Развитие конституционно-правовой системы сдержек и противовесов как основы деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

РАЗВИТИЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ КАК ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституционное право занимает ведущее место в системе права Российской Федерации. В предмет конституционного права входят наиболее фундаментальные общественные отношения, которыми характеризуются в том числе система, порядок формирования, принципы организации и механизм деятельности органов государственной власти. Таким образом, порядок взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, а также между собой посредством применения указанными органами государственной власти основных и контрольных полномочий, конституционно-правовых запретов и ограничений устанавливается в основном нормами конституционного права. При этом нормы, закрепляющие на первоначальном уровне систему сдержек и противовесов, ее основные элементы, содержатся в главном нормативном правовом акте этой отрасли -- Конституции РФ1, базовые предписания которой находят развитие в нормах других источников конституционного права.

Основными нормативными правовыми актами отрасли конституционного права, развивающими выраженный в нормах Конституции РФ механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ (Совета Федерации и Государственной Думы) с Президентом РФ, являются Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»2, Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»3, Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. № 792 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»4, постановление Государственной Думы РФ от 19 июня 1998 г. № 2636-II ГД «Об утверждении Положения о Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации»5.

Нормы Конституции РФ, закрепляющие механизм сдержек и противовесов между палатами Федерального Собрания РФ и Правительством РФ, находят развитие в нормативных право вых актах, к основным из которых следует отнести Федеральный конституционный закон от

декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»6, Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации»7, Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»8, Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»9, Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»10, постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства РоссийскойФедерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации»11 (далее -- Регламент Правительства РФ), постановление Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. № 94 «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации»12.

Конституционно-правовой механизм взаимодействия федерального (законодательного) органа государственной власти и органов судебной власти находит свое развитие в положениях Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»13, Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»14, Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации»15, Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»16. В нормах постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»17 (далее -- Регламент Совета Федерации) и постановления Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»18 (далее -- Регламент Государственной Думы) детализируются отдельные элементы конституционноправовой системы сдержек и противовесов во взаимодействии палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, а также Совета Федерации и Государственной Думы между собой. Так, положения регламентов Совета Федерации и Государственной Думы довольно последовательно регулируют порядок проведения «правительственного часа» на заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы, порядок подготовки и принятия парламентских запросов, порядок выдвижения обвинения и отрешения Президента РФ от должности, порядок обращения Совета Федерации и Государственной Думы в Конституционный Суд РФ. Кроме того, нормы Регламента Совета Федерации конкретизируют процедуру участия Совета Федерации в парламентском расследовании Федерального Собрания, регламентируют порядок назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда

РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. В ст. 144154.3 Регламента Государственной Думы находят развитие положения Основного Закона РФ, закрепляющие такие элементы системы сдержек и противовесов во взаимоотношениях нижней палаты Федерального Собрания и высшего исполнительного органа государственной власти, как дача согласия Государственной Думой на назначение Председателя Правительства РФ, решение вопроса о доверии Правительству РФ, ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности (п. «а» ст. 83, п. «а», «б», «в» ч. 1 ст. 103, ст. 111, п. «а» ч. 1 ст. 114, ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ). В ст. 103-139 Регламента Совета Федерации и ст. 103-143 Регламента Государственной Думы в развитие положений п. «г», «д» ст. 84, ст. 104-108 Конституции РФ предусматривается порядок взаимодействия палат парламента в законодательном процессе, а также последних с главой государства на стадии направления принятых федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов о поправке к Конституции РФ Президенту РФ для подписания и обнародования и повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ федеральных законов.

Однако следует признать, что закрепление конституционно-правового механизма сдержек и противовесов в Конституции РФ и его развитие в нормах законодательства не всегда выглядят системно упорядоченными. Так, ст. 3 Федерального закона от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» в качестве правовой основы проведения парламентского расследования называет Конституцию РФ. Вместе с тем нормы Конституции РФ не содержат положений, предусматривающих полномочие палат Федерального Собрания РФ осуществлять парламентское расследование как одну из форм парламентского контроля. Не получили конституционного закрепления и такие формы конституционного контроля, как парламентский запрос, запросы и обращения члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, проведение «правительственного часа». Тем не менее полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы направлять запросы Председателю и членам Правительства РФ, право Совета Федерации и Государственной Думы приглашать Председателя и членов Правительства РФ на заседания соответствующей палаты Федерального Собрания РФ для ответов на вопросы предусмотрены нормами Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Регламентов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, согласно которым органы государственной власти осуществляют свою деятельность в пределах, установленных Конституцией РФ. Не получил нормативно-правового закрепления в Конституции РФ институт полномочных представителей. Вместе с тем действующее законодательство предусматривает этот институт в качестве одной из форм взаимодействия Президента РФ, Правительства РФ, Совета Федерации, Государственной Думы между собой.

Положения норм конституционного права, закрепляющие механизм взаимодействия органов государственной власти посредством системы сдержек и противовесов, находят развитие в нормах иных отраслей права (финансового, административного, уголовного, трудового).

Так, конституционные нормы, предусматривающие обязанность Правительства РФ по разработке и представлению Государственной Думе федерального бюджета, отчета о его исполнении (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ), находят прямое развитие в нормативных положениях бюджетного права. Бюджетный кодекс РФ детализирует порядок взаимодействия палат Федерального Собрания РФ, Счетной палаты, Президента РФ, Правительства РФ в бюджетном процессе, который складывается из стадий составления, рассмотрения, утверждения проекта федерального закона о бюджете и контроля за его исполнением. Таким образом Бюджетный кодекс РФ развивает положения ч. 5 ст. 101 Конституции РФ об образовании палатами Федерального Собрания РФ Счетной палаты в целях контроля за исполнением федерального бюджета, п. «а» ст. 106 Конституции РФ об обязательном рассмотрении в Совете Федерации принятых Государственной Думой законов по вопросу федерального бюджета, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ о разработке Правительством РФ и представлении нижней палате парламента федерального бюджета и отчета о его исполнении.

Пункт «е» ст. 84 Конституции РФ наделяет Президента РФ правом обращаться к Федеральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики нашего государства. Расширяя и уточняя данное положение, ст. 170 Бюджетного кодекса РФ закрепляет правило, согласно которому глава российского государства не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет парламенту бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. В то же время представляется необходимым уточнить п. «е» ст. 84 Конституции РФ, закрепив полномочие Президента РФ обращаться к Федеральному Собранию РФ с ежегодными бюджетными посланиями о бюджетной политике России на очередной финансовый год и с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики нашего государства.

На повышение эффективности применения конституционно-правовых норм, предусматривающих в качестве элементов системы сдержек и противовесов отрешение Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ) и парламентский контроль в формах парламентского расследования, запросов и обращений членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, направлены положения норм административного права в части установления административной ответственности за невыполнение законных требований члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 17.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях19) и за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации) или их представление в неполном объеме или в искаженном виде (ст. 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Положения ст. 287 Уголовного кодекса РФ20, предусматривающие уголовную ответственность за отказ в предоставлении информации Совету Федерации, Государственной Думе, Счетной палате, повышают эффективность применения положений п. «г», «д» ст. 84, ч. 5 ст. 101, п. «в» ч. 1 ст. 103, ст. 104-108, п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ.

На развитие норм ст. 92, 93, 111, 117 Конституции РФ косвенно направлены положения трудового права в части установления гарантий трудовых прав и права на социальное обеспечение, в том числе на получение государственной пенсии, депутатов Государственной Думы в случае роспуска нижней палаты парламента и Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, и членов его семьи. Обязательность закрепления в законе гарантий работникам, избранным на выборные должно сти в государственных органах, предусмотрена ст. 172 Трудового кодекса РФ21. Согласно ст. 26 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее -- Федеральный закон № 3-ФЗ) депутат Государственной Думы в случае ее роспуска имеет право на получение единовременного денежного пособия, равного трехкратному размеру его ежемесячного денежного вознаграждения на день прекращения депутатских полно мочий, право на бесплатный проезд для себя и членов своей семьи, бесплатный провоз имущества весом до десяти тонн к постоянному месту жительства. Депутату Государственной Думы, который имеет трудовой стаж, равный требуемому для назначения полной пенсии по старости (включая пенсии на льготных условиях), полномочия которого прекращены в связи с роспуском Государственной Думы, с его согласия государственная пенсия назначается досрочно, но не ранее чем за два года до установленного законодательством пенсионного возраста (Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»22). При этом он имеет право на ежемесячную доплату к государственной пенсии (п. 3 ст. 26 Федерального закона № 3-ФЗ). Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»23 устанавливаются правовые, социальные и иные гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, в том числе в случае его отставки. Думается, что под действие указанного Закона подпадают и общественные отношения, связанные с предоставлением главе государства гарантий в связи с прекращением исполнения им своих полномочий по причине его отрешения от должности (ч. 2 ст. 92, ст. 93 Конституции РФ).

Большое значение для развития норм Основного Закона РФ, закрепляющих механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, имеют постановления Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ. Полномочия Конституционного Суда РФ толковать Конституцию РФ закреплены ч. 5 ст. 125 Конституции РФ, ст. 3, 21, 105, 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Нельзя согласиться с утверждением о том, что «в условиях трудности внесения в Конституцию изменений толкование Конституции приобретает сегодня качество конституционного законодательствования»24. Думается, что выполнение органом судебной власти законодательной функции явилось бы грубым нарушением ст. 10 Конституции РФ, устанавливающей принцип осуществления государственной власти на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Это положение неоднократно подчеркивалось самим Конституционным Судом РФ25. Однако, учитывая то, что «цель толкования Конституции Российской Федерации... заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование»26, а также то, что толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом РФ, является официальным и общеобязательным (ст. 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), нельзя не признать важную роль решений Конституционного Суда РФ в развитии положений Основного Закона РФ.

Таким образом, нормы Конституции РФ, закрепляющие механизм взаимодействия палат Федерального Собрания РФ с Президентом РФ, Правительством РФ, судами, а также Совета Федерации и Государственной Думы между собой, находят развитие в нормах конституционного, бюджетного, административного, уголовного и трудового права. В постановлениях Конституционного Суда РФ соответствующие положения Основного Закона РФ получают официальное и обязательное для всех толкование с целью их надлежащего применения, соблюдения, исполнения и использования.

Примечания

нормативный конституционный государственный власть

1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ) // Рос. газ. 2009. 21 янв.

2 Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171.

3 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

4 Указ Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 июня 2004 г. № 792 // Рос. газ. 2004. 25 июня.

1 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «Об утверждении Положения о Специальной комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации» от 1 июня 1998 г. № 2636-II ГД // Собр. законодательства РФ. № 27. 1998. Ст. 3104.

1996. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1996 № 51. Ст. 5712.

5 Закон РФ о поправке к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 2.

6 Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 1. Ст. 7.

7 Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Рос. газ. 1999. 8 июля.

8 Федеральный закон « О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 167.

9 Постановление Правительства РФ «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении

об Аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. № 260 // Собр. законодательства РФ. 2004. № 23. Ст. 2313.

10 Постановление Правительства РФ «О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации» от 1 февраля 2000 г. № 94 // Собр. законодательства РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

11 Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от

21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.

12 Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.

13 Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3170.

14 Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. № 3132-1 // Рос. газ. 1992. 29 июля.

15 Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 30 января 2002 г. № 33-СФ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 7. Ст. 635.

16 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // Собр. законодательства РФ. 1998. № 7. Ст. 801. 2001

17 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1. 2001

18 Уголовный кодекс Российской Федерации от 1 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. 2001

19 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001 № 1. Ст. 3.

20. Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2001. № 52. Ст. 4920.

21. Федеральный закон «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2011 № 7. Ст. 617.

22. Конституционное право России : учебник / отв. ред. А. Н. Кокотов, М. И. Кукушкин. М., 2003. С. 63.

23. Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Совета Республики Коми о проверке конституционности статей 37 и 39 Закона СССР “О статусе народных депутатов в СССР”» от 8 января 1998 г. № 3-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1998. № 2; Определение Конституционного Суда РФ «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 года “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации”» от

10 апреля 1997 г. № 57-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1997. № 4.

24. Определение Конституционного Суда РФ «По делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго “Заключительные и переходные положения” Конституции Российской Федерации» от ноября 1998 г. № 134-О // Вестн. Конституц. Суда РФ. 1999. № 1.

Размещено на Allbest.ru