Інститут контрасигнування актів глави держави в Україні: правова природа та проблеми законодавчого регулювання

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут контрасигнування актів глави держави в україні: правова природа та проблеми законодавчого регулювання

О. Совгиря

Однією зі сфер взаємодії Уряду та глави держави в Україні слід вважати сферу відносин щодо скріплення актів Президента України підписами членів Уряду (контрасигнування).

Одразу слід звернути увагу на те, що вживання терміну "контрасигнування" в Україні може бути лише неофіційним, оскільки у чинному законодавстві зазначений термін не закріплюється, натомість у Конституції України та Законі України "Про Кабінет Міністрів України" від 07.10.2010 р. (далі - Закон), а також у Регламенті Кабінету Міністрів України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України в редакції від 08.07.2009 р. № 712, зі змінами (далі - Регламент), йдеться про "скріплення підписом актів Президента".

Можна стверджувати, що у поняття "скріплення підписом", яке міститься в статті 106 Конституції, вкладено саме сенс, який має поняття "контрасигнування", тому що "контрасигнатура" по суті й означає підпис міністра на акті, що виходить від глави держави, і надає цьому акту юридичну силу. Слід також відмітити, що в дореволюційному державному праві вказаний термін мав саме назву "скріплення". Виходячи із наведених аргументів, на думку Дахової 1.1., Основний Закон України закріплює саме поняття контрасигнатури щодо деяких правових актів Президента України, а тому доцільнішим було б закріплення на конституційному рівні терміну, притаманного конституціям багатьох країн світу [4, с. 58-59]. Однак, з нашої точки зору, ця пропозиція є дискусійною з позицій того, що текст Основного Закону має бути зрозумілим для всіх громадян, а не лише для фахівців-юристів, тому вважаємо, за доцільне або залишити існуюче формулювання ("скріплення підписом") або використовувати обидва терміни разом, що дасть змогу пояснити зміст поняття "контрасигнування" (скріплення підписом (контрасигнування)).

Питання щодо юридичної природи інституту контрасигнування давно є предметом дослідження науковців. Так, ще на початку ХХ ст. російський вчений Алексеєв О.С. зазначав, що "за панівним у сучасній літературі поглядом, скріплення міністрами актів глави держави має подвійне значення: по-перше, надає цим актам юридичну силу, по-друге, слугує обґрунтуванням відповідальності міністрів за ці акти перед судом і перед парламентом" [1, с. 53].

Відомий вітчизняний теоретик права Скакун О.Ф. визначає контрасигнування (з лат. contra - проти, signare - підписувати; підписувати поряд) як правовий інститут, сутність якого полягає у тому, що особа (прем'єр-міністр або міністр), яка скріплює своїм ім'ям акт глави держави, бере на себе політичну та юридичну відповідальність за цей акт, а глава держави персональної відповідальності не несе. Наявність інституту контрасигнації, на її думку, свідчить про те, що президент має певну залежність від уряду, а останній - політичну відповідальність перед парламентом [14, с. 364].

На думку Єрмоліна В.П. існування інституту контрасигнування свідчить про участь глави держави за умов парламентарного правління у здійсненні виконавчої влади. У тих випадках, коли ці акти мають загальне значення, скріплення вчиняє прем'єр-міністр. Акти, віднесені до галузевого управління, скріплює компетентний міністр самостійно чи за дорученням глави уряду, або, в разі їх значущості, разом з прем'єр-міністром. Інститут контрасигнування не можна сприймати спрощено і пов'язувати його лише з відсутністю у глави держави реальних владних повноважень. Як свідчить практика, такий зв'язок не завжди наявний в окремих парламентарних республіках і в частині країн, де прийнята змішана республіканська форма правління. Йдеться про ті країни, в яких президенти конституційно уповноважені щодо виконавчої влади і приймають участь в її здійсненні. Тут сутність контрасигнування корелюється змістові повноважень глав держав. Головне ж призначення контрасигнування, яке походить ще з феодальних часів, виявляється насамперед в тому, щоб покласти політичну відповідальність за рішення глави держави на уряд та його окремих членів [6, с. 53]. Такої позиції дотримуються і інші автори [2].

Крім того, на думку дослідників, контрасигнування виконує такі функції: забезпечує гарантії проти зловживань повноваженнями з боку обох сторін, що ставлять свої підписи - глави держави і глави уряду [15, с. 32]; підтверджує надання Урядом дозволу на підписання акту главі держави [12, с. 18]; засвідчує справжність підпису глави держави, вказує на колегіальність прийнятого рішення [13, с. 59].

Дискусійною, з нашої точки зору, є позиція, відповідно до якої контрасигнування покладає на особу, що його здійснила, не тільки політичну, а і юридичну відповідальність [9]. Однак, як відомо, юридична відповідальність обов'язково має фіксуватися у законодавстві, а тому останній висновок може бути слушним лише у такому разі.

Інститут контрасигнування слід відрізняти від візування нормативного акта. Головна відмінність полягає у конституційно-правовому закріпленні інституту контрасигнування [2].

Крім того, вважаємо, що слід розмежовувати поняття "контрасигнування" (контрасигнація) та "контрасигнатура", розуміючи під першим законодавчо визначений процес скріплення підписом Прем'єр-міністра та міністра акта глави держави, а під другим - власне сам підпис на зазначеному акті. Проаналізуємо порядок здійснення контрасигнування, передбачений чинним законодавством. Так, відповідно до частини 4 статті 106 Основного Закону, акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 3, 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 зазначеної статті, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.

Відповідно до пункту 7 частини 1 статті 42 Закону Прем'єр-міністр України скріплює підписом акти Президента України у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 8, 10, 14, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24 частини першої статті 106 Конституції України, а відповідно до пункту 4 частини 1 статті 44 Закону міністр скріплює підписом акти Президента України, видані в межах зазначених повноважень, з питань, що належать до сфери діяльності міністерства, та забезпечує їх виконання (курсив наш. - О. С.).

Таким чином, можна зробити висновок, що за Законом України "Про Кабінет Міністрів України" передбачена відповідальність міністрів, що контрасигнують акт Президента України, однак не передбачена відповідальність Прем'єр-міністра за здійснюване ним скріплення.

З нашої точки зору, такий стан законодавчого врегулювання цього питання слід вважати прогалиною у чинному законодавстві, оскільки і Прем'єр-міністр, і міністр, що скріплює своїм підписом акт глави держави повинні рівною мірою забезпечувати виконання та нести юридичну відповідальність за такі дії. У зв'язку із цим вважаємо слушною висловлену позицію, відповідно до якої контрасигнація не може вважатися процедурою схвалення Кабінетом Міністрів України рішень Президента України. Вона засвідчує факт ознайомлення з указом та покладає зобов'язання на Прем'єр- міністра України та уряд виконувати даний нормативно- правовий акт [7].

Слід відмітити також, що відповідно до Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 16.05.2008 р., зі змінами, встановлювалося, що міністр скріплює підписом акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21 і 23 частини першої статті 106 Конституції України, з питань, що належать до сфери діяльності міністерства та центральних органів виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується ним (курсив наш. - О. С.), та забезпечує їх виконання. Отже, у чинному Законі звужено сферу питань, з яких міністр може контрасигнувати акти глави держави, до сфери діяльності виключно міністерства. При цьому незрозуміло, хто контрасигнуватиме акт Президента України, у разі, якщо він буде виданий із питання, що належить до сфери іншого, ніж міністерство, центрального органу виконавчої влади.

Аналіз сфер суспільних відносин, акти Президента щодо регулювання яких потребують контрасигнування, дає підстави для висновку про те, що це сфери зовнішньої політики, національної безпеки та оборони, установча та кадрова (щодо формування персонального складу органів виконавчої влади та визначення їх системи, призначення третини складу Конституційного Суду України, утворення судів) сфери.

Окремо слід зупинитися на необхідності контрасигнування актів Президента України щодо припинення повноважень Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (пункт 8 частини 1 статті 106 Основного Закону), у зв'язку із тим, що для держав із президентсько-парламентською формою правління контрасигнування таких актів є нетиповим. Глава уряду контрасигнує відповідний акт глави держави про розпуск парламенту за умови парламентської форми правління. Однак в таких парламентських республіках, як Болгарія, Греція, Молдова, Словаччина, Чехія, Фінляндія таке контрасигнування не передбачене, що засвідчує значущість статусу глави держави. А в Ірландії та на Мальті президент розпускає парламент за порадою прем'єр-міністра, однак за конституційно визначених обставин він може не зважати на цю пораду. В країнах з республіканською формою правління (крім Франції) президент уповноважений розпускати парламент без контрасигнування відповідних актів [3, с. 121].

Викликає також запитання віднесення до переліку актів Президента України, що потребують контрасигнування, актів щодо утворення судів у визначеному законом порядку (пункт 23 частини 1 статті 106). Тим більше, що існуючий порядок утворення судів, визначений Законом України "Про судоустрій і статус суддів" [5] (стаття 19), передбачає необхідність існування відповідного подання Міністра юстиції України Президенту України. Таким чином, узгодження утворення судів та збалансування повноважень між Президентом та Урядом має місце при утворенні судів і фактично контрасигнування у даному випадку виступає зайвим етапом повторення тих дій, що вже мали місце.

Так, пропонується також змінити процедуру контрасигнації актів Президента України Урядом з питань, що випливають із головування глави держави у Раді національної безпеки та оборони, оскільки це обмежує функції Президента, які, у свою чергу, є пріоритетними у порівнянні із функціями Уряду щодо забезпечення національної оборони та безпеки [8, с. 12]. Також є пропозиція скасувати необхідність контрасигнації актів Президента при призначенні і звільненні з посад глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, при прийнятті вірчих і відкличних грамот дипломатичних представників іноземних держав [4, с. 58-59].

Процедурні аспекти контрасигнування схематично визначені Законом України "Про Кабінет Міністрів України", відповідно до частини 3 статті 25 якого Прем'єр- міністр та міністр зобов'язані скріпити своїми підписами відповідний акт Президента у п'ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення. По-перше, існуюче формулювання Закону через обов'язок контрасигнування акту не відповідає статті 106 Основного Закону, де контрасигнування визначене як повноваження, а не як обов'язок. Крім того, формулювання даного повноваження як виключно обов'язку ставить під сумнів значення та доцільність здійснення контрасигнування.

По-друге, нині чинним Регламентом Кабінету Міністрів України визначено процедуру контрасигнування лише щодо актів, виданих на реалізацію повноважень, що потребували контрасигнування за Конституцією України, зі змінами 2004 р. Тобто, Регламент не приведений у відповідність до положень чинної Конституції. При цьому у § 120 зазначеного документу передбачається, що загальна тривалість процедури скріплення акта Президента України підписами Прем'єр-міністра і міністра, відповідального за акт та його виконання, не може перевищувати п'яти днів з моменту надходження такого акта до Секретаріату Кабінету Міністрів, якщо інший строк не визначено Президентом України. З нашої точки, існування застереження про те, що Президент може визначати інший строк контрасигнування може існувати у законодавстві лише за умови існування застереження, що цей строк, може змінюватися главою держави лише у бік збільшення, інакше процедура контрасигнування через надто скорочені строки "ризикує" перетворитися у просту формальність. Також, з нашої точки зору, є неоднозначним положення Регламенту щодо того, що акт Президента України, скріплений підписами Прем'єр-міністра та міністра, відповідального за акт та його виконання, Секретаріат Кабінету Міністрів повертає Секретаріатові Президента України разом із супровідним листом за підписом Міністра Кабінету Міністрів або першого заступника Міністра Кабінету Міністрів. Таким чином, встановлюється необхідність існування при контрасигнуванні ще одного підпису: Міністра Кабінету Міністрів або його першого заступника, що не передбачено Конституцією України, оскільки наявність супровідного листа за підписами цих осіб до контрасигнованого акту Президента України є за Регламентом умовою його повернення в Адміністрацію Президента України.

Отже, нинішній стан правового регулювання інституту контрасигнування залишає неврегульованими багато питань, деякі з яких, до речі, були закріплені у Законі України "Про Кабінет Міністрів України" від 21.12.2006 р. Серед них можна назвати: питання форми, у якій відбувається скріплення (Закон України "Про Кабінет Міністрів України" від р. (частина 7 статті 27) визначав, що скріплення акта Президента України здійснюється шляхом вчинення підписів Прем'єр-міністром України і міністром, відповідальним за акт та його виконання, на підписаному Президентом України аркуші оригінального примірника такого акта);

питання щодо того, які правові наслідки відмови Прем'єр-міністра України або міністра, відповідального за акт та його виконання, скріпити підписами відповідні акти Президента України. На існуванні цієї проблеми наголошують також і інші дослідники [11, с. 235]. За Законом України "Про Кабінет Міністрів України" від р. вона вирішувалася таким чином: у разі якщо Прем'єр-міністр України, міністр, відповідальний за акт та його виконання, вважають неможливим скріплення підписами акта Президента України, вони повертають такий акт із викладенням у супровідному листі мотивів своїх рішень у строки, встановлені для скріплення акта Президента України. У зв'язку із цим, потребують свого законодавчого врегулювання питання відносно характеру таких мотивів - політичних та/або правових, що можуть стати основою для відмови у контрасигнуванні та щодо законодавчого закріплення процедур "долання" відмови від скріплення. Вважаємо, що у такому випадку питання щодо скріплення акту глави держави має ставати предметом розгляду на засіданні Уряду, який має приймати колегіальне рішення з приводу контрасигнування відповідного акту;

неврегульованою є і ситуація існування можливої розбіжності у поглядах міністрів та Прем'єр-міністра з приводу контрасигнування відповідного акту. Очевидно, що у законодавстві має міститися певний погоджувальний механізм долання такої розбіжності, наприклад, шляхом, знов-таки, винесення цього питання на засідання Уряду та прийняття рішення щодо нього;

необхідність передбачення процедури скріплення не тільки самих актів глави держави, що потребують такого скріплення відповідно до Конституції України, а і актів про внесення змін до них.

У 2000 р. питання щодо скріплення актів Президента України пропонувалося врегулювати на рівні закону (зокрема, на розгляд Верховної Ради України вносився законопроект "Про скріплення підписами посадових осіб актів Президента України" від 05.07.2000 р. реєстр № 5436 [10], який згодом був знятий із розгляду). Серед положень цього законопроекту, що могли би бути використані при врегулюванні інституту контрасигнування, слід звернути увагу на наступні положення:

не допускається скріплення актів Президента України підписами осіб, які тимчасово виконують обов'язки Прем'єр-міністра України або міністра, відповідального за акт та його виконання;

акт Президента України скріплюється підписами Прем'єр-міністра України і відповідного міністра до моменту підписання цього акта Президентом України;

складовими оформлення факту скріплення підписом відповідної посадової особи акта Президента України є точне найменування посади, прізвище та ініціали посадової особи, її підпис, дата вчинення підпису;

акт Президента України спочатку скріплює своїм підписом відповідний міністр, потім - Прем'єр-міністр України;

акти Президента України, видання яких Конституцією України пов'язуються із необхідністю їх скріплення підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, набирають чинності і стають обов'язковими до виконання лише тоді, коли вони скріплені підписами зазначених посадових осіб;

скріплення актів Президента України підписами відповідних посадових осіб втрачає чинність, якщо Президент України не підписав цих актів до моменту: 1) дострокового припинення повноважень Президента України і покладення у зв'язку з цим на Прем'єр- міністра України виконання обов'язків Президента України; 2) вступу на пост новообраного Президента України; 3) припинення в установленому порядку повноважень Прем'єр-міністра України або міністра, які своїми підписами скріпили акт Президента України; 4) закінчення п'ятнадцятиденного строку від дня скріплення акта міністром, на якого мала бути покладена відповідальність за акт та його виконання; 5) прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України, що має наслідком відставку Кабінету Міністрів України; 6) складення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень перед новообраним Президентом України; 7) настання інших обставин, що унеможливлюють видання Президентом України відповідного акта (тяжке захворювання або смерть особи, яка намічалась до призначення на посаду, необхідність зміни формулювання причин звільнення з посади тощо).

До доречних пропозицій зазначеного законопроекту слід віднести і те, що за ним, акт Президента України, який скріплений підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, офіційно оприлюднюється на загальних підставах - без зазначення факту його скріплення підписами згаданих посадових осіб. Прем'єр-міністр України, міністр, підписами яких скріплено акт Президента України, можуть відкликати свій підпис лише до підписання Президентом України відповідного акта. У такому ж порядку міністр може відкликати свій підпис, який вчинено на ще не підписаному акті виконуючого обов'язки Президента України.

Оцінюючи політичне значення інституту контрасигнування, слід погодитися із думкою Шляхтуна П.П., який відзначає, що інститут контрасигнатури є противагою політичної відповідальності уряду перед главою держави. Однак таку функцію інститут контрасигнатури може виконувати тільки у разі фактичної незалежності уряду від глави держави, однією із найважливіших умов якої є формування уряду на основі парламентської більшості. Якщо за змішаної форми республіканського правління вирішальну роль у формуванні уряду відіграє президент, який до того ж може з власної ініціативи відправляти уряд в цілому і будь-кого з його членів у відставку, то інститут контрасигнатури, встановлений конституціями держав з такою формою правління, має формальний характер і не є противагою політичній відповідальності уряду перед президентом [16, с. 409]. З огляду на це вважаємо, що подальше існування інституту контрасигнування, особливо у сучасних умовах спів падання політичної належності парламентської більшості та глави держави, є недоцільним. Однак за умови його збереження, законодавче врегулювання даного інституту потребує вдосконалення, особливо у частині розвитку процесуальних норм.

Література

контрасигнування акт нормативний

1. Алексеев А.С. Цит. за Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Єрмолін Володимир Павлович. - К., 2002. - С. 53.

2. Барциц И.Н. Контрасигнатура // Энциклопедия государственного управления в России: В 2 т. / Том 1. Отв. ред. И.Н. Барциц. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - С. 353-354;

3. Шаповал В.М. Конституційний механізм державної влади в незалежній Україні: політико-правові проблеми організації виконавчої влади / В.М. Шаповал // Право України. - 1997. - № 1. - С. 32;

4. Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан: функции, созидательно-организаторская и правоустанавливающая его деятельность на переходном этапе : авторреф. дис. на соискание учен. степени доктора юрид. наук: спец. 12.00.02 "Конституционное право; муниципальное право; административное право; финансовое право" / К.Б. Сафинов. - Алматы, 2002. - С. 18.

5. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Видавничий Дім "Ін - Юре", 2002. - С. 121.

6. Дахова І. І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Дахова Ірина Іванівна. - Х., 2006. - С. 5859.

7. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" від 07. 07. 2010 р. // Голос України. - 03. 08. 2010 р. - № 142.

8. Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): дис. ... кандидата юрид. наук: 12.00.02 / Єрмолін Володимир Павлович. К., 2002. - С. 53.

9. Лагутов Ю.Е. Конституційний статус і відповідальність глави уряду: європейський досвід і вітчизняна практика / Ю.Е. Лагутов [Електронний ресурс]. - Режим доступу :http://sd.net.ua/2009/10/09/konstitucjjnijj_status vdpovdalnst_glavi_urjadu.html

10. Митровка Я.В. Конституційні засади поділу державної влади в Україні та Чеській Республіці : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 "Конституційне право" /Я.В. Митровка - Київ, 2007. - С. 12.

11. Молдован В.В. Конституційне право : опорні конспекти : [навч. посібник] / В.В. Молдован, В.Ф. Мелащенко. К.: Юмана, 1996. - С. 210;

12.Скакун О.Ф. Теория государства и права : [учебник] / О.Ф. Скакун. -Х.: Консул, Ун-т внутр. дел, 2000. - С. 364.

13.Проект Закону України "Про скріплення підписами посадових осіб актів Президента України" від 05. 07. 2000 р., реєстр № 5436 [Електронний ресурс]. - Режим доступу http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/ webproc4_1?id=&pf3511=8733

14. Розвиток публічного права в Україні (доповідь за 2007-2008 роки) / [за заг. ред. Н.В. Александровой І.Б. Коліушка]. - К.: Конус-Ю, 2009. - С. 235.

15. Сафинов К.Б. Правительство Республики Казахстан: функции, созидательноорганизаторская и правоустанавливающая его деятельность на переходном этапе : авторреф. дис. на соискание учен. степени доктора юрид. наук: спец. 12.00.02 "Конституционное право; муниципальное право; административное право; финансовое право" / К.Б. Сафинов. - Алматы, 2002. - С. 18.

16. Серьогіна С.Г. Цит. за Дахова І.І. Конституційно-правовий статус уряду в зарубіжних країнах: порівняльно- правовий аспект: дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / Дахова Ірина Іванівна. - Х., 2006. - С. 59.

17. Скакун О.Ф. Теория государства и права : [учебник] / О.Ф. Скакун. - Х.: Консул, Ун-т внутр. дел, 2000. - С. 364.

18. Шаповал В.М. Конституційний механізм державної влади в незалежній Україні: політико-правові проблеми організації виконавчої влади / В.М. Шаповал // Право України. - 1997. - № 1. - С. 32.

19. Шляхтун П.П. Конституційне право України: [підручник] / П.П. Шляхтун. - К.: "Освіта України", КНТ, 2008. - С. 409.

Размещено на Allbest.ru