Конституционно-правовое регулирование института избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ФОНДОВ КАНДИДАТОВ И ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2011

Диссертация выполнена на кафедре публичного права Института экономики, управления и права ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет»

Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Булаков Олег Николаевич.

Официальные оппоненты - доктор юридических наук, доцент Синцов Глеб Владимирович.

Кандидат юридических наук Шуленин Вячеслав Вячеславович.

Ведущая организация - ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации».

Защита диссертации состоится 26 мая 2011 г. в 16.00 час. на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «_ » апреля 2011 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование представительных органов государственной власти и местного самоуправления посредством свободных выборов является согласно статье 3 Конституция Российской Федерации одной из форм непосредственного выражения власти народа, обеспечение функционирования которой, - первоочередная задача любого демократического государства. При этом проведение избирательных кампаний кандидатов, политических партий невозможно представить без материального обеспечения, проблемам регулирования которого в последнее время стало уделяться особое внимание. Исследование принципов и порядка финансирования кандидатов и избирательных объединений, института избирательных фондов, составляющих часть предмета избирательного права, необходимо не только для реализации избирательных прав граждан России, установленных частью 2 статьи 32 Конституцией Российской Федерации, но и создания системы финансирования избирательных отношений, отвечающей международному опыту, принципам демократии и современным условиям России.

В 2002-2010 годах общепризнанными международными, европейскими, иными межгосударственными организациями, в частности ОБСЕ, ПАСЕ, СНГ, был принят ряд актов по вопросу финансирования деятельности политических партий и кандидатов в период избирательной кампании. В них, впервые на международном уровне были установлены принципы и условия финансового обеспечения участников избирательного процесса, определены направления и задачи демократических стран по законодательному регулированию этой сферы отношений, созданы императивные и рекомендательные положения по многим вопросам материального обеспечения выборов.

Современная система финансирования кандидатов и политических партий на выборах в России была законодательно закреплена в 1993-1996 годах на основе американского и немецкого опыта и до настоящего времени не подвергалась кардинальному изменению и реформированию, позволяя участникам избирательного процесса привыкнуть к новым реалиям финансового обеспечения выборов.

Законодательно оформленный в это время переход с государственного финансового обеспечения кандидатов и партий на систему, исключившую участие государства в данном процессе, потребовал не только практического освоения нового порядка финансирования выборов, но и оперативного разрешения многих возникающих в связи с ее реализацией проблем.

На сегодняшний день привлечение и использование частных средств в российском избирательном процессе полностью зависит от создания избирательного фонда единственного источника материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений на выборах федерального и регионального уровня. Вместе с тем процедура его создания и функционирования больше всего загружена различными этапами, чрезмерная детализированность которых, в сравнении с зарубежными демократическими странами, не только не способствует, но и зачастую ограничивает возможности реализации гражданами права быть избранными. При этом необходимость существования многих элементов института финансирования кандидатов и избирательных объединений вызывает много вопросов и нареканий как со стороны ученых, так и политических партий, и требует оценки с точки зрения международных стандартов, зарубежного опыта и современных условий России.

Объект диссертационного исследования - система общественных отношений, урегулированных нормами избирательного права, складывающихся в процессе финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений на выборах посредством создания и функционирования избирательных фондов.

Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в процессе финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений на выборах посредством создания и функционирования избирательных фондов.

Степень научной разработанности темы. С учетом того, что современная система материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений на выборах сформировалась лишь в последние пятнадцать лет, фундаментальные исследования по данной теме не проводились, а сам институт финансирования кандидатов и избирательных объединений, включая институт избирательных фондов, рассматривался в немногочисленных работах в рамках темы финансирования выборов.

Принятые в 2002-2010 годах международные стандарты финансирования кандидатов и избирательных объединений также не были предметом исследования в трудах российских ученых, вместе с тем данные нормы и принципы имеют существенное значение для всех демократических стран, необходимы для совершенствования российской системы финансирования кандидатов и избирательных объединений.

В досоветский и в советский периоды развития электоральных отношений проблема финансирования кандидатов и избирательных объединений не получила надлежащего научного освещения. Немногочисленные работы по данной тематике содержали, главным образом, обоснования достоинств полного государственного обеспечения выборов и критику зарубежных систем финансирования электоральных отношений, построенных, на привлечении частного капитала для избирательных кампаний. Указанной точки зрения придерживались В.В. Водовозов, А.И. Ким, Б.П. Кравцов, К.К. Шириня и некоторые другие ученые.

Переход в начале 1990-х годов к качественно новой системе организации и проведения выборов, а также формирование современной модели финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений обусловили повышенный интерес ученых к вопросам формирования выборных институтов в нашей стране и к системе финансового обеспечения этого процесса. Существенное влияние на формирование новых основ проведения выборов, финансирования электоральных отношений, становление избирательного законодательства оказали труды видных российских государствоведов, послуживших теоретической основой для написания диссертационного исследования.

Проблемы становления и развития международных избирательных стандартов, взаимодействие международных норм с внутренним правом государств, рассматривались в работах российских и зарубежных ученых, в частности С.А. Авакьяна, А.А. Вешнякова, Р. Давида, Э. Дженкса, Р. Кросса, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.И. Лысенко, В.В Маклакова, М.Н. Марченко, А.Х. Саидова, В.К. Собакина, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, М.Л. Энтина и некоторых других авторов.

Вопросы становления и развития систем финансирования выборов в зарубежных странах были предметом рассмотрения в трудах российских ученых, в частности А.С. Автономова, А.И. Алебастровой, Г.Н. Андреевой, Ю.А. Веденеева, А.Г. Головина, О.В. Дягтеревой, А.И. Ковлера, Б.С. Крылова, Д.В. Лафитского, С.А. Леванского, Ю.И. Лейбо, В.И. Лысенко, В.В. Маклакова, А.Н. Пилипенко, других ученых.

Определенный интерес представляет исследования зарубежных ученых, посвященные вопросам финансирования выборов за рубежом, среди которых особо можно выделить работы А. Брауна, Р. Вилля, Э. Вейнтроб, Я. Девуда, М. Дюварже, В. Миллера, Д. Мэнсона.

История становления и развития института финансового обеспечения выборов в России была исследована в работах А.В. Белоновского, В.Н. Белоновского, Ю.А. Веденеева, И.В. Зайцева, О.К. Застрожной, А.В. Зиновьева, А.И. Кима, А.И. Ковлера, В.В. Лугового, С.М. Соловьева, Б.А. Страшуна и ряда других авторов.

Правовое регулирование института финансирования выборов и финансового контроля в избирательном процессе в различном контексте рассматривались в работах В.В. Вискуловой, А.В. Гнетова, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, М.М. Какителашвили, А.Б. Карманова, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, Т.А. Петронавичус, А.В. Шапошникова, а также других исследователей.

На разработку темы существенное влияние оказали научные работы Е.И. Колюшина, а также диссертации В.В. Вискуловой, А.В. Шапошникова, М.М. Какителашвили, однако, данные исследования не имели целью изучение основ финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений в свете международного и зарубежного опыта, а также института избирательного фонда в качестве источника финансирования данных участников избирательного процесса.

В перечисленных работах не были затронуты и принятые в 2002-2010 годах международные стандарты финансирования кандидатов и политических партий на выборах, которые требуют дополнительного рассмотрения и осмысления.

С учетом этих факторов, предопределивших выбор темы и предмет настоящего диссертационного исследования, был проведен комплексный анализ института финансирования кандидатов и избирательных объединений.

Цель и задачи исследования. Многоаспектный анализ института финансирования кандидатов и избирательных объединений, избирательного фондов как неотъемлемой его части, и динамики их функционирования в свете международного, зарубежного опыта и современной электоральной практики России необходим для определения места, системы и содержания института избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений в избирательном праве, а также совершенствования механизма привлечения и использования частных средств в избирательном процессе, что представляется чрезвычайно важным, составляя основную цель настоящего исследования. Указанная цель может быть достигнута при решении следующих задач:

дать теоретическую и практическую характеристику сущности и содержания избирательного фонда как института избирательного права, уточнить его место и роль в системе финансового обеспечения кандидатов, избирательных объединений;

систематизировать международные стандарты финансирования кандидатов и политических партий на выборах, включая обязательные и рекомендательные положения международных актов по внутригосударственному регулированию финансовых основ электоральных правоотношений;

установить основные формы сходства и различия в финансировании кандидатов и политических партий в зарубежных странах, рассмотреть отношение в них к институту избирательного фонда;

выявить в существующем отечественном и зарубежном законодательстве о финансировании кандидатов и политических партий на выборах, концептуальные подходы к пониманию финансового обеспечения выборов и рассмотреть эволюцию представлений об избирательном фонде в отечественной и зарубежной электоральной практике;

рассмотреть правовые основы финансирования избирательных объединений и кандидатов в России; определить основные этапы становления современной системы финансового обеспечения этих участников избирательного процесса;

сформулировать юридическое определение понятия финансирования кандидатов и избирательных объединений, избирательного фонда, определить место избирательных фондов в системе финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений в России, рассмотреть содержание и структуру данного института;

выработать предложения по оптимизации законодательства Российской Федерации в части финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений, создания и функционирования избирательных фондов с учетом международного и зарубежного опыта;

рассмотреть институт финансового контроля в избирательном процессе во взаимосвязи с институтом избирательных фондов; определить основное место контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях в системе финансирования кандидатов и избирательных объединений;

с учетом российского электорального опыта создания и деятельности контрольно-ревизионных служб выработать предложения по совершенствованию правового регулирования их деятельности.

Методологическая основа диссертационного исследования. Методология исследования заключается в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных юридической наукой. В ходе диссертационного исследования были применены формально-логические методы исследования (индукции, дедукции, аналогии, синтеза, сравнения, наблюдения, описания, классификации, систематизации), общенаучный диалектический метод познания, а также формально-юридический, историко-правовой, компаративистский (сравнительно-правовой), институциональный, системного анализа, и специальные методы: прогностический математический, статистический, структурнофункциональный, политологический, позволившие сделать соответствующие обобщения, систематизацию, классификацию рассматриваемых правовых явлений в рамках заявленной проблемы диссертационного исследования.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в сфере российского и зарубежного избирательного права и процесса.

В частности основой для исследования стали труды С.А. Авакьяна, Н.А. Богдановой, М.В. Баглая, В.Н. Белоновского, Ю.А. Веденеева, В.В. Вискуловой, Р. Давида, И.В. Зайцева, А.А. Вешнякова, А.Г. Головина, А.В. Зиновьева, Т. Д. Зражевской, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучина, В.И. Лысенко, В.В Маклакова, М.Н. Марченко, В.Д. Мостовщикова, А.Е. Постникова, Т.М. Пряхиной, А.Х. Саидова, В.К. Собакина, Ю.А. Тихомирова, А.В. Шапошникова, М.Л. Энтина и многих других ученых

Существенный вклад в разработку темы внесли статистико-аналитические материалы (электоральная статистика), подготовленные Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по итогам федеральных избирательных кампаний и единых дней голосования в 2007-2010 годах. Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, подзаконные правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, международные правовые акты и зарубежное законодательство, регулирующие вопросы финансового обеспечения избирательного процесса, а также утратившие юридическую силу отечественные досоветские, советские и принятые в постсоветское время правовые документы, затрагивающие материальную сторону электоральных правоотношений. При подготовке диссертации была также проанализирована отечественная, международная и зарубежная судебная и электоральная практика, затрагивающая вопросы финансирования кандидатов и политических партий на выборах.

Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные в результате обобщения и сравнительного анализа практики применения федерального и регионального законодательства о выборах, указов Президента Российской Федерации, постановлений ЦИК России и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, судебной практики, проектов федеральных законов по вопросам финансирования кандидатов и избирательных объединений, а также практики применения зарубежного законодательства, регулирующего финансовую сторону электорального процесса.

Проведены обобщение и анализ данных электоральной статистики в части финансирования кандидатов и избирательных объединений на выборах различных уровней за период с 2007 по 2011 годы.

Научная новизна заключается в том, что диссертация является одним из первых комплексных исследований института избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений в России во взаимосвязи с международными актами и зарубежным опытом правового регулирования финансовой сферы электоральных отношений. Автором расширен понятийный аппарат, посредством которого осуществляется анализ финансового обеспечения выборов, уточнен подход к базовым критериям определения стадий создания избирательного фонда, его структурирования и представления отчетности. Рассмотрены проблемы и коллизии действующего избирательного законодательства, а также финансового, бюджетного и банковского законодательства, в части исследуемой проблемы, определены и сформулированы пути их решений. Наряду с рекомендациями по совершенствованию действующего избирательного законодательства предложено расширить и оптимизировать систему нормативно-правовых актов в части финансового обеспечения выборов путем принятия соответствующего федерального закона, четко и в полном объеме регулирующего правовую основу порядка финансирования кандидатов и политических партий на выборах, создания и функционирования института избирательного фонда.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Постановка вопроса о создании избирательного фонда и расходовании его средств на общетеоретическом и практическом уровне призвана решить проблему оптимизации финансового обеспечения выборов и совершенствования всей системы избирательных отношений. Избирательный фонд представляет собой совокупность денежных средств, размещенных на специальном избирательном счете в банке, открытом в установленном законом порядке, которые предназначены для финансирования кандидатов, избирательных объединений в период избирательной кампании. Институт избирательный фондов кандидатов и избирательных объединений в этой связи необходимо определять как совокупность норм избирательного законодательства, регулирующих правоотношения в сфере создания и ликвидации специального избирательного счета в банке, формирования и использования денежных средств, размещенных на специальном избирательном счете, а также правоотношения по использованию таких средств для финансирования кандидатов, избирательных объединений в период избирательной кампании.

2. Анализ принятых в 2002-2010 годах международных правовых актов, регулирующих финансовую сторону избирательных правоотношений, позволяет выделить общие и специальные международные стандарты финансирования кандидатов и политических партий. Несмотря на то, что не все избирательные стандарты могут быть адаптированы к электоральным условиям России, в целом их инкорпорация в правовую систему нашей страны не только оправдана, но и создает определенный фундамент для совершенствования всей системы финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений. Наибольшее значение для российского опыта в данной сфере имеет принятие одиннадцати специальных стандартов: 1) честное и прозрачное финансирование избирательных кампаний; 2) необходимость транспарентности финансовых потоков в избирательном процессе; 3) существование четко закрепленных правил финансирования избирательных кампаний; 4) равные условия финансирования кандидатов и политических партий; 5) самостоятельное финансирование кандидатами и партиями своих избирательных кампаний;

6) запрет на финансирование избирательных кампаний из зарубежных источников; 7) Запрет на финансирование избирательных кампаний за счет общественных или административных ресурсов; 8) ограничение сферы влияния государственных деятелей и служащих на избирательные кампании;

9) гласность финансирования; 10) необходимость государственной поддержки политических партий; 11) обязательное представление кандидатами и политическими партиями финансовой отчетности.

3. Международные стандарты финансирования кандидатов и политических партий, зарубежная практика свидетельствуют о необходимости существования в системе избирательного права отдельного правового акта, посвященного финансированию кандидатов и избирательных объединений. С учетом аналогичных положений отечественного законодательства в иных отраслях права (финансирование правоохранительной деятельности, прокурорского надзора) вопросы бюджетного финансирования избирательного процесса следует регулировать вне данного правового документа в общем порядке избирательным и бюджетным законодательством.

4. Существование в избирательном законодательстве предельного размера допустимой суммы расходования средств избирательных фондов, который постоянно повышается перед выборами, не корреспондируется с принципом самостоятельного финансирования кандидатами и избирательными объединениями своих избирательных кампаний, что с учетом сложившейся в России в 2007-2010 годах практики расходования средств избирательных фондов на федеральных и региональных выборах ниже такого предела, позволяет сделать вывод о необходимости его отмены на федеральных и региональных выборах;

5. Финансирование избирательной кампании кандидата, избирательного объединения можно определить как процесс снабжения денежными средствами либо иными материальными ресурсами кандидатов и избирательных объединений с целью проведения их избирательных кампаний. В условиях совершенствования финансовых отношений в рамках введенной в России избирательной модели разработан авторский подход к финансированию кандидатов и избирательных объединений, включающий в себя принципиально новый подход к порядку финансирования избирательных объединений за счет средств собственного банковского счета и кандидатов, предусматривающему открытие специального избирательного счета соответствующей избирательной комиссией либо финансирование избирательной кампании кандидата посредством собственного банковского счета кандидата. Это позволит обеспечить транспарентность финансовых потоков в избирательном процессе и послужит обеспечению прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

6. В российской избирательной системе избирательный фонд является единственным источником финансирования кандидатов и избирательных объединений. Вместе с тем процедура создания избирательного фонда отличается чрезмерной загруженностью, что ограничивает право граждан быть избранными, а основные цели существования - обеспечение финансового равенства кандидатов и политических партий, контроль за их финансированием, могут достигаться в современных условиях без использования многих этапов создания избирательного фонда и расходования его средств. С учетом этого предлагается совершенствование института избирательных фондов на выборах, в связи с чем обосновывается вывод о целесообразности законодательного установления порядка финансирования избирательных кампаний политических партий, их региональных отделений с банковского счета соответствующей партии, соответствующего регионального отделения партии, а также обосновывается право кандидатов финансировать свои избирательные кампании с личного счета, не превышая установленный законом предельный размер расходов на избирательную кампанию;

7. В целях повышения эффективности работы избирательных комиссий и контрольно-ревизионных служб предлагается включить данные органы в перечень субъектов, наделенных правами получения сведений, составляющих банковскую тайну, для чего в ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 года № 395-1 ФЗ «О банках и банковской деятельности» необходимо внести соответствующие дополнения. С этой целью также рекомендуется предусмотреть в нормативных актах избирательных комиссий, регулирующих вопросы деятельности контрольно-ревизионных служб:

перечень форм и методов контроля за финансированием кандидатов и избирательных объединений, который осуществляется контрольноревизионными службами при избирательных комиссиях;

норму об обязательном участии контрольно-ревизионных служб в рассмотрении обращений граждан, поступающих в избирательные комиссии, по вопросам компетенции этих служб;

положение об обязательном включении в состав контрольноревизионных служб представителей правоохранительных, миграционных, финансовых служб, а также банковских учреждений.

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена научной новизной настоящей работы и состоит в том, что содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть учтены в процессе дальнейшего совершенствования порядка финансового обеспечения кандидатов и избирательных объединений, института избирательных фондов. В работе приведен комплексный теоретико-правовой анализ категориального аппарата, выявлены основные и специфические черты статуса избирательного фонда, показаны их разновидности и динамика развития.

Автором обоснован ряд принципиально новых концепций законодательного регулирования данной сферы электоральных правоотношений. Сформулированные в работе теоретические положения и выводы во многом добавляют, развивают и конкретизируют разделы избирательного права, связанные с финансовым обеспечением выборов, а постановка целого ряда вопросов, касающихся избирательных фондов, расширяет и углубляет представление отечественных юристов о проблемах финансирования кандидатов и избирательных объединений в Российской Федерации.

Ряд положений диссертации сформулированы в постановочном плане, не претендуют на абсолютную завершенность по всем теоретическим аспектам и представлены в качестве научных гипотез, что способно стимулировать дальнейшие исследования, связанные с совершенствованием финансового обеспечения выборов.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы:

в нормотворческой деятельности по совершенствованию избирательного законодательства;

в правоприменительной практике избирательных комиссий и контрольноревизионных служб при избирательных комиссиях при осуществлении контроля за финансированием избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений;

при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов и иной учебно-методической литературы по конституционному и избирательному праву и основанных на нем спецкурсов;

в преподавательской деятельности в области конституционного и избирательного права.

Апробация и внедрение результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре публичного права юридического факультета Института экономики, управления и права Российского государственного гуманитарного университета. В процессе подготовки диссертации основные ее положения обсуждались на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Основные теоретические и практические положения и выводы диссертации отражены в публикациях автора, а также в научных докладах автора на VIII, IX и X международных научно-практических конференциях 2009-2010 гг. в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики, а также в докладе на X международной научной конференции в 2010 г. в Российском государственном гуманитарном университете.

Положения диссертации внедрены в практику работы ГОУ ВПО «Российский государственный гуманитарный университет» и используются в практической деятельности Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Структура диссертации обусловлена основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, списка литературы, приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

партия избирательный фонд финансирование

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяется степень ее научной разработанности, предмет, объект, цель и задачи диссертационной работы, ее методологическая основа, теоретическая, а также эмпирическая базы, характеризуется научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, указываются теоретическая и практическая значимость диссертации, приводятся сведения об апробации и внедрении ее результатов.

Первая глава - «Международная и зарубежная практика финансирования кандидатов и политических партий и ее значение для России» посвящена исследованию особенностей финансового обеспечения кандидатов и политических партий в международном и зарубежном праве.

В первом параграфе «Международные стандарты финансирования кандидатов и политических партий на выборах» рассматриваются международные нормы, регулирующие вопросы финансового обеспечения электоральных правоотношений, их источники и основные субъекты правотворчества, раскрываются понятия «международные стандарты», «международные стандарты финансирования кандидатов и политических партий», выявляются обязательные и рекомендательные международные положения (стандарты) финансирования кандидатов и политических партий.

После принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации, предусмотревшей в части 4 статьи 15, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, международные положения, касающиеся избирательного права и процесса, сыграли и продолжают играть одну из главных ролей в становлении российской избирательной системы, являясь своего рода ориентирами, на которые обращено внимание российских законодателей и правоприменителей. Так, около трети решений Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам избирательного права и избирательного процесса содержит ссылки на различные международные документы.

После второй мировой войны мировое сообщество выработало ряд международно-правовых норм в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов, которые можно назвать международными избирательными стандартами. Данный термин в настоящее время определяется как общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, организации и проведению демократических, свободных выборов, референдумов. Это в полной мере относится и к международным стандартам финансирования кандидатов и политических партий, которые автором определены как общепризнанные принципы и нормы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан в части материального обеспечения кандидатов и политических партий на выборах, а также процессу финансирования их избирательных кампаний.

Наряду с общими принципами финансирования избирательных кампаний, которые содержатся в основополагающих документах Организации Объединенных Наций и Межпарламентского Союза, в 2002-2010 годах рядом международных организаций, в том числе Советом Европы, Парламентской Ассамблеей Совета Европы, Содружеством Независимых Государств были установлены специальные стандарты финансирования кандидатов и политических партий на выборах.

Существующий комплекс международных стандартов в сфере финансирования избирательных кампаний автором подразделяется на 1) общие универсальные императивные международные избирательные стандарты; 2) специальные универсальные и региональные императивные международные избирательные стандарты, конкретизирующие общие международные избирательные стандарты и определяющие порядок финансирования кандидатов и политических партий в избирательном процессе; 3) общие и специальные рекомендательные международные избирательные стандарты, затрагивающие вопросы финансового обеспечения кандидатов и политических партий в избирательном процессе.

Во втором параграфе «Особенности финансового обеспечения кандидатов и политических партий в зарубежных странах» исследуется зарубежный опыт финансирования кандидатов и политических партий, рассматриваются основные черты сходства и отличия финансового обеспечения кандидатов и политических партий на выборах в странах-представителях романо-германской правовой системы Федеративной Республике Германия и Французской Республике, а также англосаксонской правовой системы Соединенном королевстве Великобритании и Северной Ирландии и Соединенных Штатах Америки. В качестве источников правового регулирования рассматриваются Избирательный кодекс Франции, Закон Германии от 23 июля 1993 года «О выборах», Свод законов Соединенных Штатов Америки, судебная практика, доктринальные подходы. Автором отмечается, что регулирование правоотношений, связанных с финансированием кандидатов и политических партий, внутри конкретной страны напрямую зависит от особенностей правовой системы, к которой она относится, но общие принципы такого обеспечения в странах названных правовых систем схожи.

Немецкая и французская системы финансирования электорального процесса основаны на государственно-частном материальном обеспечении кандидатов и политических партий с преобладанием государственного финансирования. В данных странах отмечается существенное сходство принципов и порядка правового регулирования материального обеспечения электоральных отношений, в частности общим является принцип, согласно которому помимо предоставления кандидатам и партиям средств из государственного бюджета, соответствующие средства могут перечисляться гражданами (но не организациями) в определенных законом размерах. При этом избирательный фонд в странах названной правовой системы играет большую роль в частном материальном обеспечении выборов. Система финансирования и политических партий в странах англосаксонской правовой системы (правовой семьи) построена преимущественно на использовании частных средств, верхний предел которых зачастую не ограничен. Вместе с тем, в ряде стран, в частности США, кандидату предоставляется право выбора - финансировать свои кампанию за счет строго регламентированной законом суммы государственных средств или за счет частных пожертвований.

Автором отмечается тенденция сближения порядка и условий материального обеспечения выборов в зарубежных странах, относящихся к различным правовым системам. Кроме этого, делается вывод об учете специальных международных стандартов финансирования кандидатов и политических партий в законодательстве зарубежных демократических государств, в частности, английском Законе о политических партиях и выборах 2009 года, что необходимо учитывать российскому законодателю.

Вторая глава диссертации - «Правовой механизм финансирования кандидатов и избирательных объединений в Российской Федерации» посвящена рассмотрению и анализу правовых норм, регулирующих финансовое обеспечение кандидатов и избирательных объединений в России, исследованию роли и места института избирательного фонда в современной отечественной системе финансирования электоральных правоотношений, проблемам ее реформирования, а также исследованию структуры и содержания избирательного фонда.

В первом параграфе «Развитие законодательства о финансировании кандидатов и избирательных объединений в России» рассматривается процесс эволюции института материального обеспечения выборов в России, вопросы его регулирования на разных этапах за рубежом, выявляются и анализируются основные этапы построения современной системы финансирования кандидатов и избирательных объединений.

В досоветский и советский периоды в избирательной системе господствовал принцип государственного обеспечения всех расходов, связанных с избирательными кампаниями кандидатов, который также означал, что правом распоряжения средств на проведение избирательных кампаний они не обладали, данный принцип с несущественными изменениями периодически воспроизводился в законодательстве вплоть до 1993 года.

В зарубежных странах на данном этапе действовал принцип разделения издержек, связанных с выборами между кандидатами (издержки на избирательную агитацию) и государством (финансирование проведения выборов). В России данный принцип был реализован только в 1993 году, когда кандидатам и избирательным объединениям было позволено самостоятельно, без участия государства использовать денежную массу, сформированную для финансирования своих избирательных кампаний, а также предусмотрена возможность создания избирательных фондов, которая в 1994 году стала обязанностью. Это, по мнению автора, определило дальнейшее направление развития такого рода электоральных отношений, а избирательный фонд стал играть основную роль в системе материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений.

Анализ норм, урегулировавших названные правоотношения, а также современного законодательства позволяют сделать вывод, что институт избирательных фондов нуждается в совершенствовании, в частности предлагается законодательно установить порядок финансирования избирательных кампаний политических партий, их региональных отделений с банковского счета соответствующей партии, соответствующего регионального отделения партии, а также предусмотреть право кандидатов финансировать свои избирательные кампании с личного счета, не превышая установленный законом предельный размер расходов на избирательную кампанию.

Второй параграф - «Избирательный фонд как источник финансирования кандидатов и избирательных объединений» посвящен рассмотрению избирательного фонда как института избирательного права, в параграфе дается авторское определение таких понятий как «финансирования кандидатов и избирательных объединений», «избирательный фонд», анализируется содержание и структура избирательного фонда.

Учитывая многоаспектность отношений, возникающих в сфере финансирования выборов, их урегулированность нормами различных отраслей (подотраслей) права, в том числе конституционного, избирательного, финансового, административного, гражданского и иных отраслей российского права, в своей работе автор останавливается на наиболее важных, ключевых проблемах, выступающих предметом исследования науки избирательного права. Исходя из анализа избирательных фондов как института избирательного права, автор заключает, что в рамках избирательного права необходимо разграничивать институт бюджетного финансирования избирательного процесса, который, по мнению автора, является межотраслевым образованием в рамках избирательного и финансового права, и институт избирательных фондов, который включает нормы частного финансирования выборов, не объединяя их в отдельную подотрасль избирательного права.

С учетом господствующего в избирательном праве широкого определения понятия финансирования выборов как действий субъектов избирательного процесса, направленные на поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение избирательного процесса, не связанное рамками избирательной кампании, автором рассматривается и обосновывается более уместное для характеристики частного финансирования выборов понятие - финансирование кандидатов и избирательных объединений, которое рассматривается как совокупность действий участников избирательного процесса, строго регламентированных законодательством, по материальному обеспечению кандидатов и избирательных объединений с целью проведения их избирательных кампаний. При этом отмечается, что такое обеспечение носит только денежный характер и осуществляться исключительно посредством избирательного фонда единственного источника финансирования кандидатов и избирательных объединений.

Автором выделяется структура избирательного фонда, состоящая из предусмотренных избирательным законодательством элементов, включая права кандидата (избирательного объединения) на средства избирательного фонда, источники его формирования, направления расходования и другие, подробно рассматривается каждый элемент структуры избирательного фонда.

В третьем параграфе «Проблемы реформирования института избирательных фондов кандидатов и политических партий в России» анализируются существующие позиции по вопросу реформирования данного института, рассматривается и обосновывается наиболее оптимальная для России система финансирования кандидатов и политических партий.

В связи с поднятым в научной литературе и на государственном уровне вопросом частичного реформирования института финансирования выборов, диссертантом выделяются и рассматриваются основные позиции данного направления, обосновывается авторское видение вопроса реформирования порядка финансирования кандидатов и избирательных объединений.

В настоящее время существуют три основные позиции по данной тематике: 1) отказ от создания временных избирательных фондов и переход к постоянно функционирующим избирательным фондам с сохранение системы частно-государственного финансирования кандидатов и избирательных объединений; 2) переход от частного к полностью государственному финансированию кандидатов и избирательных объединений; 3) отказ от создания избирательных фондов и государственного финансирования кандидатов и избирательных объединений, переход на систему частного финансирования кандидатов и избирательных объединений с использованием преимущественно собственных средств.

Автор, придерживаясь третьей позиции, отмечает, что финансовоэкономический кризис показал увеличение средств, затрачиваемых на выборах политическими партиями, но такие расходы существенно меньше предела наполняемости избирательных фондов, который постоянно повышается перед каждыми выборами, выполняя роль формального ограничителя расходов на выборах.

Вместе с тем анализ законодательства и правоприменительной практики показал, что количество затраченных средств не дает преимуществ для политических партий в предвыборной гонке. С учетом двойной системы контроля за средствами избирательного фонда политических партий со стороны избирательных комиссий (контроль за финансовой деятельностью политических партий и за движением средств избирательных фондов), автором делается вывод, что институт избирательных фондов необходимо совершенствовать.

Основываясь на анализе состояния нормативной базы, автор отмечает, что она в целом обеспечивает правовое регулирование порядка материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений в рамках существующей модели избирательной системы. Но дальнейшее совершенствование системы материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений, включая институт избирательного фонда, потребует развития нормативной правовой базы в направлениях, рассмотренных в настоящем исследовании. В этой связи также обосновывается принципиально новый подход к созданию избирательных фондов кандидатов, которые с учетом публичного характера должны открываться избирательными комиссиями после представления кандидатами необходимых для этого документов.

В третьей главе диссертации «Контроль за средствами избирательных фондов на выборах» рассматривается понятие и содержание финансового контроля в избирательном процессе, анализируется правовой статус и полномочия контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях, их деятельность, а также основные виды юридической ответственности в части нарушения порядка финансирования кандидатов и избирательных объединений.

Первый параграф «Институт финансового контроля и правовой статус контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях» посвящен контролю за финансированием кандидатов и избирательных объединений, а также рассмотрению правового статуса, целей и задач контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях.

Исследуя содержание понятия «контроль» в различных отраслях права, диссертант приходит к выводу, что контроль за финансированием кандидатов и избирательных объединений означает деятельность государственных и общественных органов и организаций по проверке законности источников поступления, правильности учета и использования денежных средств избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений, включая проверку их финансовых отчетов, сведений об имуществе, доходах, его источниках, иных, предусмотренных избирательным законодательством сведений, а также за своевременностью возврата неизрасходованных средств избирательного фонда жертвователям или их перечислением в доход соответствующего бюджета.

Предметом такого контроля является деятельность кандидатов и избирательных объединений, а объектом - представляемые в государственные органы и организации, а также публикуемые кандидатами и избирательными объединениями финансовые отчеты и иные, предусмотренные законодательством, сведения финансового характера. Субъектами такого контроля являются государственные и общественные органы и организации, включая избирательные комиссии, счетные палаты, органы внутренних дел, а также специально создаваемые органы - контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях, состав которых включает представителей контрольных органов и организаций.

Рассматривая их правовой статус, полномочия, цели и задачи в избирательном процессе автор делает вывод, что, несмотря на создание контрольно-ревизионных служб именно при избирательных комиссиях, они на данные момент обладают чертами самостоятельности и независимости. Вместе с тем для их эффективной работы необходимо внести ряд изменений в законодательство Российской Федерации, в частности, в статью 26

Федерального закона «О банках и банковской деятельности», включив данные органы в перечень субъектов, наделенных правами получения сведений, составляющих банковскую тайну.

Во втором параграфе «Результаты контрольно-ревизионной деятельности и юридическая ответственность за нарушение порядка финансирования кандидатов и избирательных объединений» изучается правоприменительная деятельность контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях, рассматриваются основные группы норм института юридической ответственности за нарушение порядка финансирования кандидатов и избирательных объединений.

С учетом зарубежной практики деятельности контрольных органов в избирательном процессе, на основе анализа статистических материалов о деятельности контрольно-ревизионных служб в России по итогам федеральных избирательных кампаний 2007-2008 годов и единых дней голосования в октябре 2009 года, марте и октябре 2010 года автором делается ряд принципиальных предложений, касающихся правового регулирования контрольной деятельности в избирательном процессе.

В частности, делается вывод о необходимости включения в правовые акты избирательных комиссий, регулирующие деятельность контрольноревизионных служб, норм об обязательном участии контрольноревизионных служб в рассмотрении обращений граждан, поступающих в избирательные комиссии, по вопросам их компетенции, а также об обязательном включении в их состав представителей правоохранительных, миграционных, финансовых служб и Сбербанка России.

Автор соглашается с мнением С.Д. Князева о том, что отсутствие в законодательстве подробной регламентации форм и методов осуществления контрольно-ревизионными службами возложенных на них функций по проверке соблюдения правового режима финансирования избирательных кампаний значительно сужает их возможности, особенно в отношениях с кандидатами, избирательными объединениями и банковскими учреждениями. Вместе с тем автор не соглашается с мнением М.М. Какителашвили об установления вместо Сбербанка России «закрытого перечня» кредитных организаций, полагая, что данные нормы вряд ли подойдут для России, поскольку любая методика определения закрытого перечня банковских организаций будет иметь коррупционную составляющую и может создать дополнительные конкурентные преимущества для отдельных кредитных организаций. Автором делается вывод, что на уровне актов избирательных комиссий необходимо закрепление перечня форм и методов финансового контроля, осуществляемого контрольно-ревизионными службами, что позволит не только повысить эффективность деятельности контрольноревизионных служб, но и даст им дополнительные возможности по проверке сведений о нарушениях законодательства РФ по финансовому обеспечению избирательных кампаний. В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются полученные результаты, формулируются наиболее важные выводы работы. В приложениях приводятся основные проблемы финансирования кандидатов и избирательных объединений и возможные пути их разрешения, а также сравнительные таблицы привлечения и расходования средств избирательных фондов на выборах.

ЛИТЕРАТУРА

1. Рыжков Н.Е. Понятие, структура и значение избирательных фондов кандидатов и избирательных объединений в российском праве // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 3 (12). С. 168-173. (0,4 п.л.).

2. Рыжков Н.Е. Развитие законодательства о финансировании избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений и роль избирательных фондов в его реформировании // Государство и право. 2010. № 4. С. 106-111. (0,7 п.л.).

3. Рыжков Н.Е. Две формы контроля за финансовой деятельностью кандидатов и избирательных объединений: к вопросу о возможности отмены института избирательных фондов на выборах // Вестник РГГУ. 2010. № 14 (57)/10. С. 213-220. (0,4 п.л.).

4. Рыжков Н.Е. История становления и перспективы развития института финансирования избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений в России // Право: теория и практика. 2008. № 3 (105). С. 4-11. (0,65 п.л.).

5. Рыжков Н.Е. Понятие и основные субъекты реализации права на обращение при финансировании избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений в Российской Федерации // Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития. Статьи и доклады VIII Международной научно-практической конференции. Москва, февраль-май 2009 г. Т. 2. М.: МЭСИ, 2009. С. 229-233. (0,35 п.л.).

6. Рыжков Н.Е. Финансирование кандидатов и политических партий в международном праве и законодательстве России, влияние финансово-экономического кризиса на формирование избирательных фондов // Роль государства в обеспечении прав и свобод человека и гражданина в условиях экономического кризиса. Статьи и доклады IX Международной научно-практической конференции. Москва, 23 октября 2009 г. М.:МЭСИ, 2009. С. 113-123. (0,7 п.л.).

7. Рыжков Н.Е. Опыт финансового обеспечения избирательных кампаний в США на примере выборов президента в 2008 году // Эффективность законодательства в современных социально-экономических условиях: Материалы X Международной научной конференции. Москва, 15 апреля 2010 г. / под ред. Н.И. Архиповой. М.: РГГУ, 2010. С. 126-130. (0,3 п.л.).

8. Рыжков Н.Е. Совершенствование механизма материального обеспечения кандидатов и избирательных объединений в России // Инновационная Россия: задачи и правовые основы развития. Статьи и доклады X Международной научно-практической конференции. Москва, 26-27 мая 2010 г. М.: МЭСИ, 2010. С. 269-273. (0,35 п.л.).

Размещено на Allbest.ru