Механізм імплементації міжнародних стандартів екологічних прав людини в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Механізм імплементації міжнародних стандартів екологічних прав людини в Україні

екологічний імплементація міжнародний угода

Останнє півстоліття міжнародне співтовариство приділяючи значну увагу вирішенню глобальних екологічних проблем, одночасно визначає як ключове питання визнання, закріплення та забезпечення основних екологічних прав людини. В умовах значного погіршення стану навколишнього природного середовища, проблеми вичерпаності природних ресурсів та їх надмірного використання, зростання різних видів небезпек об'єктивно детермінується необхідністю визначення на рівні міжнародних угод основних вимог щодо забезпечення та захисту екологічних прав людини як на міжнародному, так і на національному рівнях. Проте, недостатньо узгодити та закріпити у міжнародному договорі позиції держав щодо розуміння та змісту таких прав людини, так звані стандарти. Важливим є питання щодо їх реалізації та запровадження на внутрішньодержавному рівні.

Україна, як незалежна та суверенна держава, є суб'єктом міжнародного права та бере активну участь у міжнародно-правовому співробітництві в галузі охорони навколишнього природного середовища, забезпечення та захисту екологічних прав людини. З огляду на це, актуальним напрямком наукових досліджень є розгляд національного механізму імплементації міжнародних стандартів екологічних прав людини, зокрема в Україні.

Актуальність даного питання обумовлюється і тим, що відповідно до Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2020 року, затверджених Законом України від 21 грудня 2010 р., виконання міжнародно-правових зобов'язань у сфері забезпечення екологічних прав людини, охорони навколишнього природного середовища і забезпечення екологічної безпеки, міжнародне співробітництво у сфері охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки розглядаються як одні з основних інструментів реалізації екологічної політики України [10].

Загальнотеоретичні питання реалізації міжнародно-правових норм були предметом дослідження низки фахівців у сфері міжнародного публічного права: А.С. Гавердовського [3], А.І. Дмитрієва, В.І. Муравйова [4] та інших. Окремі питання реалізації міжнародних екологічних угод, в тому числі, у сфері забезпечення екологічних прав людини, розглядалися у роботах І. Андрейцева [1], А. Андрусевича, ГІ. Балюк [2], М. Кравченко [5], М.В. Краснової [6], Н.Р Малишевої [7], Ю.С. Шемшученка [8] та інших.

Метою даної статті є розгляд внутрішньодержавного механізму імплементації міжнародних екологічних угод у сфері забезпечення та захисту екологічних прав людини в Україні на прикладі окремих екологічних угод.

На науковому рівні, в доктрині міжнародного публічного права, під механізмом імплементації міжнародно-правових норм розуміють певну сукупність правових та інституційних заходів, які використовують суб'єкти міжнародного права на міжнародному та національному рівнях з метою реалізації приписів норм міжнародного права [3, с. 92]. Враховуючи співвідношення двох правопорядків та правових систем - міжнародної та національної (внутрішньодержавної), механізм імплементації міжнародно-правових норм поділяють на міжнародний та національний, які, на думку А.С. Гавердовського, не можуть розглядатися у виключній автономії один від одного [3, с. 93-94].

Процес імплементації норм міжнародного права на національному рівні умовно поділяють за його внутрішнім змістом на дві складові: нормативний механізм (сукупність нормативних засобів) і організаційно-правовий (сукупність державно-владних інститутів) [4, с. 187].

На думку А.І. Дмитрієва, нормативний механізм розглядається як сукупність нормативних засобів, до яких належать: а) конституційні положення та норми загального характеру, які закріплюють основні гарантії сумлінного виконання державою міжнародно-правових зобов'язань; б) норми про функції і повноваження (так звані норми про компетенцію органів і посадових осіб у зв'язку з виконанням міжнародних договорів); в) норми про форми і способи реалізації міжнародно-правових норм у системі національного законодавства. Організаційно-правовий механізм імплементації норм міжнародного права на національному рівні являє собою комплекс тих чи інших органів держави, що беруть участь у здійсненні цих норм, і здійснюваних ними заходів, спрямованих на виконання міжнародних зобов'язань держави. Організаційно-правовий механізм імплементації органічно пов'язаний із нормативним механізмом, фактична реалізація якого здійснюється шляхом реальної діяльності передбачених для цього різних за статусом, повноваженнями і характером органів держави [4, с. 188-189].

Зазначені вище загальнотеоретичні підходи можуть бути повною мірою екстрапольовані на механізм імплементації міжнародно-правових норм щодо забезпечення екологічних прав людини в Україні. На прикладі окремих Конвенцій розглянемо проблемні питання механізму імплементації основних міжнародних стандартів забезпечення та захисту екологічних прав людини в контексті дотримання Україною зобов'язань, закріплених у Конвенції Європейської економічної комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція) (1998 р.) та Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (Конвенція Еспо) (1992 р.).

Нормативний механізм імплементації зазначених міжнародних угод складають: по-перше, конституційні норми. Відповідно до ст. 9 Конституції України [9] міжнародні договори, згоду на обов'язковість яких висловила Верховна Рада України, стають частиною національного законодавства. Відповідно до даного положення Конституції України норми міжнародних договорів, що стали частиною національного законодавства України застосовуються в тому ж порядку, що й норми національних законодавчих актів.

Відповідно до вказаної статті визначено пріоритет вимог міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, перед нормами національних законодавчих та нормативно-правових актів. Порядок укладення та форми висловлення згоди на обов'язковість міжнародних договорів для України визначені на рівні Закону України «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. [11].

Чинні міжнародні договори України в галузі охорони навколишнього природного середовища можна класифікувати за різними критеріями. В залежності від часу приєднання України до міжнародної угоди можна виокремити дві великі групи: 1) міжнародні договори Радянського Союзу та Української РСР, що діють на території України відповідно до законів України «Про правонаступництво» від 12 вересня 1991 р. [12] та «Про міжнародні договори України» від 29 червня 2004 р. [11]; 2) міжнародні договори, до яких Україна приєдналась як незалежна, суверенна держава.

Основними правовими формами участі держав у міжнародному співробітництві є підписання та участь у міжнародно-правових договорах, угодах, а також, членство та участь у діяльності міжнародних організацій або співпраця із ними. Україна активно реалізує обидві форми міжнародного співробітництва, зокрема у сфері забезпечення та захисту екологічних прав людини.

По-друге, норми про функції та повноваження. Такі норми, зазвичай визначають повноваження органів і посадових осіб, в першу чергу, на підписання міжнародних угод та подальшу їх реалізацію. Відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори і підписує міжнародні договори України від імені держави. Законом України «Про міжнародні договори України» закріплено перелік осіб, які мають право підписувати міжнародні договори від імені держави без спеціальних на те повноважень - Президент України, Прем'єр-міністр України, міністр закордонних справ. Такі повноваження можуть бути делеговані. Наприклад, Орхуська конвенція від імені України була підписана заступником Міністра охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України Я.І. Мовчаном, відповідно до повноважень, закріплених у розпорядженні Президента України від 23 червня 1998 р. [20].

По-третє, норми про форми і способи реалізації норм міжнародних угод. Дана група норм складає найбільший інтерес з точки зору фактичної реалізації міжнародно-правових зобов'язань на національному рівні.

Конвенція Європейської економічної комісії ООН про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська конвенція) [13], ратифікована Верховною Радою України згідно з Законом України від 6 липня 1999 р. [14], визначає правові засади доступу громадськості до екологічної інформації на рівні міжнародних стандартів, які мають бути забезпечені на національному рівні в частині доступу до екологічної інформації, участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень та доступі до правосуддя.

Конвенцією передбачено, що з метою сприяння захисту права кожної людини нинішнього та прийдешніх поколінь жити в навколишньому середовищі, сприятливому для її здоров'я та добробуту, кожна із Сторін гарантує права на доступ до інформації, на участь громадськості в процесі прийняття рішень і на доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища.

На нашу думку, одним із важливих положень Конвенції, яке полегшує доступ громадськості до екологічної інформації, є положення про те, що зацікавлена громадськість (під якою розуміють одну, або більше осіб) не має доводити свою зацікавленість у отриманні такої інформації.

Конвенцією закріплено цілу низку зобов'язань дер - жав-учасниць, які мають бути реалізовані на національному рівні щодо забезпечення вільного доступу їх громадян до екологічної інформації, а саме - щодо збору, зберігання та оновлення такої інформації, обов'язкового та періодичного оприлюднення екологічної інформації.

З метою реалізації положень Орхуської конвенції у національному законодавстві Законом України від 28 листопада 2002 р. [15] було внесено зміни і доповнення до ст. 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», які закріпили право громадян на участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об'єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань.

Загальні організаційно-правові засади забезпечення доступу громадян до екологічної інформації, а також щодо збору, аналізу, зберігання відомостей, що віднесені до екологічної інформації визначені на рівні Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 р. Проте, сама процедура доступу громадськості до екологічної інформації визначена на рівні наказу Міністерства охорони навколишнього природного середовища України №169 від 18 грудня 2003 р. [16], яким затверджено Положення про порядок надання екологічної інформації. Окрім того, на рівні наказу Мінприроди України №168 від 18 грудня 2003 р. [17] затверджено Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, яким визначені форми участі громадськості. На нашу думку, сама процедура доступу громадськості до екологічної інформації має бути закріплена на рівні законодавчих актів.

На зважаючи на перераховані заходи прийняті державою, практичні механізми реалізації положень Конвенції в Україні не були запроваджені повною мірою. Зазначені вище заходи правового характеру тільки фрагментарно, епізодично визначають форми та способи реалізації міжнародних стандартів забезпечення екологічних прав людини, оскільки закріплюється саме право людини, проте відсутнє закріплення кореспондуючого йому обов'язку уповноважених суб'єктів. На такий стан справ неодноразово звертали увагу сторони Орхуської конвенції.

Така ситуація, на нашу думку, обумовлена цілою низкою об'єктивних та суб'єктивних факторів, що негативно впливають на ефективність виконання державою міжнародних зобов'язань, серед яких можна зазначити фактори політичного, економічного, соціального та правового характеру.

Серед факторів правового характеру доцільно розглянути наступне. По-перше, сам стан екологічного законодавства, якому притаманні такі ознаки як: розпорошеність правових норм щодо реалізації та захисту екологічних прав громадян, які закріплені на рівні багатьох законодавчих на нормативно-правових актів різної юридичної сили та навіть галузевого спрямування; відсутність збалансованості у закріпленні екологічних прав та визначенні екологічних обов'язків, які кореспондуються цим правам; відсутність конкретного визначення компетенції, повноважень, обов'язків національних державних органів щодо забезпечення екологічних прав людини. Такі повноваження державних органів часто формулюються в узагальненому вигляді, або порядок відповідно до якого мають забезпечуватися екологічні права громадян визначений на рівні актів центральних органів виконавчої влади.

До вказаної групи чинників доцільно віднести питання планування та реалізації законотворчої діяльності у сфері забезпечення екологічних прав громадян. У якості прикладу можна навести наступне: 17 лютого 2011 р. було прийнято Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» [18], який фактично містить норми, що суперечать основним положенням Орхуської конвенції, оскільки в ньому передбачено проведення громадських слухань при затвердженні генеральних планів населених пунктів, а не конкретних об'єктів будівництва. Прийняття даного акту створило низку суперечностей на законодавчому рівні, що інколи унеможливлює на практиці забезпечити на належному рівні реалізацію екологічних прав людини в Україні.

Законом України від 19 березня 1999 р. Україна ратифікувала без застережень Конвенцію про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті (Конвенція Еспо) [19]. Таким чином, наша держава прийняла на себе зобов'язання виконувати положення згаданої Конвенції у повному обсязі, зокрема щодо інформування партнерів та отримання від них інформації про можливий транскордонний екологічний вплив проектів, що реалізуються на нашій території та території сусідніх держав. Проте, на сьогоднішній день, у національному законодавстві відсутні норми, які визначають порядок інформування та отримання від зацікавлених держав-учасниць інформації про можливий транскордонний вплив на довкілля, життя та здоров'я людини та проведення спільних оцінок транскордонного впливу на довкілля.

Вочевидь, що в сьогоднішніх умовах сформувалася необхідність приведення національного законодавства у відповідність до вимог Орхуської конвенції, Конвенції Еспо та виконання норм Конституції України та чисельних законодавчих актів щодо пріоритетності норм міжнародних договорів над нормами національного законодавства.

Особливістю організаційно-правового механізму імплементації міжнародних норм на національному рівні є сам стан інституційно-організаційного забезпечення процесу імплементації міжнародних стандартів. Система уповноважених національних органів у сфері охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки в Україні є безпосереднім об'єктом реформування. Так, наприклад, Міністерство екології та природних ресурсів України, яке є уповноваженим національним органом щодо забезпечення виконання Україною більш ніж 30 екологічних угод, реорганізовували за роки незалежності України до 10 раз. Це, в свою чергу, пов'язано із постійною зміною відповідальних виконавців та координаторів по ряду міжнародних екологічних угод.

В діяльності національних органів щодо реалізації міжнародно-правових зобов'язань спостерігається певна неузгодженість дій різних національних органів, які відповідальні за реалізацію різних міжнародних угод в галузі прав людини. Наприклад, Міністерство юстиції України відповідальне за виконання Європейської конвенції з основних прав людини та свобод, а Мінприроди України відповідальне за впровадження Орхуської конвенції та інших екологічних угод.

Підсумовуючи викладене вище, можна говорити про те, що національний механізм імплементації міжнародних норм у сфері забезпечення екологічних прав людини в Україні потребує вдосконалення в частині визначення форм та способів реалізації цих норм. Фактично, можна говорити про необхідність приведення національного законодавства України у відповідність до вимог міжнародних угод.

екологічний імплементація міжнародний угода

Размещено на Allbest.ru