Место прокуратуры в системе защиты прав и свобод человека и гражданина

Размещено на http://www.allbest.ru/

Место прокуратуры в системе защиты прав и свобод человека и гражданина



Содержание

Введение

1. Институт прокуратуры в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

1.1 Направления защиты Прокуратурой РФ прав и свобод человека и гражданина

1.2 Формы взаимодействия Прокуратуры РФ с другими государственными органами по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина

2. Совершенствование законодательства о прокуратуре в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина

Заключение

Список использованной литературы



Введение

В соответствии со ст.2 Конституции РФ признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина составляют обязанность государства. Однако многолетний опыт реализации ст.2 Конституции РФ показал, что существенного положительного изменения обстановки в сфере прав и свобод гражданина не произошло. Он по прежнему нарушаются представителями власти, вследствие чего у граждан формируется недоверие к государству, отторгаются его инициативы, в том числе изначально направленные на обеспечение прав и свобод граждан. Подобное развитие событий отдаляет РФ от качества правового государства и ослабляет его; мешает людям осознать себя значимыми фигурами гражданского общества и отстаивать свои законные интересы; создает угрозу серьезного противостояния государства и его граждан. Во избежание этого требуются дополнительные аргументы, опираясь на которые, можно повысить корреляцию интересов человека (общества) и государства, укрепить конституционные правозащитные механизмы, возводящие непреодолимые правовые барьеры для властного произвола. Чтобы сформулировать убедительные доводы, необходимо научное осмысление комплекса вопросов, который может быть определен как конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в России.

Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации представляет собой целостную конституционно обусловленную упорядоченную совокупность взаимодействующих звеньев правового механизма, деятельность которого направлена на защиту нарушенных прав и свобод лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, и на достижение в стране состояния их реальной защищенности.

Цель конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина заключается в достижении состояния реальной защищенности всех лиц, находящихся под юрисдикцией России. Достижение этой цели возможно путем решения ряда задач, в первую очередь таких, как:

- создание в стране единого правозащитного пространства на основе конституционных принципов и с учетом известных международных стандартов;

- упорядочение сложившихся, учреждение и стимулирование создания необходимых правозащитных органов и организаций;

- повышение эффективности правозащитных процедур, рассчитанных на защиту конституционных прав и свобод различных групп и категорий лиц, в том числе посредством привлечения к конституционной ответственности.

Цель работы - раскрыть место прокуратуры в системе защиты прав и свобод человека и гражданина, для этого рассмотрим:

- институт прокуратуры в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;

- совершенствование законодательства о прокуратуре в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина.



1. Институт прокуратуры в конституционной системе защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации

1.1 Направления защиты Прокуратурой РФ прав и свобод человека и гражданина

Точное и единообразное исполнение законов - основа стабильности любого государства и неотъемлемый признак, характеризующий его в качестве правового. В связи с этим для каждого государства, независимо от строя и формы правления, правозащитная (отсюда и надзорная) функция является одной из главных.

Согласно Закону «О прокуратуре Российской Федерации» и в соответствии с Конституцией Российской Федерации прокуратура осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры по устранению их нарушений и привлечению виновных к ответственности, выполняет иные виды деятельности. О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

В соответствии со ст.1 Закона целями прокурорской деятельности являются: 1) обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности; 2) защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Верховенство закона и единство законности означают единообразное понимание и применение законов на всей территории Российской Федерации, непротиворечивость законодательства, приоритет законов над иными правовыми актами. Обеспечение единства законности на территории всей страны - необходимое условие успешного социального, экономического и политического развития государства. Верховенство закона, защита прав и свобод человека и гражданина - один из главных устоев правового государства.

По смыслу закона прокуратура не подменяет другие государственные органы, а осуществляет надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю исполнения законов всеми органами и гражданами, на которых распространяется их компетенция.

Вновь обратимся к биографу российской прокуратуры Н.В.Муравьеву, который более века назад очень точно заметил: «Термин - блюститель законов (conservator legis...) есть один из коренных эпитетов прокуратуры, выражающий собою один из главнейших ее атрибутов... Это своего рода юридическая цензура... Наблюдательная функция прокуратуры состоит из двух логически связанных частей: 1) наблюдение за тем, чтобы законный порядок не был нарушен и 2) принятие мер к его восстановлению, когда нарушение уже последовало. Отсюда двоякая деятельность прокуратуры: предупредительная, направленная к тому, чтобы не допустить нарушения... и карательная, имеющая целью восстановить уже нарушенный порядок посредством преследования нарушений и нарушителей». Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2009.

Предметом прокурорского надзора, таким образом, можно определить исполнение законов, соответствие законам издаваемых правовых актов и соблюдение прав и свобод человека и гражданина объектами, перечисленными в Законе о прокуратуре.

Особенностями правового регулирования данной государственной деятельности является то, что прокурорский надзор:

- осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами от имени и по поручению государства;

- обеспечивается мерами государственного принуждения;

- распространяется на всю территорию Российской Федерации;

- включает в себя также надзор за исполнением законов органами, осуществляющими контрольные функции государства, в т.ч. и в сфере правоохранительной деятельности (например, исполнение законов органами внутренних дел, налоговой полиции, таможенными органами и т.п.).

Вместе с тем необходимо уточнить важную деталь - надзор осуществляется именно за исполнением законов, но не за деятельностью органов, учреждений и организаций. В соответствии с ч.2 ст. 26 Закона органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организации. По этой причине, скорее всего, среди объектов прокурорского надзора Закон не выделяет граждан, т.е. частных лиц, исполнение законов которыми остается подконтрольным названным выше правоохранительным органам государства.

Таким образом, прокурорский надзор - это осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц - Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов органами власти и управления, их должностными лицами, хозяйствующими субъектами и объединениями, а также защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства путем принятия мер к своевременному предупреждению, выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности.

Справедливости ради необходимо признать, что законодатель не сразу пришел к такому пониманию направлений прокурорской деятельности. В последние годы наряду с необходимостью реформирования прокуратуры неоднократно проводилась мысль о ликвидации одного из основных видов ее деятельности - общего надзора как высшего надзора за исполнением законов и соответствием законам подзаконных актов. Приводились доводы о том, что прокуратура не справляется с надзорными функциями ввиду их огромного объема, поскольку резко увеличилось количество поднадзорных органов, в том числе предприятий различных форм собственности.

Концепция судебной реформы в Российской Федерации предложила реформировать органы прокуратуры, пересмотреть вверенные ей функции.

Основная проблема, вокруг которой, как и 130 лет назад развернулась широкая дискуссия: «должна ли будущая прокуратура сохранить ту сферу деятельности, которую мы привыкли называть общим надзором, останется ли прокуратура органом, на которую возложен надзор за законностью в стране, или станет лишь властью обвинительной, органом уголовного преследования».

Долгие годы исследовавший деятельность прокуратуры и немало сделавший для ее совершенствования В.М.Савицкий вынужден был признать, что российская прокуратура сегодня - рудимент тоталитарной системы советского периода. Стержневой функцией прокуратуры автор видел лишь осуществление уголовного преследования, т.е. предлагал вернуться к положению органов прокуратуры в России с 60-х гг. XIX в. до 1917 г. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 2010.

Вместе с тем высказывались позиции, которые сводились к общему выводу: «в настоящее время не нужны радикальные перемены в положении прокурора». Склонившись к данной точке зрения, законодатель сохранил и укрепил позиции прокуратуры в системе государственных органов, обеспечил ее независимость, расширил некоторые направления ее функционирования и, наконец, содержание деятельности прокуратуры тесно связал с надзором за исполнением законов, что и определяет предназначение прокуратуры в государстве.

В статье 1 Закона предусмотрены следующие пять отраслей прокурорского надзора:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Наряду с надзором за прокуратурой сохраняются и иные направления деятельности:

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

- участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами (далее - суды), опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.

- участие прокуратуры в правотворческой деятельности.

Для осуществления надзорной и иной прокурорской деятельности прокуроры должны обладать комплексом необходимых правовых средств, позволяющих эффективно решать поставленные задачи. Под средствами прокурорского надзора (при расширенном толковании - прокурорской деятельности), на наш взгляд, следует понимать полномочия прокурора, которыми его наделяют исследуемый Закон, отраслевое законодательство, а также акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законодательства.

Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.26 Закона).

При осуществлении возложенных на него функций прокурор реализует следующие полномочия: рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011.

При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших (ст.27 Закона).

В соответствии со ст. 28 Закона прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, установленные ст.ст. 23 и 24 Закона.

Особенностью этой отрасли надзора является ее органичная связь с надзором за исполнением законов и совпадение задач при осуществлении надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина с задачами таких отраслей прокурорского надзора как надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

По сути, две обозначенные выше отрасли и образуют так называемый общий надзор, поскольку остальные отрасли, речь о которых пойдет ниже, образуют сферу специального прокурорского надзора.

Вместе с тем, определяя общую для всех прокурорских формирований стратегическую задачу - укрепление правовых основ государственности, следует отметить «объективный процесс, происходящий в недрах органов прокуратуры - переход от «широкозахватного» общего надзора к конкретной работе по направлениям, наиболее значимым для общества и государства».

Защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется в ходе деятельности органов и учреждений российской прокуратуры. При этом следует учесть, что "деятельность" - это "занятия, труд". Именно от прокуратуры в значительной мере зависит наполнение реальным содержанием положений ст. 2 Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью. Деятельность прокуроров строится на основе принципа непосредственного действия прав и свобод, предопределяющего необходимость обеспечения полного соответствия конституционным нормам всей законотворческой и правоприменительной деятельности. Важным для организации практики органов прокуратуры является конституционный принцип равенства всех перед законом, гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011.

1.2 Формы взаимодействия Прокуратуры РФ с другими государственными органами по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина

Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, подчиненных Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными

органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управлений и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из, основных ветвей власти.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ органы власти субъектов РФ вместе с органами федеральной власти обеспечивают на своей территории защиту прав и свобод человека и гражданина, законность, правопорядок, общественную безопасность. Кроме того, органы исполнительной власти субъектов РФ, образуя с федеральными органами исполнительной власти единую систему исполнительной власти государства, обеспечивают охрану собственности и общественного порядка, организуют борьбу с преступностью. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Г.П. Химичевой. М., 2011.

Соответственно и органы местного самоуправления, самостоятельно решая вопросы местного значения в пределах своей компетенции, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану муниципальной собственности, общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и правонарушений.

Действенным способом защиты прав и свобод является обращение за их судебной защитой. Все действия и решения органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, могут быть обжалованы в суд. Поскольку судебные органы входят в систему государственной власти, следует отметить, что судебная защита является одной из разновидностей государственной защиты прав и свобод граждан. В то же время в правовом государстве судебная защита играет основную роль как средство защиты прав граждан, что подчеркивает выделением норм о ней в Конституции РФ в отдельные статьи: ст. 45 - государственная защита, ст. 46 - судебная защита. В том случае, если исчерпаны все внутригосударственные средства правовой защиты, лицо вправе обратиться за защитой своих прав и свобод в межгосударственные органы защиты прав и свобод человека в соответствии с международными договорами нашего государства (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ). Конституция РФ ограничивает право обращаться в межгосударственные органы двумя условиями: соответствием этих действий международным договорам России и исчерпыванием внутригосударственных средств правовой защиты.



2. Совершенствование законодательства о прокуратуре в сфере защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина

надзор прокуратура защита свобода

Прокуратура Российской Федерации в отличие от других государственных органов наделена специальными полномочиями по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными государственными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. В связи с этим представляется важным оценить эффективность таких полномочий прокурорского надзора в защите прав и законных интересов граждан. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2009.

Далеко не во всех правоотношениях прокуратура наделена полномочиями самостоятельно устранять нарушения конституционных прав и свобод граждан - она лишь ставит перед соответствующими органами или судом вопросы об устранении нарушений закона, их причин и способствующих им условий, о наказании виновных лиц. Однако, как справедливо замечено, и здесь «есть возможности комплексно подходить к устранению нарушений закона, прав и свобод граждан, причин нарушений и способствующих этому условий, ставить эти вопросы как перед органом, нарушившим закон, так и перед его вышестоящим звеном либо непосредственно перед судом, требовать от органов власти и самоуправления принятия мер по обеспечению законности и правопорядка в масштабах всей подведомственной территории, предъявлять в суд иски о восстановлении нарушенных прав, возмещении ущерба, что свидетельствует об универсальности прокурорских полномочий».

По истечении почти 20 лет со дня принятия Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» практическая деятельность прокуратуры и теория прокурорского надзора высветили те стороны процесса, которые более всего нуждаются в законодательном регулировании. Совершенствование законодательства о прокуратуре в идеале должно происходить в комплексе законодательных мероприятий относительно смежных с ней государственных органов, однако в данной книге мы будем обсуждать лишь те «слабые места» действующего законодательства, которые непосредственно снижают эффективность осуществления правозащитной функции прокуратуры Российской Федерации.

В настоящее время одна часть научной общественности, а также политические деятели, депутаты Государственной Думы выступают за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда полномочий, недопустимость государственного вмешательства в частные дела. По их мнению, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею.

С нашей точки зрения, необходимо сохранить прокуратуру как многофункциональный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей государственной власти, основными целями деятельности которого являются «обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства» (п. 2 ст. 1Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Прокуратура РФ является специфической подсистемой государственных органов, не относится ни к одной из ветвей государственной власти, а представляет часть системы «сдержек и противовесов». Она принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили, активно участвует в обеспечении разделения властей и их взаимодействия.

Вместе с тем сегодня конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации отличается неопределенностью, о чем свидетельствует мобильность законодательства о прокуратуре.

Одной из последних новелл Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» является учреждение в соответствии с его ст. 20.1 Следственного комитета при прокуратуре РФ, что говорит об усилении функции уголовного преследования в системе функций прокуратуры, а также о развитии принципа процессуальной самостоятельности следователей. О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Принятие Федерального закона от 05.06.2007 №87_ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» по сути, означает значительное сокращение полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.

В соответствии с данным Законом прокурор продолжает производить надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, установленным порядком разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнением оперативно-розыскных мероприятий и проведением расследования, а также законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Однако его полномочия по реагированию на выявленные нарушения существенно редуцированы. Прокурор лишен права самостоятельно возбудить уголовное дело; давать следователю указания, обязательные для исполнения; отменять незаконные или необоснованные решения следователя и др. В сложившихся условиях прокурор, обнаружив нарушения конституционных прав и свобод граждан или иные нарушения федерального законодательства в процессуальной деятельности следователя, «будет вынужден вступить в некую дискуссию с руководителем следственного органа и следователем, разъясняя и доказывая свою правоту». Вместо того чтобы радикально устранить нарушение, прокурор должен обращаться к руководителю следственного органа, мотивировать ему свою позицию, при неблагоприятной ситуации обращаться к вышестоящему руководителю следственного органа и так вплоть до Генерального прокурора РФ. Представляется, что подобное положение не будет способствовать эффективному восстановлению конституционных прав и свобод граждан, нарушенных при производстве следственных действий. Скорее всего, они будут восстановлены, незаконное решение следователя будет отменено, но время будет упущено, а в процессе расследования это очень важный фактор.

Следует также заметить, что существенно сокращены властные полномочия прокурора в процессе рассмотрения и проверки сообщений о преступлении, что следует из анализа ст. 144УПКРФ. Прокурор уполномочен лишь проверять исполнение Федерального закона при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении. Однако практика показывает, что наибольшее число нарушений законности в органах внутренних дел происходит именно в этой сфере. Во все времена прием, регистрация и рассмотрение сообщений граждан о преступлении оставались чрезвычайно проблемным местом в деятельности органов внутренних дел. Для выявления нарушений в этом блоке прокурору подчас приходилось самостоятельно проводить полноценную проверку в рамках ст. 144 УПК РФ с принятием решения. Лишение прокурора данного полномочия вряд ли позитивно отразится на состоянии законности на стадии принятия решения о возбуждении уголовного дела или отказа в принятии такого решения, а также на состоянии прав и законных интересов потерпевших или лиц, в отношении которых незаконно возбуждены уголовные дела. "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (УПК РФ) от 18.12.2001 N 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) (действующая редакция).

Действенным средством надзора за ходом следствия было полномочие прокурора на продление срока предварительного следствия. Решение принималось по результатам тщательного изучения всех материалов уголовного дела. Передача данных полномочий руководителю следственного органа представляется более чем спорным и не совсем оправданным решением законодателя. Здесь законодатель нарушает собственную логику о необходимости разделения функций следствия и надзора, в данном случае происходит их совмещение у руководителя следственного органа, поскольку продление процессуальных сроков - это не техническое мероприятие, а надзорное. Однако для российской законодательной системы характерно принятие новаторских законов, которые зачастую опережают свое время. Они плохо адаптированы к реальной действительности, вследствие чего их применение дает не тот эффект, на который рассчитывали законодатели.

Следствием учреждения Следственного комитета при прокуратуре РФ вполне вероятно может быть смещение приоритетов в деятельности прокуратуры и соответственно материальных и кадровых ресурсов к этому вновь образованному и обладающему определенной самостоятельностью институту в системе прокуратуры России. В результате возможно как постепенное «сжатие» основной функции прокуратуры -осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, так и сокращение иных функций, в том числе правозащитной. Результатом этого может стать преобразование прокуратуры Российской Федерации из органа, проводящего надзор за законностью, в орган исполнительной власти, наделенный полномочиями исключительно в сфере осуществления уголовного преследования.

Представляется, что реформа российской прокуратуры не может осуществляться за счет сокращения иных исторически сложившихся и традиционных для нее функций (в частности, правозащитной) и не должна привести к ее преобразованию в институт, осуществляющий только лишь уголовное преследование. Для преодоления данной тенденции предлагается внести дополнения в ст. 129 Конституции РФ, закрепляющие цели, задачи и основные функции прокуратуры.

В отличие от субъектов законодательной инициативы обращение Генерального прокурора РФ с соответствующими предложениями по поводу законодательства не влечет последствий, предусмотренных для обращений субъектов законодательной инициативы. Они рассматриваются в обычном порядке как обращения. При этом учитываются место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимость вносимых прокуратурой предложений. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы от своего имени в доработанном либо неизмененном виде.

В связи с этим многие российские ученые высказывают мнение о придании прокуратуре дополнительных функций в области законотворчества, в том числе о возвращении прокуратуре права законодательной инициативы.

Анализ правотворческой практики прокуратур субъектов Российской Федерации, в частности их законотворческих предложений, показывает, что актуальными направлениями для применения мер по совершенствованию законодательства остаются бюджетное, жилищное, налоговое, миграционное, избирательное, экологическое законодательство, законодательство о банках и нотариате, о государственной и муниципальной собственности, о банкротстве, о государственной и муниципальной службе, о защите прав несовершеннолетних, а также совершенствование законодательства о противодействии коррупции и легализации денежных средств, полученных преступным путем.

Еще одним подтверждением актуальности и особой значимости взаимодействия органов государственной власти с органами прокуратуры в процессе разработки и принятия нормативных правовых актов является тот факт, что необходимость такого взаимодействия осознается самими представителями (депутатами) законодательных собраний. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» предлагается дополнить разделом «Участие прокуратуры в правотворческой деятельности», содержащим ст. 40 «Формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности» и ст. 41 «Юридическое изучение проектов правовых актов, принимаемых представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации». О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

В целях создания единого правового пространства, укрепления законности и правопорядка, совместного противодействия правонарушениям и преступности прокуратурой и органами местного самоуправления осуществляется взаимодействие, являющееся одним из неотъемлемых этапов процедуры координации, не охваченных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», важное еще и потому, что Конституцией РФ органы местного самоуправления наделены полномочиями по охране общественного порядка.

Профилактический характер надзора состоит в том, что прокуратура, пресекая нарушение закона, частично прекращает практику применения аналогичных норм незаконных правовых актов. Однако в профилактике правонарушений более целесообразно использовать иной подход, а именно: предупреждение нарушений законов путем воспрепятствования принятию или непринятия незаконных правовых актов. Такой подход требует участия прокуратуры на стадии разработки и обсуждения проекта нормативного акта. Особенно актуален он в муниципальных образованиях, поскольку именно органы местного самоуправления принимают и издают наибольшее число нормативных актов, противоречащих или не соответствующих Конституции РФ и федеральным законам; в определенной мере это касается и представительных органов субъектов Федерации.

С целью предупреждения принятия незаконных нормативных актов органы прокуратуры должны деятельно участвовать в процессе нормотворчества органов местного самоуправления посредством проведения консультаций, включения представителя прокуратуры в рабочую группу для обсуждения законопроектов, их правовой экспертизы, внесения изменений и дополнений на стадии рассмотрения представительным органом, инициирования разработки проекта. Несмотря на высокое профилактическое значение этой функции прокуратуры, в большинстве регионов страны ей уделяется незаслуженно малое внимание, что приводит к росту числа незаконных нормативных правовых актов, свидетельствуя об отсутствии налаженной совместной работы участников правотворческого процесса.

В связи с этим прокурорам всех уровней необходимо установить деловые контакты с органами законодательной и исполнительной власти, заблаговременно знакомиться с проектами принимаемых нормативных актов, проверять их на соответствие федеральному законодательству, что обеспечит их правовое сопровождение и укрепление законности и правопорядка в стране.

Одна из проблем совершенствования осуществления правозащитной функции прокуратуры РФ обусловлена пересечением полномочий прокуратуры с контрольными и надзорными полномочиями органов исполнительной власти. Как отмечают исследователи, существующий недостаток профессиональных, материальных ресурсов не позволяет прокуратуре в полной мере выполнять весь объем работ в сфере надзора ввиду обширности его предмета, что помимо прочего создает пересечение обязанностей с другими надзорными органами.

Сторонник ограничения сферы прокурорского надзора профессор В.М. Савицкий замечает, что в процессе надзорной деятельности прокуратурой «опротестовывается и впоследствии отменяется лишь ничтожно малая, мизерная часть незаконных актов, но на это затрачиваются все ресурсы прокурорского реагирования, которые можно было бы с гораздо большим успехом использовать для борьбы с преступностью».

Задачу надзора за законностью правовых актов, по мнению В.М. Савицкого, могли бы выполнять многочисленные контролирующие службы (инспекции) различных министерств и ведомств, а работающие в них инспектора и ревизоры как специалисты в своей относительно узкой области действуют более квалифицированно, чем прокуроры, в том числе в отношении конкретных вопросов права. Кроме ведомственных контролирующих органов В.М. Савицкий называет административный аппарат Президента РФ, в частности Главное контрольное управление, а также Счетную палату парламента. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. В.И. Рохлина. СПб., 2010.

Прокуроры должны постоянно видеть ту грань, которая отделяет их деятельность от деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих контроль и надзор, и не переходить ее. В этих целях им, так же как и в иных случаях, целесообразно иметь достаточное представление о системе этих органов, их задачах и полномочиях. Характер действий прокуроров должен определяться исключительно их компетенцией и не распространяться пусть на близкую, в известной мере пограничную, но тем не менее не свойственную им область контрольной деятельности.

Исключая подмену государственных органов и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, органы прокуратуры одновременно должны в полной мере использовать имеющиеся в их распоряжении возможности для воздействия на указанные органы и лица с тем, чтобы они неуклонно и качественно выполняли возложенные на них обязанности. Существенную роль в этом плане могут сыграть прокурорские проверки законности мер, принимаемых контролирующими органами, принципиальное реагирование на нарушение закона в их деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.

Более того, как полагает К. Скворцов, надзор за соответствием закону деятельности контролирующих органов, а также деятельности исполнительных органов по обеспечению прав граждан будет существовать еще длительное время.

Таким образом, на прокуратуру также возлагаются обязанности надзора за самими контролирующими органами, а именно: в части обеспечения прав и свобод человека и гражданина, что еще раз подтверждает главенство правозащитной направленности практически всех уровней прокурорского надзора.

Пределы прокурорского вмешательства действительно стоит законодательно определить. Сегодня недостаточно указания на то, что оно по меньшей мере должно быть правомерным или, как установлено в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», указания на то, что органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Нельзя не видеть, что, занимаясь, к примеру, «отопительным сезоном» или проблемами жилищно-коммунального сектора, прокурорский надзор так или иначе втягивается в решение задач исполнительной власти. На наш взгляд, в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» наряду с нормой, определяющей предмет надзора, обязательно должна быть норма о его основаниях и пределах. В этой норме необходимо указать, что проверки исполнения закона проводятся на основании информации о нарушениях закона, полученной из сообщений физических или юридических лиц, из публикаций средств массовой информации и других источников, а также в случае непосредственного обнаружения прокурором или следователем фактов нарушения законов либо непринятия мер по их устранению уполномоченными органами контроля (надзора).

В хозяйствующих организациях проверке подлежит исполнение установленных федеральными законами обязательных требований государства к субъектам предпринимательства, но не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность коммерческих и некоммерческих организаций. Такой императив позволяет, и сузить сферу надзора, освободив его для защиты предпринимательства; тогда надзор будет по-настоящему избирательным и эффективным.

Надо усиливать надзор за законностью деятельности контрольно-надзорных органов, за тем, как они выполняют возложенные законом обязанности. Более того, он должен преобладать в структуре надзорных действий в связи со значительным числом контролирующих органов и огромным объемом их полномочий. Контролирующие органы по таким параметрам, как специализация, методика проверочных механизмов и т.п., превосходят надзор прокуратуры.

Следовательно, проблема здесь в характере правоотношений. Прерогативой прокуратуры должен оставаться исключительно надзор за законностью деятельности органов контроля. Прокурор вправе требовать от них проведения проверок в подконтрольных (поднадзорных) структурах, а также выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Но прокуратуре не стоит становиться координатором контрольно-надзорных органов. Исполнение и соблюдение законов - это не только предмет прокурорского надзора, но и обязанность органов власти, в том числе органов контроля (надзора). И если прокуратура станет координировать выполнение этой обязанности, то вновь, как уже отмечалось, втянется в решение задач исполнительной власти. Примером этого может служить практика реализации положений Федерального закона №294_ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Думается, дело должно быть организовано несколько иначе. Рассмотрев информацию о нарушении закона, к примеру, в сфере экономики, прокурор вправе выбрать: поручить проведение проверки или ревизии соответствующему органу государственного контроля с последующим представлением в прокуратуру проверочных материалов или провести надзорную проверку собственными силами, в том числе с привлечением специалистов в необходимых случаях.



Заключение

Конституционная система защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации представляет собой целостную конституционно обусловленную упорядоченную совокупность взаимодействующих звеньев правового механизма, деятельность которого направлена на защиту нарушенных прав и свобод лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, и достижение в стране состояния их реальной защищенности. Будучи интегративным феноменом, она получает качественную определенность через функциональное единство своих элементов. К основным элементам данной системы относятся: правозащитные нормы, принципы защиты основных прав и свобод человека и гражданина, субъекты, осуществляющие правозащитную деятельность, правозащитная деятельность.

Основные элементы конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина отличает конституционная обусловленность, законодательное развитие согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ). К числу субъектов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина относятся различные государственные органы, органы местного самоуправления, различные объединения граждан, а также сами граждане. Анализ Конституции РФ и федерального законодательства показывает, что каждый орган государственной власти (Президент РФ, парламент, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, судебные органы) в пределах своих полномочий осуществляют защиту прав и свобод человека и гражданина и образуют государственную систему защиты конституционных прав и свобод.

Прокуратура Российской Федерации является одним из институциональных элементов конституционной системы защиты прав и свобод человека и гражданина, занимая в ней особое место, предопределенное ее местом в системе органов государственной власти. Прокуратура РФ - специфическая подсистема государственных органов; она не относится ни к одной из ветвей государственной власти, а выступает частью системы «сдержек и противовесов». Принимая меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили, прокуратура РФ активно участвует в обеспечении и разделении властей, их взаимодействии.

Защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина прокуратура РФ обеспечивает посредством особого вида деятельности - осуществлением от имени государства прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.

Этот вид надзора является «внешним» по отношению к органам законодательной, исполнительной и судебной власти, поскольку прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Данное обстоятельство обеспечивает независимость прокуратуры при реализации своих функций, в том числе защиты прав и свобод человека и гражданина, а также соотнесение ее действий и решений исключительно с Конституцией РФ и законодательством.

Защита конституционных прав и свобод органами прокуратуры имеет ряд преимуществ по сравнению с иными государственными правозащитными механизмами.



Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2. О прокуратуре Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. (в ред.) // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

3. "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" (УПК РФ) от 18.12.2001 N 174-ФЗ (принят ГД ФС РФ 22.11.2001) (действующая редакция).

4. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2011.

5. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2010.

6. Мельников Н.В. Надзор прокуратуры за соблюдением конституционных прав и свобод граждан. М., 2010.

7. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2009.

8. Прокурорский надзор: Учебник / Под ред. Г.П. Химичевой. М., 2011.

9. Прокурорский надзор: Учебник / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2011.

10. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. докт. юрид. наук, проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2009.

11. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. проф. А.Я. Сухарева. М., 2009.

12. Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2009.

13. Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. докт. юрид. наук, проф. А.Я. Сухарева. М., 2009.

14. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. М., 2010.

15. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. проф. В.И. Рохлина. СПб., 2010.

Размещено на Allbest.ru