Оптимізація процесуального статусу прокурора на досудовому слідстві

Сьогодні в Україні особливої актуальності набуває проблема підвищення ефективності протидії злочинності. Досягнення такого результату потребує відповідних змін у підходах до організації кримінально-процесуальної діяльності. Генеральний прокурор України В.П. Пшонка справедливо відзначив, що для виконання зобов'язань нашої держави перед Радою Європи 2011 рік має стати роком реформ кримінального процесу в Україні [1, 4]. В той же час у межах системи кримінальної юстиції особливо важливе місце відводиться діяльності прокурора. Тому в умовах розробки нового Кримінально-процесуального кодексу України визначення його ролі також потребує чітких науково та практично обґрунтованих орієнтирів.

У нашій державі історично склалося і функціонує кримінальне судочинство змішаної форми, що, як відомо, поєднує розшукове досудове розслідування та змагальний судовий розгляд кримінальної справи. За такої системи левова частка процесуального навантаження припадає на досудове слідство, яке становить найбільш складну та трудомістку частину кримінального процесу. Відповідно, для забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян значення цієї стадії продовжує залишатися достатньо вагомим, а увага суспільства до питань правового статусу прокурорсько-слідчих працівників тільки посилюється. Закономірно підвищуються вимоги до процесуальної діяльності слідчого, прокурора, рівня їхньої професійної підготовки та відповідальності у випадках порушення законодавства. прокурор кримінальний юстиція законність

Доцільно зазначити, що процесуальний статус прокурора на досудовому слідстві завжди викликав особливий інтерес наукової спільноти. Значний внесок у дослідження цієї проблематики зробили Ю.М. Грошевий, А.Я. Дубинський, В.С. Зеленецький, О.М. Ларін, В.Т. Маляренко, О.Р. Михайленко, В.М. Савицький.

В цілому на підставі аналізу праць вказаних процесуалістів можна відмітити тенденцію визнання за прокурором домінуючого становища у кримінальному переслідуванні. Водночас межі його повноважень, взаємодія з органами дізнання, досудового слідства та судом досить часто розглядаються по-різному. Ці питання потребують теоретичного осмислення і принципового вирішення під час прийняття нових КПК України та Закону України "Про прокуратуру". Тому спробуємо висловити декілька власних міркувань із цього приводу.

Очевидними векторами реформування, які вбачаються зі змісту вже напрацьованих проектів Кримінально-процесуального кодексу України, їх позитивних та негативних оцінок, висловлених фахівцями, мають стати гуманізація системи кримінальної юстиції і в той же час суттєве підвищення ефективності протидії сучасній злочинності. Незважаючи на те, що прокурор фактично очолює саме систему публічного обвинувачення, вважаємо, його роль так чи інакше простежується в обох вказаних напрямах.

Підстави для такого висновку передусім дає аналіз завдань, які стоять перед прокурором на етапі досудового розслідування як окремій стадії процесу. В теорії щодо неї загальновизнаним є положення про те, що вона являє собою частину кримінального процесу, яка полягає в діяльності правоохоронних органів, що здійснюється у встановлених законом процесуальних формах і спрямована на виконання завдань кримінального судочинства, передбачених ст. 2 Кримінально-процесуального кодексу України (далі КПК України).

У свою чергу, говорячи про прокурора як суб'єкта кримінального процесу, С.А. Альперт зазначав: його діяльність має специфічні форми, які залежать від її конкретних умов та завдань на досудовому слідстві. Він здійснює властиву йому кримінально-процесуальну функцію та виступає одним із важливих суб'єктів кримінального процесу, оскільки наділений значними повноваженнями на стадії досудового слідства [2, 11]. Таким чином, виходячи із нерозривного зв'язку завдань кримінального процесу в цілому та завдань досудового слідства як окремої його стадії, можна стверджувати, що прокурор робить свій внесок у виконання кожної із груп завдань. Тобто завдання його діяльності полягають як в охороні прав та законних інтересів фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у кримінальному судочинстві, так і швидкому та повному розкритті злочинів, викритті винних та забезпеченні правильного застосування закону (ст. 2 КПК України).

На нашу думку, враховуючи саме це загальне положення, і слід підходити до визначення функціональної структури діяльності прокурора у кримінальному процесі та до правової регламентації його повноважень на стадії досудового слідства. Фактично у практичній діяльності прокурора в кримінальному процесі можуть бути виділені два аспекти. По-перше, це нагляд за законністю проведення ОРД, дізнання та досудового слідства. По-друге, організаційне й процесуальне забезпечення цілеспрямованості й активності досудового провадження.

Незважаючи на те, що вказані аспекти нерозривно взаємопов'язані, при визначенні правового статусу прокурора вони дають підстави для виділення окремих груп його повноважень, які кореспондують відповідному цільовому призначенню. Перші з них характерні для органу, покликаного охороняти законність: сприяти законному притягненню особи до кримінальної відповідальності; охороняти права і законні інтереси громадян, які перебувають під слідством; вживати заходи для дотримання законного порядку порушення та розслідування кримінальних справ тощо. Практичне виконання перелічених завдань становить ту частину діяльності прокуратури на досудовому слідстві, яку прийнято пов'язувати з гарантуванням законності [3]. Друга група завдань органів прокуратури полягає у сприянні розкриттю злочинів, виконанню вимог закону про невідворотність відповідальності за вчинений злочин. Зазначені обов'язки прокурора у поєднанні з іншими утворюють ту частину компетенції, яку прийнято пов'язувати з функцією кримінального переслідування (обвинувачення) [4].

Викладені положення визначають загальні підстави участі прокурора як у кримінальному процесі взагалі, так і на досудовому слідстві зокрема. Вони були сформульовані ще наприкінці XIX століття М. Муравйовим, однак не втратили актуальності й до сьогодні. Їх справедливо вважають "принциповим вченням про головні підстави всієї прокурорської діяльності у кримінальних справах". Сутність цього вчення полягає в тому, що, будучи обвинувачем, прокурор як представник держави зобов'язаний в інтересах суспільства переслідувати злочинців, але, будучи водночас охоронцем закону, він здійснює переслідування винятково для досягнення істини [5, 23].

Утім, згідно з чинним законодавством компетенція прокурора як інституту кримінальної юстиції на досудових стадіях розкривається більш детально, оскільки до неї одночасно входять такі функції, як: здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання і досудове слідство; нагляд за додержанням законів при застосуванні заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; безпосереднє провадження слідства.

Водночас, на наш погляд, усі вони, врешті-решт, включають обов'язки, спрямовані на виконання обох згаданих вище груп завдань. Адже, як слушно вказує М.І. Мичко, "... на стадіях досудового слідства прокурор виступає в двох іпостасях з одного боку, він є охоронцем законності, а з іншого органом кримінального переслідування осіб, які здійснили злочин" [6, 19].

Зазначимо, що у вітчизняному законодавстві термін "кримінальне переслідування" не вживається. Однак у сучасній науковій літературі широко розгорнулася дискусія з приводу необхідності та можливості впровадження такої функції органів прокуратури. Вважаємо, все-таки слід враховувати, що ця функція фігурує у законодавстві всіх європейських країн, більшості держав-учасниць СНД, а також у рекомендаціях Ради Європи. Так, у п. 2 Рекомендації Комітету Міністрів державам членам Ради Європи № R (2000) 19 "Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства", прийнятої 6 жовтня 2000 року, зазначено: в усіх системах кримінального судочинства прокурори приймають рішення про порушення і продовження кримінального переслідування, підтримують у суді кримінальне обвинувачення, подають апеляції на деякі судові рішення [7, 202]. Поняття "кримінальне переслідування" було зафіксоване у статуті кримінального судочинства 1864 року, тобто на теренах колишньої Російської імперії, до складу якої входила більша частина України. Що ж стосується радянських кримінально-процесуальних кодексів 1922, 1927 і 1960 років, то в них це поняття не згадувалося, швидше, з ідеологічних міркувань. Тому в цілому законодавчі спроби закріплення кримінального переслідування як головної функції прокуратури слід підтримати. Наприклад, спробу визначити її як процесуальну діяльність, що здійснюється прокурором, а в окремих випадках і потерпілим чи його представником з метою викриття, засудження та покарання осіб, винних у вчиненні злочину, зробили автори одного з проектів нового КПК України (п. 26 ст. 5) [8].

О.М. Ларін вказував, що кримінальне переслідування потрібно розуміти як специфічну кримінально-процесуальну діяльність, мета якої полягає в формулюванні й обґрунтуванні висновку про вчинення певною особою конкретного злочину [9, 97].

Викладені підходи до розуміння сутності кримінального переслідування ставлять питання щодо можливості його поєднання із вже загаданою групою повноважень прокурора, спрямованих на забезпечення дотримання законності в ході кримінального провадження. Адже на перший погляд прокурорська діяльність опиняється між двома різними завданнями прокуратури: охорона прав і законних інтересів особи, підозрюваної або обвинуваченої у вчиненні злочину, та розкриття злочину, притягнення особи до встановленої законом відповідальності. Деякі вчені прямо звертають увагу на наявні недоліки практичної реалізації ідеї поєднання прокурорсько-наглядової діяльності з кримінальним переслідуванням. Зокрема, М. Косюта зазначає: наглядові дії виглядають інколи вкрай однобічними вони спрямовані лише на те, щоб органи розслідування вжили всіх потрібних заходів до встановлення і викриття особи, яка вчинила злочин [10, 133-135].

Натомість В. Савицький стверджував: кримінальне переслідування є стрижневою функцією прокуратури, а нагляд за виконанням законів на досудовому слідстві процесуальним керівництвом розслідуванням злочинів, що передбачає застосування прокурором усього арсеналу наданих йому владних повноважень [11, 26].

Думку В. Савицького поділяє B. Шадрін, який вбачає у такому поєднанні функцій лише користь. Адже діяльність прокурора на стадії досудового слідства не перестає бути прокурорським наглядом, одним із аспектів якого сьогодні є нагляд за додержанням прав людини і громадянина [12, 226]. М. Курило та

В. Півненко також вважають, що поєднання зазначених функцій "... забезпечує безперервність прокурорського нагляду і негайне виявлення будь-яких порушень закону, від кого б ці порушення не виходили" [13, 22].

О.В. Смирнов стверджує: прокурор поєднує суто процесуальну функцію кримінального переслідування та державно-правову за своїм походженням функцію нагляду за додержанням законів. Наглядова функція прокурора, на його думку, проявляється там, де він керується винятково інтересами суворого та точного виконання закону, поступаючись задля цього, якщо потрібно, навіть ефективністю кримінального переслідування. Функція ж кримінального переслідування реалізується у прокурорських повноваженнях, спрямованих на максимально ефективне та доцільне забезпечення невідворотності кримінальної відповідальності осіб, які вчинили правопорушення. При цьому розмежування зазначених функцій полягає в тому, що "... функція нагляду підкорена лише засадам законності, в той час як функція кримінального переслідування, крім того, і засадам доцільності" [14, 126]. Однак якщо погоджуватися із О.В. Смирновим, поєднання прокурором вказаних функцій спонукає його весь час балансувати між законністю та доцільністю, що неприйнятно з огляду на принципи побудови прокуратури в Україні.

В цілому, вважаємо, висловлена у науковій літературі й окремих законопроект них новелах спроба звузити функції прокурора на досудовому слідстві лише здійсненням кримінального переслідування не вбачається переконливою. Ця позиція ґрунтується на думці про неприпустимість поєднання прокурором функції кримінального переслідування і функції нагляду за законністю досудового слідства. З наведеним можна було б погодитись, якби змістом поняття "кримінальне переслідування" охоплювалося тільки здійснення досудового слідства. Проте, враховуючи, що кримінальне переслідування включає в себе значно більший обсяг процесуальної діяльності, зокрема і закріплений п. 3 ст. 121 Конституції України нагляд за додержанням законів органами, які здійснюють досудове слідство, навряд чи є обґрунтованим протиставлення цих процесуальних форм.

Не слід також забувати про те, що у правовій державі, якою прагне стати Україна, головною соціально-політичною цінністю є людина, її права та законні інтереси. Тому прокурор як провідник і виразник правової політики держави не може вирішувати, чому надати перевагу: охороні прав і законних інтересів особи чи розкриттю злочину та притягненню особи до кримінальної відповідальності. Охорона законних інтересів особи в діяльності прокурора на досудовому слідстві є найважливішим принципом функціонування прокурорської системи, в тому числі і при здійсненні кримінального переслідування.

На нашу думку, визначаючи процесуальний статус прокурора та його повноваження на досудовому слідстві, необхідно передусім виходити з потреби забезпечення йому реальної можливості бути ефективним суб'єктом саме законного кримінального переслідування. Адже не можна забувати, що згідно з положеннями Конституції України (ст. 121) прокурор підтримує обвинувачення в суді, і ця діяльність об'єктивно залежить від якості доказової бази, сформованої в ході досудового розслідування. При цьому правова значимість останньої однаковою мірою залежить як від її оперативного та якісного змістовного наповнення, так і від дотримання при цьому прав та свобод людини. Відповідно, у діяльності прокурора органічно поєднуються повноваження з нагляду та процесуального керівництва розслідуванням, а формування обвинувачення нерозривно пов'язане з дотриманням законності під час цього процесу. Отже, удосконалення правового статусу прокурора у новому кримінально-процесуальному законодавстві повинно включати оптимізацію обох груп повноважень прокурора: як тих, що спрямовані на забезпечення доведеності обвинувачення, так і тих, призначенням яких є гарантування законності під час досудового розслідування.

Враховуючи наведені міркування, ознайомлення з останнім оприлюдненим проектом КПК України справляє двояке враження. З одного боку, як крок уперед можна розцінити запровадження системи негласних слідчих (розшукових) дій, що фактично утворена шляхом процесуалізації окремих оперативно-розшукових заходів (Глава 21) [15]. Хоча деякі вчені і дають негативну оцінку таким новаціям [16, 45-49], вважаємо, вони заслуговують на підтримку. Насамперед тому, що процедура застосування зазначених методів слідства суттєво спрощується. При цьому, виходячи із перелічених у законопроекті повноважень, здійснювати нагляд за доцільністю та законністю проведення негласних слідчих дій прокурору буде простіше, ніж це має місце сьогодні щодо відповідних оперативно-розшукових заходів.

З другого боку, у цитованому проекті КПК України передбачено не зовсім вдалі форми впливу прокурора на досудове слідство. Зокрема, видається надто ускладненою процедура використання його прав відстороняти слідчого від проведення розслідування, призначати іншого слідчого, доручати розслідування іншому органу (ст. 38) [15]. Їх реалізація за загальним правилом ставиться у залежність від рішення керівника органу досудового розслідування, у якого, як не дивно, чомусь більше можливостей оперативно впливати вказаними заходами на хід досудового розслідування. Таким чином, фактично створюються передумови для конфліктів між декількома суб'єктами процесу та затягування провадження. Натомість досвід проведення координаційних нарад підтверджує, що запобігання та розкриття правоохоронцями злочинів насамперед потребує застосування узгоджених заходів [17, 3].

Повноваження прокурора щодо підрозділів слідства мають носити виключно імперативний характер. Адже саме він, а не начальник слідчого підрозділу, відстоюватиме в суді сформоване на досудових стадіях обвинувачення і нестиме відповідальність за його якість.

Ще одним недоліком цього законопроекту, на наш погляд, є повне позбавлення органів прокуратури права безпосереднього провадження слідства. У контексті виконання функції кримінального переслідування варто враховувати, що відповідно до Перехідних положень Основного Закону України прокуратура продовжує виконувати функцію попереднього слідства до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування. Ця система не створена, так само як і не прийняті згадані вище закони. Тобто у конституційно-правових реаліях не існує підстав, які б забороняли або унеможливлювали розслідування кримінальних справ прокурором. Тому в цьому аспекті важко погодитись з позицією, що розслідування справи прокурором і здійснення ним нагляду за слідством є неконституційними, оскільки у такому випадку ставиться під сумнів сутність прокурорського нагляду взагалі. У вітчизняній доктрині неодноразово зазначалося, що з точки зору теорії прокурорсько-наглядового права повноваження прокурора щодо розслідування ним особисто кримінальної справи є вищою формою прокурорського нагляду за додержанням законів на досудовому слідстві [18]. Крім того, не слід забувати: в нашій державі немає іншої інституції, спроможної забезпечити ефективне досудове провадження у кримінальних справах особливої категорії (щодо високопосадовців, суддів, працівників правоохоронних органів тощо). Очевидно, саме про такі ситуації йдеться у Концепції реформування кримінальної юстиції України, де вказується, що досудове розслідування органами прокуратури все-таки може проводитись у виняткових випадках, спеціально визначених законом [19]. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про належність прокуратури України до установ, здатних забезпечити ефективне розслідування. У рішенні в справі "Геннадій Науменко проти України" вказаний суд дійшов висновку, що звернення до прокуратури загалом є дієвим засобом захисту, передбаченим національним законодавством. Аналогічну позицію викладено також у рішенні в справі "Кучерук проти України". Ще одним аргументом є те, що закріплення спеціальної підслідності за прокуратурою цілком відповідає міжнародним стандартам щодо ролі прокурора у кримінальному судочинстві. Зокрема, Рекомендація Rec (2000) 19 "Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства", прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 6 жовтня 2000 року, вказує: в окремих правових системах прокуратура "... веде, очолює або контролює розслідування" [20].

Отже, з метою розв'язання проблеми, що розглядається, пропонуємо передбачити як повноваження прокурора приймати за необхідності до свого провадження та вести досудове слідство у будь-якій кримінальній справі незалежно від її підслідності, так і збереження повноважень органів прокуратури щодо досудового слідства по окремих категоріях злочинів. Межами цих повноважень повинно стати чітке визначення прокурорської підслідності (справи про злочини, вчинені високопосадовцями, працівниками правоохоронних органів, суду, військові злочини) та підстав прийняття будь-якої справи до провадження прокуратури.

Список використаних джерел

1. Пшонка В. Із виступу у прокуратурі Дніпропетровської області 10 грудня 2010 року / В. Пшонка // Вісник прокуратури. 2010. № 12(114). С. 3-7.

2. Альперт С.А. Обвинение в советском уголовном процессе / Альперт С.А. Х.: Харьковский юридический институт, 1974. 58 с.

3. Давыденко Л.М. Прокурор на предварительном следствии: блюститель закона или обвинитель? / Л.М. Давыденко // Весы Фемиды. 2000. № 3(15). С. 58-61.

4. Долежан В. Вимоги до прокурорів-обвинувачів у світлі рекомендацій Ради Європи /

В. Долежан, Ю. Полянський // Вісник прокуратури. 2003. № 12 (30). С. 11.

5. Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам / Дореволюционные юристы о прокуратуре / науч. ред., сост. С.М. Казанцев. СПб, 2001. С. 102.

6. Мичко М.І. Проблеми функцій і організаційного устрою прокуратури України: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.10 / М.І. Мичко // Судоустрій, прокуратура та адвокатура. X., 2002 С. 19.

7. Щерба С.П. Прокуратура в странах СНГ: правовой статус, функции, полномочия / С.П. Щерба, Т.А. Решетникова, О.А. Зайцев. М.: Экзамен, 2007. С. 202.

8. Проект Кримінально-процесуального кодексу України (від 13 грудня 2007 року № 1233): [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34? id=&pf3511=31115&pf35401 = 114036

9. Ларин А.М. Процессуальные гарантии и функции уголовного преследования / А.М. Ларин // Советское государство и право. 1975. № 7. С. 97.

10. Косюта М.В. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства: моногр. / Косюта М.В. Одеса: Юридична література, 2002. 321 с.

11. Савицкий В.М. Стержневая функция прокуратуры осуществлять уголовное преследование / В.М. Савицкий // Российская юстиция. 1994. № 10. С. 26.

12. Шадрин B.C. Обеспечение прав человека и роль прокурора в современном уголовном процессе: Права человека и правозащитная деятельность государства: сб. материалов Всероссийской научно-практической конференции / В.С. Шадрин; под ред. В.Н. Лопатина. СПб: Юридический центр Пресс, 2003. С. 226.

13. Курило М.П. Участь прокурора в слідчих діях: навч. посіб. / М.П. Курило, В.П. Півненко Суми: Слобожанщина, 1998. 210 с.

14. Смирнов А.В. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Смирнов А.В., Малиновский К.Б.; под общ. ред. А.В. Смирнова. СПб: Питер, 2003. 1008 с.

15. Проект Кримінально-процесуального кодексу України [підготовлений Робочою групою з питань реформування кримінального судочинства]: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.minjust.gov.ua/files/KPK_20110705.zip

16. Глушко В.О. Актуалізація проблеми вдосконалення законодавства України про оперативнорозшукову діяльність / В.О. Глушко // Вісник Вищої ради юстиції. 2011. № 2(6). С. 42-50.

17. Пшонка В. Із виступу на координаційній нараді керівників правоохоронних органів 11 березня 2011 року / В. Пшонка // Вісник прокуратури. 2011. № 3(117). С. 3-5.

18. Маляренко В.Т. Прокурор у кримінальному судочинстві. Деякі проблеми та шляхи їх вирішення / В.Т. Маляренко, І.В. Вернидубов. К.: Юрінком Інтер, 2001. 238 с.

19. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008 року: Про хід реформування системи кримінальної юстиції та правоохоронних органів: Указ Президента України від 8 квітня 2008 року № 311/2008 // Офіційний вісник України. 2008. № 27. С. 20.

20. Рекомендація Rec (2000) 19 "Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства", прийнята Комітетом Міністрів Ради Європи 6 жовтня 2000 року: [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/ccpe/reftexts/Rec(2000)19Ukraine.pdf

Размещено на Allbest.ru