Перевірки додержання законів про оренду об’єктів державної (комунальної) власності як складова частина прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні бюджетів за доходами

Без перебільшення можна стверджувати, що основу функціональної діяльності будь-якої держави і суспільства становить її бюджет, який забезпечує економічну незалежність та безпеку країни, матеріальну гарантованість прав і свобод людини та громадянина. Оскільки механізм формування бюджету приводиться в дію на підставі відповідних законів та інших нормативно-правових актів, то вказані обставини обумовлюють надзвичайну значимість такого напряму прокурорської діяльності, як прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів, спрямованих на формування доходної частини бюджету.

Відповідно до п. 9 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України і статей 19, 20 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура здійснює нагляд за додержанням і застосуванням законів до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів. Дія цих положень не обмежена в часі, і тому є перспектива тривалого існування цієї функції прокуратури, тим більше що її скасування не сприяло б стабілізації обстановки у країні і зміцненню правопорядку.

На жаль, проблематика організації прокурорського нагляду за додержанням законів про формування доходної частини бюджету досі не знайшла всебічного висвітлення у вітчизняній юридичній літературі. На дисертаційному рівні в Україні це питання взагалі не досліджувалося. Єдиною ґрунтовною працею, присвяченою безпосередньо аналізу вказаного напряму прокурорської діяльності, є кандидатська дисертація російського науковця Ю.Г Насонова на тему «Прокурорський нагляд за додержанням законів про формування доходної частини бюджету», що була захищена ще у 2003 році. На сучасному етапі в літературі недостатньо розроблені теоретичні засади та рекомендації щодо забезпечення прокурорами ефективного захисту державних інтересів при виконанні законів про формування доходної частини бюджету. Зазначені обставини свідчать про актуальність дослідження цих питань і визначають мету пропонованої публікації.

Перш за все слід окреслити зміст понять «прокурорський нагляд» та «предмет прокурорського нагляду». В юридичній літературі термін «прокурорський нагляд» вживається у трьох значеннях: як державна діяльність спеціально уповноважених органів, як галузь юридичної науки та як навчальна дисципліна. Для цілей нашої роботи ми використовуємо перше значення цього поняття.

На думку авторів Юридичної енциклопедії, прокурорський нагляд це вид діяльності прокуратури, суть якого полягає у здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів [1, 162]. Однак більш влучним є визначення, запропоноване Т.В. Корняковою, яка вказала, що під прокурорським наглядом слід розуміти різновид державної діяльності, спрямованої на забезпечення законності і зміцнення правопорядку, здійснюваної у вигляді функцій, закріплених у Конституції України та у межах повноважень, передбачених законом [2, 13]. На наш погляд, визначення прокурорського нагляду необхідно дати безпосередньо у тексті нового Закону України «Про прокуратуру».

Стосовно предмета прокурорського нагляду у ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів є:

відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; 2) додержання законів про недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав; 3) додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.

Звернемо також увагу, що відповідно до положень вказаного Закону прокуратура здійснює нагляд за додержанням саме законів, а не підзаконних правових актів. З огляду на це не можна погодитися з думкою деяких учених, що прокуратура здійснює нагляд також за додержанням підзаконних актів [3; 4; 5]. Проте в ряді випадків до предмета нагляду можуть включатися нормативно-правові акти, які відповідно до Конституції України мали силу законів (наприклад, указ Президента України «Про спрощену систему оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва» від 3 липня 1998 року № 727/98, який відповідно до п. 4 Розділу ХУ Конституції України мав силу закону). При цьому прокурори можуть цікавитися додержанням підзаконних актів (постанов, положень) для встановлення причин порушень законів та умов, що сприяли цим порушенням.

Що ж входить до предмета прокурорського нагляду за додержанням законів, які регулюють виконання дохідної частини бюджету? Для відповіді на це запитання необхідно звернутися до положень Бюджетного кодексу України та статей 2, 6 Закону України «Про Державний бюджет на 2010 рік», у яких вказано перелік доходів бюджету (доходи загального та спеціального фондів). Відповідно до п. 37 ст. 2 Бюджетного кодексу України до надходжень бюджету належать: доходи бюджету, повернення кредитів до бюджету, кошти від державних (місцевих) запозичень, кошти від приватизації державного майна (щодо державного бюджету), повернення бюджетних коштів з депозитів, надходження внаслідок продажу/пред'явлення цінних паперів. При цьому під доходами бюджету слід розуміти податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України, включаючи трансферти, плату за адміністративні послуги, власні надходження бюджетних установ (п. 23 ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Отже, в цілому надходження до бюджетів можна класифікувати наступним чином: податки, збори та інші обов'язкові платежі, які сплачуються до державного та місцевих бюджетів; доходи від реалізації та використання державного майна (у тому числі приватизації державного майна); кошти, які одержує держава у зв'язку з виконанням міжнародних угод тощо.

Таким чином, можемо стверджувати, що до предмета прокурорського нагляду за додержанням законів, які регулюють виконання бюджетів за доходами (як Державного бюджету України, так і місцевих бюджетів), входять наступні закони: 1) Бюджетний кодекс України; 2) Податковий кодекс України, основні положення якого набули чинності з 1 січня 2011 року і який є спеціальним правовим актом, призначеним для регулювання зазначених правовідносин (безумовно, він суттєво впливає на існуючу систему правових норм, тому аналіз цього нормативно-правового акта потребує окремого наукового дослідження); 3) закони, що регулюють порядок нарахування і сплати фізичними й юридичними особами податків, зборів та інших обов'язкових платежів до бюджетів, питання справляння яких не є предметом Податкового кодексу України, а також закони, що визначають повноваження державних органів у цій сфері; 4) щорічні закони про державний бюджет України; 5) закони про приватизацію об'єктів державної власності; 6) закони, які визначають порядок передачі в оренду об'єктів державної (комунальної) власності; 7) інші закони, що регулюють відносини щодо обсягів та порядку надходжень до бюджетів.

Які ж завдання стоять перед органами прокуратури на цій ділянці роботи? У цілому завдання прокурорського нагляду сформульовані в ст. 4 Закону України «Про прокуратуру». Більш детально для прокурорського нагляду за додержанням законів, що регулюють виконання доходної частини бюджету, можна виділити також загальні та галузеві завдання. До загальних завдань належать: виявлення та припинення порушень законодавства про державну власність, приватизацію, оподаткування (це в першу чергу способи одержання інформації, її оперативний аналіз та надання відповідної правової оцінки); встановлення причин та умов, що сприяли правопорушенням; вжиття заходів щодо захисту державних інтересів та притягнення до відповідальності винних осіб. Галузеві завдання залежать від стану законності на конкретній ділянці наглядової діяльності. До них, наприклад, належать: виявлення порушень законодавства про оренду державного (комунального) майна з боку уповноважених органів; виявлення порушень закону при створенні державних підприємств, наділенні їх майном та внесенні державного майна в статутні фонди господарських товариств; виявлення та усунення порушень при розподілі коштів, одержаних в результаті приватизації державного майна та від здачі в оренду об'єктів державної власності тощо [6, 97].

У цій статті зупинимося лише на такому різновиді прокурорського нагляду за додержанням законів, що регулюють формування доходної частини бюджету, як нагляд за додержанням законів при розподілі грошових коштів, отриманих в результаті передачі об'єктів державної (комунальної) власності в оренду.

Про важливість цього напряму прокурорського нагляду свідчать хоча б такі факти. Відповідно до Закону України «Про Державний бюджет на 2010 рік» доходи від оренди цілісних майнових комплексів та іншого державного майна мали становити 650 млн грн (у 2009 році 555,5 млн грн, у 2008 році 550 млн грн, у 2007 році 310 млн грн) [7; 8; 9;10]. Тому не дивно, що наказом Генерального прокурора України «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів щодо захисту прав і свобод громадян, державних та публічних інтересів» від 19 вересня 2005 року № 3гн нагляд за додержанням законів у сфері державної та комунальної власності віднесено до пріоритетів діяльності органів прокуратури (як і в цілому нагляд за додержанням бюджетного законодавства).

Основними законодавчими актами, що регулюють правовідносини у сфері оренди об'єктів державної та комунальної власності, є закони України «Про оренду державного та комунального майна», «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу», «Про управління об'єктами державної власності», «Про місцеве самоврядування», «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності», Господарський кодекс України, Цивільний кодекс України та Бюджетний кодекс України. Серед актів підзаконного характеру слід передусім назвати постанови Кабінету Міністрів України «Про Методику розрахунку і порядок використання плати за оренду державного майна» від 4 жовтня 1995 року № 786 (з відповідними змінами і доповненнями), «Деякі питання оплати оренди державного майна» від 25 березня 2008 року № 316, «Про затвердження Порядку надання Кабінетом Міністрів України згоди на передачу в оренду цілісних майнових комплексів державних підприємств» від 8 квітня 2009 року № 317 та «Про затвердження Положення про порядок і умови надання пільг щодо орендної плати орендарям майна державних підприємств» від 29 лютого 1996 року № 271. Крім того, правові норми, що регулювали вказані правовідносини у визначених роках, містилися у законах України «Про Державний бюджет на 2007 рік», «Про Державний бюджет на 2008 рік», «Про Державний бюджет на 2009 рік» та ін.

Як уже зазначалося, доходи від здачі в оренду державного та комунального майна (тобто орендна плата) є одним із джерел поповнення державного та місцевих бюджетів.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» методика розрахунку, пропорції розподілу між відповідним бюджетом, орендодавцем і балансоутримувачем та порядок використання орендної плати визначаються: 1) Кабінетом Міністрів України; 2) органами, уповноваженими Верховною Радою Автономної Республіки Крим; 3) органами місцевого самоврядування. Щодо методики розрахунку орендної плати (та пропорцій її розподілу) за використання державного майна, то дане питання досить чітко врегульоване діючим законодавством, зокрема постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786. Що ж стосується комунального майна, то на практиці можуть виникати проблемні моменти.

Так, 13 березня 2007 року Севастопольська міська рада, керуючись положеннями законів України «Про оренду державного та комунального майна», «Про Державний бюджет на 2007 рік» та «Про місцеве самоврядування в Україні», ухвалила рішення № 1617 (далі Рішення), відповідно до якого розмір орендної плати за використання майна, що перебуває у комунальній власності, встановлювався згідно з методикою розрахунку орендної плати, визначеної для обчислення розміру орендної плати за використання державного майна, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (з відповідними змінами і доповненнями). Вказаним Рішенням також передбачено, що 50% орендної плати, одержаної від здачі в оренду нерухомого майна, підприємства, установи, організації (в чиєму оперативному управлінні чи повному господарському віданні перебуває вказане майно), зобов'язані перераховувати до місцевого бюджету.

Статтею 21 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» передбачено, що розмір орендної плати може бути змінено за погодженням сторін або на вимогу однієї із сторін у випадках, встановлених законодавчими актами України. Таким чином, вказане вище Рішення зобов'язало посадових осіб підприємств, установ, організацій, за якими на правах оперативного управління чи господарського відання закріплене передане в оренду комунальне майно, переглянути укладені договори оренди (у частині підвищення орендної плати) та забезпечити перерахування 50% одержаної орендної плати до місцевого бюджету.

Однак у деяких випадках спробам вказаних посадових осіб підприємств, установ та організацій переглянути розмір орендної плати чинився значний опір з боку суб'єктів господарювання, які орендують об'єкти комунальної власності, і вирішення цих питань переносилося до судових інстанцій. Зауважимо, що рішення Господарського суду м. Севастополя та Севастопольського апеляційного господарського суду не завжди ґрунтувалися на Законі. Для прикладу можна навести рішення Господарського суду м. Севастополя від 2 лютого 2009 року (справа № 5020-5/048), відповідно до якого Фонду комунального майна Севастопольської міської ради відмовлено в позові до ВАТ «Готель Севастополь» щодо зобов'язання товариства внести зміни у договір оренди (у зв'язку з прийняттям Севастопольською міською радою рішення, яким передбачено іншу методику розрахунку орендної плати). Вказане рішення було скасоване тільки 7 квітня 2009 року Севастопольським апеляційним господарським судом. Також 15 січня 2009 року Вищим господарським судом України були скасовані рішення щодо відмови в позові КП СМР «Аррікон» до ТОВ «Страна Дельфиния» про внесення змін у договір оренди майна (справа № 50202/100), а 22 січня 2009 року вказаним судом були скасовані рішення щодо відмови в позові Фонду комунального майна Севастопольської міської ради до СПД Августинович про спонукання до внесення змін у договір оренди (справа № 5020-2/135) [11].

Чим же керувалися суди, відмовляючи у задоволенні вказаних вище позовів? Відмовляючи в задоволенні позовних вимог Фонду комунального майна Севастопольської міської ради (чи комунальних підприємств) до суб'єктів господарювання щодо зобов'язання їх внести зміни у договори оренди (у зв'язку з прийняттям Севастопольською міською радою іншої методики розрахунку орендної плати), суди виходили з того, що методика розрахунку орендної плати, визначена для розрахунку розміру орендної плати за використання державного майна, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (з відповідними змінами і доповненнями), не може застосовуватися до правовідносин у сфері оренди комунального майна, а Кабінетом Міністрів України не розроблено такої методики для комунального майна. Рішенням же Севастопольської міської ради від 13 березня 2007 року № 1617 не було затверджено відповідну методику для об'єктів комунальної власності. Відтак суди доходили висновку про відсутність законодавчих актів, які б визначали методику розрахунку орендної плати за користування об'єктами комунальної власності. Проте з такими висновками не можна погодитися. Зокрема ч. 2 ст. 19 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» передбачено, що органи місцевого самоврядування уповноважені розробляти методику розрахунку орендної плати за використання комунального майна. Рішенням же Севастопольської міської ради від 13 березня 2007 року № 1617 встановлено, що методика розрахунку орендної плати за використання об'єктів комунальної власності визначається відповідно до методики, розробленої Кабінетом Міністрів України для об'єктів державної власності. Таким чином, вказаним рішенням Севастопольської міської ради визначено методику розрахунку орендної плати за використання об'єктів комунальної власності (хоча ці правові норми і носять бланкетний характер). Такої ж правової позиції дотримується Вищий господарський суд України, який у своїх рішеннях зазначав, що рішення від 13 березня 2007 року № 1617 прийняте Севастопольською міською радою в межах своєї компетенції і цим рішенням Севастопольська міська рада правомірно визначила порядок встановлення орендної плати для об'єктів комунальної власності з використанням методики, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (з відповідними змінами і доповненнями) для об'єктів державного майна.

У ході прокурорських перевірок слід визначити, з якого часу необхідно було застосовувати підвищені орендні ставки та в якому розмірі не отримано грошові кошти в результаті того, що застосовувалися не нові, а «старі» ставки орендної плати (зазначені перевірки доречно проводити із залученням працівників органів Контрольно-ревізійної служби України чи інших спеціалістів). Якщо незастосування підвищення орендної плати спричинене бездіяльністю посадових осіб комунальних підприємств, установ та організацій, то в такому випадку необхідно визначити наявність в їхніх діяннях ознак злочину, передбаченого ст. 367 Кримінального кодексу України (КК України). Так, наприклад, вироком Кузнецовського міського суду Рівненської області (справа № 1-77/09) від 28 травня 2009 року начальника планово-економічного відділу управління освіти виконавчого комітету Кузнецовської міської ради визнано винним у скоєнні злочину, передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України за те, що він, будучи службовою особою, неналежно виконуючи свої службові обов'язки, протягом значного періоду часу не ініціював перегляд орендної плати щодо низки договорів, укладених із суб'єктами господарювання, в результаті чого орендна плата нараховувалася у значно заниженому розмірі. Внаслідок таких діянь до спеціального фонду міського бюджету м. Кузнецовська не надійшли кошти в сумі 31,4тис. грн. [11].

Аналогічна кримінальна справа розслідувалася також у 2009 році прокуратурою Нахімовського району м. Севастополя стосовно посадових осіб відділу освіти Нахімовської районної державної адміністрації м. Севастополя (нині кримінальну справу направлено для розгляду по суті з обвинувальним висновком до Нахімовського районного суду м. Севастополя). Однак перш ніж порушувати кримінальну справу за такими фактами, потрібно ретельно вивчити всі обставини, у зв'язку з якими відповідним посадовим особам не вдалося підвищити орендну плату. У будь-якому випадку прокурору слід вжити всіх заходів для того, щоб у судовому порядку вирішити це питання (звернутися з відповідним позовом до Господарського суду чи внести апеляційне (касаційне) подання на відповідні рішення господарських судів, якими відмовлено в позовах про внесення змін до договорів оренди).

При проведенні перевірок з цих питань необхідно також звертати увагу на те, що посадові особи підприємств, установ, організацій державної та комунальної форми власності зобов'язані перераховувати певний відсоток доходів (50% для державного майна), одержаних від здачі в оренду державного та комунального майна, до державного та місцевих бюджетів, як це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 4 жовтня 1995 року № 786 (зі змінами та доповненнями) та відповідними рішеннями органів місцевого самоврядування, які визнають методику, затверджену вказаною постановою Кабінету Міністрів України, такою, що застосовується для визначення розрахунку орендної плати за використання об'єктів комунальної власності.

Проте деякі посадові особи з тих чи інших міркувань (або з інших причин, зокрема через незнання законодавства України) «забувають» перераховувати до відповідно державного чи місцевого бюджету частину доходу, одержаного від здачі в оренду об'єктів державної (комунальної) власності. Вважаємо, що органи прокуратури мають оперативно виявляти такі порушення та вживати відповідні заходи прокурорського реагування для усунення виявлених порушень.

Важливо зазначити, що в п. 17 вказаної методики встановлено напрями та цілі використання коштів, що надходять як плата за оренду державного, а також комунального майна, якщо методика застосовується для регулювання відносин оренди комунального майна.

Одним із основних завдань прокурора району є організація належного інформаційного забезпечення районних прокуратур. Інформацію про установи та підприємства державної (комунальної) власності, які мають в оперативному управлінні (господарському віданні) об'єкти державної (комунальної) власності, можна одержати у відповідних регіональних відділеннях Фонду державного майна. У цих же фондах слід з'ясувати, чи здійснювали вони перевірку відповідних установ та підприємств з питань оренди, і витребувати матеріали перевірки. Інформацію про наявність порушень можна також отримати в органах Контрольно-ревізійної служби України, ознайомившись із відповідними актами перевірок. Крім того, необхідно направити запити безпосередньо керівникам вказаних установ та підприємств щодо обсягів одержання коштів від оренди державного (комунального) майна та їх перерахування до бюджетів.

Наприклад, у 2010 році прокуратурою Ленінського району м. Севастополя порушено кримінальну справу за фактом зловживання посадовими особами комунального підприємства А. своїм службовим становищем за ознаками злочину, передбаченого ч. 2 ст. 364 КК України. Підставою для порушення кримінальної справи послужило те, що керівництво підприємства, одержуючи від суб'єктів господарювання значні суми коштів за оренду майна, що перебувало в комунальній власності (та одночасно в господарському віданні цього підприємства), умисно не перераховувало до місцевого бюджету 50% від суми надходжень. Досудове слідство у справі триває. Щодо схожого діяння вже винесено вирок Дзержинським районним судом м. Кривий Ріг (справа № 1 -579/2009) від 10 грудня 2009 року, згідно з яким директора комунального житлового підприємства № 9 визнано винним у скоєнні злочину, передбаченого ч. 1 ст. 367 КК України. Неналежно виконуючи свої службові обов'язки, директор протягом значного періоду часу не забезпечив виконання рішень органів місцевого самоврядування, відповідно до яких підприємство було зобов'язане перераховувати всі кошти, одержані від здачі в оренду об'єктів комунальної власності, до місцевого бюджету, внаслідок чого до міського бюджету м. Кривий Ріг не надійшли грошові кошти в розмірі 64,7тис. грн. [11].

Підсумовуючи викладене вище, можна зробити ряд висновків.

Термін прокурорський нагляд за додержанням законів про виконання бюджетів за доходами слід вживати як такий, що означає різновид державної діяльності, здійснюваної органами прокуратури в межах повноважень, передбачених законом, спрямованої на забезпечення додержання законів з питань мобілізації до бюджетів надходжень в обсягах та порядку, визначених законом.

До предмета прокурорського нагляду за додержанням законів про виконання бюджетів за доходами (як Державного бюджету України, так і місцевих бюджетів) входять наступні закони: 1) Бюджетний кодекс України; 2) закони, які регулюють порядок нарахування і сплати фізичними та юридичними особами податків, зборів та інших обов'язкових платежів до бюджетів, а також закони, що визначають повноваження державних органів у цій сфері; 3) закони про приватизацію об'єктів державної (комунальної) власності; 4) закони, що визначають порядок передачі в оренду об'єктів державної (комунальної) власності; 5) інші закони, які регулюють відносини щодо надходження до бюджетів інших платежів та порядку їх мобілізації на рахунках в органах Державної казначейської служби України.

Найпоширенішими порушеннями законодавства про оренду державного (комунального) майна з боку посадових осіб державних (комунальних) підприємств, установ, організацій та органів Фонду державного майна є їх бездіяльність щодо перегляду умов укладених договорів, збільшення орендної плати (у зв'язку зі зміною методики її розрахунку) та неперерахування коштів (відповідної їх частини), одержаних від оренди цих об'єктів, до державного чи місцевих бюджетів. Зазначені порушення призводять до ненадходження значних сум коштів до цих бюджетів.

Нагляд за додержанням законів щодо розподілу грошових коштів, отриманих у результаті передачі об'єктів державної (комунальної) власності в оренду, є різновидом прокурорського нагляду за додержанням законів про виконання бюджетів за доходами. Важливість цієї ділянки роботи обумовлена значними обсягами коштів, які щорічно належить перераховувати до державного та місцевих бюджетів.

прокурорський нагляд бюджет доходний