Государственное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лекция 1. Государственное управление в контексте дуализма государства и общества. Понятие теории государственного управления

Учебные вопросы

1. Государственное управление как общественный институт.

2. Особенности объекта и предмета теории государственного управления. Базовые понятия и определения.

3. Методология теории государственного управления. Функции государственного управления.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Издательство «Омега Л», 2010.

2. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления: монография - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2002.

1. Государственное управление как общественный институт

Проблемы генезиса государства, его формы и функции, а также теория управления государством, начиная с эпохи первых цивилизаций, всегда находилась в центре внимания государственных деятелей, политиков и обществоведов. Это объясняется тем, что государство, являясь центральным политическим институтом общества, включая в себя множество других политических и общественных институтов, регулирует и координирует их действия. Поэтому проблема эффективности регулирования и координации действий всех видов общественных институтов через институт государства волновало мыслителей во все исторические эпохи. Для обозначения этой универсальной функции государство было введено понятие управление.

Толковый словарь русского языка профессора Д.Н. Ушакова так определяет термин управление - это руководить, распоряжаться деятельностью кого или чего-нибудь, направлять работу кого или чего-нибудь, например, управлять государством, управлять страной, управлять заводом, управлять канцелярией и т. д.

Исходя из этого определения, можно сказать, что управление - это специфический вид человеческой деятельности, который проявляется в различных формах и видах общественной практики.

Нас интересует, в первую очередь, специфика категории государственное управление. В научной дисциплине «Теории государственного управления» под этим термином, как считает Г.В. Атаманчук, необходимо понимать целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.).

В учебном пособии С.И. Гадалина приводится еще одно определение сущности государственного управления - это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния и ответственности между основными территориальными уровнями и ветвями власти.

Однако для того, чтобы управлять, необходимо иметь право на это управление, т. е. располагать властью. В таком случае необходимо дать определение понятия власть и государственная власть. Власть - это способность навязывать свою волю другим участникам социального взаимодействия и управлять их действиями насильственными или ненасильственными методами.

Государственная власть - это особый вид политической власти, т. е. это социально-организованная власть, располагающая монопольным правом издавать законы, обязательные для всего населения, и опирающаяся на особый аппарат принуждения, как на одно из средств для соблюдения издаваемых законов и распоряжений.

Необходимо отметить, что с глубокой древности понятие государственное управление ассоциировалось с такими формами правления как монархия, республика, олигархия, тирания, демократия, охлократия и т. д. При этом данные формы государственного управления могли в рамках одного института различаться по своей сущности. Например, монархия, т. е. единовластие, как форма государственного управления была в Древней Персии и Древней Македонии, но при этом правление в Персии имело форму деспотии, а в Македонии оно приобрело форму олигархии. В XVII веке монарха Речи Посполитой, т. е. Польши избирали на сейме польской знати, а в России в это время монарх был наследственным и неограниченным правителем страны.

К сожалению, рассматривая генезис государственной власти как формы государственного правления, приходится констатировать, что и в мировой и отечественной социологии, политологии, истории и других общественных науках до сих пор в полной и должной мере не разработана теория государственного управления. Поэтому специалисты констатируют, что в каждой обществедческой дисциплине существует свое понимание теории государственного управления.

Например, ряд ученых считает, что государственное управление является специальным разделом соответствующей научной дисциплины. Так, изучая историю какого-нибудь государства в ту или иную эпоху, отдельно рассматриваются вопросы экономики, социальных отношений, управления, культуры и т. д., т. е. проблему государственного управления изучают в комплексе всей общественной жизни страны.

Другие специалисты утверждают, что теория государственного управления является самостоятельной научной дисциплиной, со своим собственным предметом исследования, своим понятийно-категориальным аппаратом, методологией и методами исследования. Однако эта позиция подвергается критике, так как сторонники самостоятельности научной дисциплины игнорируют тот очевидный факт, что теория, будь то в физике, математике, социологии или политической науке и т. д., не может быть разделом науки или самостоятельной научной дисциплиной. Во всех науках она является лишь объектом или предметом изучения. Это не в последнюю очередь верно и применительно к теории государственного управления, которая также является предметом изучения политологией, политической историей, экономической наукой, правоведением и государствоведением.

Сам факт разнонаправленности государственного управления определяет междисциплинарный характер этой области научных знаний и практической деятельности. Вопросы теории государства и сущность его воздействия на различные стороны жизни общества рассматриваются в государствоведении, политологии (точнее, комплекса политических наук, так называется эта дисциплина практически во всем мире), конституционном праве, экономической теории, социологии и других науках. Поэтому, несомненно, теории государственного управления является результатом совместного творчества представителей различных научных дисциплин.

Вместе с тем, на сегодняшний день назрела объективная необходимость отделения науки государственного управления (именно управления) от других дисциплин, которые применительно к ней следует рассматривать как смежные.

На Западе в теории государственного управления выделено государственное администрирование, («public administration»), которое в большей мере носит управленческий характер и имеет и другое название - административно-государственное управление.

Сам термин «Государственное администрирование» характеризует как научную дисциплину, так и обширнейшую область практической деятельности, занимающуюся всеми вопросами государственного управления. Его можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле - он означает профессиональную деятельность государственных чиновников. В широком смысле - «public administration» включает всю систему административных институтов, подчиненных друг другу снизу доверху, каждый из которых выполняет свой, строго ограниченный круг функций.

С теоретической точки зрения административно-государственное управление базируется на общих концепциях научного управления и специфических для этой области знаниях (например, теории государственной бюрократии). Оно рассматривает вопросы организации, теорию и методологию (научные подходы, и принципы государственного управления, его цели, задачи, функции, протекающие в системе государственного управления процессы, методы управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня, обеспечивается достижение целей и задач развития страны), процесс принятия управленческих решений и технологии управления.

Отталкиваясь от такого понимания государственного управления, определены научные дисциплины, которые находят отражение в учебных планах подготовки специалистов в области государственного управления.

Изучение основ государственного управления предполагает выделение трех самостоятельных, но, в то же время, тесно взаимосвязанных разделов, которые сформировались в самостоятельные курсы: «Теория государственного управления», «Организационная структура государственного управления» и «Управленческие процессы и технологии».

Очевидно только одно, что научное исследование различных аспектов и форм государственности и теории государственного управления имеет важное теоретическое и практическое значение. Малейшие ошибки и просчеты при создании новой государственности или развития и реформирования старых ее форм чреваты острыми политическими конфликтами, тяжелыми моральными и материальными потерями, а порой и человеческими жертвами. Важность этой проблемы определяется, прежде всего, тем, что перед современной системой власти Российской Федерации в качестве приоритетной стоит задача усиления действенности властных институтов, коренного преобразования государственной практики, кадровой политики, неукоснительного соблюдения представителями государства законов и этических норм в политике. Исходя из этого понимания проблемы, необходимо принятие комплекса мер по повышению действенности и эффективности государственной власти.

Необходимо учитывать, что каждая историческая эпоха, каждое поколение людей, имеют, как правило, свое видение и понимание сущности государственного управления. При этом люди разных эпох всегда рассматривали государственное управление в системе дуализма - государственная власть и общество. В ходе эволюции общественно-политической мысли возникло сразу несколько концепций взаимодействия государства и общества. Так, на Древнем Востоке сложилась система взглядов, что общество полностью подчинено государству, поэтому все жители той или иной страны являются бесправными рабами этого государства. Античный мир создал свою конструкцию дуализма государства и общества, т. е. государство и общество - это одно и то же, так как все жители страны являлись гражданами, т. е. людьми, наделенными равными правами и обязанностями по управлению этим государством.

Эпоха Нового времени впервые сформулировала теорию гражданского общества, которое поставило государство под свой контроль - «государство - ночной сторож». В противовес этой точке зрения Г. Гегель, наоборот утверждал, что государство и гражданское общество равновесны и равнозависимы. При этом государство первично, так как оно отвечает за общие проблемы социума, а гражданское общество локализуется в частном интересе. ХХ век выдвинул теорию анархии, которая полностью отвергает систему государственной власти, т. е. и государство, и государственное управление. Так или иначе, но во всех этих представлениях о сущности дуализма государства и общества отсутствует понимание того, что государство это только аппарат управления в руках тех или иных общественных классов. Для теоретиков многих эпох государство является вечной, самодовлеющей и самодостаточной величиной.

Если же принять на точку зрения Ф. Энгельса, изложенную в классическом исследовании «Происхождение семьи, частной собственности и государства», то необходимо признать, что государство сформировала правящая часть классового общества, для удержания своей власти и организации функционирования народного хозяйства в рамках определенной суверенной территории. Именно из-за необходимости решения этих двух задач и возник институт государственного управления, который регулирует, организует и направляет деятельность всего общества для достижения определенных целей, приемлемых большинством его членов.

Таким образом, институт государственного управления возник как итог развития человеческого общества в период его классового расслоения, что государство и государственное управление есть результат совместной деятельности самих людей в достижении тех или иных общественно значимых целей.

2. Особенности объекта и предмета теории государственного управления. Базовые понятия и определения

В раскрытии понятия «государственное управление» особое значение имеет понимание сущности обеих его составных частей, т. е. «государственное» и «управление». До сих пор в каждое из этих двух слагаемых вносится свое смысловое значение, которые дают разное толкование этих понятий. Путаница вносится в связи с тем, что, например, проблема управления имеет достаточно широкое толкование, одно из которых утверждает, что управлять значит взаимодействовать. Но и в живой и неживой материи этот процесс происходит непрерывно. Есть даже мнение, что существует закон универсальности принципов управления в природе и обществе. Особенно активно на этом настаивает кибернетика, как ее трактует Словарь иностранных слов (М.: 1987 г. изд. 14 исправленное) - это наука об общих закономерностях процессов управления и передачи информации в машинах, живых организмах и обществе.

При этом сторонники доктрины универсальности принципов управления разрабатывают в зависимости от области применения кибернетических методов и средств особые теории кибернетики по отраслевым направлениям, например, техническая кибернетика, биокибернетика, медицинская кибернетика, экономическая кибернетика и т. д.

На базе этого понимания сущности управления разработаны математические и информационные теории управления, авторами которых являются Клод Элвуд Шеннон и У.Р. Эшби. Эти теории, как и ряд других, позволили расширить наши представления о сущности управления, однако они совершенно исключили из теории управления такое фундаментальное положение, как сознательное начало в управлении человеческим обществом, т. е. непременная связь управления с человеком, сведя все к механицизму. Это важно понимать еще и потому, что в живой и неживой природе функционируют естественно-природные закономерности, которые могут проявляться в форме стихийности или случайности, либо в варианте объективной саморегуляции. В природе любая саморегулирующаяся система имеет в известной мере замкнутый, локализованный, закрытый контур (атом, молекула, клетка, организм, популяция, солнечная система и т. д.). При этом она объективно детерминирована (обусловлена) внутренними, т. е. имманентными данной системе закономерностями и источниками (импульсами) существования, движения и развития. Деятельность же человека в области управления, как правило, имеет осознанное творчество.

В таком случае необходимо рассмотреть сущность проблемы объекта, предмета и субъекта теории государственного управления. Во-первых, необходимо установить, что является объектом научной дисциплины теория государственного управления. Можно однозначно утверждать, что объектом теории государственного управления является само государство и его функции (внешняя и внутренняя), т. е. организация государственного управления социально-экономическими процессами в обществе. При этом необходимо рассматривать эту проблему применительно к различным историческим эпохам и их социально-экономическим системам.

Исходя из такого понимания сущности объекта научной дисциплины «Теория государственного управления», необходимо рассматривать и предмет «Теории государственного управления». Предметом «Теории государственного управления» является динамика государственного управления, т. е. формы и методы воздействия государства на производственную, социальную и духовную стороны жизнедеятельности людей, связанных между собой общностью политических социальных, экономических и культурных систем. Исходя из этого определения необходимо утверждать, что без свойств системности государственное управление не может состояться по определению.

Предмет учебного курса «Теория государственного управления» можно определить как приложение научных теорий, наиболее общих принципов, методов и средств к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.

Управление, как известно, в буквальном смысле этого понятия начинается тогда, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях и процессах присутствует сознательное начало, т. е. интерес и знание, цели и воля, энергия и действия человека. Для обозначения всей совокупности сознательного начала управления в разные времена и у разных народов возникали свои понятия. Так, римляне использовали термин - regere (буквально управлять), отсюда пошло выражение rex regnat, sed non gubernat (рэкс рэгнат, сэд нон губернат) - правитель царствует, но не управляет, т. е. губернатор есть управляющий, англичане - management, французы - administration, немцы взяли за основу латинскую формулу - regierung.

Особенность теории государственного управления заключается, помимо выше сказанного, в специфике ее субъекта. Если научная дисциплина государственное управление к субъектам государственного управления относит: в широком смысле - всю систему органов государственного управления, все множество политических партий, общественных организаций и движений, союзов и объединений, представляющих гражданское общество, а в узком смысле всю совокупность законодательной, исполнительной и судебной властей федерального, регионального и местного уровней, то научная дисциплина теория государственного управления под субъектом понимает вновь само государство.

Исходя из данного понимания сущности объекта, предмета и субъекта теории государственного управления необходимо установить границы данной научной дисциплины, ее место в системе других обществоведческих дисциплин. Так, содержание теории государственного управления включает в себя наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория, теория принятия решений, мотивационная теория и т. д.) еще и специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу теми или иными государственными институтами, как то: правительством, парламентом, конституционным судом, президентом, армией, полицией, прокуратурой и т. д.

Кроме того, теория государственного управления как самостоятельная дисциплина отличается от пограничных дисциплин, таких как политология, история политических учений, социология управления, политическая история, конституционное и административное право, тем, что акцентирует свое внимание, прежде всего, на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня. Методы управления зависят от цели государства. Отсюда формула finis sanctificat media (финис санктификат мэдиа) - цель оправдывает средства.

Необходимо отметить, что каждая пограничная научная дисциплина имеет свой специфичный объект изучения. Так, политология объектом изучения имеет политическую сферу жизнедеятельности людей, история политических учений - теории общественного устройства, политическая история - эволюцию политических отношений в обществе, социология управления - процесс политической социализации граждан, конституционное право - влияние системы высшего основополагающего права на систему государственной власти и т. д.

Для того чтобы усвоить специфику теории государственного управления необходимо остановиться на базовых понятиях данной научной дисциплины. Как и любая наука, теория государственного управления имеет свой категориальный аппарат: управление, государственное управление, управленческая информация, управленческое решение, субъект государственного управления, управляющее воздействие, управленческая парадигма, объективация, целенаправленность, виды и уровни государственного управления, субординационное и координационное управление, стратегическое, тактическое, оперативное управление, региональное, местное и отраслевое, функциональное управление и т. д.

Кроме того, научная дисциплина «Теория государственного управления» оперирует и междисциплинарными понятиями, такими как: власть, насилие, политический режим, форма организации власти, политический процесс, политическая роль, политическая социализация личности, правовое государство, гражданское общество и т. д.

Таким образом, объектом теории государственного управления является государство и его функции, предметом выступает динамика государственного управления, субъектам вся система органов государственного управления, вся совокупность законодательной, исполнительной и судебной властей федерального, регионального и местного уровней.

3. Методология теории государственного управления. Функции государственного управления

Методология - это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Методология государственного управления основывается на законах общественного развития. И хотя законы не зависят от воли и сознания людей и являются объективными, люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют и объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, принципов, подходов и функций, критериев и показателей, форм и методов управления. Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Поскольку любая наука ставит перед собой определенные цели, то научная дисциплина «Теория государственного управления» имеет ряд фундаментальных задач:

· дескриптивную (от англ. Descriptive описательный) - в соответствии с которой описывается предмет исследования;

· прагматическую (от греч. Pragma дело, действие) - в соответствии с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем;

· теоретическую (от греч. The?ria наблюдение, исследование) - достижение которой помогает описать причины и следствия. Функциональные взаимосвязи.

В связи с этими функциональными задачами важнейшими методами познания сущности теории государственного управления являются:

· диалектический;

· анализа и синтеза;

· исторический;

· структурно-функциональный;

· поведенческий или бихевиоризм;

· сравнительный;

· метод политического моделирования;

· институциональный;

· экспертных оценок;

· системный;

· коммуникативный.

Как и любая научная дисциплина, теория государственного управления выполняет определенные общественные функции:

· гносеологическая (познания);

· эвристическая (поиск и решение);

· Методологическая (научные способы познания);

· Управленческая;

· Мировоззренческая (система взглядов на власть);

· Прогностическая.

Эти общественные функции теории государственного управления свое наиболее обобщенное выражение находят также в системе государственного управления. При этом они ассоциируются с функциями государства, которые определяют его деятельность по решению задач и поставленных целей. Функции государства отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать функции государства и функции государственных органов. Последние имеют более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.

4. Функции государственного управления

Цели государственного управления реализуются через систему функций. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач. Сущность функций государственного управления определяется той ролью, которую играет управляющая система в целом или ее отдельные элементы для достижения поставленных целей.

Функция (лат. functio - отправление, деятельность) - это реальное, целенаправленное воздействие на управляемый объект. Существуют различные классификации функций: общие и специальные, внутренние и внешние, и т.д.

Функции государства отражают это основные направления его деятельности, выражают сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Государство, как универсальная организация общества и субъект управления, выражает интересы всех граждан. Его сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом, вне которого теряет всякий смысл, поэтому следует сказать об общественных функциях государства.

Можно выделить несколько внутренних и внешних общественных функций государства, которые присущи ему в современный период. К внутренним функциям относятся:

· Экономическая - выработка стратегии и тактики экономического развития страны и реализация этой политики;

· Политическая - обеспечение ценности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство;

· Социальная - определение социальной политики, обеспечение нормальных условий жизнедеятельности всего общества, регулирование отношений между гражданами по поводу их места в обществе, социальная защита малообеспеченных слоев населения;

· Культурная - регулирование и поддержка институтов науки, образования и культуры;

· Нормативно-правовая - принятие нормативно-правовых документов, регулирующих всю общественную жизнь;

· Экологическая - регулирование деятельности людей в области использования окружающей среды.

Внешние функции - это основные направления деятельности государства на международной арене: внешнеполитическая, оборонная, внешнеэкономическая, дипломатическая, сотрудничество в решении глобальных проблем современности.

Функции по своему характеру как внутренние, так и внешние можно подразделить на политические и административные. Очень важно, чтобы, чтобы те и другие выделялись в положении конкретного министерства, уставе административной службы.

Выполнение политических функций означает, что государственные органы имеют право издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере. Государственное учреждение может издавать нормативные акты, но они обязательны лишь для тех граждан (физических и юридических лиц) и в том случае, если они являются пользователями услуг данного учреждения, его клиентами. Политические функции не являются непрерывными.

Административные функции в отличие от политических, непрерывны в исполнении, и их сущность состоит в обеспечении исполнения законов, норм, правил, норм порядка и предоставлении государственных услуг юридическим и физическим лицам. Идеалом здесь может служить автоматизм принятия административных мер, например, по пресечению правонарушений. Именно таким образом обеспечивается правовой характер государства.

Любой вид управленческой деятельности предполагает осуществление универсальных управленческих функций, которые реализуются на всех этапах управленческого процесса - это целеполагание, принятие решений, организация их исполнения. Специфическими, требующими профессиональной управленческой квалификации, являются квалификационно-управленческие функции. К ним относятся: планирование, прогнозирование, мотивация, организация, регулирование, координация, контроль.

Прогнозирование и планирование - главное звено всей системы управления. Прогнозирование - это предвидение перспектив развития объекта и последствий его преобразований для общества, конкретной организации. Планирование - это процесс определения достижимого состояния объекта, а также средств, способов и ресурсов для этого. Прогнозирование и планирование определяют перспективу развития и будущее состояние как объекта, так и субъекта управления. То есть, это - постановка целей, определяющих перспективы развития и будущее состояние управляемых объектов и процессов, а также способы достижения намеченных целей. Цели и задачи, определенные в плане, должны увязываться с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами.

Организация. Главная задача данной функции состоит в том, чтобы сформировать управляющую и управляемую системы, установить конкретные параметры, режим работы подразделений объекта и субъекта управления, взаимосвязей между ними, в том числе:

· степени централизации и децентрализации управления;

· разделения и кооперации труда в объекте и аппарате управления;

· уровней организации рабочих мест и условий труда;

· квалификации работающих;

· регламентации и стимулирования работы подразделений и каждого работающего.

Эта функция выступает как вид деятельности, который направлен на разработку и утверждение схем и структур управления, должностных инструкций, положений, других нормативных документов.

Координация обеспечивает согласованность работы всех звеньев системы управления. Благодаря координации устанавливается единство отношений управляемой и управляющей систем, структур объекта и субъекта управления.

Регулирование - это целенаправленная деятельность соответствующих государственных органов, которые посредством системы различных форм и методов обеспечивают достижение цели и решение важнейших экономических и социальных задач соответствующего этапа развития экономики, регламентирует хозяйственные отношения в обществе. Регулирование в широком смысле заключается в издании законов, подзаконных и судебных актов, устанавливающих общие правила для всех субъектов общественных отношений. В узком смысле регулирование является функцией государственного управления в определенной сфере общественной жизни. В социально-экономической сфере государство регулирует отношения посредством государственного бюджета, государственного заказа на товары и услуги, налогов, таможенных тарифов, пошлин, республиканских целевых программ, ценовой политики и т.д. Например, применяя процедуры банкротства, государство оказывает регулирующее воздействие.

Государственное регулирование создает отношения упорядоченности и устойчивости социально-экономической системы и в случае отклонения от заданных параметров приводит в действие весь ее персонал.

Контроль - это процесс установления отклонений от предусмотренных величин и корректировка управленческих воздействий. Он призван выполнить обратную связь объектов управления с аппаратом управления с том, чтобы оценить и дать информацию о реализации управленческих решений. Контроль должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контроль осуществляют различные государственные органы: парламент, правительство, министерства, суды, в том числе и конституционный, органы государственного контроля.

Мотивация, как управленческая функция чаще рассматривается применительно к локальным системам. Для управленца главное - уловить и познать мотивы деятельности людей с тем, чтобы учитывать их при руководстве.

Специфические функции находят свое проявление в конкретных ситуациях, где необходимо действовать только от имени государства - это правоприменение, проведение выборов и референдумов, переписи населения, лицензирование видов деятельности, регулирование особых правовых режимов (введение президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и другие.

Таким образом, теория государственного управления как научная дисциплина решает определенные общественные задачи, имея для этого свою методологию, выполняя определенные общественные функции. Функции государственного управления связаны с исполнением государством внешних и внутренних потребностей общества той или иной страны.

Лекция 2. Государство как субъект управления общественными процессами

Учебные вопросы

1. Государство: происхождение и сущность. Основные характеристики государства.

2. Типология и формы государств.

3. Общественные функции государства.

4. Государственная политика в гражданском обществе.

Цели лекции

1. Дать понятие категории государства, теории его происхождения, генезис, классовую сущность и признаки;

2. Дать типологию государственных форм, основные формы государственного управления, государственного устройства, политических режимов;

3. Дать понятие и сущность общественных функций, место политических, социальных, экономических, культурных функций в деле реализации интегративной сущности государственного управления;

4. Дать понятие государственной политики, ее содержание, условия и средства государственной политики, сущность взаимодействия государственной политики и гражданского общества.

Основные понятия

Государство, гражданское общество, территория, суверенитет, правовая власть, самоуправление, монархия, деспотия, абсолютная монархия, парламентская монархия, конституционная монархия, республика, президентская республика, парламентская республика, советская республика, анархия, демократия, прямая демократия, представительная демократия, принципы государственной политики.

Литература

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: учебник. - М.: Издательство «Омега Л», 1910.

2. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления: монография - М.: ЗАО Издательство «Экономика», 2002.

1. Государство: происхождение и сущность. Основные характеристики государства

Центральным элементом политической системы общества, основным носителем политической власти выступает государство. Поэтому оно является главным субъектом и одновременно главным объектом политической деятельности и политических отношений в обществе.

Государство с момента своего появления играет огромную роль в жизни общества, в регулировании классовых взаимоотношений и противоречий. В обеспечении прав и свобод личности. Отсюда понятно то внимание, которое уделяется проблеме государства в философской, социологической, политической литературе. Различные взгляды высказаны учеными по вопросам происхождения и сущности государства, государственного управления, соотношения общества и государства, деятельности государственного аппарата, взаимодействия личности и государства и др.

Эти взгляды породили противоречия, дискуссии и, в ряде случаев, недопонимание вопросов о природе, свойствах, предназначении, месте, роли, механизмах и т. д. государственного управления, поскольку нет единого мнения о том, что понимать под государством. В настоящее время сложилось три различных подхода к исследованию государства:

1. политико-философский, идущий от античной традиции и рассматривающий государство как средство решения «общих дел», обеспечения совместной жизни людей в обществе (Аристотель);

2. классовый как порождение разделения общества на классы и орудие классовой борьбы (К. Маркс и Ф. Энгельс);

3. правовой, государство как источник права и закона (Цицерон).

Государство - это форма организации классового общества, являющегося по своему устройству многоаспектным социальным образованием. Оно появляется на определенном этапе исторического развития вместе с возникновением частной собственности, расслоением первобытного общества на классы и социальные группы с различными интересами, усложнившимся разделением труда и появившейся необходимостью регулирования отношений в обществе между социальными группами и личностями, налаживания властного, принудительного управления. Одной из важных причин появления государства является необходимость закрепления и охраны форм собственности, прежде всего тех средств производства и богатств, которые появились у незначительной, но весьма влиятельной части общества.

Следует отметить и такой фактор, как существенные изменения в воспроизводстве самого человека и в регулировании половых отношений. Таким образом, государство возникло тогда, когда воспроизводство самого человека и материальных основ его жизни переросло рамки замкнутой в себе общины. Происхождение государства - это не разовый акт, а длительный процесс распада первобытного самоуправления.

Существуют различные теории возникновения, развития и сущности государства:

а) теократическая, трактующее государство как творение Бога;

б) патриархальная, выводящая государство из семьи, рода, племени и трактующая власть как опекунскую, отеческую;

в) договорная, трактующая государство как результат общественного договора между гражданами и правителями;

г) насилия или завоевания, объясняющая возникновение государства завоеванием одних групп, племен другими;

д) идеалистическая, например, для Гегеля государство есть духовная идей, проявляющаяся в форме человеческой воли и свободы;

е) ирригационная или естественная, объясняющая происхождение государства как результат развития системы поливного земледелия древних цивилизаций;

ж) социально-экономическая, наиболее полно обоснованная и развитая марксизмом.

С точки зрения марксизма, государство возникает вследствие развития производства, социальной и имущественно дифференциации, общественного разделения труда, раздела общества на классы. Оно обеспечивает политическое господство экономически господствующего класса. Именно на эту последнюю функцию делает особый упор марксисты. Так, К. Маркс и Ф. Энгельс определили буржуазное государство как «комитет по заведыванию общими делами буржуазии».

Рассмотрим данный вопрос на примере соотношения гражданского общества и государства. Государство - неотъемлемый институт, возникающий на определенном этапе развития общества. Длительное время понятия «общество» и «государство» отождествлялись. Н Макиавелли сделал шаг к разграничению этих понятий. Проблемы общества и государства затронуты в работах многих ученых. К Маркс подчеркивал, что анатомию гражданского общества надо искать в способе производства, в условиях материальной жизни людей. Гражданское общество - это такое общество, где главным действующим лицом, субъектом развития является человек со всей его системой потребностей и интересов, соответствующей структурой ценностей. Это система экономических, социальных, национальных, личностных отношений между людьми в процессе их жизнедеятельности. Чем богаче и разнообразнее эти отношения, тем сложнее отношения между ним и государством.

Главные ценности гражданского общества - жизнь, свобода, равенство, право на собственность и свободное выражение воли граждан. Государство призвано защищать и обслуживать эти ценности, и чем это оно делает, тем более гармоничными являются отношения между гражданским обществом и государством. И наоборот, невнимание или игнорирование государством (экономически господствующим классом) этих ценностей ведет к коллизиям между обществом и государством.

К. Маркс подчеркнул, что «с психологической точки зрения государство и устройство общества не две разные вещи. Государство есть устройство общества». Поэтому государство выступает в двух своих ипостасях:

а) как политическая форма организации общества;

б) как орудие элитарно-классового господства.

Следовательно, существует социальная. Общечеловеческая и классовые стороны государства. «Деятельность государства, - писал К. Маркс, - охватывает два момента: и выполнение общих дел, вытекающих из природы всякого общества, и специфическую функцию, вытекающую из противоположности между правительством и народными массами».

Отношения между гражданским обществом и государством редко находятся в гармонии. Государство в общих интересах или в интересах отдельных групп стремится подчинить себе гражданское общество. А последнее стремиться поставить деятельность государства в определенные рамки, которые, ограничивая насильственную функцию государства, позволяли бы свободно развиваться инициативе, различным формам хозяйственной и общественной деятельности граждан, обеспечивали бы их широкие демократические права. Историческая тенденция этих взаимоотношений проявилась так, что государство, призванное обслуживать гражданское общество, подчинило его своим интересам. Конкретными примерами такого хода развития являются абсолютистские, авторитарные, тоталитарные и фашистские государства.

Специфика современного общества, например в России, это декларирование приоритета общества и личности, а не государству. Еще Джон Локк писал, что общество гораздо важнее государства и переживет его. Распад государства не влечет за собой распад общества. Если же исчезнет общество, никакому государству не устоять. Эта мысль перекликается с выводом марксизма об отмирании государства в коммунистическом обществе.

Итак, можно сказать, что генетически государство есть продукт исторического развития общества, его дифференциации и появления классовых противоречий, функционально оно обеспечивает целостность общества, защищает интересы господствующего класса. Структурно закрепляет формы и способы функционирования власти, особенности аппарата управления.

Сущностными признаками государства являются:

а) наличие определенной территории и границ, являющихся не только географической, но и политической категорией;

б) наличие населения, граждан государства. Размер территории и размер населения служат основанием для градации государств на малые, средние, крупные;

в) исключительным правом государства является взимание налогов, имеющих для населения всеобщую обязательность. Налоги идут на содержание армии, полиции, государственного аппарата, на выполнение социальных, культурных и природоохранных функций;

г) наличие особого аппарата принуждения и чиновничества, который имеет вертикальную иерархическую структуру.

Ведущий признак государства - это особый слой лиц, в руках которого сосредотачивается власть. Свойство принудительности вытекает из того, что в государстве сконцентрирована власть, обеспеченная аппаратом насилия - армией, полицией, судами и т. п. Это дает возможность государству обеспечивать организованность общества, определенный порядок, решать общественные проблемы. Поэтому государство выступает как ценность, выработанная культурой и историей, необходимая в любом обществе.

Благодаря государству и через государство политическая власть реализует такую существенную свою черту, как суверенность, т. е. верховенство внутри страны и независимость вовне. Эта особенность государственной власти вытекает. Во-первых, из того, что она обладает такими средствами принуждения, как государственный аппарат, и, во-вторых, ее веления реализуются в нормах права. Государство осуществляет исключительную функцию правотворчества, издания законов, регулирующих общественную жизнь и имеющих общеобязательный характер. Государство. Выступая от лица всего общества, регламентирует политическую деятельность всех организаций общества, устанавливает основные формы этой деятельности, ее методы, прерогативы негосударственных организаций. Как подчеркивал М. Вебер, только государству принадлежит монополия на использование насилия.

Видный представитель западной политологии М. Дюверже указывает на два критерия государства, отличающие его от других форм общения:

а) особо сильной организацией;

б) интенсивной солидарностью его членов.

Превосходство государственной организации над негосударственной он видит в трех отношениях:

а) разделение труда между правящими структурами (законодатели, администраторы, судьи);

б) в наличии полной и организованной системы санкций, позволяющих добиться повиновения;

в) в обладании материальной силой для осуществления всех своих решений. Ибо только оно владеет полицией и армией.

Н.А Бердяев писал о том, что государство существует вовсе не для того, чтобы превращать земную жизнь в рай, а для того, чтобы не позволить ей окончательно превратиться в ад.

Существуют различные подходы, как указывалось выше, к определению государства. Можно дать и такое определение: государство - это форма организации и осуществления политической власти в обществе, обладающая суверенитетом и осуществляющая управление обществом на основе права с помощью специального аппарата с целью обеспечения основ существования индивида и общества.

2. Типология и формы государств

Существует большое многообразие типов и форм государства. Это многообразие в полной мере проявилось в историческом развитии, и имеет место в современную эпоху, когда число государств на нашей планете превысило 200. Существующие ныне государства весьма отличаются друг от друга. Эти различие, как глубокое, принципиальное, так и порой незначительное, сказывается на государственном управлении, поэтому необходимо знать основные признаки, по которым различаются государства. Необходимо учитывать, что типология государств может осуществляться по различным основаниям. Так, в марксизме в качестве главного, а по существу единственного критерия берется социально-экономическая, классовая сущность государства, т. е. формационные признаки. По этим признакам марксизм выделяет следующие типы государств:

а) рабовладельческие;

б) феодальные;

в) капиталистические;

г) социалистические.

Такая типология имеет веские основания, так как позволяет определить источники извлечения богатства общества, квалифицировать управляющую элиту государства, ее основные цели и методы управления.

Наряду с формационным подходом к определению типа государства cуществует еще и цивилизационный подход. Этот подход берет за основу определяющее воздействие прежде всего духовно-нравственных и культурных факторов общественного развития, которые оказывают сильное влияние на социальную и государственную жизнь общества. Как пишет английский историк и философ А. Тойнби в фундаментальном труде «Постижение истории», «культурный элемент представляет собой душу, кровь, лимфу, сущность цивилизации: в сравнении с ним экономический и тем более политический планы кажутся искусственными, заурядными, несущественными созданиями природы и движущих сил цивилизации».

Исторический процесс привел, по мнению А. Тойнби, к складыванию свыше двух десятков цивилизаций, отличающихся друг от друга не только утвердившимися в них системами ценностей, господствующей культурой, но и характерным для них типом государства.

а) локальные цивилизации и типы государств (древнеегипетская, шумерская, эллинская и др.);

б) особенные цивилизации и государства (индийская, китайская, западноевропейская, восточно-европейская, исламская и др.);

в) современная цивилизация.

В наше время понимание прогресса государственности выдвигает на первый план «человеческое измерение», т. е. качество жизни, которое обеспечивает государство. Свобода личности, благоприятные материальные условия, возможность творческого самоутверждения, наличие прав - эти и другие составляющие «человеческого измерения» превращают его в основной критерий оценок прогресса государства.

По источнику и суверенному (т. е. самостоятельному, независимому и верховному) носителю властной силы со времени квалификации Аристотеля государства подразделяются на монархии и республики. В монархическом государстве верховная власть принадлежит наследственному правителю. Монархии различаются по суверенитету главы государства на неограниченные и на ограниченные. Форму монархии имеет в настоящее время около трети государств мира, причем большинство выступает как ограниченные, т. е. конституционные монархии.

В неограниченной монархии власть главы государства передается, как правило, по наследству, и она не производна ни от какого бы то ни было государственного органа, ни от населения. В древних цивилизациях неограниченная монархия выступает в форме деспотии, в феодальных государствах в виде абсолютной монархии. В настоящее время неограниченная монархия сохраняется в Саудовской Аравии и Брунее. Кроме того, в качестве исключения выступает теократическое государство - Ватикан.

В конституционных монархиях власть монарха ограничена конституцией. Такая форма правления имеется в ряде европейских стран: Бельгии, Дании, Испании, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии, Швеции. Особое место занимает монархия в Великобритании, где нет конституции, и власть монарха ограничена парламентом. В конституционных монархиях власть монарха не распространяется на законодательство и значительно ограничена в сфере управления. По большей части монарх выполняет представительские функции, выступая символом государственного единства нации. Значительную роль в таких государствах выполняет парламент и правительство.

Переходной формой между монархией и республикой выступает аристократия (власть лучших), в которой наследственная элита консолидируется в целях удержания своего экономического и политического господства. При этом наследственная элита прикрывается либо монархией, либо республикой. Аристотель и Платон эту разновидность организации власти называли или аристократией, или олигархией (власть немногих), считая последнюю худшей формой власти, наряду с демократией и охлократией. Аристократический принцип власти требует коллективного управления со стороны элиты с продуманным распределением власти «по вертикали» и по «горизонтали» (исторический пример - Россия при малолетстве Ивана IV Грозного и императрицы Екатерины I, а также Речь Посполитая).

В республиках формирование высших органов государственной власти происходит путем выборов. Республики, в которых избирается президент, являющийся главой исполнительной власти, называются президентскими (США, Белоруссия, Россия, Польша, Украина, Франция и др.), а те республики, где исполнительная власть принадлежит правительству, формируемому парламентом, называются парламентскими (Австрия, Германия, Италия, Португалия и др.). И первая форма организации государственной власти в республике, и вторая форма относятся к типу представительной демократии, т. е не прямой. Третьей формой республики выступает советская республика, которая представляет собой прямую демократию и связана с социалистическим типом государства (СССР до 1956 г., Куба, Венесуэла и др.).

При переходе от ограниченной монархии к парламентской форме управления образуется дуалистическая форма исполнительной власти:

а) не ответственный перед парламентом глава государства - монарх (в Англии, Норвегии, Испании, Швеции и др.) или президент республики (в России, на Украине, во Франции, Мексике, Финляндии);

б) независимое от него правительство, которое образовано парламентом под руководством премьер-министра и ответственного перед этим парламентом.

В президентской республике законодательный орган и глава исполнительной власти (он же глава государства) равно избираются населением. Самостоятельны в своих функциях, но связаны между собой посредством сдержек и противовесов (США, Аргентина, Мексика и др.). Особый статус имеют президенты - главы государств в России, Франции и других странах, которые в качестве арбитра и гаранта обеспечивают функционирование и взаимодействие органов «разделенной» государственной власти. В таких странах существует правительство, подотчетное в основном президенту.

Форма государства есть внешнее проявление организации территориальной и классово-политической власти, которая включает в себя три элемента: территориальное строение, форму правления и политический режим. Территориальное строение отражает связь центральных и местных государственных органов, отношение отдельных частей государства между собой и государством в целом. По этому признаку различают две основные формы - унитарное (от лат. unitas - единый) и федеративное (от лат. fedus - союз) государство и переходную форму - конфедерацию.