Знаходження поза межами країни походження як критерій визнання біженцем

Размещено на http://www.allbest.ru/

Знаходження поза межами країни походження як критерій визнання біженцем

Є. Герасименко

Знаходження шукача притулку поза межами країни своєї національної належності або країни свого колишнього місця проживання визначено і міжнародними стандартами і законодавством України одним із критеріїв визнання такої особи біженцем (так званих критеріїв включення). На практиці та в науковій літературі країни, які залишили мігранти, називають країнами походження. Тому цей критерій іноді спрощено формулюється авторами як "знаходження шукача притулку поза межами країни походження". При цьому очевидно, що фактична різниця між термінами "знаходження особи поза межами країни національної належності" та "знаходження особи поза межами країни свого колишнього місця проживання" полягає лише в правовому статусі осіб - шукачів притулку, їх правовому зв'язку з державою походження. Зміст поняття "національної належності" в змісті п.2 розділу А ст.1 Конвенції 1951 р. необхідно розуміти як громадянський зв'язок з державою. Фраза "знаходиться за межами країни своєї громадянської належності" відноситься до тих осіб, які на відміну від апатридів мають громадянство.

Таким чином, стаття 1(А)2 Конвенції містить окремі положення про біженців, які мають громадянство, і про біженців, які його не мають. Для перших необхідним критерієм надання статусу біженця являється їх нездатність або небажання користуватися захистом держави, громадянами якої вони являються, а для других - нездатність або небажання повернутися в державу постійного місця проживання.

Конвенція врегульовує також і випадки, коли особа має громадянство двох чи більше держав (так звані випадки "багатогромадянства"). Для того, щоб отримати статус біженця в цьому випадку особа має знаходитися поза межами будь-якої з цих країн. Разом із цим необхідно встановити, чи може особа скористатися захистом хоча б однієї з цих держав. Адже сам факт, що особа має громадянство кількох держав не є обставиною для формальної відмови в розгляді її клопотання про надання статусу біженця. Непоодинокими є випадки, коли особа має подвійне громадянство, але країна другого громадянства не в змозі забезпечити особі реальний захист, або з цією країною в особи немає зв'язку, тобто громадянство є формальним, або ж шукач притулку не в змозі безпечно дістатись цієї країни. Отже, у випадку подвійного або множинного громадянства статус біженця надається, тільки якщо зацікавлена особа в силу цілком обґрунтованих побоювань не може або не бажає звертатися до захисту жодної держави, громадянином яких вона являється. В даному випадку важливим фактором буде справжність громадянства особи з точки зору загального міжнародного права Гудвін-Гілл Г.С. "Міжнародне право і переміщення осіб між державами", 1978. - с.46-49..

Цілком обґрунтовані побоювання заявника стати жертвою переслідувань повинні відноситись саме до країни його походження. До тих пір, доки у нього нема побоювань відносно країни походження, то можливо очікувати, що він скористається захистом з боку цієї країни. В цьому випадку особа не потребує міжнародного захисту, і тому не являється біженцем.

Побоювання переслідувань не повинно обов'язково поширюватися на всю територію країни громадянської належності біженця. Так, у випадку міжетнічних зіткнень або інших серйозних безпорядків, прирівняних до обставин громадянської війни переслідування конкретної етнічної або національної групи можуть обмежуватись лише частиною території цієї країни. В таких випадках особі не повинно бути відмовлено в статусі біженця тільки через те, що вона могла знайти притулок в іншій частині цієї ж країни, якщо, з врахуванням обставин від неї не реально було б очікувати цього.

У випадку з біженцями без громадянства питання "користування захистом" країни попереднього місця проживання, звичайно не виникає. Крім того, залишивши одного разу країну свого попереднього звичайного місця проживання з причин, вказаних у визначенні, така особа очевидно не має можливості повернутися.

У випадках позбавлення шукачів притулку громадянства державою їх громадянської належності статус біженця можна встановлювати з врахуванням становища, яке існувало в країні походження як в "країні попереднього постійного місця проживання". Однак, позбавлення громадянства, з точки зору права притулку, є не просто репресією, воно само переконливо свідчить про відмову в захисті з боку держави походження. При чому цей факт має відношення як до осіб, які намагалися залишити країну свого походження внаслідок чого були позбавлені громадянства, так і до будь-яких інших осіб.

Зміст аналізованого критерію полягає в тому, що механізм міжнародного захисту не може бути застосований доти, доки особа знаходиться під юрисдикцією або країни своєї громадянської приналежності, або постійного місця проживання. Таким чином, зазначений критерій певною мірою є гарантією додержання (не порушення) суверенітету держави, зокрема, щодо їх громадян, і факт втечі, перетину державного кордону - невід'ємна частина характеристики біженця, в смислі Конвенції 1951 року. Переміщені особи всередині країни, незважаючи на гуманітарні заклики забезпечити їм захист і допомогу, а також на практику Управління Верховного Комісара ООН в справах біженців щодо надання допомоги таким особам, не змінюють базову міжнародну норму.

В окремих випадках, особливо в Латинській Америці, існує звичай "дипломатичного притулку", тобто надання притулку для політичних біженців в посольствах іноземних держав. Хоч особа, яка отримала притулок таким чином, може вважатися такою що знаходиться поза юрисдикцією своєї країни, вона не знаходиться за межами її території, і тому не відповідає умовам Конвенції 1951 року.

Попереднє положення про "екстериторіальність" посольств замінене положенням про "недоторканість", застосоване в Віденській конвенції 1961 року про дипломатичні зносини. Представництва повинні добросовісно користуватись дипломатичним імунітетом, не допускати зловживань і дій, які можуть трактуватись як втручання у внутрішні справи держави перебування. Стаття 41 цієї ж Конвенції встановлює, що "приміщення представництв не повинні використовуватись в цілях, які не співпадають з функціями представництв".

Для встановлення статусу біженця важливим є факт перетину державного кордону країни походження. При цьому ані міжнародними актами, ні законодавством України не встановлюється залежність між перетином державного кордону та причинами такого перетину, зокрема - іншим критерієм визначення біженців - обґрунтованими побоюваннями переслідувань. Тобто, особа може залишити територію країни своєї національної належності як внаслідок наявних у неї обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань, так і з інших причин, і навіть до моменту виникнення у неї таких побоювань. Отже, немає перешкод для визнання біженцем особи, у якої обґрунтовані побоювання стати жертвою переслідувань виникли під час її перебування закордоном, і є причиною небажання повертатися в свою країну. В практиці не рідкими є випадки, коли особа певний час проживала в іноземній країні, проте не відчувала побоювань переслідування в країні походження. Такі побоювання можуть виникнути і тоді, коли особа вже знаходилася за кордоном, через об'єктивні обставини в країні походження. Основою для таких побоювань можуть стати радикальні соціально-політичні зміни в країні походження, які становлять небезпеку для шукача притулку в разі його повернення до такої країни. Крім того острах переслідувань може виникнути у шукача притулку і через діяльність, якою він займався, знаходячись за кордоном. Особи, які опинились в такій ситуації, називаються "біженці на місці" ("sur place").

Крім факту перетину державного кордону для застосування цього критерію обов'язково встановлюється держава громадянства (підданства) шукача притулку, або чи дійсно він являється особою без громадянства. Зокрема, громадянство (підданство) може бути підтверджено за допомогою:

· паспорту та інших паспортних документів. При цьому необхідно пам'ятати, що іноді паспорт одержується незаконно з метою залишити країну. Отже шукач притулку може бути громадянином держави, паспорт якої він має, проте може таким і не бути;

· фактів, які надав шукач притулку;

· інформації про правові та адміністративні правила, пов'язані з наданням громадянства в країні походження.

Коли заявник посилається на побоювання стати жертвою переслідувань з боку держави своєї громадянської належності, необхідно встановити, чи дійсно він являється громадянином цієї країни. Коли його громадянство не може бути встановлено з повною впевненістю, його статус біженця визначається таким чином, як і для особи без громадянства, тобто замість країни його громадянської належності береться до уваги країна його попереднього звичайного місця проживання.

Досить часто шукач притулку змушений нелегально перетинати кордони країни походження та інших держав з метою пошуку притулку. Стаття 31 Конвенції про статус біженця забороняє застосовувати до таких осіб санкції за нелегальний перетин кордону, якщо шукач притулку негайно (Конвенція не встановлює строк, в котрий особа має це зробити - необхідно звернути увагу на обставини кожного конкретного випадку) звертається до відповідних органів та повідомляє про причини цього правопорушення.

Закріплення досліджуваного критерію в Конвенції 1951 р. відрізняється дещо від його правової регламентації в Законі України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту". В ст.1 Закону, зокрема, встановлюється, що статус біженця надається особі, в якій відсутнє громадянство України та яка знаходиться за межами країни своєї громадянської належності або постійного місця перебування. Ця конкретизація пояснюється насамперед тим, що Конвенція 1951 р. є міжнародно-правовим документом, а відтак містить загальні стандарти, які можуть застосовуватись в будь-якій державі, що приєдналась до неї. Натомість зазначений Закон України регулює відповідні відносини, що виникають в Україні, а отже зазначене територіальне обмеження є цілком обґрунтованим. Встановлення Законом критерію, що розглядається, є гарантією реалізації одного з найважливіших принципів надання притулку: "притулок надається лише в разі необхідності, потреби на такий захист". Іншими словами, громадянам України в Україні не надається статус біженця, оскільки Україна має забезпечити їх захист, як своїм громадянам. Герасименко Є. С. До проблеми критеріїв визначення біженців / Бюлетень міністерства юстиції України. - №9 (71). - 2007.

Конвенція також не встановлює конкретні строки, в які шукач притулку має надати клопотання (заяву) про надання статусу біженця. Це означає, що Конвенція передбачає можливість звертатися про надання статусу біженця і в тому випадку, коли після прибуття особи в країну притулку до того моменту, коли особа звернулась з клопотанням про притулок, пройшов певний, і навіть довгий час. Згідно Позиції Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців [7] Позиція УВКБ ООН "Про ненакладання стягнень на біженців", Женева, листопад 2001 р. розуміння терміну "без зволікань", який застосовується в Конвенції залежить від обставин справи, включаючи наявність інформації про можливість звернутись із відповідною заявою в певній державі. Зокрема, приймаючи до уваги особливу ситуацію біженців, наслідки травм, проблеми з мовою, відсутність інформації щодо процедури визнання статусу біженців, попередній досвід, який часто призводить до підозрілого ставлення до державних службовців, почуття небезпеки, не може існувати часових обмежень, які б могли механічно застосовуватись або асоціюватись з висловом "без зволікань".

Натомість Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" по-іншому регулює це питання. Відповідно до статті 5 Закону особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні перетнула державний кордон України в порядку, встановленому законодавством України, повинна протягом п'яти робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Якщо ж особа, яка з наміром бути визнаною біженцем в Україні під час в'їзду в Україну незаконно перетнула державний кордон України, вона повинна без зволікань звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Зазначений підхід викликає багато зауважень.

По-перше, термін "без зволікань" є оціночним поняттям, а отже дії органів державної влади з приводу надання чи відмови у наданні статусу біженців дещо різняться.

По-друге, недостатньо логічним є встановлення для легальних мігрантів стоку в п'ять робочих днів, коли для нелегальних цей строк не визначений. біженець громадянин юрисдикція кордон

По-третє, встановлення будь-яких конкретних строків звернення із заявою про надання притулку чи статусу біженця певним чином суперечить нормам Конвенції 1951 року.

Аналіз історії цього питання свідчить, що в першому Законі України "Про біженців" 1993 року зазначений термін був визначений для легальних мігрантів в три доби, а особи, які вимушені були незаконно перетнути державний кордон України з наміром набути статус біженця повинні були протягом доби звернутися до відповідного органу (ст. 2). При цьому стаття 8 Закону встановлювала, що оформлення необхідних документів з питань надання статусу біженця провадиться на підставі особистої заяви особи або її законного представника, поданої до органу міграційної служби за місцем тимчасового перебування відповідно до статті 2 цього Закону. Отже, якщо заяви подавались із недодержанням зазначеного вище строку, вважалось, що вони були подані не у відповідності зі статтею 2 Закону і в оформленні документів біженцям нерідко відмовляли. Таке становище викликало серйозні обурення та критику з боку міжнародних і правозахисних організацій.

Статтею 9 наступного Закону України "Про біженців" від 2005 року був встановлений обов'язок осіб, які мають намір набути статусу біженця і перетнули державний кордон України у порядку, встановленому законодавством України, протягом п'яти робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби із заявами про надання їм статусу біженця. Особи, які з наміром набути статус біженця намагалися незаконно перетнути або незаконно перетнули державний кордон України, мали протягом трьох робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби. Таким чином зазначені строки були збільшені. Разом із цим, наслідком пропуску зазначеного строку для нелегальних мігрантів була лише можливість притягнення їх до відповідальності за порушення порядку перетину державного кордону. Пропуск зазначених строків не був визначений підставою для відмови в наданні статусу. Пізніше (в 2005 році) відповідними змінами до Закону конкретні строки звернення з заявою для нелегалів були замінені на "без зволікань", а для легальних - і, взагалі, скасовані.

В цьому контексті повернення до старої норми 1993 року вбачається кроком назад. Таким чином, враховуючи об'єктивну особливість ситуації, в який знаходиться біженець, встановлення будь яких часових обмежень для звернення біженців із заявою про надання притулку та звільнення від юридичної відповідальності за порушення міграційного законодавства є недоцільним та суперечить духу міжнародних зобов'язань, які взяла на себе Україна.

Література

1. Конвенція про статус біженців від 28 червня 1951 р. / Правовий статус біженців та осіб без громадянства в Україні. Збірник документів. - Харків, 2004.

2. Закон України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" // Голос України, від 03.08.2011, № 142.

3. Каракаська конвенція 1954 р. про дипломатичний притулок // OAS Official Records, OEA/Ser.X/1. Treaty Series 34.

4. Герасименко Є. С. До проблеми критеріїв визначення біженців / Бюлетень міністерства юстиції України. - №9 (71). - 2007.

5. Гудвін-Гілл Г.С. "Міжнародне право і переміщення осіб між державами", 1978. - с.46-49.

6. Позиція УВКБ ООН "Про ненакладання стягнень на біженців, Женева, листопад 2001 р.

7. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев/УВКБ. - 1992. - 97 с.

Размещено на Allbest.ru