи до здійснення місцевого самоврядування та підвищення його ефективності в рамках забезпечення життєдіяльності людини // Актуальні проблеми державного управління: Зб. наук. праць. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - № 1(23). - С. 327-336.

6. Дегтярьова І.О. Основні наукові підходи до визначення ефективності реалізації місцевого самоврядування // Теорія та практика державного управління. - Вип. 1(10). - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2005. - С.80-84.

7. Дегтярьова І.О. Матеріально-фінансова автономія сучасного місцевого самоврядування // Теорія та практика державного управління. - Вип. 7: Бюджет та фінансовий контроль у державному управлінні: Матеріали наук.-практ. конференції, 27 листопада 2003 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - С. 119-122.

8. Дегтярьова І.О. Культурологічні інтенції самоврядування // Теорія та практика державного управління. - Вип. 6: Нові механізми регіонального розвитку: Матеріали наук.-практ. конференції, 12 грудня 2003 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - С. 72-75.

9. Дегтярьова І.О. Деякі аспекти співвідношення державного управління та місцевого самоврядування // Теорія та практика державного управління. - Вип. 9: Державне управління та місцеве самоврядування: Тези ІV міжнар. наук. конгресу, 26 лютого 2004 р. - Х.: Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2004. - С. 135-136.

10. Дегтярьова І.О. Поняття, умови і критерії ефективності місцевого самоврядування // Актуальні теоретико-методологічні та організаційно-практичні проблеми державного управління: Матеріали наук.-практ. конф. за міжнар. участю. - Київ, 28 трав. 2004.: у 2 т./ За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во НАДУ, 2004. - Т. 2. - С. 72-73.

Размещено на Allbest.ru