Общий надзор прокуратуры за деятельностью аппарата государственного управления. Формы и методы общенадзорной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

УО «БЕЛОРУССКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра теории и истории права

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: «Общий надзор прокуратуры за деятельностью аппарата государственного управления. Формы и методы общенадзорной деятельности»

Студент

ФП, 2 курс, ДПХ-2 Е.Р. Василевская

Руководитель

Канд. юр.

Наук, доцент Т. В. Телятицкая

Минск 2013г.

РЕФЕРАТ

Объектом изучения является специфическая деятельность органов прокуратуры, которая осуществляется от имени государства и состоит в проверки точности исполнения законов, действующих на его территории.

Предметом курсовой работы является основное содержание общенадзорной деятельности.

Цель курсовой работы - систематизировать правовые формы осуществления деятельности прокуратуры в её многообразных проявлениях, определить тактику и методику работы прокуратуры на основе Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь».

При написании курсовой работы использовались следующие методы:

- исторический метод, элементным составом которого является метод сбора и изучения единичных фактов, восхождение от конкретного к абстрактному, восхождение от абстрактного к конкретному;

- описательный - при определении общенадзорной деятельности в концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь;

- компонентный анализ терминологических выражений;

- системный метод - при рассмотрении надзора за исполнением законодательства как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, образующих его целостность;

- логический метод исследования-- при выделении характерных методов и форм прокурорского надзора;

- диалектический метод - при определении содержания и формы основных направлений надзора за исполнением законодательства.

В процессе работы проведены следующие исследования и разработки: показаны важность взаимодействия различных направлений прокурорской деятельности и роль прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законодательства.

Научная новизна исследования заключается в том, что разрабатываемая проблема общенадзорной деятельности рассматривается, как в теоретическом, так и в аналитическом плане. Совмещение обоих подходов позволило, с одной стороны, описать надзор прокуратуры за исполнением законодательства (в контексте нового Закона от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь») на современном теоретическом уровне, а с другой стороны, используя результаты этого описания, выделить некоторые практические и теоретические вопросы, касающиеся форм и методов общенадзорной деятельности, в частности, возможности изменения некоторых механизмов регулирования под влиянием правовых отношений, характерных для современного общества, уровня его правовой компетенции и законодательной базы.

Практическая значимость работы заключается в том, что получены комплексные знания о содержании прокурорской деятельности, роли и месте прокуратуры в системе государственных органов. Полученные результаты могут быть использованы для дальнейших теоретических исследований в области административного права и прокурорского надзора как науки и учебной дисциплины, в практике преподавания правовых дисциплин, на практических занятиях по уголовно-процессуальному праву.

Материалы и выводы исследования могут быть так же использованы при создании методических разработок по анализу общенадзорной деятельности, её форм и методов, для лекционных и практических занятий по курсу "Административное право" (разделы "Прокурорский надзор", "Законность в сфере государственного управления", и т.д.), соответствующих спецкурсов. В ходе выполнения курсовой работы прошли апробацию такие предложения, как замена термина «общий надзор» на надзор за исполнением законодательства. Автор работы подтверждает, что приведённый в ней научно-аналитический материал правильно и объективно отражает состояние исследуемого процесса, а все заимствованные из литературных и других источников теоретические, методологические и методические положения и концепции сопровождаются ссылками на авторов.

ВВЕДЕНИЕ

Научная актуальность работы связана с необходимостью научной разработки форм и методов общенадзорной деятельности, в связи с принятием нового Закона от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь». Тенденция к моделированию правового общества в Беларуси не может не найти отражения в деятельности аппарата государственного управления и соответственно, в способах контроля над ней. Как основа нормальной жизни общества и его членов законность, т. е. безусловное и неукоснительное соблюдение правовых предписаний элементом правового государства является важнейшим составным элементом правового государства. Всеобщее соблюдение законов является проявлением зрелости общества, признаком его стабильности и, как следствие, благополучия и процветания.

Система правоохранительных органов достаточно сложная и разветвленная. Однако одно из важнейших мест в ней занимает такой орган как прокуратура. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей и т.п.

Цель курсовой работы - систематизировать правовые формы осуществления деятельности прокуратуры в её многообразных проявлениях, определить тактику и методику работы прокуратуры на основе Закона Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь».

Задачи исследования:

1) дать понятие «общему надзору», сформулировать задачи;

2) определить предмет и установить пределы надзора за исполнением законодательства;

3) выявить основные направления надзора прокуратуры за деятельностью аппарата государственного управления;

4) охарактеризовать формы общенадзорной деятельности;

5)определить особенности методов прокурорского надзора.

При написании курсовой работы использовались следующие методы:

- исторический метод, элементным составом которого является метод сбора и изучения единичных фактов, восхождение от конкретного к абстрактному, восхождение от абстрактного к конкретному;

- описательный - при определении общенадзорной деятельности в концепции судебно-правовой реформы в Республике Беларусь;

- компонентный анализ терминологических выражений;

- системный метод - при рассмотрении надзора за исполнением законодательства как сложного, многогранного явления, состоящего из элементов, образующих его целостность;

-логический метод исследования-- при выделении характерных методов и форм прокурорского надзора;

- диалектический метод - при определении содержания и формы основных направлений надзора за исполнением законодательства.

1. НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1 Понятие и задачи общенадзорной деятельности

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. (с изменениями и дополнениями?) (далее - Конституция РБ) и Законом от 08.05.2007 № 220-3 « О прокуратуре Республики Беларусь»(далее - Закон о прокуратуре) прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями подчинёнными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями ( далее - надзор за исполнением законодательства) представляет собой самостоятельную отрасль государственной деятельности.(конститушэн, зак) Как самостоятельная отрасль права прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в государстве определяется совокупностью правовых норм, регулирующих систему и структуру органов прокуратуры, принципы и условия их организации и деятельности, полномочия прокуроров по установлению и устранению нарушений законности, средства прокурорского реагирования на нарушения закона и процессуальные акты, исходящие от прокуроров как блюстителей законности.

Надзор, как способ обеспечения законности в сфере государственного управления заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными органами (в данном случае органами прокуратуры) за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью предупреждения и выявления нарушений законности.

Надзорная деятельность в зависимости от субъектов, её осуществляющих, делится на два вида: общий надзор и административный. Общий надзор прокуратуры - это отрасль прокурорского надзора за исполнением законов. Наименование «общий надзор» для этой отрасли прокурорского надзора сложилось в период образования органов прокуратуры и закрепилось в ходе развития прокурорского надзора (петрухин). Это наименование закрепилось и в главе 1 раздела Республики Беларусь от ?? 1993 года (старая редакция). Следует отметить, что законодатель Российской Федерации отказался от этого термина и в главе 1 раздела III Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. Эта отрасль прокурорского надзора названа надзором за исполнением законов.

1 июня 2007 года вступил в силу Закон Республики Беларусь "О прокуратуре Республики Беларусь". Новая редакция Закона разработана в целях приведения ранее действовавшего с 1993 года Закона Республики Беларусь "О Прокуратуре Республики Беларусь" (далее - Закон от 1993 года) в соответствие с Конституцией и иными законодательными актами Республики Беларусь. Редакция Закона от 1993 года неоднократно дополнялась и изменялась после принятия Конституции Республики Беларусь, но этот пробел не восполнила.

Нормы Закона от 1993 года актуализированы с учетом норм вступивших в силу процессуальных нормативных правовых актов, и в первую очередь - с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь и Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях, а также Законом Республики Беларусь "О государственной службе в Республике Беларусь". Концепция Закона сформулирована в статье 4 "Задачи и направления деятельности прокуратуры" и вносит определенность в статус и функции прокуратуры. Согласно этой статье задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В соответствии с вышеперечисленными задачами на прокуратуру возлагается осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. По действовавшему ранее Закону от 1993 года данный участок прокурорской деятельности назывался "Общий надзор". Таким образом, наш законодатель так же отказался от данного термина.

Однако с таким подходом не согласны некоторые авторы. Например, Шостак М.А. пишет, что если данную отрасль прокурорского надзора называть не общим надзором, а надзором за исполнением законов, то из этого следует, что в других отраслях прокурорский надзор за исполнением законов не осуществляется, что не совсем так. Главный специалист отделения законодательства по вопросам национальной безопасности, правоохранительных и судебных органов Борисова Н.М., считает, что Законом предусмотрено уточнение этого направления деятельности, сейчас это будет "Надзор за исполнением законодательства". (Нцпи)

Наименование «общий надзор» для этой отрасли прокурорского надзора ограничивает её от «специальных» отраслей надзора с их особо выделенными субъектами, в отношении которых осуществляются надзорные полномочия прокуроров. Таким образом, термин «общий надзор» является наиболее рациональным в теории прокурорского надзора. Тенденция преобразования термина «общий надзор» в надзор за исполнением законодательства вышла из практики деятельности органов прокуратуры. В данной курсовой работе на основании Закона «О прокуратуре» под понятием «общий надзор» будет рассмотрен надзор за исполнением законодательства, исходя их главы 4 данного закона.

Надзор за исполнением законодательства - это базовая отрасль, которая отражает специфику статуса прокуратуры как надзорного органа, реализующего свою главную цель - осуществление надзора за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов. С помощью надзора реализуется наиболее широкий комплекс стоящих перед прокуратурой задач обеспечения верховенства права, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

Надзор за исполнением законодательства оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в Республике Беларусь реформ из-за несовершенства их правового обеспечения. Он охватывает наиболее широкую область правовой действительности, которая связана с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся тысячи законодательных и подзаконных актов.

В надзоре за исполнением законодательства заключена основная часть профилактического потенциала прокуратуры. Своевременное влияние и пресечение нарушений законов способно позитивно влиять на укрепление социальной базы обеспечения законности, изменение криминальной обстановки в стране. Надзор за исполнением законодательства обоснованно принято считать эффективным средством раннего предупреждения преступлений.

Из сопоставления надзора за исполнением законодательства с другими отраслями прокурорского надзора видно, что по своим задачам, по числу и разнообразию поднадзорных объектов (государственные органы власти и управления, общественные объединения, должностные лица и граждане) надзорная деятельность прокуроров за исполнением законодательства является наиболее сложной и трудоёмкой. К тому же значение этой надзорной деятельности прокуратуры с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства.

Прокуроры, осуществляющие свои полномочия в сфере надзора за исполнением законодательства, вместе с другими органами и организациями решают вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства. Таким образом, прокурорский надзор - один из важнейших методов охранения законности. От его успешного проведения во многом зависит процесс построения правового государства в республике, поскольку законность - неотъемлемый, если не основной его атрибут. Это отраслью государственной деятельности занимается прокуратура - единая централизованная система органов. Ее деятельность регулируется Конституцией и Законом РБ «О прокуратуре Республики Беларусь».

Перед прокуратурой, как органом государственного управления, стоят чётко регламентированные задачи.

В соответствии со ст.25 Конституции перед Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчинёнными ему прокурорами поставлена задача осуществления надзора за точным и единообразным исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях предусмотренных законом, проводят предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Эта задача сформулирована в Основном Законе страны, охватывает в целом деятельность прокуратуры по основным её направлениям. Реализуя свои полномочия по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, органы прокуратуры следят за тем, чтобы все перечисленные органы государственной власти и управления, общественные формирования, организации, должностные лица и граждане действовали на основе законности, обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдение требований государственной и трудовой дисциплины. (Статья)

В соответствии со ст.4 Закона о прокуратуре задачами прокуратуры являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

Необходимо отметить, что радикально нового в задачах и направлениях деятельности прокуратуры настоящий Закон не содержит, а лишь, как уже отмечено, вносит уточнения в связи с происшедшими в последнее десятилетие изменениями в республиканском законодательстве.

Центральной задачей общего надзора является обязанность следить за установлением действительного единообразного понимания законности по всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. (Ст318кеник-чувилёва))

Таким образом, общий надзор прокуратуры можно определить как государственную властно-распорядительную деятельность прокуроров, осуществляемую от имени государства и регламентированную законодательством Республики Беларусь по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов всеми юридическими и физическими лицами и принятию мер по устранению выявленных нарушений, задачами которого является обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов.

1.2 Предмет и пределы надзора за исполнением законодательства

Закон о прокуратуре устанавливает предмет и пределы надзора за исполнением законодательства. Однако прежде чем исследовать предмет общенадзорной деятельности необходимо определить объект. В науке нет единого мнения относительно определения объекта и предмета. Ряд авторов считают, что объект - это те законы, декреты, указы и другие нормативно-правовые акты, которые охватывает общенадзорная деятельность прокуратуры. А предмет - это их непосредственное исполнение (Глюков). Российские авторы считают, что объект прокурорского надзора как функции прокуратуры представляет собой совокупность юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяется компетенция прокуратуры. (Рябцев) Объектом общего надзора органов прокуратуры является то, на что он направлен. Общий надзор имеет свой родовой объект. В общем виде объект прокурорского надзора можно определить как совокупность республиканских, местных органов государственного и хозяйственного управления и контроля, местных Советов депутатов и иных органов местного самоуправления, воинских формирований и учреждений, органов государственной безопасности, внутренних дел и милиции, субъектов хозяйствования, учреждений и организаций, политических партий и иных общественных и религиозных объединений, должностных лиц и граждан. Т.е. в данном случае объект совпадает с субъектами данного направления прокурорского надзора. Стоит отметить, что в перечень объектов прокурорского надзора не включены Администрация Президента и Управление делами Президента Республики Беларусь, что, по словам А.А Кеника является не только целесообразным, но и необходимым решением. С данным автором нельзя не согласиться.

Таким образом, общенадзорная деятельность направлена на:

1) акты, издаваемые органами государственного управления и самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами;

2) действия должностных лиц.

Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Рассматривая более широко предмет прокурорского надзора по отрасли, его содержание, в него следует включать:

1) законность и обоснованность правовых актов, издаваемых названными выше органами государственной власти, государственного и хозяйственного управления, общественными и политическими организациями и движениями, а также должностными лицами. Это различного рода постановления, распоряжения, приказы, инструкции, решения и иные правовые акты, которые могут носить как общий, так и индивидуальный характер;

2) точное и единообразное исполнение требований закона должностными лицами в их деятельности, в частности, по соблюдению трудовых, имущественных, социальных прав и законных интересов граждан, в том числе соблюдение порядка рассмотрения жалоб, обращений, заявлений и предложений;

3) соблюдение органами государственного управления, их должностными лицами прав и законных интересов предпринимателей, особенно в сфере производства, отечественных производителей;

4) соблюдение законности в экономической деятельности, в частности, в налоговой, банковской сферах, при лицензировании предпринимательской деятельности, при приватизации государственной собственности. (кеник)

В приказах Генерального прокурора Республики Беларусь от 27 апреля 2001 г. №22 «О регламентации деятельности прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства в экономической сфере с целью защиты государственных и общественных интересов, прав и законных интересов субъектов хозяйствования» (стр226) , от 13 сентября 2001 г. №31 «Об организации надзора за исполнением законодательства о возмещении вреда, причиненного правонарушителями государству, а также юридическим лицам государственной формы собственности» поставлен вопрос об активизации надзора за исполнением законодательства и необходимости острого реагирования на нарушения законов, об особом внимании к материалам, поступающим в связи с нарушением законов в системе государственного управления, об усилении надзора за точным и единообразным исполнением законодательства о возмещении материального вреда, причинённого преступлениями и иными правонарушениями государству.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства обусловлена тем, что точное и единообразное исполнение законов, в особенности органами представленной власти, государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнения стоящих перед государством задач. На этих органах лежит обязанность проведения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление и правопорядка.

Несмотря на то, что законодатель даёт чёткое определение предмета надзора за исполнением законодательства, сфера деятельности прокуратуры оказалось достаточно объёмной и захватывает социальные, экономические и правовые аспекты функционирования государства. Поэтому для прокуратуры должны устанавливаться пределы полномочий, которые определяют степень возможного или должного вмешательства и реагирования на конкретные правонарушения.

При определении пределов необходимо обозначить круг и иерархичность законов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор. К правовым актам, соответствие которых закону проверяется в порядке общего надзора, Закон «О Прокуратуре» (ст.26) относит « законы, декреты, указы и иные нормативно-правовые акты…». Под иными актами понимаются постановления, решения, указания, разъяснения и другие документы, касающиеся конкретных вопросов исполнения закона и имеющие обязательную силу для подведомственных учреждений, предприятий, организаций и подчинённых лиц. Эти, и иные акты по своей юридической силе и сущности представляют собой акты управления и отличаются от декретов и указов лишь формой изложения.

Осуществляя надзор за соблюдением законности, органы прокуратуры не подменяют другие государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не должны подменять контролирующие органы и должностных лиц органов государственного управлении. Определяя границы надзора прокуратуры за исполнением законодательства, можно сказать, что следует исходить из правил: «Там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор» (Басков).

В законе о прокуратуре(ст.27) подчёркнуто, что прокурор проводит проверки на основании поступивших к нему сообщений, информации о фактах нарушения закона. Это не следует понимать так, что прокурор действует, только получив официальное заявление о нарушении закона. Информация может поступать прокурору по различным каналам - обращения и заявления граждан и должностных лиц, сообщения средств массовой информации, материалы расследования уголовных дел, результаты обобщений материалов, проверяемых в порядке ст.174 УПК, статистические данные и иные сведения, содержащие данные о нарушение законов.

Положение о невмешательстве прокурора в хозяйственную деятельность не следует понимать как невмешательство прокурора. В тех случаях, когда допущено нарушение установленного порядка, он направляет информацию в соответствующие контролирующие или иные органы управления, чтобы те, используя свои полномочия, устранили эти нарушения.

Конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства применительно ко всем прокурорам и отдельно к территориальным и специализированным прокурорам определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора Республики Беларусь, его заместителей, прокуроров областей. Особое место среди этих актов занимает приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. №5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов»(228).

Получив информацию о нарушениях законов, требующих прокурорского реагирования, прокурор действует, использую предоставленные ему полномочия, в соответствии с характером поступивших сведений.

В законе о прокуратуру закреплено принципиально важное положение о том, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежит безусловному исполнению в установленный срок всеми юридическими лицами, должностными лицами и иными гражданами. Информация, требуемая прокурором, предоставляется безвозмездно. Должностные лица и иные граждане обязаны являться по требованию прокурора и давать объяснения по обстоятельствам, связанные с проверкой соблюдения законодательства, расследованием уголовного дела. В случае уклонения от явки должностное лицо и иной гражданин по постановлению прокурора доставляются правоохранительными органами в принудительном порядке. Прокурор вправе своим постановлением освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений внесудебных органов. Он вправе опротестовать противоречащие закону правовые акты и действия должностных лиц, обращаться в суды общей юрисдикции и с требованием о признании таких актов недействительными. При установлении нарушения закона прокурор вправе вносить представления с требованиями об устранении нарушения законности. Подробнее о компетенции прокурора, формах и методах общенадзорной деятельности будет рассмотрено во главе 2. Обеспечение законности в сфере управления.

Общенадзорная деятельность направлена на: акты, издаваемые органами государственного управления и самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами; действия должностных лиц. Предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Общий надзор прокуратуры распространяется на определённый круг законов. Осуществляя надзор за соблюдением законности, органы прокуратуры не подменяют другие государственные органы, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятия, не должны подменять контролирующие органы и должностных лиц органов государственного управлении. Следует исходить из правил: «Там, где действует закон, должен срабатывать общий надзор» (Басков). Говоря о пределах общенадзорной деятельности, следует отметить, что они не носят исчерпывающего характера. В отдельные периоды развития и деятельности государства возникают новые проблемы правового и социального характер, которые требуют внимания прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законодательства.

1.3 Основные направления прокурорского надзора за исполнением законов и защиты прав и свобод граждан

Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений закона, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению нарушений закона. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспеченно действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, не смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора - законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями. В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени.

Общий надзор является одним из основных направлений деятельности органов прокуратуры. Под общий надзор подпадает большинство нормативных правовых актов государства. В сферу общего надзора входит надзор за соблюдением трудового, жилищного, налогового, таможенного, банковского, административного, земельного законодательства, законодательства о собственности, приватизации, предпринимательской деятельности, о ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов и т.д.(109,Шостак). Сопоставляя общий надзор с другими отраслями прокурорского надзора, видно, что по числу и разнообразию поднадзорных субъектов общенадзорная деятельность прокурора является наиболее сложной и трудоёмкой.

На прокурора возложен надзор за исполнением многочисленных законодательных актов, регулирующих общественные отношения в различных сферах жизни и деятельности общества. При нарушении любого закона, кем бы оно ни было совершено, прокурор реагирует установленным законом образом, поскольку любое правонарушение общественно опасно.

Исходя из задач, на основании закона прокурор осуществляет надзор:

· за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчинёнными Совету депутатов, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациям, другими юридическими лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями ( надзор за исполнением законодательства);

· исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;

· исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания;

· соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении;

· соблюдением законодательства при исполнении наказания и иных мер уголовной ответственности, а также мер принудительного характера.

В соответствии с приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 8 апреля 2002 г. № 5 «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов»1 основными направлениями надзорной деятельности являются надзор за соблюдением прав и свобод граждан, законностью нормативных правовых актов и исполнением законодательства в сфере экономики и экологии, социальной сфере, а также предупреждение правонарушений. При этом надзор за соблюдением прав и свобод граждан считается приоритетным направлением в работе.

Согласно названному приказу прокурорам вменено в обязанность систематически планировать и осуществлять проверки соблюдения законодательства об обращениях граждан в министерствах и иных республиканских органах государственного управления, учреждениях, организациях и на предприятиях, давая квалифицированную правовую оценку актам этих организаций и должностных лиц, затрагивающим права, свободы и законные интересы граждан, восстанавливать их нарушенные права, решительно пресекать нарушения, от кого бы они ни исходили, привлекать виновных в нарушении законов к ответственности.

Выполняя требования названного приказа, в социальной сфере прокуроры сосредоточивают надзор за соблюдением трудовых, имущественных, жилищных и иных прав и свобод граждан, а также за исполнением законодательства, гарантирующего права и законные интересы граждан.

Прокуроры стали чаще обращаться в интересах граждан в суды с заявлениями в порядке гражданского судопроизводства, принимать более решительные меры по фактам несвоевременной выплаты заработной платы, социальных пособий, денежного довольствия и обеспечения безопасных условий труда.

Защита прав и свобод граждан прокуратурой как правоохранительным и правоприменительным органом всегда являлась глобальной задачей всех видов прокурорского надзора и всех прокурорских структур, функционирующих в стране. В подтверждение сказанного достаточно сослаться на многочисленные представления, протесты, иски, внесенные прокуратурой в суд, различные государственные и иные органы в целях охраны и защиты прав и законных интересов граждан. (4. И. И. Мартинович «Наше правосудие», Мн., 1983;)

Осуществляя надзор, прокуратура занимает особое, свойственное специфики ее деятельности место, никоим образом не конкурируя с другими правоохранительными органами и в первую очередь с судами, действующими в качестве органа правосудия. Подчеркивая это обстоятельство, Ю.Скуратов справедливо отмечает, что при возросшей роли суда “...в защите основных прав и свобод человека и гражданина, нельзя согласиться с тезисом о том, что суд - не единственное средство такой защиты. Прокуратура в своей деятельности удачно восполняет некоторые изъяны судебной формы защиты прав (усложненный порядок, длительные сроки рассмотрения дел, удорожание правовых услуг и др.)...”, граждане “... должны иметь выбор способа защиты, что прямо вытекает из идеи правового государства, конституционных положений о приоритете прав и свобод человека и гражданина”. (4.Лончаков А.П. “Концептуальный аспект: Понятие и содержание правоохранительной деятельности” (учебное пособие)). При этом прокуратура не подменяет иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

В ходе выполнения указанной задачи прокурор рассматривает и проверяет жалобы, заявления и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности виновных и возмещению причиненного ущерба. При этом прокурор действует в рамках тех же полномочий, которые свойственны его деятельности по общему надзору.

Важным положением в указанном приказе является то обстоятельство, что с учетом экологической обстановки усилия прокуроров направлены также на проведение проверок исполнения законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, уделяя особое внимание соблюдению земельного и водного законодательства.

В последние годы активизировался надзор за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия. При этом прокуроры с целью защиты государственных, и общезначимых социальных интересов должны придавать первоочередное значение сообщениям и другой информации о нарушениях законодательства в топливно-энергетическом, агропромышленном комплексах, кредитно-финансовой сфере, в том числе о незаконном использовании бюджетных средств, выступать инициаторами проведения проверок, координировать эту работу с контролирующими и правоохранительными органами. В случае выявления нарушений, которыми ущемлены интересы государства, трудовых коллективов и граждан, прокуроры должны принимать меры по признанию сделок недействительными. Согласно указанному приказу прокуроры должны уделять большое внимание за деятельностью органов, осуществляющих лицензирования предпринимательской деятельности, регистрацию субъектов хозяйствования, другие разрешительные действия и принимающих решения об отчуждении либо ином распоряжении государственной собственностью.

Прокурорам следует концентрировать внимание на соблюдении субъектами хозяйствования и налоговыми органами налогового законодательства в части недопущения задолженности по платежам в бюджет и внебюджетные фонды; проверять законность и полноту принимаемых налоговыми органами к нарушителям финансовых санкции и правомерность их отмены, соблюдение условий и порядка использован и я налогоплательщиками предоставленных им льгот; принимать меры кс устранению нарушений законодательства при привлечении к ответственности за административные, таможенные и налоговые правонарушения, наложении ареста и применении конфискации имущества; обеспечить эффективный надзор за соблюдением таможенными органами, субъектами хозяйствования и гражданами законодательства при перемещении товаров через таможенную границу, установлении таможенных режимов и уплате таможенных платежей; регулярно проверять законность и обоснованность принятых подразделениями собственной безопасности Государственного таможенного комитета и Министерства по налогам и сборам решений по материалам служебных расследований, заявлениям и сообщениям о противоправных; действиях сотрудников этих органов. (2. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы, М., 1996 г.)

При осуществлении надзора за исполнением таможенного законодательства территориальным прокурорам предписано взаимодействовать с транспортными и военными прокурорами.

В банковской сфере прокуроры должны особое внимание уделять вопросам соблюдения законодательства при выдаче, сопровождении и возврате денежных средств, проведении валютных операций, осуществлении банками контрольных функций, законности открытия расчетных счетов, выяснять условия, которые не должны быть льготными по сравнению с условиями предоставления кредитов иным заемщикам.

Сказанное не означает, что в поле зрения прокурора должны находиться только названные направления прокурорского надзора за исполнением законов. При получении информации о нарушении любого другого закона прокурор принимает меры к установлению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств, проводя прокурорские проверки и совершая другие надзорные действия, внося акты прокурорского надзора.

Говоря об основных направлениях общенадзорной деятельности, можно выделить новые тенденции и актуальные проблемы развития надзора за исполнением законодательства. Актуальным также является надзор за исполнением закон об административных правонарушениях, поскольку органы, наделенные правом применения административных санкций, нередко допускают нарушения или бездействуют. (Демин В. Г. О концепции прокурорского надзора. Проблемы повышения эффективности прокурорского надзора за законностью расследования преступлений. М., 1992. С. 15.)

Пристальное внимание должно уделяться прокурорскому надзору за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) органами представительной и исполнительной власти областного уровня, а также органами местного самоуправления. Это связано с тем, что названными органами нередко издаются акты в нарушение законов, в результате чего нарушаются права многих граждан, проживающих в соответствующих регионах, ущемляются законные интересы предприятий, учреждений, организаций. (Кеник236)

В то же время в связи с демократическими преобразованиями в нашем обществе подлежит самостоятельному обсуждению вопрос о том, должны ли граждане быть объектом общего надзора прокуратуры?

Прокуратура должна стать высокоэффективным государственным, профессиональным, доступным органом по защите граждан от своеволия, прежде всего, чиновников. И для этого у прокуратуры есть все основания и полномочия.

Значение общего надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства в государстве. Осуществляя свои полномочия в сфере надзора за исполнением законодательства, прокуроры оказывают значительное влияние на решение вопросов государственного, экономического и культурного строительства. (Шостак). Согласно приказу Генерального прокурора «Об организации надзора за исполнением законодательства и законностью правовых актов» направлениями общего надзора являются:

1) обеспечение соблюдения прав и свобод граждан;

2) обеспечение законности правовых актов;

3) обеспечение законодательства в сфере экономики и экологии, социальной сфере;

4) предупреждение правонарушений.

В приказе отмечено, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан следует считать приоритетным направлением в работе. Рассматривая пути дальнейшего совершенствования деятельности прокуратуры, нельзя допустить, чтобы субъективные представления, оторванные от реальной деятельности, лоббистские возможности некоторых политических групп, свели сложную и многогранную деятельность прокуратуры только к уголовному преследованию. Ибо в таком случае будет сведена к нулю важнейшая конституционная функция, которая оправдана жизнью, функция высшего надзора за исполнением законов.

2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Формы общенадзорной деятельности

К правовым актам, регламентирующим деятельность надзора за исполнением законодательства, а в частности за его формами, относятся:

1) Конституция Республики Беларусь

2) Закон Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. № 220-3 "О прокуратуре Республики Беларусь"

3) Закон Республики Беларусь от 20 июля 2006 г. № 165-З "О борьбе с коррупцией"

4) Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. № 407-XIII "Об обращениях граждан"

5) Декрет Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. № 2 "О совершенствовании работы с населением"

6) Указ Президента Республики Беларусь от 6 июля 2001 года № 372 "Об утверждении Положения о коллегии Прокуратуры Республики Беларусь"

7) Указ Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2005 года № 552 "О совершенствовании системы органов Прокуратуры Республики Беларусь"

8) Указ Президента Республики Беларусь от 27 марта 2008 года № 181 "Об утверждении Положения о прохождении службы в органах прокуратуры Республики Беларусь"

9) Указ Президента Республики Беларусь от 17 мая 1999 года № 281 "Об определении Прокуратуры Республики Беларусь компетентным органом по реализации Конвенции о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания"

Сегодня, когда мы осознали, что строительство подлинного правового демократического государства не имеет ничего общего со вседозволенностью и правовым беспределом, а, напротив, требует высочайшей организованности, правовой культуры и законопослушания, что всякая свобода и демократия - это прежде всего ответственность за свои поступки и подчинение закону, усиление государственной власти и всех её органов как гаранта законности и правопорядка, мы так остро и масштабно ставим вопрос о необходимости принятия дополнительных мер по наведению порядка в этом деле, повышения эффективности прокурорского надзора и придания большей слаженности и согласованности в работе всех звеньев правоохранительной системы государства.

Работа по борьбе с преступностью должна строиться на основе совместных, согласованных и взаимосвязанных планов, осуществляться систематически и с обязательным соблюдением таких требований, как: целеустремленность, комплексность, единство действий при строжайшем соблюдении законности, компетентности и самостоятельности каждого из правоохранительных органов. Практика наработала в этом деле немалый опыт. Наиболее распространёнными и активными формами этой деятельности выступают:

1) координационные советы руководителей правоохранительных органов.

2) межведомственные совещания и семинары работников правоохранительных органов.

3) совместный анализ состояния, структуры, динамики преступности и результативности мер по борьбе с ней.

4) совместная разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений и мероприятий по комплексному планированию укрепления законности и ликвидации антиобщественных явлений.

5) согласованные действия по оказанию помощи нижестоящим правоохранительным органам, а также по изучению и распространению положительного опыта этой работы. (Глюков)

В этой связи в обязанность руководителей органов прокуратуры входит: созыв координационных советов, межведомственных совещаний, конференций, семинаров, разработка согласованной программы анализа состояния, структуры, динамики преступности и результативности борьбы с ней, разработка совместных с руководителями правоохранительных органов мер предупреждения правонарушений и комплексных планов профилактики, а также других мероприятий, направленных на повышение эффективности правоохранительной и правоприменительной деятельности.

Координация предлагает также постоянный обмен информацией между указанными органами, разработку и проведение общих организационных мероприятий по укреплению законности и правопорядка, совместное обсуждении итогов работы и согласованную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации прокуроров, судей, следователей, работников системы министерства юстиции и внутренних дел, хозяйственных и иных судов, КГБ и др.

Руководители других правоохранительных органов обязаны своевременно представлять прокурору информацию, необходимую для правильной организации координации, вносить для обсуждения предложения и активно участвовать в их работе.

В конечном счете, успех в этой работе во многом зависит от инициативы и творческого подхода к делу руководителей правоохранительных органов. Кроме этого, в новом Законе о прокуратуре предусматривается образование Научно-консультативного совета при Генеральном прокуроре Республики Беларусь, для рассмотрения вопросов, связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры.

Общенадзорная деятельность может привести к положительным результатам только тогда, когда прокуроры четко усвоят все составляющие ее необходимые элементы. Чтобы ни предпринимал прокурор (конечно, в пределах своей компетенции), он должен исходить из того, что существует определенный комплекс обязательных действий.

Общенадзорная деятельность прокуроров состоит из последовательно сменяющих друг друга следующих четырех стадий:

1) выявление нарушений законов и обстоятельств, им способствующих;

2) анализ полученных сведений;

3) реагирование на выявление нарушения законов и обстоятельства, им способствующие;

4) проверки результативности актов прокурорского реагирования.

Правда, такое рассмотрение содержания общенадзорной деятельности
схематично и, следовательно, упрощено. Например, третья стадия - реагирование на выявление нарушения законов и обстоятельства, им способствующих, может наступить, и нередко наступает, сразу же по выявлению нарушений законов. Но, тем не менее, предлагаемая схема детально и полно раскрывает содержание общего надзора, позволяет выработать своего рода его модель, которая сможет быть использована при осуществлении надзора за исполнением самых разнообразных законов. (Басков)

Из всего вышесказанного следует, что наиболее распространёнными и активными формами общенадзорной деятельности выступают:

1) координационные советы руководителей правоохранительных органов.

2) межведомственные совещания и семинары работников правоохранительных органов.

3) совместный анализ состояния, структуры, динамики преступности и результативности мер по борьбе с ней.

4) совместная разработка мер предупреждения преступлений и иных правонарушений и мероприятий по комплексному планированию укрепления законности и ликвидации антиобщественных явлений.

5) согласованные действия по оказанию помощи нижестоящим правоохранительным органам, а также по изучению и распространению положительного опыта этой работы;

6) созыв Научно-консультативного совета при Генеральном прокуроре Республики Беларусь.

Согласно Конституции, единую централизованную систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор, назначаемый президентом с согласия Совета Республики. Нижестоящие прокуроры назначаются генеральным прокурором. Подробности организации системы прокурорских органов закреплены в Законе о прокуратуре в Главе 2.

2.2 Методы работы прокуратуры