Інститут адміністративної юстиції та право скарги у працях М.Д. Загряцкова

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут адміністративної юстиції та право скарги у працях М.Д. Загряцкова

І. Гриценко

Нині у науковій літературі можна зустріти чималу кількість статей, присвячених дослідженню інституту адміністративної юстиції. Увага сучасних авторів до зазначеної проблематики збільшувалася пропорційно наближенню судової системи України до моменту, коли адміністративні суди розпочали своє повноцінне функціонування.

Це сталося, як відомо, у 2005 р., одночасно із прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) [1]. Цю подію, безумовно, можна назвати знаковою, оскільки прийняттю зазначеного нормативного акту передувала кропітка та надзвичайно довга робота плеяди вітчизняних вчених- адміністративістів, які розпочали розмову про необхідність запровадження на теренах нашої держави інституту адміністративної юстиції ще наприкінці ХІХ початку Хх ст. Разом з цим, необхідно відзначити, що сучасні автори, на жаль, не надто наполегливо вивчають історичну літературу, присвячену дослідженню названого інституту. Можливо, це пов'язано з недооцінкою значимості історичних матеріалів для сучасної правової думки, можливо з певними складнощами щодо доступу до таких літературних джерел. Проте, ми впевнені у тому, що такі дослідження, незважаючи на існуючи труднощі, обов'язково слід продовжувати, оскільки результати такої роботи є надзвичайно цінними для сучасної науки. За допомогою їх можна отримати уяву не тільки про ті тенденції та настрої, які панували у той або інший період існування нашої держави серед науковців, але й більш глибоко зрозуміти тенденції розвитку, у нашому випадку, інституту адміністративної юстиції, оскільки, як відомо, історія розвивається за спіраллю, а раз так, то те, що вже колись мало місце, обов'язково знайде своє повторення у майбутньому.

Повертаючись до питання вивчення історичної літератури, присвяченої проблемам становлення інституту адміністративної юстиції, відмітимо, що ми ведемо мову, перш за все, про ті наукові доробки, які були опубліковані у СРСР до 30-х років ХХ ст., тобто часи, коли у науці адміністративного права ще гучно лунали прізвища А.І. Єлістратова, О.Ф. Євтихієва, В.Л. Кобалевсько- го, В.О. Гагена, М.П. Карадже-Іскрова, М.Д. Загряцкова. Це пов'язано з тим, що творчість саме цих науковців до сьогоднішнього дня залишається ще мало дослідженою. Нажаль, довгі роки панування на теренах нашої держави радянського режиму, негативно налаштованого щодо усього, що не узгоджувалося хоча б трохи з його ідеологічним базисом, призвели до того, що названі вище прізвища були забуті.

На сьогоднішній день ситуація з дослідженням творчості дореволюційних вчених-адміністративістів потроху починає виправлятися. Все більше і більше сучасних науковців цікавляться роботами своїх попередників, піднімаючи на поверхню надзвичайно цікаві факти як з їх біографій, так і не менш цікаві теорії та концепції, які були розроблені та обґрунтовані ними на сторінках юридичної літератури. Однак, наукова творчість далеко не усіх історичних персоналій стала предметом досліджень наших сучасників, у зв'язку з чим ще багато прізвищ залишаються не знайомими або мало знайомими широкому загалу. Одним з таких авторів є М.Д. Загряцков, який чималу кількість своїх наукових праць присвятив дослідженню інституту адміністративної юстиції, зокрема проблемам та перспективам його становлення у СРСР.

Приступаючи до аналізу наукової творчості М.Д. Загряцкова відмітимо, що він, на відміну від своїх сучасників, які також цікавилися питаннями адміністративної юстиції, підійшов до вивчення названої проблематики більш всебічно та глибоко. Аналізуючи державний устрій, а з ним і державне управління у СРСР М.Д. Загряцков, розумів, що у системі державно- владних структур, створених новими керівниками країни, відсутні механізми, здатні стримувати диктатуру влади і захищати права та інтереси пересічних громадян. До механізмів, які могли б у певній мірі стримувати адміністративну владу, М.Д. Загряцков відносин право скарги. А так як у період НЕП від свавілля податкових органів страждали особливо платники податків, то вчений підняв також абсолютно нерозроблене у літературі питання про фінансову скаргу. Цим проблемам вчений присвятив дві праці, які, як справедливо відмічається у літературі [2, с. 88], можна вважати класичними: "Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве" (М., 1924) та "Административнофинансовое право" (М., 1928).

Аналізу інституту адміністративної юстиції, як випливає з наведених вище назв, присвячена перша книга, на сторінках якої автор дає наступне визначення цього інституту: "Адміністративною юстицією ми називаємо особливий порядок розгляду скарг на незакономірні адміністративні акти, які здійснюються з участю скаржника, як сторони, і який має своїм наслідком відміну або оскарження цих актів" [3, с. 19].

Особливий порядок розгляду судово-адміністративно спорів, на думку вченого, був обумовлений не тим, що у них однією стороною є привілейований суб'єкт права - адміністрація, а тому, що дії агентів влади, які дають підстави для судового спору, містять у собі своєрідні елементи, які не охоплюються ані цивільною, ані кримінальною юстицією [4]. Ці специфічні правопорушення об'єднувалися ним терміном "адміністративна неправда" [3, с. 12; 4].

Адміністративна неправда, на думку М.Д. Загряцков, принципово відрізнялася від кримінальної та цивільної неправди. "Порушення публічних прав громадянина (і взагалі публічного права) діями адміністрації, перш за все, різко відрізняється від кримінального діяння: при здійсненні своїх функцій адміністратор презюмується як такий, що діє сумлінно і, як наслідок, у правопорушенні даного типу відсутній необхідний, суб'єктивний елемент будь-якого злочину. Від цивільного правопорушення адміністративна неправда відрізняється, передусім, сферою свого прояву. У принципі вона лежить поза сферою приватних інтересів і не веде неминуче до вимоги про відшкодування шкоди" [4]. Поряд з цим, на думку М.Д. Загряцкова, адміністративна неправда відрізнялася від інших видів неправомірних дій і юридичними наслідками, які нею викликалися. Якщо кримінальне діяння, - писав автор, - через відповідний процес тягне за собою покарання, якщо цивільне правопорушення також через процес має своїм наслідком відновлення порушеного права, то юридичним наслідком правопорушення, викликаного адміністративною діяльністю, є відміна або виправлення адміністративного акту [4].

Наведені роздуми про відмінність адміністративної неправди від неправди кримінальної та цивільної, за нашим переконанням, мають принципове значення і для сучасної науки, оскільки можуть бути використанні підчас обґрунтування необхідності існування поряд з кримінальним та цивільним процесом також і процесу адміністративного як спеціального виду судової діяльності, покликаного вирішувати специфічну категорію правових спорів.

Переходячи від аналізу адміністративної неправди до обґрунтування необхідності існування самостійного інституту адміністративної юстиції, М.Д. Загряцков писав, що помилкове застосування права, пов'язане з порушенням прав окремого громадянина, візуально часто майже непомітне, і державна влада, яка здійснює контроль, не завжди може помітити та зафіксувати його. "Органи нагляду, - писав М.Д. Загряцков, - безсилі пронизати знизу доверху усі поверхи адміністративної організації, і тому є неминучим звернення до приватної ініціативи" [3, с. 15]. Така приватна ініціатива, як вже було підмічено дослідниками [2, с. 89], знаходила своє втілення у праві скарги. Аналізуючи назване право, автор особливо підкреслював положення вільної особистості, громадянина, суб'єктивним правом якого є право на усунення незаконних дій посадової особи або органу управління через подання скарги до компетентного органу. Це право оскарження незаконних дій адміністрації, на переконання вченого, являло собою складовий елемент політичної правоздатності громадянина, який дозволяв йому вимагати захисту не тільки порушеного суб'єктивного права, але і інтересу [4].

Разом з цим відмітимо, що далеко не усі сучасники М.Д. Загряцкова розділяли його погляди щодо наявності у громадян подібних суб'єктивних, у даному випадку, публічних прав. Так, наприклад, Є. Носов [5], розмірковуючи про теорію радянської адміністративної юстиції, писав, що з відміною індивідуалістичної держави в СРСР немає підстав для існування суб'єктивних публічних прав, а раз так, то і права на скаргу.

Проте, М.Д. Загряцков, як ми розуміємо, не міг погодитися з подібною постановкою питання про суб'єктивні публічні права громадян, продовживши, як наслідок, дослідження права скарги у своїх працях, яке, до речі, розглядалося ним у якості першої сходинки на шляху розбудови повноцінного інституту адміністративної юстиції. Інститут скарги, на думку вченого, являв собою технічно саму елементарну форму боротьби за право, яка, однак, була найбільш розповсюдженим способом захисту інтересів та прав громадян, навіть, і у країнах з розвинутою адміністративною юстицією [6]. Вчений розрізняв два види скарг: адміністративну скаргу та адміністративний позов. "Адміністративна скарга являє собою відкрите звернення до ієрархічно вищих органів адміністративної влади зацікавленої особи з метою зміни або знищення неправильного адміністративного розпорядження або упущення за мотивами його недостатньої фактичної або юридичної обґрунтованості" [6].

Вчений пропонував розрізнювати два види скарг - ієрархічну неформальну скаргу та формальну скаргу. Ієрархічна скарга, на його думку, не зв'язувала адміністративну владу точно визначеними формальними умовами (наприклад, строк протягом якого скарга повинна бути розглянута) і, навіть, залишала сам розгляд поданої скарги на "вільний розсуд" адміністрації. Вона могла мати застосування у випадках юридично абсолютно байдужих: вона має своїм завданням охорону інтересів скаржника і намагається переконати представників влади у необхідності відміни неправильного рішення міркуваннями справедливості і доцільності. Таким чином, її позитивний результат був, говорячи словами М.Д. Загряцкова, справою щасливого випадку [6].

Зовсім інший характер мала формальна скарга. За переконанням вченого, вона направлялася безпосередньо проти самого незакономірного акту і покладала на адміністрацію певний обов'язок, пов'язаний з її розглядом з дотриманням певного порядку розгляду справи, що, як наслідок, створювало умови для наближення адміністративної діяльності до судової форми. Однак, не дивлячись на це, М.Д. Загряцков наголошував на необхідності проведення чіткого розмежування між такою скаргою та адміністративним позовом, які розрізнялися, перш за все, своїми юридичними наслідками. "Особа, яка порушила позов, вступає у тривалі юридичні відносини з державою, - увесь процес є тільки розвиток цих юридичних відносин, - юридичні відносини у русі. Особа, яка порушила позов, тривало протистоїть державі в особі суду, як самостійний суб'єкт права, який має певний правоохоронний вплив на увесь рух справи за позовом - вона, технічно кажучи, є стороною. Юридичні наслідки скарги, навіть формальної, незмірно слабші: скаржник після того, як він привів у рух, з метою розгляду скарги, адміністративний апарат, юридично зникає для влади: остання у подальшому керується лише своїм службовим обов'язком. Скаржник, як загальне правило, не зростає до положення сторони, яка розділяє з владою вплив на рух процесу, а, використовуючи російський побутовий вираз, залишається "прохачем", правда таким, що має юридичні претензії на певні дії з боку адміністрації, але ці претензії, як ми бачимо, залишаються у дуже скромних межах. У підґрунті адміністративного рішення знаходиться більше принцип справедливості, aequitas, чим суворі норми права jus strictum" [6].

Виходячи з викладеного, можна погодитися з П.Ю. Єгоровим [2, с. 90], що М.Д. Загряцков у своїх працях зробив нарис двох адміністративних процедур, які виникають на підставі адміністративно-правового спору: провадження по адміністративній скарзі і адміністративному судочинству або адміністративній юстиції.

Однак, радянська наука адміністративного права, представлена, перш за все, "молодими" радянськими вченими виявилася абсолютно неготовою до належного сприйняття викладених вище положень про інститут адміністративної юстиції та право скарги. Аналіз нормативних актів радянського періоду, свідчив про те, що офіційна влада, а звідси і науковці, які її підтримували та працювали за її вказівками, базувалися зовсім на інших принципах, основним з яких був принцип правової нерівності держави та особистості. Виходячи з цього, держава ні за яких умов не бажала зв'язувати себе будь-якими зобов'язаннями перед приватними особами, а тим паче у сфері відповідальності агентів держави перед особистістю. З огляду на це, для радянської правової дійсності єдино можливою була ієрархічна неформальна скарга, а раз так, то роздуми про інші види скарг не могли знайти у СРСР ані наукового, ані законодавчого підґрунтя. Проте, висловлені М.Д. Загряцковим положення не варто відносити до втрачених та непридатних для використання у сучасних умовах. Вони, на наш погляд, є багато у чому перспективними, оскільки відкривають для науковців нові напрями дослідження як інституту адміністративної юстиції, так і права громадян на скаргу.

адміністративний правовий загряцков

Література

1. Кодекс административного судопроизводства Украины. - Х.: "Одиссей", 2005. - 168 с.

2. Егоров П.Ю. Становление советского административного права (1917-1940). - ОАО "ИПК "Ульяновский Дом печати", 2006, 160 с.

3. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жалобы в теории и законодательстве. М., 1924. - 93 с.

4. Загряцков М. Администратвиная юстиция и право жалобы // Право и жизнь. - 1923. -Кн. 4. - С. 19-29.

5. Носов Е. К вопросу о теории советской административной юстиции // Советское право. - 1925. - № 4. - С. 70-85. 6. Загряцков М. Право жалобы // Право и жизнь. - 1923. - Кн. 9-10. - С. 64-82.

Размещено на Allbest.ru