Місце актів Конституційного Суду України у правовому забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІСЦЕ АКТІВ КОНСТИТУЦІЙНОГО СУДУ УКРАЇНИ У ПРАВОВОМУ ЗАБЕЗПЕЧЕННІ ДІЯЛЬНОСТІ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

О. Совгиря

Промовистим свідченням ролі органів конституційної юрисдикції у правовому забезпеченні діяльності урядів є той факт, що, зокрема, Конституційна Рада Франції, створена з прийняттям Конституції V Республіки 1958 року, фактично мала першочерговим завданням забезпечити, щоб "парламент не втручався у сферу діяльності уряду".

Від часу проголошення Незалежності України у нашій державі триває процес збалансування діяльності гілок державної влади відповідно до вимог Основного Закону. В силу об'єктивних (відсутність традицій налагодження діалогу між гілками влади, практики розв'язання конституційних конфліктів) і суб'єктивних (наявність значної кількості прогалин у правовому регулюванні діяльності вищих органів державної влади аж до повної відсутності відповідних законів, невисока конституційна культура побудови відносин між окремими представниками вищих органів державної влади) причин, суб'єктом, який виконує функцію урівноваження стосунків між гілками влади, а часто і регулятора статусу вищих органів державної влади, зокрема, Уряду, є Конституційний Суд України.

У межах даної публікації предметом дослідження є ті рішення Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні, що спричинили значний вплив на організацію та діяльність вищого органу виконавчої влади. Окремі аспекти цієї проблематики були об'єктом уваги вітчизняних дослідників, таких як: Авер'янов В.Б., Веніславський Ф.В., Дахова І.І., Єрмолін В.П., Жук Н.А, Кампо В.М., Козюбра М.І., Колодій А.М., Мартинюк Р.С., Силенко Л.М., Стрижак А.А., Тодика Ю.М., Федоренко В.Л., Чикурлій С.О., Шаповал В.М. та інші.

Ми ж ставимо собі за мету дослідити питання про роль КСУ у правовому забезпеченні діяльності КМУ системно, насамперед, в аспекті впливу актів єдиного органу конституційної юрисдикції на становлення правового статусу Уряду.

Правові засади діяльності та конфліктів Уряду 20052009 років. Відповідно до частини третьої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Згідно із частиною третьою статті 113 Основного Закону, зі змінами 2004 р., відзначалося, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Слід відмітити, що формулювання Основного Закону, відповідно до якого Уряд у своїй діяльності має керуватися підзаконними актами, що прийняті відповідно до Конституції та законів України, є більш вдалим у порівнянні із чинною нормою. Однак, враховуючи те, що відповідно до частини третьої статті 106 Конституції України в редакції 1996 року. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, можна сказати, що це ж положення сформульоване в іншій нормі Основного Закону.

Втім у період дії Конституції України зі змінами 2004 року необхідність виконання актів глави держави Урядом викликала ситуації, що випливали зі змісту пункту 1 частини 1 статті 150 Основного Закону, відповідно до якого вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Президента України належить до повноважень Конституційного Суду України. Відомо, що Уряд відсутній серед суб'єктів звернення до єдиного органу конституційної юрисдикції, визначених статтею 150 Конституції України для розгляду цих питань, але ініціаторами цих ситуацій були народні депутати України від проурядових фракцій.

У випадку сумнівів Уряду у конституційності актів Президента України, якими він мав керуватися у своїй діяльності, Кабінет Міністрів ініціював звернення до Конституційного Суду через проурядові фракції народних депутатів України.

Вважаємо, що ці конфліктні ситуації - серйозна конституційна проблема, яка потребувала належного врегулювання. Особливо з урахуванням періодичних загострень політичної ситуації у періоди різної політичної належності парламентської більшості та Президента України 2005-2010 років.

При цьому, з політичної точки зору, розв'язання зазначеного питання в судовому порядку є неприйнятним. Очевидно, що побудова відносин між Урядом, Президентом та парламентом має здійснюватися з позицій недопущення ситуацій конфронтацій, що вирішуються у судовому порядку.

За чинності Конституції України, зі змінами 2004 р., а отже існування обов'язкової вимоги утворення парламентської коаліції, основним завданням якої було формування Кабінету Міністрів, важливе значення для організації та діяльності Уряду мали Рішення Конституційного Суду України від 17.09.2008 р. № 16-рп/2008 та від 06.04.2010 р. № 11-рп/2010. Відповідно до першого із них, до складу коаліції депутатських фракцій могли увійти лише ті народні депутати України, які є у складі депутатських фракцій, що сформували коаліцію.

А відповідно до другого - окремі народні депутати України, зокрема ті, які не перебували у складі депутатських фракцій, що ініціювали створення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, мали право брати участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

Вважаємо, що зазначені суперечливі рішення КСУ є результатом протиріч у тексті самого Основного Закону держави, який містить як засади імперативно- партійного, так і національного мандату. В цій конституційній ситуації КСУ зайняв Соломонову позицію: на питання конституційного подання про формування парламентської більшості, заснованого на ідеології імперативно-партійного мандату народного депутата України, Суд відповідав з позицій даного мандата. А коли до КСУ звернулись із конституційним поданням з позицій національного мандату, він дав тлумачення словосполученню "формування парламентської більшості" з позицій національного мандата.

Компетенційні спори та відповідальність Уряду в період 2005-2009 років. У зв'язку із надто широким закріпленням компетенції Уряду, за Конституцією України, із змінами 2004 року, та, особливо, за Законом України "Про Кабінет Міністрів України" 2008 р., при їх реалізації неодноразово виникали "компетенційні спори". Найбільш ефективним способом вирішення зазначених спорів КСУ було офіційне тлумачення норм Конституції України та законів України, а також вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів Уряду та інших суб'єктів, визначених пунктом 1 частини 1 статті 150 Основного Закону. Тим більше, що фактично в Україні вже існувала практика вирішення такої категорії спорів, що знайшло своє відображення у низці актів єдиного органу конституційної юрисдикції. Рішення Конституційного Суду України:

- від 19.06.2001 р. № 9-рп/2001 (предмет розгляду: невідповідність Конституції України акту Уряду через перевищення, на думку народних депутатів України, Урядом України своїх повноважень);

- від 29.09.2009 № 22-рп/2009 (предмет розгляду: невідповідність Конституції України акту Уряду через перевищення, на думку Президента України, Урядом України своїх повноважень);

- від 20.10.2009 р. № 27-рп/2009 (предмет розгляду: невідповідність Конституції України акту Уряду через перевищення, на думку Президента України, Урядом України своїх повноважень);

- від 28.10.2009 р. № 28-рп/2009/ Предмет розгляду: невідповідність Конституції України акту Уряду через перевищення, на думку народних депутатів України, Урядом України своїх повноважень;

- від 17.12.2009 р. № 32-рп/2009 (предмет розгляду: перебирання, на думку народних депутатів України, Президентом України повноважень Кабінетом Міністрів України); від 24.12.2009 р. № 36-рп/2009;

- від 12.01.2010 р. № 2-рп/2010 (предмет розгляду: невідповідність Конституції України акту Уряду через перевищення, на думку Президента України, Урядом України своїх повноважень);

- від 02.02.2010 р. № 4-рп/2010 (предмет розгляду: невідповідність Конституції України, на думку народних депутатів України, акту Уряду через перевищення ним своїх повноважень);

- від 17.02.2010 р. № 6-рп/2010 (предмет розгляду: зупинення акту Уряду Президентом України, через перебирання, на думку Президента, при його прийнятті Урядом повноважень парламенту).

Висловлюється думка і про те, що доцільним було б наділення Конституційного Суду безпосередньо правом вирішувати конфлікти між законодавчою та виконавчою гілками державної влади. Однак, з нашої точки зору, на сьогодні Конституційний Суд по суті вирішує цю категорію справ, підтвердженням чого є наведені акти органу конституційної юрисдикції.

Частина перша статті 114 Основного Закону в редакції від 28 червня 1996 року закріплює, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри. За змістом частини 5 статті 107 Конституції України, знаходимо положення про посади: Міністра оборони України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра закордонних справ України; у частині третій статті 131 Конституції - про посаду Міністра юстиції України.

Таким чином, закріплюючи загальний склад Уряду (стаття 114), Конституція України передбачає обов'язкове входження до його складу Міністра закордонних справ України, Міністра оборони України, Міністра внутрішніх справ України, Міністра юстиції України.

Аналізуючи структури і склад Кабінету Міністрів України у різні періоди вітчизняної історії, можна зазначити, що існує певний класичний перелік міністерств, керівники яких необхідно входять до складу уряду. Це, насамперед, міністерства закордонних і внутрішніх справ, оборони, фінансів, юстиції, керівники яких традиційно брали участь у формуванні складу урядових кабінетів від початку сучасного етапу державотворення. Згодом розширення функцій держави зумовило входження до урядів тих міністрів, які відають економікою, освітою, наукою і технікою, охороною здоров'я, соціальними питаннями тощо. У Рішенні Конституційного Суду України від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003 слушно відзначається, що зафіксувавши назви окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Конституція України тим самим передбачила їх існування і певну стабільність функціонування.

Вважаємо, що у змісті даного Рішення Конституційного Суду України могло також знайти відображення положення, відповідно до якого конституційно визначений класичний перелік міністрів, що входять до складу Уряду, мав би бути збережений при внесенні змін до чинної Конституції України або при прийнятті нового Основного Закону. Звичайно, що така правова позиція Суду мала б характер рекомендації. Однак, зважаючи на його статус, ця позиція могла б мати важливе значення з точки зору забезпечення стабільності структури міністерств в умовах становлення вітчизняного конституціоналізму.

Крім того, вже цитованим Рішенням Конституційного Суду України від 28.01.2003 р. № 2-рп/2003, окреслено межі повноважень глави держави у частині реорганізації тих центральних органів виконавчої влади, про які йдеться в Конституції України, зокрема щодо міністерств.

Так, згідно із цим Рішенням, встановлення Конституцією України прямо чи опосередковано назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади зумовлює зміст повноважень Президента України щодо їх реорганізації. В разі реорганізації таких органів не можуть бути змінені їх назва та основне цільове призначення, що випливає з назви, оскільки це може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг конституційних повноважень цих органів, зокрема на повноваження Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення та звільнення встановлених Основним Законом України посадових осіб.

Рішенням Конституційного Суду України від 17.10.2002 р. № 16-рп/2002 охарактеризовано поняття "керівник", що дозволило визначити основні засади конституційно- та адміністративно-правового статусу міністра в Україні.

Так, відповідно до пункту 2 мотивувальної частини зазначеного Рішення, термін "керівник" центрального органу виконавчої влади, який міститься в частині першій статті 120 Конституції України, означає посадову особу виконавчого органу, сукупність кваліфікуючих ознак якої визначає статус керівника. До цих ознак належать конкретні державно-владні повноваження виконавчого та розпорядчого характеру такої посадової особи у сфері виконавчої влади, які їй згідно з Конституцією та законами України надаються відповідними органами державної влади (розподіл обов'язків між своїми заступниками; розпорядження матеріально- фінансовими цінностями; керівництво та спрямування роботи виконавчого органу і його апарату; вирішення кадрових питань; підписання правових актів виконавчого органу; представництво виконавчого органу у відносинах з громадянами, іншими державними органами, підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності тощо). Правові акти посадової особи - керівника виконавчого органу, його вказівки, розпорядження, інші дії є обов'язковими до виконання.

Отже, керівник органу виконавчої влади є посадовою особою, яка, виходячи з характеру та змісту повноважень, очолює цей орган і несе персональну відповідальність за його роботу.

Системний аналіз Конституції України, підсумки якого викладені у Рішенні Конституційного Суду України від 04.07.2002 р. № 14-рп/2002, засвідчив, що вона не передбачає поєднання мандата народного депутата України зі службовою діяльністю членів Кабінету Міністрів України незалежно від того, чи віднесено їх посади до категорій державних службовців.

Зазначеним положенням визначено концепцію побудови статусу члена Уряду та народного депутата України, за якою їх посади є несумісними. У зв'язку із цим, слід відмітити, що конституювання принципу несумісності депутатського мандата і посади члена уряду є майже загальним правилом для пострадянських країн. За відповідних умов це не сприяє налагодженню зв'язків між урядом і парламентом, у багатьох випадках зводить відповідальність першого перед другим до звітування. При цьому включення до конституцій окремих країн принципу несумісності зазвичай відображає прагнення законодавців до більш жорстокої (ніж у країнах із чистою парламентарною формою правління) реалізації принципу розподілу влади, до більшої деполітизації кабінету.

Порядку формування Уряду стосується і можливість оскарження актів Президента України про звільнення членів Уряду із посад. Це питання стало предметом роз'яснення Конституційного Суду України, який у своєму Рішення від 07.05.2002 р. № 8-рп/2002 визначив, що положення про поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, означає, що до юрисдикції Конституційного Суду України та судів загальної юрисдикції належить, відповідно до їх повноважень, вирішення питань, що мають правовий характер, зокрема тих, які виникають у зв'язку з призначенням чи звільненням певних посадових осіб Президентом України або Верховною Радою України (частина друга статті 124).

Вирішення Конституційним Судом України питань щодо відповідності Конституції України (конституційності) актів Президента України та правових актів Верховної Ради України не виключає можливості оскарження до судів загальної юрисдикції актів Президента України або постанов Верховної Ради України індивідуального характеру з питань призначення на посади чи звільнення з посад стосовно їх законності, за винятком положень тих актів, які є наслідком конституційно-політичної відповідальності (статті 115, 122 та інші Конституції України) посадових осіб.

Таким чином, роз'яснивши порядок оскарження актів щодо призначення та звільнення на посади, що стосуються, зокрема членів Уряду, Конституційний Суд України сформулював офіційне розуміння природи відповідальності членів Уряду, передбаченої Конституцією України, визначивши у пункті 3 мотивувальної частини свого Рішення від 07.05.2002 р. № 8-рп/2002, що припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади Президентом України на підставі пункту 10 частини першої статті 106 Конституції України або відставка Кабінету Міністрів України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри згідно зі статтею 87 Конституції України означає, що відповідна оцінка діяльності членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади може стосуватися як законності їх дій, так і мати політичний характер.

Потрібно звернути увагу на той момент, що роз'яснення змісту та фактично створення правових норм, що визначають засади конституційно-правової відповідальності урядовців, є характерним і для органів конституційної юрисдикції інших держав.

Так, Конституційний Суд Російської Федерації сформулював низку принципів, якими повинен керуватися законодавець, при регулюванні конституційно-правової відповідальності урядовців. Серед них:

- принцип визначеності підстав відповідальності - чіткого встановлення всіх елементів складу конституційного делікту, щоб уникнути неоднозначного розуміння і, відповідно помилок, при застосуванні; заходи конституційно-правової відповідальності повинні відповідати вимогам справедливості та пропорційності;

- санкції мають співвідноситися із конституційно встановленими цілями та цінностями, а також з характером вчиненого конституційного делікту та з іншими факторами.

Слід вважати вартою для роздумів і позицію, відповідно до якої інстанцією, уповноваженою на притягнення до конституційно-правової відповідальності урядовців, може бути суд. Констатація настання конституційно-правової відповідальності таким суб'єктом юрисдикції уявляється найбільш доцільною. Особливо підходить для цієї ролі Конституційний Суд.

У період чинності Конституції України зі змінами 2002 року, значну роль у частині становлення правового регулювання процедури формування Уряду відіграло Рішення Конституційного Суду України від 11.12.2007 р. № 12-рп. Відповідно до його пункту 5 мотивувальної частини логіко-граматичне тлумачення пункту 12 частини першої статті 85 Конституції України не свідчить про необхідність подання Президента України для здійснення Верховною Радою України свого конституційного повноваження щодо звільнення з посади Прем'єр-міністра України, оскільки словосполучення "за поданням Президента України" не має синтаксичного зв'язку зі словосполученням "звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України".

Таким чином, розтлумачивши зазначену норму Основного Закону, Конституційний Суд визнав можливість, в умовах дії Основного Закону, зі змінами 2004 р., реалізовувати на власний розсуд повноваження парламенту щодо вирішення питання про відставку Прем'єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України.

Отже, аналіз місця актів Конституційного Суду України у правовому забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України дає підстави для висновку про те, що зазначені акти на сьогодні є невід'ємною складовою у врегулюванні статусу Уряду його членів.

Потенціал такого регулювання, особливо у зв'язку із новими політичними реаліями через відновлення дії Конституційним Судом України Конституції України в редакції 1996 року, не є вичерпаним, зокрема, у частині сприяння знаходження нового політико-правового балансу між парламентом, главою держави та Урядом.

Виходячи з наведеного, вважаємо за доцільне відмітити, що при підготовці тексту оновленої Конституції України, процес розроблення якої ініційований главою держави, у частині визначення змісту конституційно-правового статусу Уряду слід враховувати ті правові позиції, що закладені у Рішеннях єдиного конституційної юрисдикції. Зокрема, до таких позицій слід віднести необхідність закріплення:

- "класичного" переліку міністерств; принципу несумісності мандата народного депутата України зі службовою діяльністю членів Кабінету Міністрів України;

- конституційно-політичного характеру відповідальності членів Уряду;

- інтегрованого підходу до розуміння принципу верховенства права як принципу діяльності Уряду. конституційний юрисдикція парламент

Таким чином, очевидно, що і надалі єдиний орган конституційної юрисдикції виконуватиме функцію арбітра між главою держави та парламентом у частині реалізації тих повноважень Президента України та парламенту, що стосуються організації та діяльності вищого органу виконавчої влади.

Література

1. Веніславський Ф.В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: 12.00.02 "Конституційне право" / Ф.В. Веніславський. - Х., 2000. - С. 114;

2. Мартинюк Р.С. Реалізація принципу поділу влади в сучасній Україні: політико-правовий аналіз / Мартинюк Р.С. - Острог: Вид-во Національного університету "Острозька академія", 2007. - С. 85-86;

3. Виноградов В.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности, Електронний ресурс;

4. Виноградов В.А. Основание конституционно-правовой ответственности, Електронний ресурс;

5. Грицаєнко Л. Роль Конституційної Ради як органу конституційного контролю у державі та суспільстві Франції / Л. Грицаєнко // Право України. - 2005. - № 5. - С. 134-138;

6. Єрмолін В.П. Конституційні засади виконавчої влади в Україні (проблеми теорії і практики): дис. кандидата юрид. наук: 12.00.02 / Єрмолін Володимир Павлович. - К., 2002. - С. 73-74;

7. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник / В.Я. Малиновський - К.: Атіка, 2003. - С. 505;

8. Совгиря О. Склад та структура Кабінету Міністрів України: проблеми законодавчого регулювання / О. Совгиря // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - Вип. 83. - 2010. - С. 36;

9. Черкасов А.И. Конституционные модели исполнительной власти // Сравнительное конституционное право: Уч. Пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. - М.: Междунар. отношения, 2002. - С. 378.

Размещено на Allbest.ru