К вопросу о финансово-правовом и административно-правовой ответственности в российском праве

Новые экономические условия предопределили интенсивное развитие некоторых отраслей и подотраслей российского права, и в частности: финансового, налогового, бюджетного, банковского. При этом законодательство в этих сферах в значительной мере опережало развитие соответствующих научных концепций, что естественно сказывалось на их содержании. Появление в нормативных актах понятий «финансовая санкция»¹ и «финансовая ответственность»², не только актуализировало проблему обоснования финансовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности, наряду с дисциплинарной, административной, уголовной и гражданско-правовой, но и предоставило сторонникам этой точки зрения дополнительную, и следует отметить, относительно весомую аргументацию.

Объективности ради отметим, что в последнее время законодатель все чаще использует более конкретные, привязанные к соответствующим нормативным актам, понятия - «налоговая санкция» и «налоговая ответственность», «нарушение бюджетного законодательства». Оставляя в стороне вопрос о соотношении названных понятий (это, главным образом, проблема соотношения понятий «финансовое право», «налоговое право», «бюджетное право»), рассмотрим лишь один принципиальный вопрос, а именно: является ли финансовая ответственность самостоятельным видом ответственности? Рассмотрение финансовой ответственности в качестве самостоятельного вида в российском праве базируется в основном на традиционных подходах.

Обычно наличие этого вида обосновывается тем, что она имеет те же свойства, что и другие виды ответственности, а именно:

- финансово-правовая ответственность, как и другие виды ответственности, наступает лишь за конкретные правонарушения;

- она устанавливается государством и связана с применением к правонарушителю санкций правовых норм уполномоченными субъектами;

- связана она с причинением правонарушителю определенных отрицательных последствий;

- реализуется в процессуальной форме.

Наряду с этими признаками финансово-правовая ответственность имеет и свои особенности. К особенностям этого вида, как известно, относят следующее:

- финансово-правовая ответственность наступает за совершение финансового правонарушения;

- она выражается в применении к правонарушителю санкций финансово-правовых норм;

- ее применение влечет для правонарушителя определенные отрицательные последствия имущественного характера;

- финансово-правовая ответственность реализуется в специфической процессуальной форме³.

Некоторые авторы, аргументируя эту точку зрения, указывают на то, что «в основе финансово-правовой ответственности лежит финансово-правовое принуждение, которое является средством, обеспечивающим ее реализацию»⁴.

В сущности, приведенные аргументы, несмотря на, казалось бы, «классический» характер в большинстве своем уязвимы.

Во-первых, признаем мы это или не признаем, финансовая ответственность все еще понятие виртуальное, равным образом, как и финансовое правонарушение. Ближе все-таки к реальной жизни нарушение бюджетного, банковского, таможенного, налогового законодательства и соответствующая ответственность, т.е. ответственность за нарушение бюджетного, налогового и т.д. законодательства. Видимо, не случайно в некоторых учебных пособиях и монографиях либо вообще не говорится о финансово-правовой ответственности⁵, либо речь идет об ответственности, например, за «нарушение бюджетного законодательства» или «нарушение налогового законодательства»⁶, а она, как известно, различна (уголовно-правовая, административно-правовая и т.д.)

Во-вторых, вряд ли можно согласиться с утвержцением⁷, что финансово-правовая ответственность связана с применением исключительно финансово-правовых санкций. В статье 282 Бюджетного кодекса говорится о «предупреждении» и «штрафе», которые, как известно, являются наиболее распространенными административно-правовыми санкция- ми⁸. Что же касается остальных мер, указанных в ст. 282 Бюджетного кодекса РФ, то их природа не столь однозначна, о чем речь пойдет ниже. Если же проанализировать Налоговый кодекс РФ, то в ст. 114 НК РФ указана по существу единственная санкция, «которая является мерой ответственности за совершение налогового правонарушения» (точнее было бы говорить о «нарушении налогового законодательства» (разрядка наша - И.В.). Этой санкцией в соответствии с ч. 2 указанной статьи является денежное взыскание (штраф) в размерах, предусмотренных статьями 116-129 гл. 16 Налогового Кодекса Российской Федерации¹.

И дело вовсе не меняется от того, что размеры этих штрафов определяются исходя из суммы неуплаченных налогов, сборов, либо суммы незаконной валютной операции» (ст. 3.5. п. 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Этот оговоренный в законе особый порядок исчисления штрафных сумм и является реакцией законодателя на существенную специфику нарушения налогового законодательства, специфику, на наш взгляд, безусловно, существующую, но не определяющую и качественно не меняющую природу применяемых правовых санкций, в нашем случае - административно-правовых.

В-третьих, вызывает возражение общепринятое суждение о санкциях в финансовом праве как особом виде санкций, порождающих новый вид ответственности, ссылкой на их имущественный характер. Ведь очевидно, что реализация многих уголовно-правовых и административно-правовых санкций (тех же штрафов, конфискации) влечет для правонарушителей отрицательные последствия имущественного характера.

Пожалуй, только специфика процессуального порядка реализации рассматриваемых мер в определенной степени является их особенностью. Но и это обстоятельство их исключительной особенностью не является, ибо и в административном и в других отраслях права ряд санкций реализуется в особом процессуальном порядке. При этом следует иметь в виду, что исполнение многих правовых санкций в налоговом праве, например, при несогласии налогоплательщика осуществляется в рамках арбитражного или гражданского процесса (ст. 105 Налогового кодекса Российской Федерации).

Наконец, выделение в качестве специфической черты финансово-правовой ответственности сомнительного положения о том, что в «основе финансово-правовой ответственности лежит финансово-правовое принуждение, которое является средством, обеспечивающим ее реализацию» наряду с здесь же данным положением - «основание финансовой ответственности - правонарушение»⁹ может лишь «порадовать» читателя, что автор сумел разглядеть различие между основой и основанием и не заметил его между основой и средством.

Анализируя другие особенности, указанные в цитируемом учебном пособии под редакцией А.А. Ялбулганова, нельзя не отметить их некоторую неточность. Так, в частности, вряд ли можно согласиться с противопоставлением сферы государственного управления (точнее бы следовало говорить о сфере деятельности исполнительной власти) и сферы организации финансовой деятельности, вызывает возражение и утверждение о том, что административная ответственность имеет преимущественно внесудебный порядок реализации, а финансово-правовая зачастую судебный¹⁰.

Вызывает определенные сомнения аргументация авторов, отстаивающих концепцию самостоятельности финансово-правовой ответственности. Автор отдает себе отчет в том, что проведение четких и безусловных разграничительных линий в природе, в социальной жизни и, наконец, в праве невозможно, что называется, по определению, ибо их не существует в реальной действительности. Особенно это характерно для права, где, как известно, отнесение тех или иных явлений в ту или иную сферу в значительной мере зависит от официального общества, государства, в нашем случае - от законодателя. Кстати, в праве многих западных стран каких-либо конкретных материальных критериев определения и разграничения видов ответственности не существует.

Последние соображения вовсе не исключают как возможности, так и целесообразности разграничения различных видов ответственности, что способствует уяснению существующей объективно системы ответственности в праве, позволяет использовать в различных отраслях права с учетом специфики регулируемых отношений и особенностей их нарушения соответствующих им по содержанию, характеру и порядку реализации правовых санкций. Так что при всей уязвимости выделяемых в литературе аргументов в пользу самостоятельности финансовой ответственности, о чем уже шла речь, их все-таки нельзя безоговорочно сбрасывать со счетов. Они, безусловно, должны учитываться при конструировании соответствующих норм, определении порядка реализации действующих и возможно новых административно-правовых санкций, но это вовсе не означает создание нового вида ответственности.

При обосновании своей позиции сторонники существования финансовой ответственности в качестве самостоятельного вида ответственности постоянно ссылаются на действующее законодательство¹¹. Это вполне естественно и объяснимо, так как в правовых исследованиях предметом исследования всегда выступают конкретный нормативный материал, конкретные нормативно-правовые акты, отдельные нормы права и практика их реализации.

Все это было бы вполне приемлемо, и ссылки на действующее законодательство были бы весьма убедительными, если бы не одно существенное обстоятельство. С помощью примеров из нашего сегодняшнего законодательства, из нашей, по меткому замечанию М.Е. Салтыкова-Щедрина российской «законодательной лапши», с равным успехом можно доказать все что угодно, в том числе и положения прямо противоположные. К нашей традиционной российской беде добавилось в сфере законодательства еще и политическое лукавство. Российское законодательство, и особенно налоговое, бюджетное, банковское, во многом ущербно, оно изобилует пробелами, противоречиями, двусмысленностями и не всегда из-за непрофессионализма законодателей.

Только один пример. В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрено восемнадцать составов нарушений бюджетного законодательства, за совершение которых предусмотрена административная ответственность, но только три из них включены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 289 - 291 Бюджетного Кодекса РФ и ст. 15. 14 - 15. 26 Кодекса РФ об административных правонарушениях). И это всё при том, что разработчики последнего были одержимы идеей создать единый (включающий все составы) административно-правовой акт федерального уровня. Задача прямо отметим не реальная, что и подтвердила практика. Аналогичным образом обстоит дело с налоговыми и таможенными правонарушениями. Оставляя в стороне пока анализ конкретных составов нарушений бюджетного законодательства, за которые в Бюджетном кодексе предусмотрена административная ответственность, вынуждены подтвердить сделанный ранее вывод об условной ценности и убедительности аргументов - ссылок на действующее сегодня российское законодательство. Это не исключает необходимость анализа действующего законодательства, но следует помнить, что некритический анализ ущербного законодательства во многом может дать ущербные результаты.

К тому же искать специфику финансово-правовой ответственности только в законодательстве, видимо, не совсем оправдано. Очевидно, что правовое регулирование тех или иных общественных отношений должно учитывать специфику последних, а принимаемые правовые нормы должны адекватно отражать особенности регулируемых отношений. Если исходить из этого неоспариваемого никем, практически аксиоматического положения, то в основу подобного исследования должны быть положены особенности (специфика) финансовых отношений. Иными словами, может быть, сама специфика финансовых отношений и их нарушений, не перекрывается, образно говоря, существующими видами ответственности и, следовательно, для обеспечения их нормального функционирования необходим новый вид ответственности?

Однако практическая близость и схожесть финансово-правовых и административно-правовых отношений (и те и другие возникают и развиваются в одной и той же сфере (управления), точнее в сфере деятельности органов исполнительной власти; и те и другие являются властеотношениями; и у тех и у других обязательной стороной выступают органы исполнительной власти, либо органы местного самоуправления) не дает серьезных оснований для подобного вывода.

Объективность исследования требует обратить внимание на то, что финансово-правовые отношения действительно имеют одну особенность, которую отмечают все представители финансово-правовой науки. Они являются отношениями имущественными, что, безусловно, является их спецификой. Но и в этом случае не все однозначно, ибо административно-правовые отношения имеют различный характер, в том числе могут быть и имущественными (например, отношения между органом, принявшим решение о приватизации и органом, исполняющим это решение).

К тому же известно, что административно-правовые санкции, активно используемые в современном праве, в том числе и для охраны финансово-правовых отношений, весьма различны и имеют в этом смысле универсальный характер. Административно-правовая санкция, как и всякая правовая санкция, есть реакция государства на правонарушение. Характер и содержание такой реакции - государственно-принудительных мер - различны. Эти меры могут носить превентивный характер, а по своему содержанию представлять не что иное, как кару за совершенное правонарушение; они могут иметь правовосстановительный характер, а их содержанием является эквивалентное восстановление ущерба от совершенного правонарушения; наконец, содержанием административно-правовых санкций может быть и непосредственное принудительное исполнение невыполненной юридической обязанности.

Дело в том, что регулируемые нормами права отношения в сфере исполнительной деятельности в части образования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных средств, т.е. в части финансово-правового регулирования, не являются в отличие от гражданско-правовых отношений собственно имущественными, они по своей сути управленческие, а, следовательно, имущественно-организационные. Для них характерен, как известно, один реальный объект, а именно - действия, деятельность, поведение людей.

Это означает, что правовая обязанность в сфере отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием денежных средств, т.е. финансово-правовых отношений заключается в совершении определенных действий. Природа некоторых из них (например, обязанности платить налоги), такова, что неисполнение этих действий в данный момент, или нарушение сроков исполнения и т.п. совсем не означает, что неисполнение этой правовой обязанности невозможно в будущем.

При этом реальное исполнение в полном объеме невыполненной правовой обязанности по уплате налогов для нормального функционирования государства, реализации его задач и функций неизмеримо важнее, чем наказание правонарушителя, в нашем случае неплательщика налогов. Неисполнение указанных правовых обязанностей (кстати, конституционных - ст. 57 Конституции РФ), по существу, парализует деятельность государства практически во всех сферах жизнедеятельности общества. В том числе в экономической, социальной и оборонной. Это особенно важно в рыночной экономике, где основная часть доходов государства формируется из налогов и сборов.

Кроме того, природа многих правовых обязанностей в финансовом праве характеризуется тем, что их неисполнение ставит под угрозу реализацию государством и его органами взятых на себя обязательств, различных, но весьма конкретных и перспективных государственных программ, самой задачи социально-экономического развития общества.

Это характерно для бюджетных отношений в части распределения и исполнения бюджета. Нецелевое использование бюджетных средств, невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств, полученных на возвратной основе и т.д. - это именно то неисполнение бюджетных обязанностей, которое подрывает социально-экономические устои государства, и обойтись здесь только карательными мерами и невозможно, и недостаточно. В этих случаях неизмеримо важнее сохранение у государства возможности реально исполнять взятые на себя обязательства. Именно поэтому так важна реальная возможность государства вернуть в свою собственность бюджетные денежные средства и использовать их по целевому назначению. Применение в этом случае такой санкционной меры, как изъятие бюджетных средств, вполне оправданно.

К сожалению, в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях эта мера не указана, хотя и очевиден ее административно-правовой характер¹². Видимо, в данном случае сработал, на наш взгляд, ошибочный взгляд на административную ответственность как реализацию исключительно карательных административных санкций (взысканий)¹³.

Между тем, в отраслях права, непосредственно регулирующих управленческие отношения (административное, финансовое), применение мер, обеспечивающих принудительное исполнение невыполненной правовой обязанности, является не исключением, а правилом. Это явление вполне объяснимо. В ряде случаев ни карательные, ни правовосстановительные санкции эффективными быть не могут, ибо наложение таких санкций не всегда исчерпывающим образом разрешает вопрос о правонарушении по существу (уплата штрафа за нецелевое использование бюджетных средств), например, не означает, что вредные последствия нарушения бюджетного законодательства устранены. Именно поэтому за нарушение многих норм как административно-правовых, так и финансово-правовых государство предусматривает также меры, применение которых гарантирует реальное исполнение юридических обязанностей.

В рассматриваемом случае по существу идет речь о том, что государство и его полномочные органы, направляя свои собственные бюджетные средства в соответствии с бюджетной росписью во владение и пользование получателей, оставляют за собой право распоряжения ими в случае нарушения порядка и условий использования бюджетных средств.

В условиях перехода к рыночным отношениям, да и, видимо, в условиях состоявшихся рыночных отношений, государство, как собственник определенного имущества, при передаче его другим собственникам, например в ходе приватизации, пытается сохранить за собой определенные рычаги влияния, использует в этих целях и разделение полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом, и сохранение некоторых полномочий, прежде всего в части управления имуществом (сохранение контрольного пакета акций, так называемая золотая акция, сохранение возможности блокировки, принимаемых акционерным обществом решений и т.п.)¹⁴.

При рассмотрении вопроса о самостоятельности финансово-правовой ответственности следует пристальное внимание уделить эволюции российского бюджетного и налогового законодательства. На протяжении последних десяти лет, активно ведущийся нашим законодателем поиск бюджетных и налоговых санкций, адекватно отражающих особенности финансово-правовых отношений и их нарушений, строго говоря, не привел к очевидным подвижкам, которые дали бы убедительное основание для пересмотра существующих доктрин¹⁵. Хотя можно предположить, причем с большой степенью уверенности, что этот поиск не закончен, действующие ныне Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации задачу не решили и этот вопрос не сняли.

В связи с изложенным, нельзя не обратить внимание еще на одно обстоятельство, имеющее, как нам представляется, важное значение для правильного понимания сущности и характера многих используемых государством в сфере управления принудительных средств. Речь идет о двойственной природе санкций реального исполнения в административном праве. Изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, их списание содержит одновременно с признаками санкций и признаки мер пресекательного характера. Подобное сходство объясняется тем, что любое принудительное исполнение не исполнявшейся ранее правовой обязанности является в то же время и пресечением неисполнения этой обязанности.

Речь, следовательно, идет о том, что используемые для борьбы с нарушениями бюджетного законодательства меры (изъятие бюджетных средств, списание бюджетных средств) имеют ярко выраженный пресекательный характер. Оставляя в стороне вопрос о том, являются ли эти меры санкциями или мерами пресечения (этот вопрос дискуссионен, но он для настоящего исследования не является принципиальным), отметим, что потребность в такого рода мерах особенно очевидна в сфере деятельности органов исполнительной власти, т.е. в сфере, где осуществляется административно-правовое и финансово-правовое регулирование.

Процесс управления предполагает постоянный контроль властвующего субъекта или специально созданного контрольного органа за выполнением предписаний, действующих в этой сфере правовых норм подчиненным или подконтрольным субъектом. Благодаря такому постоянному контролю властвующий субъект правоотношения может своевременно пресечь правонарушение и добиться реального исполнения невыполненной правовой обязанности.

Очевидно, что использование подобных мер уместно для охраны как административно-правовых, так и финансово-правовых норм. Таким образом, и в этом случае говорить о существовании финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности нет достаточных оснований.

В исследуемом аспекте важно также рассмотреть те составы нарушений бюджетного законодательства, совершение которых в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ влечет административную ответственность, хотя это и не нашло отражения в новом Кодексе РФ об административных правонарушениях. Анализ большинства из этих нарушений, в сущности являющихся нарушениями служебной дисциплины руководителями государственных органов, которые не исполняют, или исполняют не в срок, не в полном объеме, с нарушением установленного порядка и т.д. возложенные на них должностные обязанности¹⁶. Более того, второй стороной этих отношений выступают в подавляющем числе случаев также государственные служащие, как правило руководители нижестоящих звеньев государственного аппарата, руководители государственных учреждений и организаций, а также директора казенных предприятий. Естественно, что в этих условиях говорить о нарушении общеобязательных норм для всех субъектов права, что характерно для административно-правовой ответственности, не приходится.

Наконец, анализ бюджетной практики последних десяти, двенадцати лет, как известно, свидетельствует о том, что эти нарушения совершали должностные лица самого высокого уровня, т.е. Правительства России, правительств субъектов Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти и их заместители. Возникает вопрос: «Кто же будет налагать административные штрафы на указанных должностных лиц?»

Понятно, что в этих случаях речь должна идти о политической ответственности, как это принято в демократических государствах. Однако в России в эти годы использовались, да и используются сейчас другие критерии как для назначения на должность, так и для освобождения от нее. Что же касается дисциплинарной ответственности, то она в современных российских условиях абсолютно неэффективна, да и материальная выгода от подобного рода нарушений несоизмерима с этой ответственностью. В российских условиях сегодняшнего дня превентивную роль в отношении подобных правонарушений может сыграть только уголовная ответственность, и, конечно, административно-правовые санкции (меры реального исполнения, о которых речь шла выше). В борьбе с подобными нарушениями бюджетного законодательства допустимо также сочетание мер дисциплинарной ответственности с обязательным использованием мер, обеспечивающих реальное исполнение невыполненной правовой обязанности.

Таким образом, и в рассматриваемом случае, на наш взгляд, нет ни оснований, ни особой необходимости искусственно создавать новый вид ответственности. Качественная однородность административно-правовых и финансово-правовых отношений и их нарушений вполне перекрывается существующими видами ответственности. Однако это, естественно не исключает продолжения поиска новых более эффективных административно-правовых санкций и иных административно-правовых мер, равно как и принудительных мер других видов в борьбе с нарушениями бюджетного, налогового, таможенного законодательства.

В заключение еще одно принципиальное, на наш взгляд, соображение. Пересмотр устоявшихся правовых концепций, доктрин в ряде случаев, конечно, необходим. Особенно это касается российского законодательства переходного периода. К сожалению, его реформирование проходило, да и сейчас проходит без достаточно продуманных научно обоснованных концепций. В результате, как и в экономике, мы получаем правовые модели не только неадекватно отражающие потребности нового экономического строя, но и прямо противоречащие ему со множеством пробелов, противоречий, небрежно сформулированных правовых конструкций, неудачно сформулированных понятий, составов правонарушений и т.д.

В результате все эти упущения не только тормозят проведение реформ в любой сфере общественной жизни, но и создают условия, лазейки для обхода закона недобросовестными субъектами права, как правоприменителями, что особенно чревато тяжелыми последствиями, так и гражданами и юридическими лицами.

Отмечая необходимость дальнейшего совершенствования российской правовой системы, что в некоторых случаях может быть связано и с пересмотром устоявшихся, но устаревших правовых доктрин, должен заметить, что этот пересмотр допустим лишь тогда, когда появились действительные, а не мнимые, а в ряде случаев и просто надуманные конъюнктурные соображения, обстоятельства, требующие такого пересмотра. К сожалению, тенденция пересмотра всех без исключения научных положений появилась еще в советское время, а в последнее время в переходный период наблюдается почти «весеннее» обострение. Между тем дальнейшее развитие юридической науки немыслимо без устоявшихся положений, доктрин, конструкций, аксиом, говоря математическим языком, выработанных на протяжении всей истории правовой науки.

Храм права можно строить лишь на определенном и устойчивом правовом фундаменте, и улучшать его, а тем более разрушать следует лишь в тех случаях, когда это мешает, тормозит дальнейшее развитие правовой науки, правотворчества и правоприменения. Это тем более актуально и важно потому что, несмотря на все экономические и идеологические ограничения советского времени, российская правовая наука развивалась все-таки в рамках и в русле общемировых процессов.

финансовый правовой санкция ответственность

Литература

1 Закон РСФСР от 21 марта 1991 г. «О государственной налоговой службе РСФСР»

2 Указ Президента РФ от 23.05.1994 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных платежей».

3 См., например: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001.

4 См., например: Финансовое право России / Под редакцией А.А. Ялбулганова. М., 2001. С. 82.

5 См., например: Финансовое право / Под редакцией Н.И. Химичевой. М., 2001.

6 См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., Юрист, 2001.

7 См., например: Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право. М., 2001.

8 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях. Ст. 3.2.

9 См.: Финансовое право России / Под редакцией А.А. Ялбулганова М., 2001. С. 82-83.

10 Там же. С. 82-83.

11 См.: Шаров А.С. Налоговые правонарушения // Дело и сервис. 2002; Старилов Ю.Н. Нарушение налогового законодательства и юридическая ответственность. Воронеж, 1995.

12 Следует отметить, что возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, имеющееся в Кодексе об административных правонарушениях, является самостоятельным наказанием.

13 См. об этом подробнее: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1982.

14 Этот вопрос выходит за пределы настоящей статьи, но для автора очевидна актуальность его решения в административно-правовой, финансово-правовой и гражданско-правовой науках.

15 Этот поиск и соответствующая эволюция бюджетного законодательства хорошо проанализированы в статье: Пономарев С.А. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Государство и право. 1999. № 2. С. 68-76.

16 См.: ст. 293 - 303 Бюджетного Кодекса РФ.

Размещено на Allbest.ru