Размещено на http://www.allbest.ru/

Конституційно-правові засади державної влади і місцевого самоврядування в Україні

Євтушенко О.Н.

Актуальність теми статті зумовлюється тим, що місцеве самоврядування є найважливішим елементом конституційного ладу демократичних країн та виступає однією з основ демократичного управління суспільством. Крім того, в сучасних умовах воно є фактором демократизації громадського життя, необхідною передумовою становлення громадянського суспільства. В організації місцевого самоврядування найбільш яскраво виражається ідея наближення влади до народу, тому що "більш безпосередньо, ніж у громаді, він ніде не здійснює свою владу" [19,65].

Метою статті є аналіз конституційно-правових засад розбудови державної влади і місцевого самоврядування в Україні.

Для розв'язання даної проблеми в статті використані законодавчі акти та роботи таких зарубіжних і вітчизняних вчених як О. Батанов [2], С. Болдирєв [3], В. Борденюк [4], О. Бориславська [5], О. Власенкова [6], С. Вовк [7], З. Варналія [16], О. Іщенко [11], В. Куйбіда [13], А. Микитина, А. Токвіль [19], М. Харитончук [20], В. Шаповал [21] та ін.

Складовою частиною процесу демократизації державної влади в Україні є визнання і гарантування місцевого самоврядування, тому що органи місцевого самоврядування найбільш доступні для людей і максимально пристосовані до використання ресурсів для задоволення життєвих потреб населення. Створення в країні ефективного місцевого самоврядування, суть якого зводиться до гарантованого державою права територіальних громад та їх виборчих органів самостійно під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення, діючи в межах Конституції та законів України [4,56], дає державній владі можливість зосередитися на якісному вирішенні загальнонаціональних питань.

Місцеве самоврядування це важливий з погляду демократичної держави інститут, процес відродження якого в Україні почався в 1991 році після отримання незалежності і прийняття Декларації про державний суверенітет України (16.07.1990 р.) [8]. Передусім зазначимо, що починаючи з 1990 року і до прийняття Конституції 1996 року "інститут місцевого самоврядування був предметом майже щорічної трансформації, що передбачала різні ступені децентралізації влади: від централізованої системи так званої "матрьошки" (коли ради різних рівнів перебували у відносинах підпорядкування) до децентралізованої на зразок англо-американської моделі системи місцевої публічної влади" [5].

Це був період глибокої системної трансформації політичної системи, в якій місцеве самоврядування визнано самостійної формою публічної влади, за допомогою якої політична система "адаптується до нових соціальних вимог" [1,155]. Конституція України 1996 року визнала місцеве самоврядування як важливий елемент основ конституційного устрою, самостійну форму здійснення народом влади на місцях [12]. Вона закріпила принцип, відповідно до якого органи місцевого самоврядування є самостійним елементом системи управління суспільними справами на територіальному рівні та не входять до системи державної влади [12]. Основний закон України виділив три головні ознаки місцевого самоврядування: право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення (ст.140); можливість безпосередньої реалізації цього права через вибори, референдум й інші форми безпосередньої демократії (ст.69); наявність публічної влади у виді органів місцевого самоврядування [12].

С. Болдирєв вважає, що за своєю природою, сутністю й змістом місцеве самоврядування є специфічною формою публічної влади і "відрізняється від державної влади тим, що їй властиві: особливий суб'єктно-об'єктний склад, своя структурна організація, порядок формування її органів територіальним колективом, спрямованість на вирішення місцевих справ, локальний інтерес в основі її функціонування, системний і підзаконний характер, відсутність "силових придатків" тощо" [3,5-6].

Отже, органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму. Вони структурно не входять у систему органів державної влади, але це, в свою чергу, не означає організаційну відособленість місцевого самоврядування від державної влади, його повну автономність. Тому "силових придатків" неприпустимим є намагання знайти шляхи вирішення проблем у цих сферах на засадах протиставлення державної влади та місцевого самоврядування" [11,334].

Органи державної влади і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом, вони є представниками народу в межах наданих їм повноважень. Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їхні гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування так само, як і діяльність держави. Слід зазначити, що місцеве самоврядування як автономія невеликих територіальних одиниць у загальних межах для всього державно-організованого суспільства законів означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї [15,535].

Дехто з вчених визначає місцеве самоврядування як державне управління, система якого нерозривно пов'язана з адміністративно-територіальним устроєм держави [4,72], як елемент механізму держави [3,5], як децентралізовану форму державного управління [21]. "Децентралізація це поступове делегування постійно зростаючої частини повноважень регіональним, міським і сільським владним інститутам" [20,14]. Потреба децентралізації пояснюється критеріями підвищення ефективності управління шляхом законодавчого закріплення та практичного підтвердження незалежності органів місцевої влади від державних органів у частині прийняття рішень в межах своєї компетенції, розпорядження ресурсами та власністю, необхідними для їх реалізації [16,24-27].

Однак, на думку автора, децентралізація має своїм об'єктом, передусім, сферу місцевого самоврядування, а не сферу державної влади на регіональному рівні, тому ключовими принципами децентралізації є: законодавче делегування громадам певних повноважень держави; забезпечення реалізації делегованих повноважень фінансовими і людськими ресурсами та юридичними гарантіями, створення нових партнерських стосунків між державою та громадами. Отже, процес децентралізації влади надає органам місцевого самоврядування ресурси, а також можливість обирати напрямки і стратегії їхнього використання.

Ідеалом децентралізованої державної влади є Швейцарія, в якій 70% доходів держави споживається територіальними громадами конфедерацій, що становить 73 млрд. дол. США на 7 млн. населення (порівняно з Україною, де майже 50 млн. населення, лише 8 млрд. дол. США споживається територіальними громадами) відповідно 10428,57 та 160 дол. США на душу населення [6,76].

Значним досягненням українського суспільства на шляху децентралізації і демократизації державної влади, самоорганізації громадян і наближення даної галузі законодавства до європейських стандартів стала ратифікація Україною 15 липня 1997 р. Європейської Хартії місцевого самоврядування, схваленої Комітетом Міністрів країн Ради Європи в 1985 р. [10]. Основними принципами Європейської Хартії є правова, організаційна та фінансова автономії органів місцевого самоврядування. Так суть правової автономії органу місцевого самоврядування полягає в тому, що останній має власні повноваження, визначені законом і Конституцією, а також має право на судовий захист для забезпечення своїх повноважень та дотримання конституційних принципів самоврядності. Суть організаційної автономії в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру, яка б відповідала місцевим потребам і забезпечувала ефективне управління. Діючи в межах Закону органи місцевого самоврядування не підпорядковуються іншим органам влади, а будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише за умови забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування. Суть фінансової автономії місцевого самоврядування полягає у праві органів місцевого самоврядування володіти та розпоряджатися власними коштами, достатніми для здійснення їх функцій та повноважень.

самоврядування місцеве україна влада

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самоврядування показує, що місцеве самоврядування відіграє важливу роль у становленні громадянського суспільства в Україні, адже саме воно є механізмом формування такого суспільства і його невід'ємною складовою частиною. Розвиток інституту місцевого самоврядування в Україні повинен відбуватися у напрямку розширення прав місцевих громад щодо вирішення питань своєї життєдіяльності, збільшенні їх економічної самостійності та розширення можливостей впливу на формування і діяльність органів влади.В. Куйбіда, досліджуючи конституційно-правову природу місцевого самоврядування, стверджує що його "слід розглядати як правовий принцип, як самостійний правовий інститут і як колективне право територіальної громади" [13,8].

Однак, Конституція лише закріплює основні принципи правового регулювання організації й функціонування місцевої влади в Україні.

Застосування ж механізму самоврядування стало можливим завдяки ухваленому 21 травня 1997 р. Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [17]. В ст.2 цього закону чітко визначено, що місцеве самоврядування це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [17].

Згідно Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" під територіальною громадою розуміються жителі, що постійно проживають в межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають адміністративний центр. Під цим визначенням законодавець розуміє по-перше жителів, об'єднаних постійним місцем проживання, а по-друге територіальну основу місцевого самоврядування село, селище та місто. Це означає, що до територіальної громади можуть належати не лише громадяни України, а й іноземці та особи без громадянства, що постійно проживають у межах села, селища, міста і користуються, відповідно до ст.26 Конституції України, такими ж правами і свободами, а також виконують такі ж обов'язки, як і громадяни України.

Територіальна громада є силою, яка здатна, по-перше, до самоорганізації, саморозвитку і саморегуляції, а, по-друге, покликана здійснити якісну трансформацію як самої себе, так і всього суспільного організму в цілому [7,127]. Вона є провідним, центральним суб'єктом системи місцевого самоврядування (ст.1), яка в структурно-організаційному плані являє собою сукупність органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення.

Система місцевого самоврядування, відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (ст.5), включає наступні елементи місцевого самоврядування: територіальну громаду; сільську, селищну, міську ради; сільського, селищного, міського голів; виконавчі органи сільської, селищної, міської рад; районні (в місті) ради, які створюються у містах із районним поділом, за рішенням територіальної громади міста або міської ради; районні та обласні ради, що представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; інституції самоорганізації населення [17].

Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя, законності, гласності, колегіальності, поєднання місцевих та державних інтересів виборності, правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених законами, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування, а також його судовий захист. Вказані принципи є критерієм оцінки діючої системи місцевого самоврядування в Україні. Тому розподіл усіх повноважень на власні та делеговані підтверджує, що держава не тільки гарантує, але й надає місцевому самоврядуванню повноваження в межах її територій [1,151].

Відповідно до ст.143 Конституції України, делеговані повноваження надаються органам місцевого самоврядування, до складу яких входять сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, районні та обласні ради (ст.140). Отже, делеговані повноваження надаються як радам, так і їх виконавчим комітетам. Однак, аналізуючи гл.2 розділу II Закону України "Про місцеве самоврядування" бачимо, що делеговані повноваження надаються тільки виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. Зрозуміло, що ця невідповідність між двома основними законами зумовлює на практиці певні колізії.

Делегування владних повноважень на місця відображає зростаючу роль органів місцевого самоврядування у розв'язанні (вирішенні) завдань, що мають загальнодержавне і регіональне значення, тому що від того, як вирішуються загальнодержавні та регіональні завдання залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики [14,139-140]. Отже, реально діюче місцеве самоврядування дозволяє державній владі сконцентруватися на вирішенні проблем загальнодержавного характеру та сприяє підвищенню ефективності державного управління.

Новими формами безпосереднього здійснення територіальними громадами своїх повноважень є право ініціювати розгляд будь-якого питання, віднесеного до компетенції органів місцевого самоврядування, а також право проводити громадські слухання, зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами органів місцевого самоврядування.

Враховуючи особливості адміністративно-територіального устрою нашої держави, в Україні система представницьких органів місцевого самоврядування складається з двох рівнів: сільські, селищні, міські ради місцеві ради та районні і обласні ради. Однак наявність цих двох рівнів аж ніяк не дає підстав підпорядковувати органи першого рівня другому. Таким чином, відповідно до положень ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [17] місцеві ради єдині представницькі органи територіальних громад.

При визначенні статусу обласних, районних та районних у містах рад, їх місця в системі місцевого самоврядування, слід зазначити, що обласні й районні ради за відсутності відповідних територіальних громад представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, розташованих в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Вони не мають комунальної власності й самостійного бюджету, виконавчих органів і наділені обмеженими повноваженнями, частина яких законом делегована державним адміністраціям.

Але з переходом на пропорційну виборчу систему обласні й районні ради перестали бути органами місцевого самоврядування, які представляють загальні інтереси територіальних громад (що є конституційною нормою стаття 140 Конституції України).

Відповідно до статті 71 Конституції України районні та обласні ради формуються шляхом прямих виборів. Повноваження районних та обласних рад визначені у гл.4 Закону і поділяються на власні (ст.43), делеговані (ст.44) їм територіальними громадами сіл, селищ і міст, а також ті, які вони мають делегувати відповідним місцевим адміністраціям. Основна особливість діяльності обласних і районних рад полягає у відсутності в них своїх виконавчих органів, а їх функції відповідно до Конституції і Закону мають здійснювати місцеві держадміністрації. Вони підзвітні і підконтрольні Радам у частині повноважень, делегованих їм районними і обласними Радами.

На думку дослідників паралельне функціонування районних та обласних рад, державних адміністрацій породжує лише ілюзію самоврядування на цьому "поверсі" та гальмує процес становлення дієздатних територіальних громад, а, отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні [2,99].

Характер та обсяг взаємодії органів державної влади і органів місцевого самоврядування впливає на ефективність здійснення як загальнодержавної, так і регіональної, муніципальної політики. Всі питання обслуговування населення, соціально-економічні, політичні, гуманітарні та культурні проблеми вирішуються на місцевому рівні і від "ступеня їхнього вирішення залежить реалізація державних завдань: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів із соціального захисту населення стабілізація політичної, економічної, соціальної системи тощо" [15,536-537]. Також окремі повноваження у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації, конституювання (ст.119 Конституції України) яких значною мірою робить державну виконавчу владу більш оперативною та наближеною до населення.

Місцеве самоврядування є виразником місцевих інтересів жителів кожного села, селища або міста. Але проблема безпосередньої участі населення у вирішенні місцевих питань перехрещується з проблемою захисту індивідуальних прав людини й громадянина. Згідно з Конституцією ст.38 громадяни мають право вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування [12]. Вони мають право направляти індивідуальні чи колективні звернення в органи місцевого самоврядування, оскаржувати в судді рішення і дії (чи бездіяльність) органів місцевого самоврядування, самостійно вирішувати питання місцевого значення (як через органи місцевого самоврядування, так і шляхом прямого волевиявлення) тощо. Щодо органів місцевого самоврядування, то вони як і органи державної влади, повинні створювати умови для здійснення вказаних прав громадян.

Вирішення питань місцевого значення, створення умов для забезпечення повсякденних потреб кожної людини окремо і населення територіальної одиниці в цілому це є реалізація одного з ключових прав людини й громадянина в демократичному суспільстві права на гідне життя, тому рівень гарантованості цього права можна розглядати як один з показників рівня розвитку демократії в країні [1,153].

Найважливішими питання місцевого значення є: управління комунальною власністю; формування, затвердження і виконання місцевих бюджетів; установлення місцевих податків і зборів; здійснення охорони громадського порядку. До питань місцевого значення відносять також й інші питання безпосереднього забезпечення життєдіяльності територіальних громад.

Гарантіями місцевого самоврядування є право на судовий захист, право на компенсацію додаткових витрат, що виникли в результаті рішень, прийнятих органами державної влади, а також заборона на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією і законами України. Крім того, органи державної влади повинні не тільки створювати правову й економічну основи діяльності муніципальної влади, а й роз'яснювати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну можливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Підтримка місцевого самоврядування з боку держави і створення умов для стійкого саморозвитку територіальних громад повинні бути орієнтовані на ефективне і узгоджене функціонування муніципальних органів, державних і громадських інститутів з метою забезпечення конституційних прав і свобод громадян України, підвищення життєвого рівня та добробуту українського народу.

Ряд невирішених проблем, викликаних економічними труднощами в країні, недосконалістю законодавчого регулювання (у першу чергу, відсутністю чіткого розмежування компетенції між органами державної влади і муніципальними органами), призводить до розбіжностей і конфліктів між органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Необхідно провести детальну роботу з органами законодавчої, виконавчої і судової влади щодо вирішення таких розбіжностей і конфліктів. Проблема часто посилюється суб'єктивним фактором невмінням, а часом і небажанням відповідних державних і муніципальних структур, їхніх посадових осіб приймати узгоджені рішення, спрямовані на взаємодію державних і муніципальних органів в інтересах населення [15,541-542].

Сьогодні мери міст заявляють, що органи місцевого самоврядування хочуть бути партнерами державної влади, тому в країні необхідно провести реформу місцевого самоврядування. Але сучасна структура управління державою це "великий лабіринт, у якому люди губляться, у якому часто відсутня логіка". "Те, що ми сьогодні маємо у нашій політиці наслідок цього лабіринту. Рецепт виходу з цієї ситуації простий максимальна децентралізація, можливість залишати частину податків у містах", заявив під час круглого столу у м. Львові міський голова Андрій Садовий [9]. На його думку, єдиною можливістю виходу з кризи є реформа відносин між центральною владою та органами місцевого самоврядування [18].

Таким чином, реформування державної влади та місцевого самоврядування на конституційно-правових засадах дозволить побудувати в країні дійсно ефективну модель державного управління, а також забезпечити поліпшення умов життя населення у кожному населеному пункті, сформувати у громадян навички громадського контролю за їхньою діяльністю та забезпечити стійкий самостійний розвиток територіальних громад.

Література