Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі України: теоретичний аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державна влада і місцеве самоврядування в політичній системі України: теоретичний аспект

Євтушенко О.Н

Розбудова в Україні демократичної, соціальної, правової держави і громадянського суспільства можлива лише через формування демократичної політичної системи, яка змогла б вчасно реагувати на нові вимоги до неї ззовні або зсередини, задовольняла б нові потреби влади, мала диференційовану цілісну структуру, упорядковану сукупність політичних інститутів, політичних ролей, відносин, процесів, принципів політичної організації суспільства.

Ключовим поняттям, за допомогою якого розкривається зміст і сутність політичної системи суспільства, є влада, яка визначається як «право керувати державою, політичне панування» [5]. Саме влада в усіх її проявах у широкому розумінні й становить зміст політичної системи. Державна влада, як правило, має легітимні інститути без яких не існує правове й політичне життя суспільства. Сутність державної влади полягає в тому, що, виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, вона (влада) здійснює спрямовуючий, організуючий, регулюючий вплив на суспільство [12,329].

Однак в демократичному суспільстві функціонування державної влади повинно відбуватися через її децентралізацію і демократизацію та розвиток інституту місцевого самоврядування, за допомогою якого громадяни можуть найбільш повно реалізувати свої громадянські права, впливаючи на процес прийняття управлінських рішень.

Мета статті показати, що процеси демократизації державної влади і розвиток інституту місцевого самоврядування - це ознаки демократичної і політичної системи суспільства, в якій функціонує розвинуте місцеве самоврядування, через яке члени територіальної громади мають можливість відстоювати свої інтереси перед державною владою.

Для вирішення поставленої проблеми в статті використані роботи таких зарубіжних і вітчизняних вчених, як В. Баркова [3], О. Бориславської [4], І. Воронова [6], І. Гавриленка [7], І. Дегтяревої [9], З. Варналія [11], В. Куйбіди [20], А. Мельника [12], О. Молодцова [22], О. Оболенського [12], А. Павка [25], Ю. Панейка [26], А. Соловйова [30], А. Токвіля [31], та ін.

Політична система властива кожній державі. Вона представляє собою певну модель політичного облаштування суспільства, має офіційно-публічний характер, відповідну законодавчу регламентацію (Конституція, закони, нормативні акти), в якій інститути політичної системи - це своєрідний державно-правовий механізм управління, за допомогою якого здійснюється державна влада - головний, типовий засіб здійснення політичної влади і визначальний елемент держави. Взаємодія елементів (компонентів) політичної системи суспільства дозволяє виділити п'ять підсистем її функціонування: інституціональна - суб'єктний склад (народ, соціальні верстви, політичні партії, громадські організації та інші об'єднання громадян, трудові колективи, держава та ін.; нормативна (регулятивна) - система політичних (а також правових) норм і принципів, що регулюють відносини між народами, соціальними групами, партіями, політичними лідерами; функціональна - політичні відносини, політичний процес, політичний режим, оскільки через них формується, змінюється, здійснюється політика; ідеологічна - політична ідеологія, свідомість, погляди, культура, можливість громадянина оцінити політичне буття і обрати певний варіант поведінки; комунікативна - інтегративні (об'єднуючі) зв'язки всіх підсистем функціонування політичної системи суспільства в цілому.

Відродження місцевого самоврядування в Україні розпочалося з прийняття Закону УРСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування в Україні» [17]. Закон, як визначає В. Малиновський, вперше в державотворчій практиці розмежував поняття «державна влада» та «місцеве самоврядування» [21]. По суті це був протест проти одержавлення суспільства, проти надмірного розростання ролі й впливу держави в політичній системі.

Розпочався процес формування недержавних інститутів (політичних партій, громадських організацій). Особливо він прискорився після прийняття Верховною Радою України історичного акта - Декларації про державний суверенітет 16 липня 1990 р. [10] і Акта про незалежність України 24 серпня 1991 p., схваленого народом України 1 грудня 1991 р. [1]. Показовим актом цього перетворення стало те, що профспілки зі «школи комунізму» поступово почали перетворюватися в громадські організації найманих працівників, метою яких стає налагодження конструктивного соціального діалогу, узгодження інтересів найманих працівників, держави і роботодавців шляхом домовленостей, а не руйнівної, агресивної конфронтації [3,399].

Після отримання Україною незалежності в 1996 році прийнято Конституцію України в ст. 5 якої чітко визнано, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Тобто органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, вони складають окрему форму реалізації народовладдя. В ст. 7 Основного закону проголошено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування [19], а у розділі Х! (ст. 140) дано визначення місцевого самоврядування як права територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [19]. Таким чином, Конституцією України визнано, що місцеве самоврядування - це елемент політичної системи суспільства, складова частина конституційного ладу та об'єкт законодавчого регулювання. В демократичному суспільстві місцеве самоврядування є противагою можливого свавілля з боку центральної влади. Тому всебічний розвиток місцевого самоврядування є «запорукою утвердження в державі демократичних стандартів управління» [18,21].

Роль територіальної громади та органів місцевого самоврядування постійно зростає, адже вони відіграють важливе значення в вирішенні питань місцевого рівня, а це дає підстави розглядати місцеве самоврядування в політичний системі як самостійну форму публічної влади, за допомогою якої вона „адаптується до нових соціальних вимог» [2,155]. Влада місцевого самоврядування поширюється на визначену територію відповідно до прийняття обов'язкових для всієї територіальної громади рішень. Крім того, інститут місцевого самоврядування дає можливість громадянам для вирішення загальних проблем створювати різного роду добровільні громадські об'єднання, асоціації, приймати участь у різних громадських ініціативах.

Демократична політична система будується в тій державі, в якій остання не втручається те коло питань, які громадяни можуть вирішувати самостійно, без звернення за допомогою до державних інститутів. В демократичній політичній системі відбувається процес перерозподілу джерел і ресурсів публічної влади від органів державної влади до органів місцевого самоврядування, які стають належними передумовами громадської стабільності й гармонії. Слід зазначити що в демократичній політичній системі „контроль над ресурсами» здійснюється вже не тільки державою, але й органами місцевого самоврядування, які виступають найбільш активним суб'єктом місцевої політики, поєднують в собі форми безпосередньої і представницької демократії (місцеві ради, голови територіальних громад, органи самоорганізації населення).

Конституція України визначила суспільно-державний характер місцевого самоврядування, виділяючи при цьому три головні ознаки: право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення (ст. 140); можливість безпосередньої реалізації цього права через вибори, референдуми інші форми безпосередньої демократії (ст. 69); наявність публічної влади у виді органів місцевого самоврядування [19].

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему гарантій місцевого самоврядування, в ст. 2 підкреслив, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [16].

90-ті роки ХХ ст. показали, що держава «не виконувала багатьох своїх функцій щодо розширення сфери самоврядування, успішно «одержавила демократію», зберігши високий ступінь централізації [8,191]. Нові тенденції на шляху демократизації політичної системи України з'явились після трансформації форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську. Були закладені умови демократизації держави і розбудови «менш централізованої і більш прозорої структури державної влади» [34,23-24]. Але визначений Конституцією механізм стримувань і противаг не спрацював, а став фактором дестабілізації політичної системи.

Найголовнішою особливістю політичної системи України за роки незалежності є нестабільність розвитку, нездатність адекватно реагувати на зміни в суспільстві й на нові виклики часу. Їй властива відсутність механізмів контролю громадян за владою і управлінням, виборних процедур і змагальності у формуванні владних структур, автономності громадянського суспільства як добровільного об'єднання індивідів та ін.

Розглядаючи роль місцевого самоврядування в політичній системі суспільства слід звернути увагу на зміст політичної системи, який на думку І. Гавриленка, розкривається через такі поняття як держава, влада, політичні партії, профспілки, соціально-політичні рухи [7,64]. Тобто політична система, як підкреслює американський політолог Д. Белл, - це арена влади і соціальної справедливості, розуміння якої втілене в конституції або традиціях народу. Її системоутворюючими категоріями виступає «трикутник»: інтереси - влада - політичне управління [6,21].

Отже, істотною ознакою політичної системи є формування та здійснення політичної [35], точніше державної влади. Саме владні відносини характеризують політичну систему, яка є сукупністю інститутів та груп, що формують і розподіляють політичну владу, здійснюють управління суспільними процесами, а також репрезентують інтереси певних соціальних груп у рамках відповідного типу правової системи і політичної культури. За допомогою політичної системи забезпечуються умови політичної активності для всіх громадян незалежно від їхніх політичних переконань.

Місцеве самоврядування як інститут громадянського суспільства - це форма народовладдя, «самостійний правовий інститут і колективне право територіальної громади» [20,8] на самостійне вирішення питань місцевого значення, але одночасно воно є інститутом державного управління тому що при вирішенні питань місцевого значення отримує підтримку з боку держави по забезпеченню виконання рішень, прийнятих у межах своєї компетенції, використання механізму державного примусу, в тому числі через органи судової влади.

Основною функцією органів місцевого самоврядування є право розпоряджатися ресурсами, які їм довірені населенням громади. Це функція органів державної влади, але в демократичній політичній системі створюється необхідний баланс державних і місцевих інтересів. «Місцеве самоврядування в демократичній країні не стільки опонент, скільки соратник державної влади, а розвинуте місцеве самоврядування звільняє державні органи від «текучості», дозволяє сконцентруватися на вирішенні загальнонаціональних проблем, сприяє оптимізації центрального управління» [2,155].

Слід зазначити, що залежно від того як вирішується питання взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування, тобто чи знаходиться інститут місцевого самоврядування поза системою державної влади, чи він є елементом державного механізму, що виконує функції державного органу, сформувалися теорії державної влади і місцевого самоврядування [26,132]. Вони знайшли своє втілення в різних моделях взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування. Але хочу погодитись з І. Дегтяревою, що «незважаючи на прагнення більшості авторів звести сучасні моделі місцевого самоврядування до декількох узагальнених типів - англосаксонської (Великобританія, Ірландія, США, Канада), романо-германської (Франція, Італія, Іспанія, Греція), змішаної (Данія, Австрія, Японія) та ін., - можна наполягати на тому, що в кожній з незалежних держав у сучасному світі існує своя власна, неповторна система місцевого управління та самоврядування. Це пов'язано з їх істотними політичними, економічними, правовими, адміністративними та соціокультурними відмінностями» [9,9].

Залежно від моделі взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування залежить виконання органами місцевого самоврядування політичної функції, обсяг якої в різних країнах різний. Так французька модель сформувалася шляхом поступового делегування повноважень місцевій владі від влади державної [24]. В німецькій моделі органи місцевого самоврядування діють за дорученням держави, а громада, на основі законів і під свою відповідальність, вирішує завдання на місцевому рівні [15,80]. В скандинавській моделі місцевого самоврядування використовується принцип колективного керівництва місцевою виконавчою владою шляхом використання такого специфічного самоврядного інституту, «як колективний мер»: коли в громаді відсутній одноособовий політичний лідер, а його повноваження здійснюють декілька осіб із чітко визначеними функціями [25].

Європейські моделі місцевого самоврядування більш підходять для України, адже європейська концепція місцевого самоврядування започаткована на принципах демократичного правління, що передбачає не конфронтацію між центральною владою і регіонами, а якнайоптимальніше між ними співіснування для найкращого забезпечення потреб населення. Однак в Україні ще й досі чітко не окреслена ніша місцевого самоврядування у системі влади України [4,189]. Існуюча модель територіальної організації влади в Україні реалізується через систему «політичного та економічного двовладдя»: діють призначені з центру державні адміністрації і обрані населенням місцеві органи влади. В країні створено «соціально шкідливу ситуацію конкуренції, коли обидві структури змагаються за і без того обмежені фінансові ресурси, за контроль над власністю» [13,13].

Європейський досвід розбудови місцевого самоврядування як «орієнтир для вдосконалення вітчизняної системи державного управління та місцевого самоврядування» [14,184] показує, що включення місцевого самоврядування в політичну систему дозволяє органам державної влади перекласти більшу частину проблем на місцевий рівень, де громадяни, які приймають участь у вирішенні місцевих питань й накопичуючи відповідний політичний досвід, будуть більш лояльними до державної влади й політичної системи в цілому. Тому місцевому самоврядуванню, як інституту політичної системи, притаманні політичні властивості, зокрема відповідні владні взаємовідносини, різні форми узгодження інтересів й активності жителів територіальних утворень.

Місцеве самоврядування має всі ознаки політичної влади, тому що, по-перше, це влада публічна (її здійснення відбувається від імені населення), по-друге, вона має право збору податків в межах певної території;

по-третє, на території громади існують політичні організації, які приймають участь в боротьбі за місцеву владу. Як бачимо органи місцевого самоврядування виконують функції, притаманні державним органам, різниця лише в масштабах розв'язуваних завдань і межах території, на яку поширюється влада органів місцевого самоврядування.

Отже, якщо під політичної системою розуміти «цілісну, упорядковану сукупність політичних інститутів, політичних ролей, відносин, процесів, принципів політичної організації суспільства, підлеглих кодексу політичних, соціальних, юридичних, ідеологічних, культурних норм, історичним традиціям й установкам політичного режиму конкретного суспільства» [27,273], то органи місцевого самоврядування в цій системі виконують функцію, яка належить державній владі. Це функція розподілу важливих для суспільства ресурсів, обмежених територією громади. В демократичній політичній системі органи місцевого самоврядування стають найбільш активним суб'єктом місцевої політики. Вірно стверджує І. Чудінова, яка вважає, що в розумінні політичної системи важливим є «можливість громадян приймати участь в управлінні» [33,134]. Вона визначає її як «інтегроване вираження влади й політики в соціально-політичних інститутах, політичних відносинах, що забезпечують управління й регулювання соціально-політичним життям суспільства» [33,135].

Стаючи дієвим інститутом політичної системи, місцеве самоврядування отримує можливість жити своїм власним політичним життям, яке необхідно для отримання громадянами необмеженої кількості стимулів діяти спільно й відчувати щодня свою залежність один від одного [31,380]. За таких умов, як писав А. де Токвіль, «сила влади стає менш непереборною й не настільки небезпечною для людини» [31,72].

Розбудова демократичного громадянського суспільства в Україні залежить від удосконалення політичної системи, тобто від її політичної модернізації. Під нею розуміється «процес трансформації суспільства, супроводжуваний формуванням політичних інститутів, соціальною мобілізацією та розширенням політичної участі громадян, поширенням демократичних цінностей і норм» [28,364]. Справжня демократизація суспільства дасть можливість здійснювати масштабні реформи, зокрема реформи місцевого самоврядування, розвиток якого безпосередньо залежить від загального стану інституціонально-політичної системи, її спроможності забезпечити необхідні умови для ефективного функціонування самоврядної влади [22,271].

Крім того, модернізація політичної системи має базуватись на наявності чіткої системи стримувань і противаг, розподілу гілок влади, узгодженні таких складових, як форма правління, тип партійної системи, тип виборчої системи, місцеве самоврядування тощо. Політична система, пристосовуючись до впливу різних факторів, «повинна постійно вдосконалювати свою структуру, штучно добудовувати необхідні інститути й структури, сприяючи при цьому цілеспрямованим позитивним змінам суспільних відносин» [30,165].

Політична система суспільства, як зазначає І. Воронов, «завжди виступає як особлива структура, в який влада розподілена між усіма її елементами так, що встановлюється певний баланс сил: тих, які прагнуть до влади, і тих, які отримують її. Порушення цього балансу в сторону надмірної централізації влади, чи, навпаки, її розсіювання, тягне за собою дисфункцію і може призвести до розпаду політичної системи» [6,57].

Отже, посилення ролі місцевого самоврядування в житті суспільства не ослаблює центральну владу, а навпаки, - розвантажує її від невластивих функцій й дозволяє зосередитися на вирішенні питань, пов'язаних з розробкою стратегії розвитку суспільства, вивіреного політичного курсу, знаходження місця держави в геополітичному просторі тощо. Як показує світовий досвід, делегування державою владних повноважень органам місцевого самоврядування дозволяє збалансувати різні інтереси окремих людей, соціальних груп, націй і народностей, релігійних конфесій тощо.

Розбудова демократичної моделі державної влади - «це поступове делегування постійно зростаючої частини повноважень регіональним, міським і сільським владним інститутам» [32,14], якими є органи місцевого самоврядування, а не сфера державної влади на регіональному рівні. Її ключовими принципами повинні стати: законодавче делегування громадам певних повноважень держави; забезпечення реалізації делегованих повноважень фінансовими і людськими ресурсами та юридичними гарантіями; нові партнерські стосунки між державою та громадами [11].

Саме тому місцеве самоврядування називають децентралізованою формою управління, адже воно передбачає відому самостійність, автономність місцевих органів, які виступають органами місцевих самоврядних територіальних співтовариств - громад (міської, сільської, селищної, союзу громад) [29,4]. Що стосується взаємодії органів державної влади й місцевого самоврядування, то їхні відносини повинні бути партнерськими і здійснюватися заради досягнення загальної мети - підвищення рівня і якості життя населення кожного муніципального утворення й регіону в цілому [23,77-78].

Як бачимо, політична система насправді функціонує лише в політичній практиці людей. Місцеве співтовариство також структуроване й репрезентоване в судженнях й оцінках як загальнонаціональне, а саме усвідомлення місцевого інтересу сприяє створенню інституту місцевого самоврядування як інституціональної підсистеми політичної системи. Процеси, що відбуваються на місцевому рівні - це політичні процеси, в яких місцеве самоврядування виступає найбільш активним суб'єктом місцевої політики і за допомогою якого громадяни змушують державу почути їхні вимоги.

Таким чином, місцеве самоврядування - це система відносин, що складаються з приводу розподілу місцевої влади між політичними суб'єктами на місцевому рівні, де політичним центром виступають органи місцевого самоврядування, навколо яких діють місцеві партійні й громадські організації, засоби масової інформації, лобістські угрупування, політичні лідери тощо. Місцеве самоврядування є інститутом політичної системи суспільства в якому поєднуються спільні інтереси держави й громадянського суспільства. Для держави місцеве самоврядування - це спосіб трансляції державної політики й державних інтересів на місцевий рівень. Для громадянського суспільства - це артикуляція інтересів жителів територіальної громади і можливість відстоювати її інтереси перед державною владою. Тому подальшого вивчення потребує теоретичне обґрунтування політичної системи, здатної забезпечити динамічний розвиток країни.

Література

місцевий самоврядування політичний

1.Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 p. №1427 - ХІІ// Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1991. - №38. - Ст. 502.

2.Андріяш В.І., Євтушенко О.Н. Місцеве самоврядування в політичної системі суспільства // Сучасна українська політика. - Київ; Миколаїв: Вид-во МДГУ ім. П. Могили, 2007. - Вип. 11. - С. 148-157.

3.Барков В.Ю. Взаємовідносини держави і суспільства в Україні // Українська політична нація: ґенеза, стан, перспективи /За ред. В. С. Крисаченка. - К.: НІСД, 2004. - С. 351 - 451.

4.Бориславська О. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в Україні: проблеми реалізації // Вісник Львівського ун-ту. - Серія юридична. 2004. - Вип. 39. - С. 187-193.

5.Великий тлумачний словник сучасної української мови / Укл. і гол. ред. В.П. Бусел. - Ірпінь : Перун, 2001. - 1440 с.

6.Воронов І.О. Демократичний транзит: політико-владні трансформації. - К.: Ґенеза, 2006. - 232 с.

7.Гавриленко І. Політична система суспільства // Політологічні читання, - 1993, - № 1.

8.Гарань О., Макеев С. Політико-державні перетворення в Україні // Політичні і економічні перетворення в Росії і Україні. - М.: «Три квадрата», 2003.

9.Дегтярьова І.О. Домінанти державної політики розвитку місцевого самоврядування в Україні. Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління. - Х. - 2005. - 21 с.

10.Декларація про державний суверенітет України прийнята 16 липня 1990 року // ВВР. - 1990. - № 31. - Ст.429

11.Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети: Монографія / За ред.. З.С. Варналія. - К.: НІСД, 2007. - 820 с.

12.Державне управління: навч. посіб. / А.Ф. Мельник, О.Ю. Оболенський, А.Ю. Васіна та ін.; за ред. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Прес, 2003. - 343 с.

13.Домбровський О. Не «під себе», а задля розвитку громад // Урядовий кур'єр. -2003. - 9 квіт.

14.Євтушенко О. Н.Концепції державної влади і місцевого самоврядування та їх вплив на розвиток суспільно-політичних відносин в українських землях у другій половині ХІХ століття // Гілея (науковий вісник): Збірник наукових праць /гол. Ред.. В.М. Вашкевич. - К., 2008. - Вип. 12. - С.178-186.

15.Євтушенко О.Н. Демократизація державної влади і місцевого самоврядування на принципі субсидіарності: досвід Німеччини. // Наукові праці: Науково-методичний журнал. - Т. 93. - Вип. 80. Політичні науки. - Миколаїв: Вид-во МДГУ ім. П. Могили, 2008. - С. 76-81.

16.Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. №280 //ВВР. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

17.Закон УРСР від 07.12.1990 р. «Про місцеві Ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування в Україні» - К.: Україна, 1991. - 64 с.

18.Зінченко О. Інноваційні механізми місцевого та регіонального розвитку // Ресурси місцевого і регіонального розвитку: національний та міжнародний аспекти: Матеріали VIII Всеукраїнських муніципальних слухань, Судак, АРК, 29.07 - 2.08.2002 р. / Наук. ред. М. Пухтинський. - К.: Атіка-Н, 2003. - 528 с.

19.Конституція України 28.06.1996 р. // ВВР. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

20.КуйбідаВ.С. Конституційно-правові основи самоврядування в містах обласного значення. Автореф,...дис... канд.. юрид. наук. - Харків - 2001. - 20 с.

21.Малиновський В.Я. Муніципальна влада - іманентний елемент політичної системи демократичного суспільства

Размещено на Allbest.ru