Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Становление института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы работы исходит из того, что системные изменения законодательства Российской Федерации, обусловленные социально-экономическими процессами и реформированием российской государственности, вызвали необходимость в дальнейшем осмыслении ряда правовых институтов, в том числе института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.

Первостепенная цель правового государства - защита прав и свобод человека и гражданина. В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе в случае их нарушения государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами. В связи с продолжающимся в нашей стране процессом внедрения демократических ценностей и принципов правового государства сохраняют актуальность проблемы совершенствования национального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина, элементом которого является институт уполномоченных по правам человека. Эффективность деятельности уполномоченных по правам человека зависит от точного законодательного закрепления сферы их компетенции и наделения данных государственных органов достаточными полномочиями для достижения определенных для них целей и решения поставленных перед ними задач.

В условиях административно-правовой реформы, направленной на повышение эффективности государственного управления, уполномоченные по правам человека приобретают особое значение как органы, осуществляющие контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе государственными органами, их должностными лицами, государственными служащими. Подлинно демократический контроль не сводится к контролю государства за процессами в различных сферах жизнедеятельности общества, он предполагает и контроль за деятельностью государственного аппарата. Необходимость анализа компетенции уполномоченных по правам человека как контрольных государственных органов актуализирует тему, выбранную для исследования.

Особый интерес вызывает вопрос о разграничении компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, что обусловлено тенденцией усиления «вертикали» государственной власти в Российской Федерации.

Объектом исследования стали общественные отношения в сфере установления и реализации компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Предмет исследования - компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации как комплексный правовой институт.

Целью работы является комплексное конституционно-правовое исследование компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

Осмыслить и обобщить зарубежный опыт правового регулирования компетенции уполномоченных по правам человека (омбудсменов) и выявить основные модели их компетенции в зарубежных государствах; показать значение этого опыта для Российской Федерации.

Определить специфику компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации по сравнению с компетенцией уполномоченных по правам человека (омбудсменов) в зарубежных государствах.

Охарактеризовать компетенцию уполномоченных по правам человека в Российской Федерации как элемент их конституционно-правового статуса; выработать определение понятия компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.

Установить место уполномоченных по правам человека в Российской Федерации в системе государственных органов.

Выявить общественные отношения, которые составляют сферу компетенции уполномоченных по правам человека в Российской Федерации; сформулировать критерии определения этой сферы.

Сформировать целостное представление о полномочиях уполномоченных по правам человека в Российской Федерации; определить их особенности по сравнению с полномочиями иных государственных органов; выявить юридическую природу основных актов, издаваемых уполномоченными по правам человека в Российской Федерации.

компетенция уполномоченный право человек

Глава 1. Становление института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Межгосударственный механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется нами как международное сотрудничество государств по соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права, заключению международных договоров в области прав человека и содействию в реализации прав и свобод, гарантированных ими, с использованием международных правовых средств.

Внутригосударственный - это механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в том или ином конкретном государстве.

Механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации - это система органов публичной власти, институтов гражданского общества, общественных и иных организаций и правовых средств, применяемых ими в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Механизм имеет сложную структуру и включает следующие элементы:

1) охрану прав и свобод,

2) защиту прав и свобод,

3) квалифицированную юридическую помощь,

4) пропаганду прав и свобод.

Действию каждого из указанных элементов механизма обеспечения прав и свобод должна соответствовать своя конкретная цель. Комплексное достижение этих целей позволяет обеспечивать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.

Вместе с тем каждый элемент является относительно самостоятельным, поскольку в нем задействованы соответствующие органы и применяемые ими различные правовые средства. В зависимости от того, в каких и в скольких элементах механизма обеспечения прав и свобод участвует тот или иной орган публичной власти, общественная организация, можно судить о его значимости и месте в механизме обеспечения прав и свобод.

Охрана прав и свобод - деятельность, направленная на предотвращение нарушений прав и свобод человека и гражданина, устранение причин, их порождающих. Осуществляется она путем установления общего конституционного правового режима и действия норм российского права (статическая сторона) и совершенствования законодательства по правам и свободам человека и гражданина, улучшения общего экономического благосостояния нации и т. д. (динамическая сторона).

Защита прав и свобод - деятельность, осуществляемая компетентными органами либо управомоченным лицом самостоятельно (самозащита) всеми предусмотренными в законодательстве Российской Федерации правовыми средствами и способами с целью восстановления (признания) нарушенных (оспоренных) прав и свобод Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журнал российского права. 1998. № 7..

Квалифицированная юридическая помощь, без которой часто нельзя достигнуть реализации прав и свобод, направлена как на недопущение нарушений, так и на восстановление уже нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Квалифицированная юридическая помощь представляет собой деятельность специализированных органов по применению соответствующих правовых средств, для оказания юридического содействия человеку и гражданину в реализации его прав и свобод.

Такой элемент механизма обеспечения, как пропаганда прав и свобод, является особо важным и необходимым как для реализации прав и свобод человека и гражданина, так и для формирования правового государства и гражданского общества в целом. Пропаганда прав и свобод - это осуществляемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными организациями, учебными заведениями, средствами массовой информации мероприятия по распространению и поддержке прав и свобод человека с целью воспитания нации в духе уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, развития правовой культуры и правосознания.

Выполняя контрольную, восстанавливающую нарушенные права и свободы, координационную и посредническую функции, уполномоченные, осуществляют защиту прав и свобод и оказывают квалифицированную юридическую помощь, посредством правотворческой функции (способствующей выявлению пробелов и противоречий в законодательстве о правах и свободах) участвуют в охране прав и свобод.

Осуществление консультационной и информационно-воспитательной функций позволяет пропагандировать права и свободы и этим повышать уровень правовой культуры общества, создавать традицию приоритета соблюдения прав и свобод в деятельности государственных и муниципальных органов власти, должностных лиц и государственных служащих Комарова В.В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. // Государство и право, 1999, №9, с. 25.

Таким образом, уполномоченные по правам человека являются государственными органами, которые участвуют во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи.

Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации тесно связан с институтом омбудсмена, поэтому для понимания теоретико-правовых основ компетенции уполномоченных по правам человека методологическое значение приобретает осмысление сущности компетенции омбудсменов в зарубежных государствах.

Существует периодизация развития компетенции омбудсменов:

I этап - зарождение концепции омбудсмена в Швеции и закрепление исторической модели компетенции;

II этап - актуализация концепции омбудсмена после второй мировой войны и становление классической модели компетенции;

III этап - трансформация классической модели компетенции и возникновение правозащитной модели компетенции.

Учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации как государственного органа - одно из важнейших достижений демократических преобразований в России. Для нашей страны создание такого института было явлением новым, хотя в мировой истории он уже известен давно. В классическом виде институт омбудсмена, - так называют уполномоченных по правам человека в Европе и в мире, - был создан в 1809 году в Швеции. Он имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду истории германских племен. Омбудсменом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово «омбудсмен» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо» Матвеева О.М. Эволюция института политической ответственности правительства и новые формы парламентского контроля в зарубежных странах // Российский юридический журнал. 1995. № 2..

До Первой мировой войны институт уполномоченного представлял собой некую скандинавскую экзотику. А вот после Второй мировой войны, он получил мощное развитие. Именно в это время были приняты важные международные правовые документы в области прав человека. В частности, 10 декабря 1948 года - Всеобщая декларация прав человека. Эта дата, которую отмечает весь мир, стала Днем прав человека.

В большинстве государств мира этот институт сформировался во второй половине XX столетия. Сегодня более чем в ста странах мира есть уполномоченные по правам человека. Опыт их работы в странах Восточной Европы (Польше, Венгрии, Румынии, Словении и др.) показывает, что создание таких структур в большинстве случаев обеспечивает восполнение отсутствующего звена в отношениях государственной власти и населения, способствует строительству демократического правового государства, развитию правосознания граждан и должностных лиц.

Такой правозащитный институт нетрадиционен для России. Институт омбудсмена исследовался учеными (Ю.С. Шемшученко, Г.А. Мурашин, В.А. Туманов, В.В. Маклаков, В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова) в рамках административного и конституционного права зарубежных стран. Исследованиями этой проблемы плодотворно занимались А.С. Автономов, Т.А. Васильева, И.С. Власов, О.В. Воробьев, В. Гладышев, Н.М. Касаткина, Н.С. Колесова, И.А. Ледях, Е.А. Лукашева, И.А. Мелик - Дадаев, М.А. Никифирова, Н.Ю. Трещетенкова. В этот период появляется ряд интересных и глубоких работ по формированию института омбудсмена в России, защите прав граждан в различных сферах, анализируется зарубежный опыт. В 1997 г. Институт государства и права выпустил сборник «Защита прав человека» (под ред. члена - корреспондента РАН Е.А. Лукашевой).

В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР».

Постановление о введении Декларации в действие возлагало на соответствующие комитеты Верховного Совета подготовку проекта закона, который должен был определить компетенцию Парламентского уполномоченного. Однако в то время закон принят не был.

Во многих странах для обозначения этой должности используются различные названия, например в Испании - Защитник народа, в Великобритании - Парламентский уполномоченный по делам администрации, во Франции - Посредник, в Италии - Гражданский защитник, в США - Общественный адвокат и помощник граждан, в Польше - Защитник прав граждан.

Должность Уполномоченного по правам человека учреждена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Пункт «д» части 1 статьи 103 Конституции относит к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности Уполномоченного, действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом. Правозащитному институту был придан статус конституционного Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. № 9..

Функции национальных институтов омбудсмена, кроме рассмотрения жалоб и обращений граждан, как правило, включают в себя взаимодействие с органами государственной власти и органами местного самоуправления, мониторинг ситуации с соблюдением прав и свобод человека, анализ внутреннего законодательства в целях выявления его несоответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, международным обязательствам страны в области прав человека, правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты. В последнее время омбудсмены все больше и больше вовлекаются в широкий круг информационно-просветительской деятельности. Они все чаще берут на себя обязанности формировать культуру прав человека, в частности путем просветительской деятельности и разработки информационных программ образования и просвещения в этой области.

В сферу компетенции омбудсменов, обладающих компетенцией исторической (контрольно-императивной) модели, входят вопросы соблюдения требований формальной законности органами исполнительной и судебной власти. Такие омбудсмены вправе применять императивные меры для устранения выявленных нарушений - возбуждать обвинение в отношении должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей.

Классическая (контрольно-рекомендательная) модель связана с концепцией парламентаризма - омбудсмены, обладающие компетенцией этой модели, осуществляют косвенный парламентский контроль за органами исполнительной власти, сферу их компетенции составляют вопросы соблюдения требований формальной законности. Данные омбудсмены не наделены властными полномочиями по воздействию на субъект, допустивший нарушение прав человека, - они не могут наказать должностное лицо или подвергнуть его преследованию в административном или уголовном порядке; не вправе изменить решение государственного органа или должностного лица. Основной формой их реагирования является направление соответствующему субъекту представления, содержащего рекомендации о необходимых для устранения выявленного нарушения прав человека мерах Права и свободы личности. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронова. 1998-2003 / Сост. А. Г. Майоров. М, Юриспруденция, 2003..

В дальнейшем связь омбудсменов с парламентами ослабевает - они назначаются и освобождаются от должности парламентами, но, как правило, независимы от них и неподконтрольны им. В сферу компетенции омбудсменов, обладающих компетенцией правозащитной модели, входят вопросы обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина широким кругом субъектов. Они не наделены властными полномочиями по воздействию на субъект, допустивший нарушение прав человека.

Анализ развития компетенции омбудсменов в зарубежных государствах как политико-правового явления позволяет определить вектор этого развития: из органа, способствующего парламенту в осуществлении контроля за органами исполнительной и судебной власти в целях повышения эффективности государственного управления, омбудсмен эволюционирует в независимый контрольный орган, основной целью деятельности которого является содействие защите прав человека посредством контроля широкого круга субъектов - как государственных органов, так и частных организаций.

Выбор правозащитной модели компетенции омбудсменов при учреждении института уполномоченного по правам человека в Российской Федерации необходимо признать обоснованным, поскольку указанная модель в большей мере, чем иные, отвечает потребностям обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Конституционно-правовой статус уполномоченных по правам человека - это правовое состояние данных субъектов, включающее в себя систему правовых связей, соответствующих специфике уполномоченных по правам человека как субъектов конституционного права и конституционно-правовых отношений, их целям, задачам и функциям. Указанную систему правовых связей характеризуют место уполномоченных по правам человека в системе государственных органов (системообразующий элемент конституционно-правового статуса уполномоченных по правам человека), их компетенция, ответственность, гарантии, принципы и порядок деятельности. То есть компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации выступает элементом их конституционно-правового статуса Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и проблемы законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. № 9..

Не все права и обязанности государственных органов следует включать в их компетенцию. Государственные органы обладают, в частности, правами и обязанностями юридических лиц, правами и обязанностями получателей бюджетных средств, правами и обязанностями представителей нанимателя в правоотношениях с государственными служащими (если речь идет о единоличном государственном органе). Однако все эти права и обязанности необходимы государственным органам для нормального функционирования. Они носят организационно-обеспечительный характер и непосредственно не направлены на осуществление государственной власти. В связи с этим объем наличных прав и обязанностей у государственного органа шире его компетенции.

Наиболее существенный элемент компетенции государственного органа - государственно-властные полномочия. Данный термин используется для обозначения юридически властных возможностей государственного органа по осуществлению функций государства. Однако, в компетенцию государственного органа следует включать не только государственно-властные, но и иные полномочия. Полномочия - это не просто права государственного органа на совершение тех или иных действий. Полномочие (правообязанность) выражает органическое единство возложенных на государственный орган прав и обязанностей. В качестве элемента компетенции государственного органа могут выступать также его публичные права, которые, как и полномочия, направлены на реализацию функций государства, но в отличие от них не являются одновременно его обязанностями Сунгуров А.Ю. Региональный уполномоченный по правам человека - первые шаги в России. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». - СПб., 1999. - 226 с., С. 198.

С точки зрения структурного подхода в рамках законодательства об уполномоченных по правам человека наиболее логично использовать двухзвенную конструкцию компетенции как совокупности предметов ведения и полномочий (публичных прав), поскольку она позволяет определить сферу применения того или иного полномочия (публичного права), представить эти полномочия (публичные права) в системе. В широком плане предметами ведения государственного органа являются общественные отношения, на которые он воздействует. Однако, данные общественные отношения могут быть охарактеризованы посредством указания на сферу общественных отношений, функции, определенные объекты, вопросы, которые разрешают государственные органы. Использование термина «предметы ведения» уместно при правовом регулировании отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а при установлении компетенции уполномоченных по правам человека наиболее подходящим представляется термин «сфера компетенции».

Компетенция уполномоченных по правам человека в Российской Федерации определяется как нормативно закрепленная система полномочий и публичных прав, которыми они наделяются государством для решения вопросов обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Перед уполномоченными по правам человека в Российской Федерации стоят собственные цели - они обеспечивают гарантии государственной защиты и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. В качестве задач, в законах об уполномоченных по правам человека, указывается содействие восстановлению нарушенных прав, совершенствование законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Могут быть выделены следующие их функции: корректирующая, консультационно-ориентирующая, превентивная, просветительская, координационная, диагностическая функции и функция содействия совершенствованию правовых актов и административных процедур.

Определение целей, задач и функций уполномоченных по правам человека позволяет уточнить их место в системе государственных органов. Несмотря на то что уполномоченные по правам человека специализируются на вопросах обеспечения государственных гарантий защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, они, исходя из своих целей, задач и функций, не восстанавливают нарушенные права и свободы, не принимают в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина решений, обязательных для исполнения. В связи с этим необходимость в разграничении компетенции уполномоченных по правам человека и иных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод, отсутствует. Не случайно в законах об уполномоченных по правам человека указывается, что их деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод Пустынцев Б. Региональный омбудсман… или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». - СПб., 1999. - 226 с., С. 192.

По содержанию деятельности уполномоченные по правам человека выступают в качестве специализированных контрольных органов, осуществляющих отдельный вид государственного контроля, предметом которого является соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Надзор есть контроль за соблюдением правовых норм, контроль в свою очередь включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с правовых, научных, социально-политических, организационно-технических позиций, в связи с чем, деятельность уполномоченных по правам человека рассматривается как контрольная.

Раскрывая основные точки зрения на вопрос о роли и месте уполномоченных по правам человека в механизме разделения властей, обратим внимание на следующие принципиальные положения:

несмотря на наделение уполномоченных по правам человека полномочиями законодательными (представительными) органами государственной власти и наличие развитых форм взаимодействия с ними, они обладают организационной и функциональной независимостью и не подотчетны назначившим их органам, а потому представляют собой органы, образуемые парламентом, но не органы парламентского контроля.

определение принадлежности уполномоченных по правам человека к какой-либо ветви власти в рамках классической триады властей невозможно.

уполномоченные по правам человека являются специализированными контрольными органами и связаны с другими государственными органами отношениями координации.

специфика уполномоченных по правам человека заключается именно в том, что они обеспечивают нормальное функционирование других государственных органов с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина Беляев В. П. Надзор и контроль как формы юридической деятельности // Политика и право. 2002. № 5..

Исходя из этого, можно говорить, что уполномоченные по правам человека являются вспомогательными органами в механизме разделения властей.

Глава 2. Конституционно-правовое регулирование деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ являются специфическими государственными органами, отличающимися от других органов механизма государства отсутствием государственно-властных полномочий и реализующими функцию государства - обеспечение прав и свобод человека и гражданина - методами убеждения, критики, публичности.

Существуют два блока общественных отношений, на которые они воздействуют, - общественные отношения, связанные с реализацией гражданами права на государственную защиту их прав и свобод, нарушаемых органами публичной власти и иными подконтрольными уполномоченным по правам человека субъектами, и общественные отношения, связанные с соблюдением указанными субъектами в своей деятельности прав и свобод граждан.

Сфера компетенции конкретного уполномоченного по правам человека зависит от объема прав и свобод человека и гражданина, соблюдение которых он контролирует, от категорий граждан, за соблюдением прав и свобод которых он осуществляет контроль, и от круга подконтрольных ему субъектов.

Ограничение сферы компетенции уполномоченных по правам человека отдельными группами прав недопустимо, что при определении сферы их компетенции следует использовать словосочетание «права и свободы человека и гражданина».

Омбудсмены, сфера компетенции которых ограничена правами отдельных категорий граждан, называются специализированными (отраслевыми) омбудсменами. Целесообразным является создание в структуре аппаратов уполномоченных по правам человека структурных подразделений, специализирующихся на рассмотрении вопросов отдельных категорий граждан, на каком-либо праве или группе прав граждан, вопросах отдельной отрасли законодательства, но не учреждение специализированных уполномоченных по правам человека. Во-первых, их создание предполагает учреждение государственной должности соответственно Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и создание аппарата, обеспечивающего деятельность лица, замещающего данную должность, что влечет дополнительные расходы бюджета соответствующего уровня. Во-вторых, параллельное функционирование Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и специализированных уполномоченных по правам человека требует четкого разграничения их компетенции - в случае подачи жалобы уполномоченному по правам человека, в компетенцию которого не входит ее рассмотрение, необходима ее передача правомочному уполномоченному по правам человека, что может привести к увеличению сроков рассмотрения жалобы Восстановление нарушенных прав граждан: примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 году // Аппарат Уполномоченного по правам человека в РФ. М. 2002..

Уполномоченные по правам человека должны выступать институтами самоограничения государственной власти. Сфера их компетенции должна охватывать, прежде всего, исполнительные органы государственной власти, поскольку деятельность последних направлена на исполнение законов и тем самым на обеспечение реализации гражданами их прав и свобод. Законодательные (представительные) органы государственной власти должны быть исключены из сферы компетенции уполномоченных по правам человека в целях устранения дублирования деятельности органов, осуществляющих контроль за соответствием законов актам большей юридической силы. Наконец, судебные органы государственной власти могут выступать в качестве подконтрольных уполномоченным по правам человека субъектов только в случае нарушения ими прав и свобод человека и гражданина в процессе судопроизводства. Поскольку в России становление и развитие уполномоченных по правам человека происходит в рамках правозащитной модели компетенции омбудсменов, нельзя отрицать необходимость включения в сферу их компетенции организаций, если речь идет о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина, либо случаях, имеющих особое общественное значение.

Вопросы разграничения компетенции уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней должны регулироваться в Федеральном конституционном законе от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», поскольку разграничение их компетенции непосредственно влияет на объем компетенции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, что относится к предмету регулирования этого закона.

Федеральным законодательством вопрос о разграничении компетенции уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней не регламентируется. В законодательстве субъектов Российской Федерации используются два критерия для разграничения их компетенции: место нарушения прав и свобод человека и гражданина; круг субъектов, решения или действия (бездействие) которых обжалуются. С учетом действующего федерального законодательства, сфера компетенции уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, может охватывать государственные органы соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, их должностных лиц, государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации, муниципальных служащих на должностях муниципальной службы в субъекте Российской Федерации Князькин С.А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека: Автореф. канд. дисс. Казань, 2000..

Большинство, предусмотренных в законах субъектов Российской Федерации форм взаимодействия уполномоченного по правам человека в соответствующем субъекте Российской Федерации с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации носят односторонний характер, поскольку не обеспечены обязанностью Уполномоченного, по правам человека в Российской Федерации, предпринимать какие-либо действия. Особое внимание следует уделить взаимодействию уполномоченных по правам человека федерального и регионального уровней при выявлении фактов нарушений прав и свобод человека и гражданина. К числу форм такого взаимодействия можно отнести: передачу жалоб о нарушениях прав и свобод человека и гражданина; проведение совместных проверок; информирование уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации Уполномоченного по правам человека в Российского Федерации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо случаях, имеющих особое общественное значение, либо об отдельных фактах нарушения прав граждан федеральными органами, расположенными на территории соответствующего субъекта Российской Федерации Сунгуров А.Ю., Шишлов А. В. Сравнительный анализ законодательства об Уполномоченном по правам человека в некоторых субъектах Российской Федерации // Государство и право. 2003. №4..

В цивилизованном демократическом обществе наиболее усовершенствованным механизмом защиты гражданских прав и свобод является, прежде всего, исполнительная власть, обладающая необходимыми для этого силами и средствами, лишь при наличии ее злоупотреблений должен включаться процесс политических (парламентский контроль), общественных (средства массовой информации) и судебных механизмов их пресечения. Вместе с тем, парламентский контроль за соблюдением прав человека, посредством интерпелляций депутатов или деятельности парламентских комиссий не всегда является достаточно оперативным и эффективным. Общественный контроль со стороны средств массовой информации нередко осуществляется в соответствии с интересами тех, кто ими фактически владеет, в связи с чем, объективность и беспристрастность прессы, радио и телевидения оказываются порой более чем сомнительными. Надзорная функция за деятельностью исполнительной власти силами органов правосудия осложнена тем, что безличные и неопределенные действия чиновников, манипулирующих при этом государственными интересами, соединены с таким множеством ошибок и нарушений, которые не могут быть быстро и эффективно устранены правоохранительными органами в простой и наименее дорогостоящей для человека форме. Правовое одиночество отдельного человека в его отношениях с государством, осложненное массой неизвестных ему ведомственных актов и тотальным вмешательством чиновников во все сферы жизнедеятельности общества, способствует тому, что человек, права которого нарушены, даже при наличии юридических оснований, не всегда готов самостоятельно вступить в сложную, длительную и, как правило, дорогостоящую борьбу за их признание и соблюдение. Матвеев С.Н. Конституционно (уставно)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Автореферат канд. дисс. Казань, 2004.

Системы ведомственного и вневедомственного контроля, независимого прокурорского надзора и самостоятельных органов правосудия, действующие в Российской Федерации, также образуют достаточно прочный фундамент, обеспечивающий защиту и восстановление нарушенных прав человека. Однако, и в этих условиях, человек не всегда оказывается обеспеченным необходимой защитой от злоупотреблений чиновников. Правовая неграмотность населения и отсутствие у многих веры в справедливое правосудие нередко приводят к тому, что люди терпят порой абсолютно недопустимый произвол должностных лиц, не только нарушающий их права и свободы, но и оскорбляющий их личное достоинство и человеческую гордость.

В этих условиях профессиональная деятельность Уполномоченного по защите прав человека, его чести и достоинства, не подменяющая полномочий иных государственных органов или изменяющая их компетенцию, обусловлена исключительно целями совершенствования правовых механизмов, с помощью которых человек может бороться с несправедливостью и злоупотреблениями власти.

Уполномоченный не является конкурентом органам правосудия и прокуратуры, а стремится с помощью предоставленных ему правовых средств посильно участвовать в обеспечении прав человека, соблюдении законности и правопорядка, поиске справедливости и защите достоинства человеческой личности. Его деятельность сосредоточена исключительно на осуществлении государственной защиты прав человека, составляющих основу его правового статуса, и поддержании их стабильного приоритета в структуре ценностей демократического правового государства.

Уполномоченный, выполняя предоставленный ему законодательный мандат по осуществлению государственной защиты прав человека, действует параллельно и наряду с органами правосудия и прокуратуры, а не вместо них, не подменяя, а дополняя предоставленные им правовые средства защиты этих прав. Осуществляя государственную защиту прав человека, Уполномоченный решает, таким образом, самостоятельные задачи, не входящие в компетенцию иных государственных органов. Возможные при этом случаи совпадения его юрисдикции с юрисдикцией органов правосудия и прокуратуры не порождают их коллизию, а способствуют человеку в свободном выборе способов и средств защиты своих, нарушенных прав и свобод Тамбовцев В.В. Комментарий к ФКЗ № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Реализуемая Уполномоченным функция государственной защиты прав человека, осуществляемая безвозмездно, отличается и от адвокатской деятельности.

Введение режима чрезвычайного или военного положения на всей территории Российской Федерации либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции.

Продолжая беспрепятственно осуществлять государственную защиту прав человека в условиях чрезвычайного или военного положения, Уполномоченный не только обеспечивает гарантии соблюдения прав человека, отступление от которых недопустимо, но и осуществляет независимый контроль за выполнением в условиях военного положения международного гуманитарного права по облегчению участи гражданского населения, раненых, больных и военнопленных, соблюдению прав личного состава санитарных формирований, учреждений, транспортов и госпитальных судов.

В целях обеспечения независимой и непрерывной деятельности Уполномоченного, в том числе в период чрезвычайного или военного положения, он должен освобождаться от призыва на военную службу и военные сборы в течение всего срока исполнения своих полномочий.

В соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Первым субъектом Российской Федерации, где была учреждена должность Уполномоченного по правам человека. стала республика Башкортостан. Учреждение института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ является их исключительной компетенцией, только они вправе принимать решение по этому вопросу, вместе с тем представляется целесообразным создание данного института в субъектах Федерации. Лебедев А.И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. // Московский журнал международного права, №1/2000/37, январь-март, с. 128

Финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации. Смета расходов на содержание уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и находящихся под их руководством государственных органов должна обеспечивать независимое осуществление ими своих полномочий в полном объеме и не уменьшаться по сравнению с предыдущим финансовым годом. Порядок разработки и исполнения сметы расходов и представления уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации финансовой отчетности устанавливается законами субъектов Российской Федерации.

Для назначения на должность Уполномоченного предъявляются четыре правовых критерия, о необходимости наличия у кандидата: гражданства Российской Федерации, возраст не моложе 35 лет (без ограничения высшего предела), имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыта их защиты. Первые два критерия имеют объективный характер, два последних являются оценочными, поскольку степень познаний кандидата в области прав человека и его опыт осуществления их защиты настоящим Законом не определяются Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М, Норма, 1997..

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного. Президент Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Совет Федерации с учетом федеративного государственного устройства Российской Федерации выражает интересы ее равноправных субъектов в представительном и законодательном органе Российской Федерации.

Депутаты Государственной Думы являются избранными народом представителями, которые уполномочены осуществлять законодательную власть в Государственной Думе.

Заблаговременность внесения кандидатур в Государственную Думу обусловлена необходимостью их предварительного обсуждения в ее комитетах и фракциях, включения вопроса о назначении на должность Уполномоченного в повестку дня пленарного заседания палаты и обеспечения преемственности осуществления полномочий по государственной защите прав человека в связи с истечением их срока у предыдущего Уполномоченного.

Парламентская процедура назначения Уполномоченного на должность и освобождения его от должности регулируется главой 19 Регламента Государственной Думы. Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно пункту «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Государственной Думы, состоящей их 450 депутатов большинством голосов от их общего числа (226) тайным голосованием. Кандидаты, предложенные на должность Уполномоченного, выступают в Государственной Думе с краткой программой предстоящей деятельности. Присутствующие на заседании депутаты Государственной Думы вправе задавать им вопросы, высказывать свое мнение по их кандидатурам, выступать за или против них Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. - СПб: Институт права, 1999, с. 74.

В список для тайного голосования вносятся кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов (300) от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура на должность Уполномоченного палатой отклоняется, то для нового рассмотрения может предлагаться та же или новая кандидатура. Если в Государственную Думу вносилось более одной кандидатуры, и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, то для нового рассмотрения могут предлагаться те же или новые кандидатуры.

Повторное рассмотрение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения представления о кандидатах на должность Уполномоченного, внесенного в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы.

Особенность конституционного статуса замещаемой им государственной должности Российской Федерации заключается в том, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Совет Федерации не могут изменить или подменить ее решения о пребывании Уполномоченного на посту народного правозащитника. Решение Государственной Думы о назначении Уполномоченного на должность оформляется постановлением палаты и подписывается ее Председателем.

Важность и необходимость принесения Уполномоченным присяги обусловлены тем, что его официальное вступление в должность настоящий Закон связывает с этой парламентской процедурой, а не с фактом назначения на должность Государственной Думой.

В связи с назначением на государственную должность Российской Федерации и вступлением в нее, Уполномоченному должно одновременно вручаться и служебное удостоверение установленного Государственной Думой образца, являющееся документом, удостоверяющим его личность, должностное положение и служебные полномочия Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации: Учеб. пособие / Под. ред. А.Ю. Сунгурова. СПб, Норма, 2003..

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. До тех пор, пока лицо, вновь назначенное на эту должность, не принесет присягу на заседании Государственной Думы, Уполномоченный продолжает непрерывно исполнять свои обязанности и по истечении срока полномочий, поскольку срок его пребывания в должности, установленный Законом, не является пресекательным. В Законе содержится важная норма, в соответствии с которой истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд. Ограниченность пребывания в должности Уполномоченного не более двумя сроками подряд не только обеспечивает соблюдение демократического принципа периодической сменяемости должностных лиц, но и препятствует его возможному «вхождению во власть» в период независимого осуществления своих полномочий. Вместе с тем это не исключает возможности назначения на эту должность лица, ранее исполнявшего обязанности Уполномоченного, в том числе и два срока подряд, но прошедшего необходимую ротацию.

Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели. Это не означает, однако, его отказа от собственной идеологии и политических пристрастий, которые являются неотъемлемыми элементами его личного правосознания. Уполномоченный как человек и гражданин на основании частей 1 и 3 статьи 29 Конституции Российской Федерации обладает равным со всеми правом на свободу мысли и слова, а также выражение своих мнений и убеждений и не может принуждаться к отказу от них. Политическая нейтральность названного правового института заложена в самой его идее. О.О. Миронов, назначенный на эту должность, сложил свои депутатские полномочия и вышел из рядов своей партии Ковачев Д.А. О разнообразии правовых норм, регулирующих парламентский контроль в иностранных государствах // Институты конституционного права иностранных государств. М, 2002..

Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность. В случае, если в течение указанного срока Уполномоченный не выполнит установленные требования, его полномочия прекращаются и Государственная Дума назначает нового Уполномоченного. Поскольку предыдущий Уполномоченный в соответствии с Законом считается уже прекратившим свои полномочия, то создается правовая ситуация, нарушающая непрерывность государственной защиты прав человека. В этот период возможен и роспуск Государственной Думы, влекущий фактическое прекращение деятельности Уполномоченного на неопределенный срок.

Для предотвращения подобных чрезвычайных ситуаций необходимо в настоящем Законе установить, что вопрос о прекращении вновь назначенным Уполномоченным деятельности, несовместимой с замещаемой им должностью, решается в период между назначением на должность и принесением присяги, то есть до официального вступления в должность. В этом случае предыдущий Уполномоченный может непрерывно исполнять свои полномочия до тех пор, пока вновь назначенный Уполномоченный не вступит в должность.

Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий. Введение чрезвычайного или военного положения на всей территории РФ либо на ее части не прекращает и не приостанавливает деятельности Уполномоченного и не влечет ограничения его компетенции. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Законом не предусматриваются правовые основания приостановления полномочий Уполномоченного в случаях содержания его под стражей по подозрению в совершении преступления. Их отсутствие позволяет рассматривать правомерные и обоснованные действия органов правосудия и предварительного следствия как воспрепятствование его деятельности. Уполномоченный не может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, поскольку в трудовых отношениях с Государственной Думой, принимающей решение о назначении его на должность и освобождении от нее, он не состоит Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». - СПб., 1999. - 226 с., С. 147.

В случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях: нарушения требований Федерального конституционного закона; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного. Полномочия Уполномоченного могут быть прекращены Государственной Думой также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности. Уполномоченный может быть освобожден от должности также в случае подачи им заявления о сложении полномочий. При наличии любого из первых двух оснований Государственная Дума обязана принять постановление о досрочном освобождении Уполномоченного от замещаемой должности. В случае, если при тайном голосовании по данному вопросу палата не наберет большинства голосов от общего числа депутатов Государственной Думы (226), то политическую ответственность за принятое кадровое решение она тем самым принимает на себя.