Деякі особливості застосування адміністративно-господарських санкцій у сфері управління економікою

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деякі особливості застосування адміністративно-господарських санкцій у сфері управління економікою

О. Заярний

Чи не найбільшу систему заходів впливу на економічні інтереси суб'єктів господарювання у відносинах з управління економікою утворюють адміністративно-господарські санкції.

На доктринальному рівні зазначене поняття було предметом наукових досліджень багатьох науковців і практиків: Б. І. Пугінського, Н.С. Шевченко, В.С. Щербини та інших, але деякі проблеми застосування адміністративно-господарських санкцій у відносинах з управління економікою залишилися поза увагою.

Метою цієї статті є дослідження особливостей застосування адміністративно-господарських санкцій за правопорушення, вчинені при організації та управлінні господарською діяльністю, формулювання окремих пропозицій з удосконалення чинного законодавства, яким встановлений механізм застосування цих санкцій.

Предметом дослідження у цій статті виступають адміністративно-господарські санкції, як наукове поняття, правовий засіб попередження правопорушень при організації та управлінні господарською діяльністю.

Вперше легальне визначення, як і сама назва адміністративно-господарських санкцій, в якому узагальнені видові ознаки цього поняття, з'явилося у ч. 1 ст. 238 Господарського кодексу України, (далі - ГК) [20, с. 180]. адміністративний санкція правопорушення управління

Згідно з цією нормою адміністративно-господарські санкції - це заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб'єкта господарювання та ліквідацію його наслідків [3].

У теорії адміністративного і господарського права для позначення цього поняття використовуються різні терміни: економічні, планово-господарські, господарсько-управлінські, адміністративно-господарські санкції.

Об'єднання в єдине поняття різних за видовими ознаками і призначенням санкцій зумовило неоднозначне ставлення науковців і практиків до цього правового засобу. На думку Н. Шевченка, адміністративно- господарські санкції - це передбачені законом засоби, міри примусового впливу на суб'єкта господарювання, що підлягають застосуванню уповноваженими органами державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на припинення суб'єктом господарювання правопорушення, ліквідацію його наслідків [19, с. 60]. В. Богун розглядає досліджуване поняття як вилучення в доход бюджету виручки, необґрунтовано одержаної суб'єктом господарювання внаслідок порушення останнім діючого порядку встановлення цін і тарифів [2, с. 80].

З цього слідує, що адміністративно-господарські санкції можуть виступати самостійним засобом управління в економіці в частині приведення поведінки суб'єктів господарювання, в тому числі наділених організаційно-господарськими повноваженнями до встановлених правил здійснення господарської діяльності, встановленого порядку управління у сфері господарювання. Таке призначення адміністративно-господарських санкцій зумовлює їх публічно-правовий, загальногосподарський характер та економічну сутність.

Чинне законодавство обмежує сферу застосування відповідних заходів за колом суб'єктів. Як встановлено у ч. 1 ст. 238 ГК, адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані органами державної влади та місцевого самоврядування за порушення суб'єктами господарювання правил здійснення господарської діяльності [3]. Наведена норма в доктрині й на практиці викликала питання щодо правової природи повноважень компетентного органу. Одна група дослідників розглядає застосування санкцій як обов'язок компетентного органу державної влади та місцевого самоврядування, інші вважають, що покладення відповідальності на правопорушника є правом, а не обов'язком уповноваженого суб'єкта. Вирішення цієї дискусії має ґрунтуватися насамперед на положеннях Конституції України, якими визначається правовий режим діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень і у спосіб передбачений Конституцією та законами України. З наведеної норми слідує пряма заборона делегувати суб'єктами владних повноважень, наданих їм Конституцією та законами України, крім випадків, передбачених чинним законодавством.

Іншими словами, на законодавчому рівні проведено розмежування повноважень з нагляду, контролю та управління майном, віднесених до компетенції тих або інших органів державної влади та місцевого самоврядування, чим забезпечується послідовний функціональний зв'язок між органами державної влади та місцевого самоврядування. Водночас органи державної влади, які не наділені організаційно-господарськими повноваженнями з управління та розпорядження майном, не позбавлені права проводити перевірки у цій сфері та застосовувати передбачені чинним законодавством санкції: п. 3 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону України "Про Державну податкову службу" тощо. Фактично, наділяючи той або інший орган державної влади та місцевого самоврядування повноваженнями з управління, нагляду та контролю, законодавець застосував предметний критерій формування компетенції. За змістом цього критерію кожен орган державної влади, наділений господарською компетенцією, виконує свої функції в конкретній галузі народного господарства, чим забезпечує загальний господарський правопорядок.

Таким чином, суб'єктом застосування адміністративно-господарських санкцій може виступати лише орган державної влади та місцевого самоврядування, до повноважень якого законом віднесено виявлення, попередження, запобігання порушенням правил здійснення господарської діяльності, проведення розслідування фактів їх порушень, а також застосування адміністративно-господарських санкцій, передбачених законодавством [21, с. 97 - 98].

Що ж до суб'єктів, до яких застосовуються адміністративно-господарські санкції, то до них належать як суб'єкти господарювання, так і їх об'єднання, в тому числі наділені організаційно-господарськими повноваженнями: ст. 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції" [14], п. 2, 4, 7, 8 постанови Кабінету Міністрів України від 19.07.2000 № 1139 "Про затвердження порядку застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику" [11], п. 2 "Положення про порядок накладення на суб'єктів господарювання штрафних санкцій за порушення законодавства в галузі електроенергетики та теплопостачання" [12] тощо.

За буквальним змістом норми ч. 2 ст. 238 ГК, адміністративно-господарські санкції застосовуються за наявності факту порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності. Однак відсутність у нормах господарського законодавства визначення цього поняття на практиці часто призводить до недотримання уповноваженими органами підстав і порядку реалізації відповідної форми господарсько-правової відповідальності.

На наш погляд, правила здійснення господарської діяльності - це обов'язкові вимоги та заборони, передбачені нормами права щодо здійснення господарської діяльності в цілому, окремих її видів або конкретних господарських операцій, недотримання яких тягне за собою порушення існуючого господарського правопорядку, створює загрозу безпеки життя, здоров'я людей чи довкіллю. Різноманітність предмета господарсько-правової відповідальності, яким виступає господарське правопорушення, вимагає від органу державної влади, до повноважень якого віднесено застосування адміністративно-господарських санкцій, виявлення всіх необхідних умов відповідальності, дотримання порядку застосування санкцій, щоб уникнути оскарження і скасування прийнятого рішення, недопущення безвідповідальності суб'єкта господарювання - правопорушника.

У контексті управління економікою порушення правил здійснення господарської діяльності виявляється у її неналежній організації: недотриманні спеціальних вимог, правил конкуренції, норм екологічної безпеки, використанні цілісних майнових комплексів державних підприємств тощо, чи невиконанні індивідуальних приписів органів державної влади та місцевого самоврядування, що наділені господарською компетенцією.

Дослідження доктринальних поглядів і положень господарського законодавства, якими визначаються підстави застосування адміністративно-господарських санкцій, дозволяє поділити останнє поняття на види за різними критеріями:

1) за способом порушення: на невиконання приписів органів державного нагляду та контролю, недотримання встановлених вимог, положень, стандартів і правил при організації та здійсненні господарської діяльності, зловживання монопольним, домінуючим становищем;

2) за порядком вчинення: разові, триваючі та повторювані.

Вчинені правопорушень у сфері управління економікою можна також поділити залежно від форми ліквідації негативних господарських результатів на ті, протидія яким допускається без припинення чи зупинення діяльності суб'єкта господарювання, та ті, протидія котрим неможлива без ліквідації, реорганізації або зупинення діяльності порушника.

Сформульована в ч. 2 ст. 238 ГК норма прямо вказує на усічений склад правопорушення (лише факт протиправності), за наявності якого до суб'єкта господарювання застосовуються передбачені законом адміністративно-господарські санкції. Причому наведені вимоги поширюються як на судовий, так і адміністративний порядок притягнення до відповідальності, що розглядається.

Передбачена в ч. 2 ст. 238 ГК норма містить одну з ключових особливостей адміністративно-господарських санкцій - встановлення їх виключно в положеннях закону у вузькому розумінні цього поняття. На думку

В.С. Щербини, відсутність у ГК жодних заборон щодо правової форми закріплення адміністративно-господарських санкцій означає право встановлювати ці міри виключно в законі, хоча не виключається конкретизація механізму їх застосування у підзаконних актах [20, с. 181]. Згідно з іншим поглядом, правовою формою встановлення адміністративно-господарських санкцій є виключно закон у вузькому його розумінні [19, с. 81]. Правова форма встановлення відповідальності юридичних осіб вже була предметом розгляду Конституційного Суду України. У п. 2 Рішення за конституційним поданням Відкритого акціонерного товариства "Всеукраїнський акціонерний банк" "Щодо офіційного тлумачення положень п. 22 ч. 1 ст. 92 Конституції України, ч. 1, 3 ст. 2, ч. 1 ст. 38 Кодексу України Про адміністративні правопорушення" (справа про відповідальність юридичних осіб) від 30.05.2001, Конституційний суд України на основі системного аналізу положень Конституції дійшов висновку, що приписи п. 22 ч. 1 ст. 92 Основного Закону зобов'язують правотворчі органи визначати підстави, умови та форми юридичної відповідальності виключно законом [17].

Господарська діяльність та управління нею різноманітні за своїм змістом і видами, що зумовлює не лише багаточисельність адміністративно-господарських санкцій, а й їх специфіку у різних відносинах. Різноманітність і одночасно єдина цільова спрямованість господарських санкцій цього виду не виключає, а передбачає їх систематизацію, внутрішню диференціацію. У науці адміністративного та господарського права класифікація адміністративно-господарських санкцій здійснюється за різними критеріями: залежно від механізму та підстав застосування, характеру, мети реалізації тощо. Допускається також поділ адміністративно-господарських санкцій залежно від сфери їх використання: державної реєстрації, ліцензування господарської діяльності, економічної конкуренції, податкових, бюджетних відносин [19, с. 81].

Призначення таких санкцій виявляється у недопущенні, запобіганні правопорушенням з боку суб'єктів господарювання. Причому для деяких санкцій таке призначення є яскраво вираженим, натомість для інших набуває опосередковану форму [20, с. 181]. У механізмі правового регулювання організаційно-господарських відносин адміністративно-господарські санкції забезпечують недопущення, запобігання господарським правопорушенням поряд з виконанням суб'єктом господарських правопорушень додаткових обов'язків, спрямованих на приведення господарської діяльності порушника до загальних нормативних вимог. Покладення на порушника обов'язків з приведення господарської діяльності до встановлених вимог може передувати притягненню до юридичної відповідальності. Тим самим контролюючий орган надає право суб'єкту господарювання здійснити передбачені законом організаційні заходи, спрямовані на усунення наслідків правопорушення без застосування адміністративно-господарських санкцій. Подібний механізм, зокрема, зафіксований у п. 4-5 Порядку застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.07.2000 № 1139, відповідно до якого Національна комісія регулювання електроенергетики надсилає порушнику застереження, де зазначає вид порушення, конкретні заходи, котрих має вжити постачальник електроенергії для усунення правопорушення, недопущення його у майбутньому [11].

Такий зв'язок інструментів механізму правового регулювання зумовлює не лише покарання правопорушника, а й зобов'язує його вчинити визначені рішенням компетентного органу дії, метою яких є недопущення правопорушень у майбутньому. Аналіз рішень і постанов, винесених правозастосовчими органами, вказує на встановлення для порушника обов'язків, тісно переплетених з видом порушення.

Так, за результатами планової перевірки Національною комісією регулювання електроенергетики було винесено постанову від 24.01.2008 № 32 Про застосування до Державного підприємства Національна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" штрафних санкцій за порушення законодавства про електроенергетику, умов та правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії". Згідно з цим правозастосовним актом, з порушника стягнуто штраф у розмірі 85 000 грн. за порушення приписів ст. 15 Закону України "Про електроенергетику" та п. 26 "Ліцензійних умов провадження діяльності з виробництва електричної енергії" в частині продажу всієї електричної енергії, виробленої на електростанціях ліцензіата на Оптовому ринку електричної енергії України. У п. 2 та 3 згаданої Постанови для порушника встановлені обов'язки з фінансування робіт щодо забезпечення безпеки діяльності електростанцій, надання інформації про усунення встановлених Комісією порушень, а також зобов'язано Державне підприємство не допускати аналогічні правопорушення у майбутньому [8]. З наведених постанов випливає, що попередження правопорушень в організаційно-господарських відносинах здійснюється через комплекс правових заходів, одним з яких і виступають адміністративно-господарські санкції.

Найбільш поширеним в юридичній літературі є поділ адміністративно-господарських санкцій залежно від наслідків, настання котрих викликає їх застосування. За вказаним критерієм вирізняють заходи майнового та організаційного впливу [22, c. 181]. Санкції є майновими, якщо їх застосування тягне за собою зменшення у порушника наявного у нього майна в результаті його конфіскації, вилучення прибутку або накладення адміністративно-господарського штрафу. В юридичній літературі майнові санкції іноді об'єднуються у поняття "конфіскаційна відповідальність" [18, с. 17].

Доктринальне об'єднання майнових адміністративно-господарських санкцій в єдину групу правових засобів широко використовується судовою практикою. Однак закон передбачає внутрішню диференціацію майнових адміністративно-господарських санкцій залежно від форми впливу на економічні інтереси порушника на конфіскацію майна, вилучення прибутку у дохід державного бюджету, сплату адміністративно-господарського штрафу.

Специфіка цих мір у сфері управління економікою виявляється в тому, що немайнові за змістом правові зв'язки між суб'єктом господарювання і суб'єктом організаційно-господарських повноважень упорядковуються та приводяться у відповідність до господарського правопорядку шляхом покладення на правопорушника додаткових майнових обов'язків, встановлених для всіх суб'єктів, якими допущені відповідні правопорушення. Така особливість взаємодії об'єктів правового регулювання зумовила відносно незначне застосування в організаційно-господарських відносинах окремих санкцій (зокрема конфіскації майна) і широкого використання адміністративно-господарських штрафів.

Однією зі своєрідних санкцій, передбачених чинним законодавством, є конфіскація майна. Її призначення полягає у запобіганні правопорушенню шляхом передачі у державну власність майна, цілісного майнового комплексу підприємства, що стало знаряддям правопорушення, протидія якому неможлива в інший спосіб. Чинне законодавство прямо не вказує на форму власності майна, яке може бути конфісковано, однак за буквальним змістом ст. 41 Конституції України та ст. 134 ГК, можна дійти висновку про поширення досліджуваної санкції лише на майнові активи, що належать суб'єктам господарювання на праві приватної власності. Остання теза ґрунтується на передбаченому у ст. 41 Конституції України принципу непорушності права приватної власності. Правозастосовчій діяльності відомі непоодинокі випадки ігнорування цього принципу. Спроба вирішити цю проблему була здійснена ще Конституційним Судом України в ухвалі від 20.04.1999 "Про відмову у відкритті конституційного провадження у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення ч. 6 ст. 41 Конституції України та деяких норм Кодексу про адміністративні правопорушення, Митного кодексу". Конституційний Суд, посилаючись на норму у ст. 41 Конституції України, вказав на непорушність права власності. Фактично ухвалою встановлений чіткий, безальтернативний імператив, за яким примусова зміна майнового становища будь-якого власника, в тому числі шляхом конфіскації майна, може здійснюватися лише за рішенням суду. Разом з тим юрисдикційний орган відзначив додержання вказаного порядку застосування адміністративної санкції суб'єктами владних повноважень. Отже, на відміну від решти майнових адміністративно-господарських санкцій, конфіскація майна відбувається лише в судовому порядку. Зазначене правило в організаційно-господарських відносинах передусім стосується стягнення майна, що належить суб'єкту господарювання, за порушення ним вимог конкурентного законодавства.

Поряд з конфіскацією майна, господарське законодавство України, до числа адміністративно-господарських санкцій майнового характеру відносить вилучення у суб'єкта господарювання незаконно одержаного прибутку (доходу) в наслідок порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності (ст. 239 ГК). Деякі акти господарського законодавства при встановленні відповідної санкції, визначають її, як вилучення незаконно одержаної виручки, (ст. 14) Закону України "Про ціни і ціноутворення".

Для виявлення правової сутності зазначених мір юридичної відповідальності слід з'ясувати, в чому полягає відмінність між прибутком (доходом) і виручкою.

Передбачена у ч. 1 ст. 143 ГК норма, визначає прибуток (дохід), як показник господарської діяльності суб'єкта господарювання, що визначається шляхом зменшення суми валового доходу суб'єкта господарювання за певний період на суму валових витрат і амортизаційних відрахувань. Згідно з п. 1.9 Інструкції "Про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами", затвердженої спільним Наказом Міністерства Економіки та з питань європейської інтеграції і Міністерства Фінансів України від 03 грудня 2001 року № 298/519, незаконно одержана суб'єктом господарювання сума виручки визначається, як різниця між фактично одержаною виручкою від реалізації товарів (робіт, послуг) та цінами, сформованими відповідно до законодавства України, а при неправомірному застосуванні вільних цін замість фіксованих або регульованих - як різниця між фактичною виручкою від реалізації продукції (робіт та послуг) і виручкою від реалізації продукції за цінами, що визначаються законодавством України. Співставлення закріплених законом економічних складових прибутку (доходу) і виручки вказує на значно ширший зміст першого з перелічених понять, оскільки ГК визначає прибуток, як сукупний показник господарської діяльності за певний (звітний) період, на відміну, від виручки, розмір якої безпосередньо зв'язаний з неправомірно встановленими цінами на конкретний товар і обсягом його реалізації.

З наведеного слідує, що вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку, як адміністративно-господарська санкція охоплює дохід, одержаний суб'єктом господарювання з порушенням встановлених правил здійснення господарської діяльності без урахування валових витрат і амортизаційних відрахувань незалежно від кількості господарських операцій за звітний період.

Подібність вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку та незаконно одержаної виручки полягає в тому, що кошти, одержані в результаті стягнення цих санкцій спрямовуються до державного бюджету без будь-яких компенсацій на користь порушника. Окрім цього, вказані санкції підлягають застосуванню уповноваженими органами державної влади за порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності, є адміністративно-господарськими санкціями, що зумовлює поширення на них норм, передбачених у ст. 240, 250 ГК[1, с.161].

Як і решта адміністративно-господарських санкцій, вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку здійснюється на підставі факту порушення правил здійснення господарської діяльності, порушення податкової дисципліни, заниження чи завищення бази оподаткування. Разом з тим, акти господарського законодавства конкретизують склади правопорушень з урахуванням сфери їх вчинення, кола суб'єктів правопорушень.

Відповідно до ст. 19 Закону України "Про природні монополії", ст. 14 Закону України "Про ціни і ціноутворення", ч. 2 ст. 75 Закону України "Про телекомунікації", п. 1.4, 15 Інструкції "Про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних санкцій органами державного контролю за цінами" затвердженої Наказом Міністерства Економіки та з питань європейської інтеграції і Міністерством Фінансів України, підставою безоплатного вилучення прибутку суб'єкта господарювання є порушення ним встановленої дисципліни цін, встановлення вільних цін там, де існують регульовані ціни, запровадження додаткових тарифів, націнок, надбавок.

Спільною ознакою для правопорушень, за які закон допускає застосування вказаної санкції є недотримання встановленого порядку управління чи організації виробничо-господарської діяльності в частині набуття економічних благ у протиправний спосіб (безпідставне збагачення порушника).

Вилучення незаконно одержаного прибутку здійснюється як у судовому порядку, так, і у адміністративному шляхом прийняття уповноваженим органом нагляду та контролю у сфері економіки постанови про накладення санкцій на порушника без пред'явлення відповідного позову до господарського або адміністративного суду.

Господарське законодавство України - ст. 240 ГК, ст. 14 Закону України "Про ціни і ціноутворення" передбачає одночасне застосування санкції у вигляді незаконно одержаного прибутку та стягнення з порушника штрафу у двократному розмірі незаконно одержаного прибутку, а у випадку повторення правопорушення протягом звітного періоду - у трикратному розмірі. Побудова механізму застосування адміністративно-господарських санкцій в такий спосіб має на меті не лише позбавлення суб'єкта господарювання (порушника) будь-якого доходу, одержаного від неналежної організації господарської діяльності, а і покарання правопорушника, шляхом накладення штрафних санкцій, розмір яких значно перевищує очікуваний прибуток від недотримання встановлених правил здійснення господарської діяльності.

Нерідко, порушення правил здійснення господарської діяльності, за які встановлена зазначена санкція здійснюється шляхом укладення угод, в тому числі організаційно-господарських договорів, які встановлюють дискримінаційні ціни на продукцію (роботи, послуги), або спрямовані на умисне заниження, завищення бази оподаткування. Відповідно до приписів ст. 207, 208 ГК, при визнанні недійсною угоди, що суперечать інтересам держави і суспільства, та за наявністю взаємного наміру сторін вчинити правопорушення, за рішенням суду увесь прибуток, одержаний сторонами від виконання таких угод стягується до державного бюджету. Якщо угода виконана лише однією зі сторін, то з іншої сторони стягується до державного бюджету як усе отримане за угодою, так, і належне іншій стороні [4, с.468]. Реалізуючи положення ст. 207, 208 ГК, юрисдикційний орган, одночасно, припиняє господарські зв'язки, заздалегідь спрямовані на досягнення протиправних економічних інтересів за рахунок порушення інтересів держави і суспільства. Саме тому, закон вимагає визнання таких протиправних угод недійсними повністю, на відміну від решти договорів, які можуть бути визнані за рішенням суду частково недійсними.

На наш погляд, якщо протиправні умови, за реалізацію яких встановлена санкція у формі безоплатного вилучення прибутку (доходу) встановлена у тексті організаційно-господарського договору, то недійсними мають визнаватися як власне організаційно-господарський договір, так і укладені на його основі майново-господарські договори. Адже, встановлена в організаційно-господарському договорі формула розрахунку ціни товарів (робіт, послуг) або спосіб оцінки об'єкта зобов'язання повинні обов'язково враховуватися в умовах майново-господарських договорів, укладених на його основі. Зазначене правило значною мірою стосується інвестиційних договорів у сфері капітального будівництва, договорів, що фінансуються за кошти державного або місцевого бюджету. Для договорів даного виду притаманне домінування публічного інтересу порівняно з приватним інтересом конкретного суб'єкта господарювання, що зумовлює встановлення адміністративно-господарської санкції, здатної попередити порушення правил здійснення господарської діяльності.

Порівняльно-правове дослідження сутності та механізму застосування конфіскації майна та вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку, як адміністративно-господарських санкцій майнового характеру, що застосовуються в організаційно-господарських відносинах дозволяє виокремити спільні та відмінні ознаки цих мір відповідальності.

До числа спільних (родових) ознак вказаних понять, на наш погляд, належать наступні ознаки:

1) Юридичною підставою закріплення і застосування санкцій у формі конфіскації майна чи вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку (доходу) виступає закон, ч. 2 ст. 238 ГК; 2) Обидві міри відповідальності застосовуються за порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності або управління нею, але не організаційно-господарських зобов'язань, що виникають з договорів;

3) Як конфіскація майна, так і безоплатне вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку спрямовані на попередження правопорушень при організації та управлінні господарською діяльністю, шляхом припинення права власності на майно, грошові кошти, незаконно здобуті суб'єктом господарювання, в тому числі тим, який наділений організаційно-господарськими повноваженнями.

Що ж до відмінних ознак (видових рис) конфіскації майна та безоплатного вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку, то, незважаючи на ряд спільних властивостей, притаманних для всіх адміністративно-господарських санкцій майнового характеру, зазначені правові засоби вирізняються цілою низкою видових ознак. 1) згідно зі ст. 41 Конституції України конфіскація майна допускається виключно на підставі рішення суду, тоді, як безоплатне вилучення незаконно одержаного прибутку допускається як за рішенням суду, (ст. 17 Закону України "Про природні монополії") так і в адміністративному порядку на підставі рішення органу нагляду та контролю (п. 31, 3.4 Інструкції "Про порядок застосування економічних та фінансових (штрафних) санкцій органами державного контролю за цінами" від 03 грудня 2001 року); 2) незважаючи на майнову сутність досліджуваних санкцій, їх вплив на економічні інтереси суб'єкта господарювання реалізується по-різному. Конфіскація майна покликана припинити право власності суб'єкта господарювання на майно (цілісні майнові комплекси підприємств), що не можуть йому належати за законом чи придбані з порушенням встановленого порядку набуття у власність таких об'єктів. Тим самим, на суб'єкта господарювання покладається обов'язок організувати господарську без використання у процесі виробництва конфіскованого майна або змінити вид господарської діяльності. Стосовно безоплатного вилучення прибутку, дана санкція завжди виражається в грошовій формі і спрямована на забезпечення належної організації господарської діяльності, в тому числі дотримання цінової, податкової дисципліни, законодавства про захист економічної конкуренції, шляхом вилучення всього доходу, що одержаних з порушенням закону; 3) у відношенні до безоплатного вилучення незаконно одержаного суб'єктом господарювання прибутку, закріплена у ч. 3 ст. 240 ГК норма прямо передбачає можливість реалізації даної санкції одночасно зі стягненням адміністративно-господарського штрафу, тоді, як конфіскація майна, зазвичай, застосовується самостійно, чи у поєднанні з іншими формами господарсько-правової відповідальності (стягненням неустойки); 4) незаконно одержаний прибуток завжди стягується до державного або місцевого бюджету відповідного рівня, а предмет конфіскації може як бути реалізованим на аукціоні чи за конкурсом, так і передаватися іншим суб'єктам господарювання, наприклад, у випадку нецільового використання основних фондів одним суб'єктом і передача їх іншому, крім випадків, коли передача майна не допускається законом (ст. 76 ГК); 5) При конфіскації майна економічні показники господарської діяльності за звітний період, як правило, не змінюються, хоча можуть зменшитися за умови, якщо конфісковане майно придбано у звітному періоді. В свою чергу, вилучення незаконно одержаного прибутку тягне за собою як зменшення наявних у суб'єкта господарювання грошових коштів, так, і виникнення непокритих витрат з отримання незаконного прибутку.

Законодавство і практика широко застосовують адміністративно-господарські штрафи за правопорушення, вчинені учасниками організаційно-господарських відносин. У ст. 241 ГК визначає адміністративно-господарський штраф як грошову суму, що сплачується суб'єктом господарювання до відповідного бюджету у разі порушення ним встановлених правил здійснення господарської діяльності [3]. Як правило, цей вид санкцій застосовується за порушення податкового, фінансового законодавства (ч. 2 ст. 241 ГК), хоча норми права часто встановлюють штраф за правопорушення, вчинені в організаційно-господарських відносинах. Закріплена в ч. 1 ст. 241 ГК дефініція адміністративно-господарського штрафу не розкриває методи обчислення цієї санкції. Дослідження положень законодавства, яким регулюються організаційно-господарські відносини, вказує на застосування законодавцем переважно відносно визначеної форми штрафу. Причому норми права, де передбачена така санкція, майже не наводять обставин, які дозволяють встановити мінімальний чи максимальний розмір відповідальності за конкретне правопорушення. Зокрема, відповідно до ст. 17 Закону України "Про природні монополії" невиконання або несвоєчасне виконання рішень органів, які регулюють діяльність суб'єктів природних монополій, та порушення умов і правил здійснення підприємницької діяльності у сфері природних монополій, ліцензійних умов провадження господарської діяльності караються штрафом у розмірі до п'яти тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян [15]. За правопорушення, визначені у п. 2 Положення "Про порядок накладення на суб'єктів господарювання штрафів за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.1999 № 1312, з порушника стягується штраф розміром до п'яти тисяч неоподаткованих мінімумів доходів громадян [12]. У доктрині сутність та призначення штрафів викликала дискусію серед представників науки господарського та адміністративного права.

Виходячи зі сформульованої дослідниками аргументації в обґрунтування того або іншого погляду, більш переконливим з точки зору правового регулювання організаційно-господарських відносин видається погляд, відповідно до якого штрафні санкції, що застосовуються до господарських організацій за порушення ними правил здійснення господарської діяльності та управління нею, є адміністративно-господарськими санкціями [1, с. 146]. Визначаючи розмір штрафу, правозастосовчий орган повинен враховувати тяжкість правопорушення, його тривалість, повторюваність, здатність порушника запобігти протиправним наслідкам.

На відміну від неустойки, закон не допускає зменшення адміністративно-господарських штрафів за рішенням суду [20, с. 181]. Насамперед наведена особливість стосується санкцій, де відсутня максимальна межа впливу на економічні інтереси правопорушника. Існуюча законодавча прогалина часто перетворює штраф на засіб надмірного покарання учасників організаційно-господарських відносин. Прикладом таких санкцій слугує норма, закріплена у ч. 3 ст. 17 Закону України "Про природні монополії", згідно з якою за порушення тридцятиденного строку сплати штрафних санкцій суб'єкт природних монополій сплачує пеню у розмірі одного відсотка від суми встановленого штрафу за кожен день прострочення [15]. Поряд з основною відносно визначеною санкцію, передбачена пеня позбавлена попереджувальних властивостей, оскільки спрямована на скорішу сплату штрафу, а не виконання організаційно-господарських зобов'язань суб'єктами природних монополій.

Однією з ключових проблем застосування адміністративно-господарського штрафу є відсутність граничних строків нарахування цієї санкції.

Щодо порушеної проблеми судова практика демонструє неоднозначний підхід як до правозастосування в господарських відносинах, так і тлумачення змісту норм, об'єднаних в інститут господарсько-правової відповідальності. Так, колегія суддів судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у своїй постанові від 13.02.2007 № 07-04 зазначила, що при здійсненні правосуддя у справах про оскарження рішень щодо застосування штрафних, фінансових санкцій з суб'єктів господарювання використовуються положення ГК. Згадана Постанова, зокрема, встановлює: по-перше, однією з адміністративно-господарських санкцій, визначених у ст. 239 ГК, є адміністративно-господарський штраф, що підлягає застосуванню до суб'єкта господарювання за порушення ним встановлених законом правил здійснення господарської діяльності й стягується до державного бюджету; по-друге, Верховний Суд звертає увагу судів першої та апеляційної інстанцій на необхідність обов'язкового врахування при прийнятті рішення щодо застосування санкцій строків, закріплених імперативною нормою у ст. 250 ГК. Посилаючись на нормативні приписи ст. 239, 241 ГК, Верховним Судом було скасовано рішення судів нижчих ланок [6]. Протилежні правозастосовчі аспекти реалізації адміністративно-господарського штрафу відображені у постанові колегії суддів з розгляду адміністративних справ Верховного Суду України від 25.03.2008 № 08-41 за позовом суб'єкта господарювання до державної податкової інспекції про застосування пені за порушення строків розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності. У цій постанові зазначено, що положення ст. 250 ГК не поширюються на порядок нарахування і стягнення пені, оскільки ця санкція стягується за триваюче правопорушення [7].

ВГСУ вказав на неможливість застосування до спірних правовідносин ст. 250 ГК з огляду на те, що при застосуванні штрафних санкцій уповноважений орган не здійснює організаційно-господарських повноважень щодо суб'єкта господарювання - порушника [5]. Для покладення відповідальності істотне значення має порушення приписів суб'єкта організаційно-господарських повноважень, а не здатність уповноваженого органу застосовувати санкції. Такий підхід дозволяє певною мірою вирішити дискусію між представниками науки господарського та адміністративного права щодо сутності відповідальності юридичних осіб, строків її реалізації. Слід зазначити, що проблема застосування строків відповідальності юридичних осіб вже була предметом розгляду Конституційного Суду України у вже згаданому рішенні від 30.05.2001. Згідно з п. 4 цього рішення, положення КУАП поширюються виключно на фізичних осіб, у тому числі нормативно-правові акти, які встановлюють таку відповідальність. Виходячи з цих правозастосовчих позицій юрисдикційний орган у п. 1.3 Рішення сформулював висновок, за яким положення

ч. 1 ст. 38 КУАП щодо строків притягнення до відповідальності не підлягають застосуванню до юридичних осіб [17]. Відповідно до ст. 250 ГК адміністративно-господарські санкції підлягають застосуванню до правопорушника протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше одного року з дня його вчинення [3]. Фактично за цим правилом строк нарахування санкцій не повинен перевищувати одного року з моменту вчинення правопорушення. Разом з тим господарсько-правова відповідальність не є автоматичним наслідком правопорушення, що вказує на початок нарахування санкцій з дати винесення уповноваженим органом рішення про застосування санкцій, і завершується спливом річного терміну після вчинення правопорушення.

Враховуючи обмеження строку винесення рішення про застосування санкцій шістьма місяцями з дати виявлення правопорушення в окремих справах термін нарахування адміністративно-господарського штрафу може бути обмежений вказаним строком. Наведені законодавчі положення, з одного боку, спонукають порушника до якнайшвидшої сплати санкцій, а з другого можуть перетворитися на зловживання суб'єктом застосування санкцій наданими йому повноваженнями.

Не менш значну за видами і наслідками застосування групу адміністративно-господарських санкцій утворюють організаційні заходи впливу. Їх дія спрямована на приведення господарських відносин до існуючих нормативних вимог або обмеження чи припинення функціонування суб'єкта господарювання, якщо попередити, запобігти господарське правопорушення неможливо в інший спосіб. Ст. 245-248 ГК та інші акти господарського законодавства визначають санкції цього виду як один з правових інструментів забезпечення дотримання стандартів, норм і правил екологічної безпеки, спеціальних вимог до господарської діяльності.

Дослідження положень чинного законодавства вказує на переважно адміністративний порядок реалізації заходів організаційного впливу шляхом прийняття уповноваженим державним органом рішення про застосування відповідної санкції . Виняток з цього правила становить скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання, його ліквідація, що здійснюється на підставі рішення суду, за позовом суб'єкта владних повноважень, яким виявлено правопорушення (ст. 35 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців", ст. 248 ГК) [9].

Системний аналіз положень господарського законодавства вказує на подібність більшості процедур скасування державної реєстрації як санкції і способу ліквідації суб'єкта господарювання. Відмінність полягає у підставах реалізації відповідного механізму та його вольової складової. Скасування державної реєстрації суб'єкта господарювання як санкція завжди застосовується з ініціативи контролюючого органу у судовому порядку, на відміну від припинення діяльності суб'єкта з ініціативи засновників. Ця особливість притаманна і для процедури анулювання ліцензії, зупинки діяльності суб'єкта господарювання, які залежно від підстав можуть розглядатися як санкція чи спосіб реалізації організаційно-господарських повноважень засновників, власників майна. Своєрідна особливість санкцій полягає в тому, що в результаті їх застосування виникають нові охоронні правовідносини. У межах відповідних правових зв'язків суб'єкт господарювання зобов'язаний усунути виявлені недоліки в господарській діяльності чи її організації, а контролюючий орган набуває права вимоги припинення правопорушення, ліквідації його наслідків.

Вироблена законодавством і практикою його застосування система заходів організаційного впливу покликана у добровільному чи примусовому порядку забезпечити господарський правопорядок як у частині дотримання ліцензійних умов господарювання, так і виконання вимог екологічної безпеки. В останньому випадку метою відповідальності є обмеження несанкціонованого використання природних ресурсів, дотримання встановлених лімітів і викидів виробничих відходів, здійснення заходів з належної організації виробництва (п. 3 Постанови Верховної Ради України "Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища" від 29.10.1992) [10]. У нормах, передбачених у ч. 1-2 ст. 246 ГК, наведені підстави зупинки діяльності підприємств об'єднано у родове поняття - створення небезпеки для життя і здоров'я людини чи заподіяння шкоди довкіллю. Деякі санкції, передбачені нормами права, окрім зазначених негативних господарських результатів, мають на меті приведення виконання порушником договірних зобов'язань до спеціальних вимог. Зафіксована у ст. 26 Закону України "Про нафту і газ" норма передбачає санкцію у вигляді тимчасового зупинення дії спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами за порушення користувачем вимог спеціального дозволу або угоди про умови такого користування, неодноразове порушення користувачем законодавства про охорону довкілля, створення небезпеки життю і здоров'ю працівників. Невжиття користувачем нафтогазоносних родовищ заходів по усуненню протиправних наслідків дає підстави спеціально уповноваженому органу у порядку ст. 27 названого Закону анулювати дію спеціального дозволу на користування родовищами [16].

Незалежно від обраної компетентним державним органом міри відповідальності суб'єкта господарювання, її реалізація не повинна призводити до виникнення більш тяжких наслідків, ніж ті, що попереджені. Зазначене правило стосується передусім суб'єктів природних монополій, містоутворюючих чи стратегічних підприємств, діяльність яких не може здійснюватися іншими суб'єктами господарювання через специфіку технологічних, екологічних, організаційних умов виробництва.

Запроваджений чинним законодавством механізм дії адміністративно-господарських санкцій допускає одночасне застосування кількох організаційних заходів. Наприклад, п. 10 Рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 26.05.2006 № 341 "Про затвердження ліцензійних умов провадження професійної діяльності на фондовому ринку - діяльності з управління активами інституційних інвесторів" містить нормативний припис, згідно з яким анулювання ліцензії компанії з управління активами, інституту спільного інвестування є підставою ліквідації пайового інвестиційного фонду або передачі сукупності активів та зобов'язань, що становлять пайовий інвестиційний фонд, іншій компанії з управління активами інвестиційних інвесторів.

Застосування до суб'єкта господарювання кількох санкцій за одне господарське правопорушення здійснюється у правовідносинах, де припинити протиправні дії або бездіяльність чи не допустити їх у майбутньому неможливо в інший законний спосіб. Зокрема, вже згадане Рішення ДКЦП РФ від 26.05.2006 дозволяє суб'єкту господарювання поновити дію ліцензії після усунення порушень, але не раніше, ніж через один рік з дня винесення рішення про застосування санкцій за умови, що порушника не ліквідовано [13].

У процесі одночасного застосування кількох мір відповідальності уповноважений державний орган має керуватися окремими правилами, зумовленими функціональними зв'язками правових норм: по-перше, закон допускає поєднання організаційних заходів з майновими адміністративно-господарськими санкціями, а також їх одночасну реалізацію з іншими формами відповідальності, відшкодування збитків, сплатою неустойки; по-друге, визначені санкції повинні ґрунтуватися не лише на вимогах закону, а й відповідати характеру, наслідкам правопорушенням; по-третє, майново-організаційні наслідки адміністративно-господарських санкцій не повинні перевищувати результати правопорушення.

З наведеного слідує, що вплив на економічні інтереси суб'єкта господарювання має відображати ступінь вини порушника, тяжкість наслідків правопорушення. Щоправда, ГК, на відміну від інших актів господарського законодавства, зазначені умови у якості обов'язкових при покладенні господарсько-правової відповідальності не передбачає. У правозастосовному аспекті вказаний законодавчий недолік часто призводить до невідповідності покладеної на порушника відповідальності охоронюваним правам і законним інтересам, що в результаті породжує додаткові, невиправдані збитки. Однак деякими підзаконними актами ця проблема була врегульована в окремих сферах господарської діяльності ще до прийняття ГК. Зокрема, відповідно до п. 26 постанови Кабінету Міністрів України від 21.07.1999 № 1312 "Про затвердження порядку застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику" Національна комісія регулювання електроенергетики має право приймати рішення про зупинку дії ліцензії енергопостачальника на строк до одного року за вчинене правопорушення для усунення негативних господарських результатів. Повторне порушення правил і вимог постачання електричної енергії, виникнення тяжких наслідків або створення реальної загрози довкіллю чи суб'єктам господарювання, виходячи з п. 33-34 вказаного нормативно-правового акта, дає підстави уповноваженому органу застосувати санкцію у формі анулювання ліцензії постачальника електричної енергії та одночасно зобов'язати порушника передати виконання своїх зобов'язань іншим господарським організаціям [11]. З метою усунення відповідної проблеми застосування адміністративно-господарських санкцій, на нашу думку, ч. 2 ст. 238 ГК слід доповнити нормою такого змісту: "При прийнятті рішення про застосування до правопорушника адміністративно-господарських санкцій уповноважений орган державної влади чи місцевого самоврядування зобов'язаний враховувати ступінь вини порушника, тяжкість правопорушення, його тривалість, можливість запобігання за мінімальної шкоди для суспільства, держави, територіальної громади".

Таким чином, адміністративно-господарські санкції утворюють складну, багатопланову систему заходів впливу на економічні інтереси суб'єктів господарювання, застосування яких базується на загальних положеннях інституту господарсько-правової відповідальності, однак при цьому відзначається видовими особливостями, властивими лише цим правовим засобам. Їх ефективна реалізація вимагає поступової відмови від підзаконного регулювання і приведення законодавства про адміністративно-господарські санкції у відповідність до ГК.

Література

1. Анохіна І. О. Правове регулювання діяльності суб'єктів природних монополій: дис. ... канд. юрид. наук / І. О. Анохіна. - Одеса, 2004. - 207 с.

2. Богун В. Господарсько-правова відповідальність за порушення законодавства про ціни / В. Богун, Г. Солодухін // Підприємництво, господарство і право. - 2005. - № 1. - С. 80-83.

3. Господарський Кодекс України: Закон України від 16.01.2003 № 436 // Відомості Верховної Ради України. - 2003. - № 18. - № 19-20; № 21-22. - Ст. 144.

4. Науково-практичний коментар Господарського кодексу України / за заг. ред. Г.Л. Знаменського, В.С. Щербини; кол. авт. : О.А. Беляневич, О.М. Вінник, В.С. Щербина та ін. - 2-е вид., перероб. і допов. - К. : Юрінком Інтер, 2008. - 720 с.

5. Постанова Вищого господарського суду України від 19.01.2005 № 13-174/1149 у справі за зверненням суб'єкта господарювання до контрольно-ревізійного управління // Інформаційно- пошукова система ТОВ "Ліга-Закон".

6. Постанова колегії суддів судової палати в Адміністративних справах Верховного суду України від 13.02.2007 у справі № 07-04 про застосування штрафних санкцій до суб'єкта господарювання // Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга-Закон".

7. Постанова колегії суддів судової палати в Адміністративних справах Верховного суду України від 25.03.2008 у справі № 08-41 за позовом суб'єкта господарювання до державної податкової інспекції про застосування пені за порушення порядку розрахунків у сфері зовнішньоекономічної діяльності // Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга-Закон".

8. Постанова Національної комісії регулювання електроенергетики від 24.01.2008 № 32 про застосування до Державного підприємства "Національна енергогенеруюча компанія "Енергоатом" штрафних санкцій за порушення законодавства про електроенергетику // Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга-Закон".

9. Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців: Закон України від 15.05.2003 // Юридичний вісник України. - 2003. - № 28.

10. Про затвердження Порядку обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища: Постанова Верховної Ради України від 29.10.1992 // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 46. - Ст. 637.

11. Про затвердження Порядку застосування санкцій за порушення законодавства про електроенергетику: Постанова Кабінету Міністрів України від 19.07.2000 № 1139 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 8.

12. Про затвердження Положення про порядок накладення на суб'єктів господарювання штрафів за порушення законодавства в галузі електроенергетики та сфері теплопостачання: Постанова Кабінету Міністрів України від 21.07.1999 № 131 // Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга-Закон".

13. Про затвердження Правил розгляду справ про порушення вимог законодавства на ринку цінних паперів та застосування санкцій: Рішення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку від 11.12.2007 № 2272 // Інформаційно-пошукова система ТОВ "Ліга-Закон".

14. Про захист економічної конкуренції : Закон України від 11.01.2001 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 12. - Ст. 64.

15. Про природні монополії : Закон України від 20.04.2000 // Відомості Верховної Ради України. - 2000. - № 30. - Ст. 238.

16. Про нафту і газ: Закон України від 12.07.2001 // Відомості Верховної Ради України. - 2001. - № 50. - Ст. 262.

17. Рішення Конституційного Суду України від 30.05.2001 у справі № 1-22/2001 за конституційним зверненням ВАТ "Всеукраїнський Акціонерний Банк" щодо офіційного тлумачення положень пункту 22 частини першої статті 92 Конституції України (справа про відповідальність юридичних осіб) // Вісник господарського судочинства. - № 3. - 2001. - С. 64-69.