Некоторые аспекты нормотворческой деятельности Президента Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Во-первых, исследование законотворческого процесса достаточно активно велось в трудах, посвященных в целом деятельности Федерального Собрания РФ См.: Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. -- М., 1998; его же. Конституционно-правовой статус парламента Российской Федерации: Автореф. дис. д-ра юрид. наук: спец.: Конституционное право. Муниципальное право. -- М., 2000; Гранкин И.В. Парламент России. -- М., 2001; Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. -- № 3..

Во-вторых, достаточно подробно эти проблемы рассматривались в трудах, посвященных парламентскому праву См.: Очерки парламентского права./ Под ред. Б.Н. Топорнина. -- М., 1993; Парламентское право России/ Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. -- М., 1999; Любимов А.П. Парламентское право России: основные источники. СПб, 1997; его же. Парламентское право. -- М., 2002..

В-третьих, появилось немало работ по самому законотворческому процессу См.: Юков М.К. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. 1979. -- № 5; Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды ИЗИСП. -- М., 1993. -- № 53; Как готовить законы (научно-практическое пособие) -- М., 1993; Поленина С.В. Качество и эффективность законодательства. -- М., 1993; Современный законодательный процесс: основные институты и понятия. Смоленск, 1995; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы. -- М., 1997; Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. -- М., 1998; Пиголкин А.С., Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.А.; Прохоров М. Федеративные начала законодательного процесса в Федеральном Собрании Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. -- № 12; Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. -- М., 2000; Сравнительный опыт организации законодательной деятельности. Аналитический обзор. -- М., 2000; Совершенствование законодательной деятельности и участие органов государственной власти в законодательном процессе.-- М., 2001; Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. -- М., 2001; Обеспечение деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. -- М., 2003.. В них убедительно рассказывается о том, что для обеспечения эффективности законодательного процесса важны не только основные элементы процедуры, но и их сочетание с иными составляющими организации законодательной работы и существенными условиями этой работы, а также конкретные приемы выполнения отдельных действий.

Российская законодательная процедура во многом сходна с законодательными процедурами других стран. Разумеется, результаты законодательной деятельности в зарубежных странах не идеальны. Кроме того, условия законодательной деятельности в России существенно отличаются от условий работы законодателей во Франции, Германии, Испании и других стран. Но в организации законодательной работы в этих странах есть целый ряд приемов и решений, которые могут оказаться приемлемыми и целесообразными и в нашей стране. Вот поэтому и интересны работы, посвященные изучению законодательного процесса в других странах См.: например, Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Б.А. Страшуна. Т. 1, 2. -- М., 1995; Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. -- М., 1981 и др..

Особого внимания заслуживают работы, в которых исследована законодательная техника. Новым в них является признание ее как важного фактора оптимизации законотворчества и эффективности законодательства См.: Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства // Советское государство и право. 1987. -- № 7; Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Т. 2. Теория права. Гл. VIII «Законодательная техника». -- М., 1998. C. 174--176.. Обстоятельно изучаются проблемы качества закона, его соответствия стандартам и правилам законодательной техники, нормативно-правовым требованиям См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998. С. 16--23; Законодательная техника: научно-практическое пособие. -- М., 2000 и др..

В последние годы появился ряд серьезных исследований о роли Президента РФ в законодательном процессе Волошенко И.Л. Президент РФ: некоторые аспекты участия в законодательном процессе // Актуальные проблемы государства и права в современный период: Сб. статей / Под ред. В.Ф. Воловича. Ч. 1. Томск, 1998; Звягин Ю.Г. Право безотлагательного вето Президента -- на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. -- № 6; Котенков А.А. На чем основано право Президента России возвращать принятый федеральный закон без рассмотрения // Журнал российского права. 1997. -- № 11;Котенков А.А. Имеет ли Президент право возвращать без рассмотрения федеральные законы, направленные ему для подписания // Государство и право. 1998. -- № 9; Котенков А.А. Конституционно-правовые основы, практика и проблемы повышения эффективности взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческой сфере: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -- М., 1998; Окуньков Л.А., Рощин В.А. Вето Президента: Научно-практическое пособие. -- М., 1999..

Отдельного внимания заслуживают исследования правовой природы актов Президента Авакьян С.А. Закон и указ: что главнее // Независимая газета. 1994. 20 янв.; Волошенко И.Л. Правовые акты Президента РФ в системе российского законодательства // Современное российское право: федеральное и региональное измерение: Материалы конференции / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Невинского. -- Барнаул, 1998; Дмитриев Ю., Журавлев А. Указы президента в системе законодательства // Президент. Парламент. Правительство. 1998. -- № 1; Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999; Кубатаев М.Г. Правотворческая деятельность Президента Российской Федерации // Юрист. 2000. -- № 5; Кубатаев М.Г. Правовые акты Президента Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. -- М., 2001; Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. -- № 10; Лучин В.О. Указ -- источник права // Юридический мир. 1998. -- № 1; Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ. Основные социальные и правовые характеристики. -- М., 2000; Окуньков Л.А. Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал российского права. 1997. -- № 2; Окуньков Л.А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Журнал российского права. 2000. -- № 12; Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента по Конституции Российской Федерации 1978 г. // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды. Вып. 53. -- М., 1993..

В то же время ряд аспектов законодательного процесса остается недостаточно исследованным. Речь идет, в частности, о взаимодействии Президента РФ в законодательном процессе с другими субъектами.

Взаимодействие Президента РФ с Государственной Думой в законодательном процессе. Согласно пункту «д» ст. 84 Конституции РФ Президент РФ «подписывает и обнародует федеральные законы». Эта важная функция и определяет место Президента РФ в законодательном процессе и его взаимодействие с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

В Конституции РФ недостаточно правовых норм, регулирующих порядок, формы и методы взаимодействия Государственной Думы с Президентом РФ в процессе законотворчества.

Статьей 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ лишь определяется порядок рассмотрения Президентом РФ принятого Государственной Думой федерального закона и процедуры федеральных органов государственной власти в случае его отклонения Президентом РФ. При возникновении разногласий в процессе законотворчества между Государственной Думой и Президентом РФ правовой основой создания согласительных комиссий становится содержание ч. 2 ст. 80 Конституции.

Глава 15 Регламента Государственной Думы полностью посвящена регламентации порядка повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом РФ.

Учитывая важность укрепления взаимодействия с Президентом РФ, как федеральным органом государственной власти, принимающим окончательное решение о вводе принятого закона в действие, Государственная Дума предусмотрела в своем Регламенте возможность непосредственного участия представителя Президента РФ в рабочих группах по рассмотрению законопроекта (п. 5 ст. 118) и в обсуждении законопроекта в комитетах Государственной Думы (ст. 113).

Хотя в Регламенте Государственной Думы отсутствует норма, согласно которой законопроект, принятый Государственной Думой в первом чтении, должен направляться для сведения Президенту РФ, он фактически поступает Президенту РФ после первого чтения для ознакомления и высказывания суждений и замечаний через своего представителя в Государственной Думе. Последнее закрепляется ст. 120 Регламента Государственной Думы, согласно которому «поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы».

Статья 121 Регламента Государственной Думы дает право лицам, внесшим поправки в законопроект, уточнять их в ходе обсуждения в комитете.

Комитет Государственной Думы направляет законопроект, подготовленный ко второму чтению, с таблицами поправок к нему, принятых либо рекомендованных комитетом к отклонению, Президенту РФ (ст. 122 Регламента Государственной Думы).

В соответствии со ст. 123 Регламента Государственной Думы полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании выступает после выступления представителя комитета в начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе. Глава 15 Регламента Государственной Думы регламентирует порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Президентом РФ. В указанной главе также заложены основы конструктивного взаимодействия с президентской стороной.

Президент, со своей стороны, понимая исключительную важность подготовки качественного закона и обеспечения с этой целью взаимодействия с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, подписал ряд указов, посвященных своему взаимодействию в законодательном процессе с другими субъектами Указ Президента РФ от 14.01.1993 «О порядке деятельности центральных органов федеральной исполнительной власти и администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ» // СЗ РФ. 1993. -- № 3. Ст. 170; № 41. Ст. 3919; Указ Президента РФ от 10.06.1994 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. -- № 7. Ст. 697; 2001. -- № 49. Ст. 4611; Указ Президента РФ от 03.12.1994 «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации» (вместе с «Положением о государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации», «Положением об обеспечении деятельности Института государства и права Российской академии наук в качестве аналитического центра по правовой политике Президента Российской Федерации») // СЗ РФ. 1994. -- № 32. Ст. 3337; 2004. -- № 22. Ст. 2147.. Наиболее основательно вопросы взаимодействия прописаны в Указе Президента от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе» СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; 1997, № 20. Ст. 2238; № 41. Ст. 4680..

Положение регламентирует порядок разработки проектов федеральных законов, которые предполагается внести в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента РФ. Обращает на себя внимание и тот факт, который придается Главному государственно-правовому управлению Президента РФ в подготовке проекта закона. В п. 7 Положения записано: «Окончательный текст законопроекта, планируемого к внесению в Государственную Думу в качестве законодательной инициативы Президента Российской Федерации, готовится Главным государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации».

Главное государственно-правовое управление Президента РФ участвует в предварительном согласовании поправок и предложений к законопроектам при рассмотрении их в комитетах и комиссиях палат Федерального Собрания. Полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе совместно с Главным государственно-правовым управлением Президента РФ представляют Президенту РФ поправки и предложения к законопроектам, которые они считают возможным принять с соответствующим обоснованием (п. 10).

Согласно п. 11 Положения законопроекты, принятые Государственной Думой в первом чтении и направленные Президенту РФ в соответствии с постановлением Государственной Думы на заключение, передаются Канцелярией Президента РФ в Главное государственно-правовое управление Президента РФ для подготовки предложений Президента РФ. Главному государственно-правовому управлению Президента РФ направляют свои замечания на законопроект помощники Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ. Законопроекты, направленные Президенту РФ Советом Государственной Думы, а также комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания РФ, передаются Канцелярией Президента РФ в Главное государственно-правовое управление Президента РФ для учета.

В Положении подробно регламентируется работа полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации. Им предоставлены широкие полномочия проводить консультации с руководством палат Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями, а также фракциями и депутатскими группами, согласовывать сроки и порядок рассмотрения в комитетах и комиссиях, на заседаниях палат законопроектов, внесенных Президентом РФ, а также внесенных им замечаний и предложений к рассматриваемым Государственной Думой законопроектам, запрашивать дополнительно информационные и справочные материалы от федеральных органов исполнительной власти и подразделений Администрации Президента РФ (п. 13).

Пунктом 14 Положения предусмотрено в период между принятием закона Государственной Думой и одобрением его Советом Федерации обобщение Главным государственно-правовым управлением Президента РФ всех предложений по закону, направленных для одобрения в Совет Федерации от помощников Президента и подразделений Администрации Президента.

Согласно п. 16 Положения федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, поступивший Президенту РФ для подписания и обнародования, направляется Канцелярией Президента РФ в Государственно-правовое управление Президента РФ для подготовки предложений Президента РФ о подписании и обнародовании федерального закона или его отклонении.

Роль Главного государственно-правового управления Президента РФ в судьбе закона исключительно велика. Именно это подразделение Администрации Президента РФ рекомендует Президенту принять или отклонить федеральный закон.

В случае отклонения Президентом РФ закона, он излагает свою позицию в письме в Государственную Думу. Далее, в п. 18, 19 и 21 Положения подробно описываются действия полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе по выработке согласованной редакции законопроекта. Согласованная редакция законопроекта визируется в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ, которое направляет законопроект с обоснованием Президенту РФ.

Казалось бы, нормативными актами Государственной Думы и Президента РФ сняты все препятствия для конструктивной совместной работы двух федеральных органов государственной власти в законодательном процессе. Однако президентская сторона редко вносит в Государственную Думу свои предложения по изменению или дополнению законопроекта, прошедшего первое чтение в Государственной Думе. Конечно, Президент имеет право вносить и не вносить поправки в законопроект после первого чтения, реализовывать или не реализовывать заявки на законопроект, но ведь речь идет о совместной работе с наименьшими издержками.

Особый тип взаимодействия Президента и Государственной Думы связан с отклонением Президентом ряда принятых в Думе законов.

Все президентские основания отклонения законов можно условно разделить на две группы: основания, отражающие несогласие Президента РФ с принятым законом или с какими-то из его положений, и основания правового характера, начиная от противоречий Конституции РФ и заканчивая нарушениями правил законодательной техники.

При этом следует отметить, что ситуация с отклонением законов находится в динамике. Положительной тенденцией является то, что доля оснований правового характера, по которым Президент РФ отклоняет принятые законы, со временем уменьшается.

Цифры, как ничто другое, беспристрастно показывают состояние дел с отклонением принятых законов и позволяют даже путем несложного анализа сделать конструктивные выводы. Например, видно, что естественное желание и стремление завершить очередную сессию «без хвостов» и естественная при этом спешка приводят в конечном итоге к тому, что в следующей сессии приходится снова возвращаться к принятым законам, которые были отклонены. Более половины всех решений о принятии законов в ходе осенней сессии, на которые последовали отклонения, приходятся на декабрь.

Полнота анализа обстоятельств, связанных с отклонением принимаемых Государственной Думой законов, зависит от полноты всевозможных данных, имеющих отношение к рассматриваемым в Государственной Думе законопроектам, а затем принятым, но отклоненным законам. Эти данные на каждом этапе прохождения законопроектов в Государственной Думе фиксируются в разных документах различных подразделений Аппарата Государственной Думы, поэтому их обобщение является не таким простым делом, как может показаться на первый взгляд.

В связи с этим представляется целесообразным при внесении законопроекта в Государственную Думу заводить на него учетную карту, в которой отмечать все этапы прохождения законопроекта, наименование ответственного комитета по законопроекту, фамилии инициатора и автора (руководителя группы разработчиков) законопроекта, работников Аппарата Государственной Думы, ответственных за подготовку законопроекта в Государственной Думе, сведения о том, кто и когда представлял на законопроект заключения или экспертизы, другие данные, которые могут быть полезными для анализа причин отклонения принятых Государственной Думой законов. Такая электронная учетная карта сейчас делается в Думе в рамках Автоматизированной системы организации законотворческой деятельности (АСОЗД). указ Президент законодательный процесс

Определенные меры по совершенствованию взаимодействия Президента с Федеральным Собранием в законодательном процессе принимаются и Администрацией Президента.

Роль Указов Президента РФ в правовом регулировании общественных отношений. Роль правовых актов Президента обусловлена прежде всего его конституционным статусом и компетенцией. Президент не институирован как законодательный орган, поэтому его правовые акты органично встроены в правовую систему вслед за Конституцией и федеральными законами.

Статья 90 Конституции РФ предусматривает две разновидности правовых актов, издаваемых Президентом: указы и распоряжения. В зависимости от полномочий издаются как нормативные указы, так и указы, имеющие индивидуального адресата. К числу ненормативных указов относятся, например, многочисленные акты персонального характера (кадровые назначения, награждения, помилования и т.п.). Они вписываются в конституционные формулы (ст. 83, 89 и др.) «награждает государственными наградами», «назначает судей федеральных судов», «назначает и отзывает» дипломатических представителей.

По сложившейся практике и согласно п. 3 распоряжения Президента РФ от 05.02.1993 № 85 «О порядке подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 7. Ст. 598. в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти и Администрации Президента, о приобретении гражданства, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении классных чинов, почетных званий, высших воинских и высших специальных званий, помиловании.

Но обычно указами оформляются решения нормативного характера, т.е. содержащие общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу адресатов и рассчитанные на многократное применение.

Преимущественно указами Президента решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти, в первую очередь это касается органов исполнительной власти. Координация деятельности всех ветвей государственной власти на федеральном уровне, как правило, требует принятия нормативных указов. Указами оформляются решения по стратегическим вопросам экономического и социального развития, вытекающие из функции Президента определять основные направления внутренней и внешней политики. Указами утверждаются различного рода президентские программы, доктрины, концепции, основные направления развития отдельных отраслей экономики и другие аналогичные документы.

Путем издания нормативных указов осуществляется также восполнение пробелов в законодательном регулировании. Такая практика, основанная преимущественно на президентской доктрине и решениях Конституционного Суда, вызвала неоднозначную оценку в правовой литературе.

В отличие от указов распоряжения не должны содержать предписаний нормативного характера. В принципе они должны издаваться только по оперативным и организационным вопросам.

На практике такая градация президентских актов соблюдается далеко не всегда. Так, указами оформлялись решения о проведении различного рода мероприятий, в частности Ассамблеи общественного согласия, Общероссийского конгресса по правовой реформе. В то же время ряд распоряжений содержит правовые нормы. Кстати, упомянутое распоряжение от 05.02.1993 включает нормативные положения.

В одном из проектов поправок к Конституции России, подготовленном в фонде «Индем», предпринята попытка дать исчерпывающий перечень вопросов, по которым могут издаваться распоряжения. К ним отнесены «вопросы организации деятельности Администрации Президента». Данная формулировка носит слишком общий характер и фактически расширяет сферу распоряжений. В то же время неясно, могут ли по проектируемой трактовке издаваться указы по вопросам организации деятельности Администрации, когда речь идет о статусе этого органа и его полномочиях (например, Положение об Администрации Президента). На наш взгляд, такие основополагающие решения, имеющие нормативное значение, предпочтительнее оформлять указами, а не распоряжениями Президента.

Для характеристики юридической природы правовых актов Президента определяющими критериями могут быть признаны:

1) подзаконность этих актов, бесспорный приоритет федеральных законов над указами и распоряжениями главы государства;

2) их обязательность для исполнения на всей территории РФ. Особое значение это имеет для федерального Правительства. Указы и распоряжения Президента не только обязательны для Правительства, они имеют правообразующее начало как основание для издания Правительством нормативных постановлений. На основании и во исполнение их Правительство издает значительное число своих постановлений и распоряжений (ст. 115 Конституции РФ);

3) единоличный характер принятия Президентом указов и распоряжений. Для них не требуется контрассигнации Правительством.

Правовые акты Президента не подлежат утверждению законодательными органами. Согласно Конституции РФ только два вида издаваемых им указов - о введении военного положения и введении чрезвычайного положения - требуют утверждения Советом Федерации (ст. 102, ч. 1, п. «б» и «в»);

4) деление указов и распоряжений по юридической силе с учетом двойственной природы статуса Президента. По содержанию полномочий, функций и задач, выполняемых Президентом, можно разграничивать его решения на акты, типичные для главы государства, и акты, присущие главе исполнительной власти в той области, где он осуществляет непосредственное руководство. Президентские указы, относящиеся к функциям исполнительной власти, носят безусловно подзаконный характер, а на практике по многим позициям они дублируют акты федерального Правительства.

Исходя из основных направлений правотворческой деятельности главы государства, можно выделить три группы указов.

Первая группа - указы в целях реализации конституционной компетенции Президента. К ним, как отмечалось выше, относится реализация полномочий в области обороны и внешней политики, помилования и гражданства. Указами традиционно стали утверждаться концепция национальной безопасности, военная доктрина, структура федеральных органов исполнительной власти, состав Правительства. Сомнений относительно правомерности таких указов у правоведов не возникает, они принимаются на основании конкретных конституционных полномочий Президента.

Вторая группа включает значительный массив нормативных указов, принимаемых во исполнение федеральных законов, с целью реализации и детализации отдельных положений законов. На наш взгляд, Президент вправе по своей инициативе принимать меры к исполнению законов, в том числе издавая указы, определяющие порядок реализации отдельных положений закона либо контроля их выполнения. Федеральные законы, особенно в тех областях общественных отношений, где затрагиваются предметы ведения Президента, содержат отсылки к компетенции Президента либо к актам, которые им принимаются для обеспечения выполнения соответствующих норм федерального закона.

В третью группу можно включить указы, содержащие положения, которые расходятся с Конституцией РФ и федеральными законами. В первую очередь это указы, принятые в период с 21 сентября по 12 декабря 1993 г.: «О поэтапном развитии конституционной реформы», «О федеральных органах власти», «О выборах депутатов Государственной Думы», которые противоречили действовавшей тогда Конституции 1978 г. Несколько позднее (14 июня 1994 г.) был принят Указ Президента «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», в котором наряду с позитивными мерами, направленными на решительную борьбу с мафиозными структурами, имелись положения, нарушающие конституционные права личности. 17 сентября 1994 г. был принят Указ «О государственной пошлине», в котором устанавливались иные ставки пошлины по арбитражным делам, чем те, которые были утверждены действующим Законом РФ «О государственной пошлине». Вместе с тем наличие в этих указах предписания о действии новых норм «впредь до принятия федерального закона», хотя и имеет определенное положительное значение (в части ограничения срока их действия), «не придает» им легитимности. Такие указы в принципе должны быть предметом рассмотрения Конституционного Суда. Заметим, однако, что Конституционный Суд счел временный характер таких указов серьезным аргументом в пользу их издания.

Одной из разновидностей «законозамещающих» указов являются указы, которые внешне не противоречат Конституции и конкретным федеральным законам, но принимаются по предметам ведения законодательного органа. Такого рода указы восполняют законодательные пробелы, которых в первые годы после принятия Конституции 1993 г. было немало. Так, не дожидаясь окончательных результатов обсуждения депутатами законопроекта о путях проведения второго, «послеваучерного» этапа приватизации, Президент принял указ на эту же тему. Наиболее типичными в этом отношении являются нормативные указы о государственных наградах и почетных званиях, в том числе об учреждении орденов, о праздничных днях, а также о порядке опубликования и вступления в силу законов и актов палат Федерального Собрания.

Несколько слов о динамике «указного» правотворчества. Первый год деятельности Президента России не был насыщен принятием нормативных указов. Полномочия, закрепленные за главой исполнительной власти, не предоставляли ему широких возможностей для радикального обновления законодательства. Кардинальное изменение в «указной» практике началось после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов дал Президенту дополнительные полномочия по самостоятельному изданию указов нормативного (а по сути законодательного) характера в области банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной и таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, а также по решению вопросов реорганизации структуры высших исполнительных органов государственной власти, компетенции и порядка формирования деятельности исполнительных органов.

Главная цель такого решения заключалась в том, чтобы своевременно обеспечить правовое регулирование новых отношений, возникающих в рыночной экономике, а также восполнить вакуум власти, который образовался в результате прекращения деятельности союзных органов.

Но делегирование полномочий превратилось в постепенное вытеснение законов актами Президента. Намеченный упомянутым постановлением Съезда механизм предварительного контроля со стороны Верховного Совета и его Президиума практически не действовал, поскольку эти органы не успевали отслеживать принимаемые Президентом законозаменяющие указы из-за их многочисленности. Указы стали доминировать в новом российском законодательстве и заняли ведущее положение в регулировании общественных отношений.

В период делегирования законодательных полномочий (т.е. за один год) Президент принял 340 указов (не считая указов индивидуального характера), причем 75% из них - нормативных, тогда как за этот же период Верховным Советом было принято лишь 89 законов. Учитывая законодательный характер большинства нормативных указов, можно сделать вывод о постепенном (начиная с 1992 г.) превращении российского права в право «указное». Даже после 1 декабря 1992 г., когда срок делегирования дополнительных полномочий Президенту истек, «указной бум» не только не прекратился, но еще более усилился и приобрел необратимый характер. В последующие годы (вплоть до 1998 г.) количество нормативных указов неизменно увеличивалось. Президент, как и прежде, принимал указы законодательного характера, в том числе в дополнение и даже в отступление от действующих законов.

Насыщенность указами нового российского законодательства невольно рождает ощущение, будто бы Конституцией или специальным федеральным законом Президенту делегированы законодательные полномочия. Но таких норм в Конституции нет. Между тем практика законодательного «указотворчества» постепенно упрочила свои позиции, получила широкое развитие и без делегирования Президенту законодательных полномочий. После принятия в 1993 г. новой Конституции РФ такие полномочия стали искать в статусе Президента и практической необходимости своевременно заполнять «бреши» в законодательном регулировании. Конечно, последний довод относится к целесообразности, а не правомерности.

С увеличением числа федеральных законов границы нормотворчества Президента сузились, и часть указов утратила силу полностью или частично. В тех областях, где полномочия Президента весьма значительны, принятие федеральных законов привело лишь к частичной отмене указов. Например, в связи с новым Федеральным законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» Президент внес изменения в 22 указа, хотя ни один из них не был отменен полностью.

Наряду с сужением нормотворческой сферы деятельности Президента, последствия принятия федеральных законов могут быть и иными. Ряд федеральных законов содержит положения, расширяющие полномочия Президента. Так, в соответствии со ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а Правительство лишь координирует деятельность указанных органов. Тем самым Закон существенно расширяет конституционные полномочия Президента, возложив на него непосредственное руководство ключевыми министерствами и ведомствами, так называемого силового блока, а также МИДом России, Минюстом России и другими органами фактически через голову Правительства, координационная функция которого в этих условиях приобретает символическое значение. В юридической литературе неоднократно высказывались предложения о передаче таких федеральных органов из непосредственного подчинения Президенту в прямое ведение федерального Правительства.

Пик «указного» нормотворчества пришелся на 1993-1995 гг., в 1996 г. наступила определенная стабилизация, а затем произошел некоторый спад.

Заметно уменьшилось число нормативных указов в 1999 г. Внешне, по количественным показателям, «конвейер» по изданию указов работал в прежнем ритме, но «готовая продукция» - указы - стала традиционной, обеспечивающей в основном классические функции, которые Президенту надо выполнять в любом государстве независимо от состояния здоровья: акты об организации исполнительной власти, о награждении, помиловании, присвоении высших воинских и других специальных званий и т.д.

Как можно оценить эту тенденцию?

Учитывая принятие основных федеральных законов, необходимых для экономики страны, снижение удельного веса «указного права» в последние годы следует рассматривать в целом как позитивное явление.

Современный опыт указного правотворчества становится понятнее, если сравнивать его с исторической практикой, в частности, с дореволюционной российской. К числу основных дефектов указов - как в начале ХХ в., так и в настоящее время - отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии не противоречия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности.

Оригинальным и для современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции - а) верховного управления - права опубликования законов, права помилования, «пожалования орденов и титулов», назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, - определяемыми Конституцией, «лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой». Исходя из этого, право издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно «не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению... Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом». Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд РФ.

Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегирования указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства.

При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что «обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства». В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). «Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона...».

Научная доктрина, напротив, рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезные правовые «сдержки и противовесы» их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г. «в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

Следовательно, в те годы теория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства.

Только через последующее представление в Государственную Думу и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.

Доктрина широкой сферы указного права (в современной отечественной интерпретации) медленно, но неуклонно завоевывала свои позиции в конституционной практике. Если сначала речь шла о праве Президента только принимать исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда, ее объяснили новым статусом Президента (ст. 80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?

Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняется Президенту, то он получил непосредственную возможность реализовывать через эту систему свой политический курс. Таким образом, «судьбоносные» указы законодательного характера 90-х гг. принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса «указным» вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова - нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными - явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым, исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.

К сожалению, проблема разрешения коллизий между указом и законом путем отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она решена пока лишь в отношении оценки конституционности указов. Необходимость «опережающего нормотворчества» Президента мотивировалась Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы» О действенности государственной власти в России: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. -- М., 1995.. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов.

К тому же в результате подобной интерпретации само понятие пробела в законодательстве при кажущейся ясности этого явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границы пробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом - фрагментарная правовая норма, которая объективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел - это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?

Для становления правовой системы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовка статусных (титульных) характеристик главы государства (ст. 80 Конституции) была органически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикой конституционных приоритетов.

Размещено на Allbest.ru