Размещено на http://www.allbest.ru/

ЕЛЕМЕНТИ КОНТРОЛЬНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Т. Губанова

Постановка проблеми. Необхідність побудови ефективної системи державного управління в Україні зумовлена загостренням кризових явищ в економіці, що характерне для сучасного етапу розвитку країни. Однією з головних функцій у державному управлінні економікою є контрольна, яка на основі розроблених державою методів та процедур дає змогу формувати інституційні засади економічних взаємовідносин між державою та суб'єктами господарювання.

Важливим шляхом створення ефективної системи державного фінансового контролю є вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності форм і методів державного фінансового контролю, а серед них особливої уваги заслуговує контрольне правовідношення та його елементи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Науково-теоретичним підґрунтям для написання наукової статті стали праці таких вітчизняних та зарубіжних учених: М. Білухи, Ф. Бутинця, Л. Воронової, О. Горбунової, Б. Кормича, Л. Крамаровського, А. Ковальчука, М. Кучерявенка, Є. Курінного, О.А. Монаєнка, П. Недбайла, Б. Усача, О. Фатхутдінової, Н. Хімічевої, Л. Царьової, М. Шакаряна, В. Шамрая, І. Шахова, С. Шохіна та інших.

Вихідні передумови та мета дослідження. Отже, у даній статті вважаємо за потрібне дослідити теоретико-правові підходи до дослідження елементів контрольного правовідношення, розглянути його суб'єктний та об'єктний склад, проаналізувати юридичні факти та правові акти-документи контрольних органів.

Виклад основного матеріалу. Структура будь-якого правовідношення включає наступні елементи: суб'єкти, зміст і об'єкти. Важливе значення мають юридичні факти, які є підставами виникнення, зміни або припинення правовідносин.

Особливу роль в контрольних правовідносинах мають суб'єкти, оскільки саме вони виконують функцію генератора специфічних соціальних зв'язків, що складаються з приводу реалізації конкретної норми матеріального права і з метою встановлення об'єктивної істини та винесення рішення по справі. За допомогою суб'єкта визначаються задачі, характер, форми і обсяг контролю, відносно нього решта компонентів має допоміжний, похідний характер [7, 43].

Слід зазначити, що характер суб'єктів контрольного правовідношення досить різноманітний. З одного боку, до складу суб'єктів належить група, безпосередньо зацікавлена в результатах контрольного процесу, тобто така, чиї інтереси захищаються, а меті реалізації суб'єктивних прав, здійсненню юридичних обов'язків і юридичній відповідальності підпорядкований весь арсенал процесуальних способів, засобів і прийомів. З іншого боку, до суб'єктів належить група "лідируючих" суб'єктів, що виконують свої функції в "чужих" інтересах з метою оптимального вирішення контрольної справи і наділених певними владними повноваженнями.

Важливою особливістю контролю є те, що він здійснюється всіма без винятку органами держави і їх посадовими особами, проте це не виключає існування системи спеціальних контрольних органів. Множинність органів, що здійснюють контрольну діяльність, дозволяє виділити критерії їх систематизації: за характером владних повноважень; організаційно-правовою формою проведення контролю; спрямованістю контрольної діяльності, характером поєднання юрисдикційних і організаційних способів дії; юридичними наслідками контролю тощо.

Таким чином, державно-владна основа в контрольному правовідношенні неодмінно передбачає наявність обов'язкового спеціального суб'єкта, який є активним носієм функцій контролю. Законодавство визначає не лише суб'єктів, наділених повноваженнями здійснення фінансового контролю, але і визначає коло контрольованих суб'єктів.

Незважаючи на владний характер контрольно-процесуальних правовідносин, їх суб'єкти пов'язані між собою корелятивними зв'язками. Наприклад, контрольно-процесуальним повноваженням контролюючого суб'єкта кореспондує контрольно-процесуальний обов'язок або юридична відповідальність підконтрольного суб'єкта. Однак для того, щоб специфічний соціальний зв'язок такого типу не залишився лише можливістю, передбаченою нормами процесуального характеру, суб'єкти контрольних правовідносин повинні володіти в першу чергу правосуб'єктністю, яка сама виступає елементом правового статусу. Так, щоб посадова особа або орган набули статусу суб'єкта контрольних правовідносин, необхідна процесуальна регламентація їх діяльності в нормах процесуального права (визначення, в межах компетенції, повноважень для суб'єктів, що здійснюють контроль, та наділення процесуальними правами і обов'язками контрольованих суб'єктів) і відповідно здійснення передбачених процесуальними нормами контрольних дій.

Окрім обов'язкових суб'єктів контрольного правовід - ношення, між якими існує кореспондуючий зв'язок, можна виділити факультативні, тобто всі інші суб'єкти, чиї процесуальні дії служать лише засобами доказування (свідки, експерти тощо).

Контроль - така правова форма діяльності, юридична природа якої визначається тим, що відповідний контрольний орган або його посадова особа повинні безпосередньо застосовувати норми права для вирішення конкретних юридичних завдань. Причому в даному випадку йдеться про застосування одночасно і норм матеріального, і норм процесуального права. Так, контрольний орган або його посадова особа, реалізовуючи свою владну компетенцію, повинні оперувати нормами, які визначають власне характер юридичної справи, що вирішується, і одночасно оптимальний порядок досягнення юридичного результату.

Юридична природа контролю виявляється в тому, що він здійснюється уповноваженими суб'єктами. Дії щодо застосування норм права в контрольному процесі вчиняє конкретно визначене коло державних органів та посадових осіб. Конкретний склад та обсяг компетенції кожного з уповноважених учасників контрольного процесу закріплений у відповідному законодавстві, яке встановлює, хто може бути суб'єктом процесу, що він повинен робити і яким чином зобов'язаний здійснювати свої посадові функції.

Характеризуючи права та обов'язки органів контролю, ми виходимо з того, що права органів державного контролю є в той же час їх обов'язком, оскільки діяльність по здійсненню контролю завжди пов'язана з виконанням покладених на контролюючий орган обов'язків. В даному аспекті доцільно виділяти контрольні повноваження відповідного контролюючого суб'єкта процесу, а також кореспондуючі їм контрольно-процесуальні права, обов'язки і відповідальність підконтрольних суб'єктів процесу.

Питання про контрольні повноваження суб'єктів докладно розглянуте в юридичній літературі [1; 3; 5]. Традиційно виділяють чотири групи контрольних повноважень:

1) повноваження на здійснення контролю за своєю ініціативою безперешкодно, у будь-який час в межах своєї компетенції;

2) повноваження давати за потреби відповідним органам та посадовим особам приписи обов'язкового характеру по усуненню виявлених порушень та їх наслідків;

3) повноваження по притягненню до відповідальності винних посадових осіб;

4) повноваження по виробленню рекомендацій превентивного характеру, що особливо важливе для здійснення фінансового контролю у сфері фінансової діяльності.

Аналіз чинного законодавства та практики його застосування дозволяє дійти висновку, що дана класифікація має загальний характер, оскільки відображає особливості повноважень більшості органів контролю. Однак поряд із спільними рисами, зумовленими однаковою сутністю функції контролю, повноваження суб'єктів контролю мають і відмінності, зумовлені природою самого суб'єкта і виду контрольного провадження.

До повноважень першої групи відноситься право проводити ревізії, перевірки і обстеження підконтрольних об'єктів за своєю ініціативою, безперешкодно, у будь-який час відвідувати їх і одержувати від підконтрольних суб'єктів необхідну документацію, статистичні звіти, довідки, інші матеріали, пояснення посадових осіб, що відображають зміст їх діяльності з питань, які перевіряються тощо. Цим повноваженням кореспондують обов'язки підконтрольних суб'єктів створювати контролюючим суб'єктам умови, необхідні для роботи.

Факт наявності у контролюючих суб'єктів повноважень на здійснення контролю дозволяє проводити його за першої необхідності незалежно від згоди і бажання керівників підконтрольних суб'єктів [6, 14].

До другої групи відносяться повноваження давати у разі потреби відповідним органам і посадовим особам приписи обов'язкового характеру щодо усунення виявлених порушень та їх наслідків. Ними наділені всі органи державного контролю.

Третю групу складають повноваження, пов'язані з можливістю притягнення до юридичної відповідальності посадових осіб, винних в недоліках та порушеннях, і застосування до них заходів державного впливу (наприклад, заходи адміністративної відповідальності).

Четверта група об'єднує повноваження по виробленню рекомендацій превентивного характеру. Ці повноваження реалізуються в процесі узагальнення результатів перевірок, виявлення і вивчення причин конкретних недоліків та порушень; умов, які їх викликали; розробки та втілення профілактичних заходів організаційного і виховного характеру, надання рекомендацій і обов'язкових приписів підконтрольним суб'єктам щодо застосування відповідних превентивних заходів.

В загальній теорії права традиційно об'єктами правовідносин визнаються різні матеріальні і нематеріальні блага, здатні задовольняти потреби суб'єктів, тобто інтерес уповноваженого суб'єкта. В роботах процесуалістів, а також в інших дослідженнях, де тією чи іншою мірою проаналізовані питання процесуальних правовідносин, висловлені думки, що об'єктом зазначеного правовідношення визнається матеріальне правовідношення, заради якого і склалося процесуальне правовідношення, або ж поняттям об'єкту охоплюють і те, і інше [4, 109-112; 2, 106].

Беручи до уваги специфіку суб'єктного складу контрольного правовідношення, можна говорити про два аспекти в дослідженні об'єкту контрольного правовідношення: щодо контролюючих суб'єктів та підконтрольних учасників процесу.

Деякі автори вважають, що найбільш правильним при розкритті процесуального правовідношення буде підхід, при якому правовідношення розглядається як специфічний соціальний зв'язок, і що його зміст найбільш контрастно виявляється не стільки наявністю у його суб'єктів правомочностей, юридичних обов'язків або юридичної відповідальністі, скільки завдяки тому, що складові його компоненти в конкретних правовідносинах пов'язані між собою і завжди кореспондують один одному. Так, О.В. Шоріна зазначає, що в контрольному правовідношенні праву однієї сторони перевіряти законність і доцільність управлінської діяльності, фактичне виконання ухвалених рішень кореспондує обов'язок іншої - створювати потрібні для цього умови, виконувати вимоги контролюючого органу. Разом з тим керівник органу державного управління, що перевіряється, має право вимагати, щоб контроль за їх роботою не виходив за межі повноважень, встановлених законодавством для перевіряючого органу [7, 43-44].

Об'єкт в контрольному правовідношенні, здатний задовольняти інтерес підконтрольних суб'єктів, безпосередньо зацікавлених в результатах процесу, можна умовно позначити як зовнішній об'єкт - те, з приводу чого складається дане правовідношення; фактично він відповідає об'єкту матеріально-правового відношення.

Інша сторона проблеми з'являється, коли йдеться про контролюючих суб'єктів, наділених владними повноваженнями в контрольному процесі. Тут вже не йдеться про особисту матеріальну або нематеріальну зацікавленість контролюючого суб'єкта в процесі здійснення наданих йому повноважень, він діє в "чужому" матеріальному інтересі, виконуючи свої службові функції. В даному випадку можна говорити про безпосередній об'єкт в контрольному правовідношенні, тобто про те, на що спрямоване правовідношення. Як цей безпосередній об'єкт виступає власне правова дія контролюючого суб'єкта щодо підконтрольного суб'єкта.

Якщо суб'єкти є генеруючим компонентом у складі процесуального правовідношення, об'єкти характеризують його з сутнісної сторони, то юридичні факти є динамічною основою процесуальних правовідносин. Причому юридичний факт - це не просто життєвий випадок, а факт, який певним чином трактується нормами права. Природно, що конкретна життєва обставина може бути представлена у вигляді юридичного факту, якщо вона передбачена нормою права (звичайно така вказівка міститься в гіпотезі правової норми). Це витікає з традиційного визначення юридичних фактів як конкретних життєвих обставин, з якими норми права пов'язують динаміку (рух) правовідносин (їх виникнення, зміну і припинення).

В контрольних правовідносинах спостерігається численність та різноманітність юридичних фактів. Особливістю є те, що вони виступають лише у вигляді фактичного (юридичного) складу - органічної сукупності декількох життєвих обставин.

Роль юридичного факту при виникненні контрольно-процесуального правовідношення виконує відповідне матеріальне правовідношення. По-перше, характером матеріально-правового відношення визначається підвідомчість контрольної справи відповідному суб'єкту контролю і, по-друге, однією з особливостей юридичних фактів контрольного правовідношення є, зокрема, те, що в їх сукупності, тобто в юридичному складі, визначального значення набувають такі факти, які формуються в матеріальних правовідносинах. Саме вони передають юридичну енергію норми матеріального права в динаміку контрольного провадження.

Юридичні події як вид юридичних фактів - це обставини, незалежні від волі людей. Існування даної правової категорії в структурі юридичних складів не викликає сумнівів, проте природа їх така, що події можуть служити лише приводом для вчинення дії або до бездіяльності осіб, що беруть участь в процесі.

Отже, динаміка змісту контрольних правовідносин завжди обумовлена наявністю не окремих юридичних фактів, а юридичних складів. По-друге, враховуючи специфіку контрольних правовідносин, їх юридичними складами охоплюють: а) відповідне матеріальне право - відношення; б) юридично значущі контрольно-процесуальні дії; в) юридичні події; г) юридичні стани;

д) процесуальні акти-документи.

Правові акти-документи контрольних органів належать до категорії правозастосовчих. Юридична природа таких актів полягає в тому, що вони є результатом реалізації державно-владних повноважень компетентних контрольних органів. Контрольні акти-документи відрізняються від нормативних актів, оскільки приймаються в порядку контролю за виконанням вже чинних актів. Державно-владні розпорядження, що містяться в них, спрямовані на забезпечення виконання законів та інших юридичних актів. Вказана специфіка має принципове значення, оскільки акти-документи контрольних органів не входять в загальну систему нормативних актів держави. Можна виділити наступні їх особливості:

1) акти - документи контрольних органів мають персоніфікований характер, вони стосуються конкретних організацій та певних посадових осіб і завжди вказують на певних суб'єктів виконання, яких персонально стосується правовий акт-документ, оскільки контроль передбачає перевірку роботи конкретних працівників;

2) розпорядження контрольних органів пов'язані з вирішенням конкретної юридичної справи, стосуються певних життєвих обставин. Всі акти-документи контрольних органів можна поділити на дві групи: що приймаються з питань зовнішнього контролю (за наслідками контрольної діяльності) і що приймаються з питань організаційної роботи самих контрольних органів;

3) вони є актами разової дії, як правило, вичерпують себе одноразовим застосуванням, не розраховані на багатократність і на тривалий термін дії.

контрольний орган акт правовідношення

Висновки

1. Воронина Л.И., Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. Теория и практика применения в России / Л.И. Воронина,

2. С.О. Шохин. - М: Финансы и статистика. - 1997. - 237 с.2. Дюрягин И.Я. Право и управление. - М., 1981. - 158 с.3. Каленський М.М., Стефанюк І.Б. Контрольно-ревізійна служба - суб'єкт державного фінансового контролю підприємницької діяльності. - К.: Ін-т рег. досл. НАН України, 2001. - 203 с.4. Козлов Ю.М. Административные правоотношения. - М., 1976. с.109-112.5 Кузьменко О. Проблеми співвідношення компетенції парламенту і Рахункової палати у контрольно-бюджетній сфері /

3. О. Кузьменко // Право України. - 2001. - № 4. - С.101-105.6 Савченко Л.А., Пащенко О.П. Деякі питання планування контрольних заходів // Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2003. - №3. - С.12 - 18.7 Шори - на Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М.: Наука, 1981. - 301 с.

Размещено на Allbest.ru