Ефективність застосування адміністративно-процесуальних норм в судовій практиці України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЕФЕКТИВНІСТЬ ЗАСТОСУВАННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНИХ НОРМ В СУДОВІЙ ПРАКТИЦІ УКРАЇНИ

В. Котенко

Процес побудови в України правової держави нерозривно пов'язаний з удосконаленням всіх сторін життя суспільства і, в першу чергу, з вдосконаленням правової бази, створенням належних механізмів реалізації правових норм.

Після набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України перед науковцями та практиками постала низка загальних проблем щодо визначення місця адміністративно-процесуальних норм в забезпеченні конституційної гарантії судового захисту прав і свобод людини. В межах цієї статті пропонується визначення сутності й особливостей змісту процесуальних норм з огляду на оновлену теоретичну основу діяльності адміністративних судів.

Аналізуючи матеріал до статті, автор спирався на загальні дослідження й публікації провідних вчених А.Б. Агапова, Д.М. Бахраха, Й.А. Галагана, Р.О. Куйбі- ди, А.П. Коренєва, Н.Г. Саліщевої, В.Є. Севрюгіна, А.Д. Сорокіна, Ю.С. Шемчушенка та ін., в роботах яких окреслені погляди щодо адміністративного судочинства в системі юридичного процесу, природи адміністративно-процесуальних норм та відносин. Вони дали змогу через детальний теоретичний огляд історичного становлення суті та змісту адміністративного судочинства довести, що інститут адміністративного судочинства перетворився в нову галузь права.

Головна мета статті - узагальнення вже існуючих точок зору науковців щодо змісту адміністративно-процесуальних норм. Методологічне завдання - урахування історичного розвитку адміністративно-процесуальних норм для встановлення основних засад здійснення адміністративного судочинства.

Питання виникнення й еволюції адміністративного процесу можна розглядати в контексті загального розвитку адміністративного права, який, не дивлячись на відмінності в різних країнах чи правових системах, має чимало спільних рис. Стосовно "процесу" в праві, то він трактується як визначений законом порядок діяльності судових органів при розгляді справ певного роду [1, с. 997].

Нагадаємо, що адміністративне право розвивалося спочатку в рамках камералістики (науки про фінанси, господарство і т.п.), а згодом - поліцейського права [2, с. 17]. Тільки з появою в середині XIX століття у європейських країнах адміністративних судів, тобто із запровадженням адміністративної юстиції, можна говорити про появу адміністративного процесу [3, с. 157]. При цьому, підставою для виділення адміністративного процесу як форми правосуддя є наявність окремого предмета судового розгляду - адміністративно-правових спорів. Діяльність же публічної адміністрації та її відносини з громадянами на початку XX століття законодавчо майже не регулювалися. Таким чином, спершу виникло право на судове оскарження рішень органів влади, що сприяло розвитку процесуальної гілки судового права - адміністративного процесу і до його змісту не могло входити нічого, крім порядку судового розгляду публічно-правових спорів.

Починаючи з 60-х років ХХ століття фахівці з цивільного процесу, зокрема, Д.М. Чечот, А.Т. Боннер наполягали на твердженні, що адміністративний процес - це частина цивільного процесу, вважаючи, що найбільша ефективність судового захисту прав громадян в галузі державного управління досягається тільки при сполученні цивільно-процесуальних та адміністративно-процесуальних норм.

В наукових роботах того часу, радянські вчені розглядали адміністративний процес як діяльність щодо вирішення спорів, які виникають між сторонами адміністративних правовідносин, що не перебувають між собою у відносинах службового підпорядкування, а також щодо застосування заходів адміністративного примусу [4]. Однак, через відсутність адміністративного судочинства ця теорія не могла мати в той час конструктивного розвитку. Навіть якщо деякі категорії справ про адміністративні правопорушення належали до судової юрисдикції, то поняття адміністративного процесу зводилося лише до порядку врегулювання спірних відносин між органами державного управління і громадянами.

Таким чином, законодавець використовував формулювання "за правилами цивільного судочинства" через відсутність досвіду судової діяльності з розгляду скарг громадян на дії адміністрації, з огляду на відсутність адміністративно-процесуальних норм, які б регламентували адміністративне судочинство. В теперішній час правові норми виділили і відокремили адміністративний процес невипадково. У класичних процесуальних галузях права - кримінальному та цивільному - ознаками процесу є насамперед наявність спору між сторонами, а також його вирішення судом. Іншими ознаками процесуальності є наявність у сторін процесуальних прав та обов'язків, а також проведення "слухань".

Головна особливість, яка відрізняє цивільний процес від адміністративного, полягає в тому, що стороною в останньому виступає посадова особа (суб'єкт владних повноважень).

Треба відзначити, що в юридичній літературі висловлювалися думки на користь обмежувального тлумачення адміністративного процесу, так у вузькому розумінні, це діяльність щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу (так званий "адміністративно-юрисдикційний процес").

До адміністративного процесу в широкому значенні, крім адміністративно-юрисдикційного процесу, відноситься також різноманітна управлінська діяльність щодо розгляду і вирішення конкретних справ, які виникають у сфері державного управління, тобто так званий "позитивний адміністративний процес". Зокрема, О.М. Бандурка та М.М. Тищенко визначають адміністративний процес як "вид юридичного процесу, який регламентує порядок розгляду та розв'язання конкретних адміністративних справ, як діяльність, що ґрунтується на нормах адміністративного процесуального права, виконавчих органів держави, їх посадових осіб, а також інших уповноважених на те суб'єктів щодо реалізації норм матеріального адміністративного права, а в низці випадків - і матеріальних норм інших галузей права" [5, с. 12].

З використанням зазначеної категорії у широкому значенні важко погодитись через те, що адміністративний процес стає за таких умов безмежним, а єдиною його ознакою вважається реалізація норм матеріального адміністративного права. Подібний висновок детально розглянутий в науковій праці "Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України". Так, В.П. Тимощук висловлює думку про те, що не всяке застосування матеріальної норми адміністративного права означає виникнення процесуальних відносин і процесу [2, с. 18].

Дискусії навколо розуміння поняття адміністративного процесу продовжувалися б до сьогодні, якби не запроваджена в Україні у 2005 році система адміністративних судів, що символізує тенденція розвитку способів, методів та засобів захисту прав громадян у їх відносинах з державною владою.

Кодексом адміністративного судочинства (надалі - КАС) України, а саме п.5 ст. 3 адміністративний процес визначено як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Слід відмітити, що суспільні відносини, які виникають при здійсненні адміністративного судочинства, є особливими і полягають у захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб лише у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними державно-владних управлінських функцій на підставі чинного законодавства, в тому числі і на виконання делегованих їм повноважень.

Ґрунтуючись на аналізі наведених позицій, можна стверджувати про застосування визначення "адміністративний процес" у наступних сферах:

1) адміністративне судочинство (порядок розгляду справ в адміністративних судах). Відповідно до КАС України від 1 вересня 2005 року розгляд адміністративних позовів у судах отримав формальний статус "адміністративного процесу";

2) управлінський процес (порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади щодо підготовки і прийняття нормативних і індивідуальних адміністративних актів);

3) квазіюрисдикційний адміністративний процес (порядок реалізації повноважень органів виконавчої влади з розгляду справ приватних осіб) [6, с. 35];

4) юрисдикційний адміністративний процес (порядок застосування заходів адміністративного примусу).

Тобто, процесуальне право на сучасному етапі розвитку суспільства представляють собою обов'язкову послідовність їх правомірної діяльності стосовно забезпечення реалізації норм матеріального права, які регулюють відносини, що стосуються державно владних повноважень і впливають на права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб. Практична дія норм процесуального права передбачає наявність спеціального механізму, в нашому випадку, це адміністративні суди.

На наш погляд, термін "справи адміністративної юрисдикції", який використовується в ст. 1 КАС України, є невдалим з огляду на те, що під адміністративною юрисдикцією також розуміють "діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, уповноважених законодавством розглядати і вирішувати справи про адміністративні правопорушення". До органів адміністративної юрисдикції відносяться: органи внутрішніх справ, транспорту, рибоохорони, лісового господарства та ін., адміністративні комісії місцевих державних адміністрацій, виконавчі комітети селищних і сільських рад. Таким чином, зазначене поняття ширше в буквальному формулюванні, ніж це має бути насправді. Отже, предметом будь-якого судового розгляду, в тому числі і відносно справ адміністративної юрисдикції, як правило, є правові спори.

Розглядаючи сутність адміністративно-процесуальних норм, не можна не звернути уваги на ще одне дискусійне питання, яке має, на наш погляд, концептуальне значення. Мова йде про поняття "адміністративне судочинство" та "адміністративний процес", їх співвідношення. Адміністративний процес займає особливе місце в ряді процесуальних форм діяльності органів держави й має деякі специфічні ознаки, які дозволяють виокремити його серед інших видів процесу. В контексті правового припису п.5 ст. 3 КАС України необхідно зазначити, що в межах згаданих правовідносин судовий адміністративний процес потребує застосування різних підходів до норм права.

Так, кваліфіковані суб'єкти процесуальних відносин (судді) починають цю діяльність зі стадії відбору і аналізу правових норм, розрахованих на врегулювання справи, що розглядається. Далі перевіряється чинність та юридична сила норм права, текст статті і нормативний акт, тлумачення правових норм, з'ясування меж дії норм права в просторі, часі і за колом осіб [7, с. 56].

Особи, які беруть участь у справі, а також інші учасники адміністративного процесу також здійснюють свою діяльність в певному законодавчо визначеному порядку з метою виконання функцій та реалізації своїх прав та обов'язків. Більш того, в адміністративних справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті ці рішення на підставі та у межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України, з урахування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, з дотриманням принципу законності та рівності, запобігаючи несправедливій дискримінації. Таким чином, поняття адміністративного процесу тісно пов'язано з поняттям адміністративне судочинство, але не зводиться до останнього.

Адміністративне судочинство полягає у визначенні виду і обсягу суб'єктивних прав і юридичних обов'язків певних осіб, у розгляді і вирішенні конкретної адміністративної справи адміністративним судом шляхом винесення рішення, яке має законну силу.

Адміністративне судочинство повинно бути побудоване на засадах, які забезпечують можливість реалізації заінтересованою особою права на судовий захист прав, свобод та інтересів від суб'єктів владних повноважень. Саме ця обставина і визначає необхідність встановлення процесу здійснення адміністративного судочинства, яке передбачає суворо встановлений порядок розгляду і вирішення адміністративної справи.

Таким чином, є всі підстави вважати, що адміністративний процес на сьогодні є формою здійснення адміністративного судочинства, і визначається як певний порядок розгляду і вирішення адміністративних справ. За межами адміністративного процесу, який забезпечує гарантії здійснення адміністративного судочинства з розгляду і вирішення адміністративних справ, таке судочинство стає неможливим. Визначений зв'язок зазначених категорій пояснює їх принципову єдність як змісту і форми, тим самим надає можливість стверджувати, що в спеціально-юридичному значенні це самостійні явища.

адміністративний правовий судочинство процесуальний

Література

1. Великий тлумачний словник сучасної української мови / Уклад. і голов. ред. В.Т. Бусел. - К.: Ірпінь: ВТФ "Перун", 2003. - 1051 с.

2. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України // Автор-упорядник В.П.Тимошук. - К.: Факт, 2003. - 496 с.

3. Старилов Ю.Н. Административная юстиция в структуре общего административного права // Галлаган Д.Й, Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. - М.: Юристь, 2002. - 453с.

4. Салищева Н.Г., Хаманєва Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство // Государство и право. - 2002. - № 1. - 89 с.

5. Бандурка О.М., Тищенко М.М. Адміністративний процес.: Підручник для вищих навч. закл. - К.: Літера ЛТД, 2002. - 288 с.

6. Плахотнюк Н.Г. Формалізація державно-управлінських процедур як умова обмеження вільного розсуду в діяльності органів державного управління // Бюлетень Міністерства Юстиції України. - 2006. - № 2 (52). - 105 с.

7. Науково-практичний коментар до Кодексу адміністративного судочинства України. В 2-х тт.. Том 1 (вид. 2-е, змін. та доп.) / За заг. ред.. В.К. Матвійчика / Матвійчик В.К., Хар І.О. - К.: Алерта, КНТ, 2008. - 787 с.

Размещено на Allbest.ru