Основания для оспаривания решений, действий или бездействия органов публичного управления Великобритании в порядке судебного контроля

Размещено на http://www.allbest.ru/

Основания для оспаривания решений, действий или бездействия органов публичного управления Великобритании в порядке судебного контроля

Е.А. Устюжанинова

Как бы ни были различны нормы и принципы, при нарушении которых оспариваемое решение, действие или бездействие публичного органа может быть признано в судебном порядке незаконным, все они определяют три категории оснований (grounds) для судебного контроля. Прежде всего, в качестве критерия отнесения многочисленных оснований к той или иной категории выступает их разделение на процессуальные и материальные. Однако имеет значение и характер допущенного нарушения или ошибки, что позволяет говорить либо о незаконности или несправедливости принятого публичным органом решения, либо о его неразумности. Часто орган, принимающий решение, должен следовать определенным статутным требованиям, однако их несоблюдение не обязательно влечет недействительность данного решения. Помимо статутных норм, публичный орган обязан соблюдать нормы общего права, известные как требования естественной справедливости (natural justice).

Исходя из вышеизложенного, выделяют следующие основания, по которым решение, действие или бездействие органа публичного управления может быть оспорено в порядке судебного контроля: незаконность (illegality (unlawfulness)), иррациональность (неразумность) (irrationality (unreasonableness)), и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями (несправедливость) (procedural impropriety (unfairness)). Однако те или иные основания могут быть взаимосвязаны и частично совпадать (overlap).

С точки зрения определения принципов, лежащих в основе указанной выше классификации, наибольшее значение имеет дело “Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service” (1985) Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374, 410D-411B., в котором лорд Диплок (Lord Diplock) назвал незаконность, иррациональность и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями в качестве оснований, по которым административные действия подлежат судебному контролю (judicial review), и дал характеристику каждого из них, указав, тем не менее, что впоследствии к ним могут добавиться новые. «Незаконность» как основание для судебного контроля, по мнению лорда Диплока, означает, что принимающий решение орган должен правильно понимать закон, который регулирует его полномочия, и исполнять его. «Иррациональность» применяется к решению, которое является настолько странным из-за своего противоречия логике или принятым моральным нормам, что никакой разумный человек не мог бы к нему прийти, и соответствует понятию «неразумности» в смысле, данном ему в деле “Wednesbury” См. ниже. Лорд Диплок предпочел назвать третье основание «неправомерностью в связи с процессуальными нарушениями», а не просто несоблюдением основных норм естественной справедливости или действием не в соответствии с требованиями процессуальной беспристрастности, поскольку сюда же входит несоблюдение административным трибуналом процессуальных норм, установленных законодательным актом, предоставляющим полномочия данному органу.

Еще раньше, в деле “Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation” (1948) Associated Provincial Picture Houses Ltd v Wednesbury Corporation [1948] 1 KB 223, 229, 233-234 были выделены принципы, которых должна придерживаться исполнительная власть, осуществляя предоставленные ей дискреционные полномочия, причем в качестве общего принципа признавалась обязанность публичного органа действовать «разумно». Помимо этого утверждалось, что суд должен рассмотреть действия администрации со следующей точки зрения: учитывались ли при принятия решения обстоятельства, которые не должны были учитываться, или, наоборот, не отказался ли орган, принимающий решение, принять во внимание факты, которые нужно было принять во внимание, или не пренебрег ли он ими; не пришел ли он, тем не менее, к заключению столь неразумному, к какому никогда не могла бы прийти разумная власть; не руководствовался ли принимающий решение орган ошибочным пониманием применимого закона; не осуществлялось ли усмотрение по бесчестным или недобросовестным соображениям; было ли осуществление усмотрения действительным и т. д. Нарушение любого из указанных принципов позволяло оспорить принятое решение, а суду прийти к выводу, что принимающий решение орган действовал «неразумно» (“unreasonably”).

Впоследствии трактовка принципов, при нарушении которых принятое решение, действие или бездействие публичного органа может оспариваться в порядке судебного контроля, была существенно дополнена: полномочия должны осуществляться таким образом, чтобы способствовать достижению статутной цели, для которой они были предоставлены, в строгом соответствии с законом, добросовестно и без какого-либо скрытого мотива, пристрастия или предубеждения R (Corner House Research) v Director of the Serious Fraud Office [2008] UKHL 60 [2008] 3 WLR 568 at [32]. Однако, по существу, все многообразие принципов можно свести к следующей основной концепции: если орган публичного управления действует вне предоставленных полномочий (ultra vires) или злоупотребляет своей властью (abuse of power), его действия являются незаконными.

По словам П. Кэйна Cane P. Administrative Law. Fourth Edition. Clarendon Law Series / ed. by P. Birks. N. Y.: Oxford University Press Inc., 2004. P. 191., иногда проводят различие между злоупотреблением дискреционными полномочиями (abusing of discretionary power) и превышением (exceeding) их. Например, если учитываются не относящиеся к делу соображения или власть осуществляется для ненадлежащей цели, можно сказать, что это приводит к злоупотреблению усмотрением, тогда как принятие неразумного решения касается превышения полномочий. Однако, говоря о судебном контроле, данное различие не имеет особого значения, так как злоупотребление дискреционными полномочиями и превышение их пределов ведут к одному и тому же правовому результату к признанию решения или действия незаконным, или ultra vires. Надо также отметить, что на развитие юрисдикции судебного контроля в последнее время оказали значительное влияние принципы, на которых основывается деятельность Европейского Суда по правам человека.

Итак, основаниями для оспаривания решения, действия или бездействия публичного органа в порядке судебного контроля являются следующие.

Незаконность (illegality (unlawfulness))

По общему правилу, принцип законности, действующий в публичном праве, означает, что никакие предоставленные законом полномочия не могут осуществляться в ущерб правам человека или основным принципам, на которых базируется английское право, по крайней мере, если иное не выражено в статуте в ясных выражениях (plain words), или нет с необходимостью подразумеваемого положения (necessary implication), что таково было намерение парламента R v Secretary of State for the Home Department, ex p Pierson [1998] AC 539, 575D; R v Secretary of State for the Home Department, ex p Simms [2000] 2 AC 115, 130D-G, 131E-G; etc..

Однако незаконность акта публичного органа как основание для судебного контроля понимается значительно шире: публичный орган может действовать незаконно, если он при вынесении решения принял во внимание не относящиеся к делу соображения, использовал свои дискреционные полномочия не в соответствии с целью, для которой они были предоставлены, а также, если была ограничена свобода осуществления его усмотрения, или он действовал недобросовестно.

Ограничение свободы усмотрения (fettering of a discrйtion)

Публичный орган в своей деятельности не может использовать способы, несовместимые с его полномочиями и обязанностями. Более того, даже необоснованная задержка в их осуществлении может быть расценена как отказ от исполнения (abdication of function) R (S) v Secretary of State for the Home Department [2007] EWCA Civ 546 at [50].. Осуществляя свои функции, орган публичного управления должен быть беспристрастным, иметь свое собственное мнение и располагать возможностью изменить его. Соответственно, любое вмешательство, которое привело к ненадлежащему осуществлению возложенных статутом полномочий, является ограничением свободы усмотрения, в результате чего решение публичного органа может быть признано незаконным. Попытка одного публичного органа сформировать точку зрения другого, в результате чего тот действует как марионетка (as a “puppet”) R v Secretary of State for Trade and Industry, ex p Lonrho Plc [1989] 1WLR 525, 538С., или автоматическое утверждение одним публичным органом распоряжений другого (“rubber-stamping”) R v Metropolitan Borough of Sefton, ex p Healiss (1995) 27 HLR 34. являются примерами действия под давлением (acting under dictation).

Об ограничении свободы усмотрения также идет речь в случае ненадлежащей передачи своих полномочий (improper delegation), например, если комитету по персоналу были незаслуженно переданы дисциплинарные функции R v Secretary of State for Education, ex p Prior [1994] ELR 231..

Не относящиеся к делу соображения (irrelevant considerations)

Принятое публичным органом решение должно основываться на относящихся к делу доводах. Несущественные обстоятельства учитываться не должны, в противном случае решение будет содержать основания для судебного вмешательства. Точно так же судебному контролю будет подлежать решение, когда не были приняты во внимание относящиеся к делу факты. «Если Государственный секретарь, принимает во внимание или отказывается принять обстоятельства, не относящиеся к его решению, или не принимает во внимание обстоятельства, имеющие отношение к его решению. суд может его решение отменить» R (Alconbury Developments Ltd) v Secretary of State for the Environment Transport and the Regions [2001] UKHL 23 [2003] 2 AC 295 at [50]..

Определить, какие из имеющихся обстоятельств относятся к делу, а какие нет, весьма сложно. Иногда статут упрощает задачу, перечисляя, какие именно обстоятельства должны быть приняты во внимание, но чаще всего суду приходится решать этот вопрос, опираясь на иные источники делегированное законодательство, подзаконные акты, принципы общего права и т. д. Подход английских судов в указанном отношении является достаточно мягким Cane P. Ibid. P. 222. они всего лишь решают, должны были или нет отдельные указанные истцом соображения быть приняты во внимание при вынесении решения. Наоборот, так называемый жесткий (“hard-look”) подход предполагает, что орган, принимающий решение, должен показать, что им были приняты во внимание все возможные относящиеся к делу доказательства и что принятое решение, в свете данных доказательств, является разумным способом достижения желаемых политических целей. Учитывая влияние права Европейского Сообщества и признание английским правом некоторых его принципов (например, принципа соразмерности См. ниже.), можно сказать, что в некотором отношении жесткий подход также усваивается английскими судами.

В настоящее время, в связи с принятием Закона о правах человека 1998 г. Закон о правах человека 1998 г. (Human Rights Act 1998). URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/ 1998/42/ contents., суды достаточно однозначно трактуют возможность нарушения или нарушение фундаментальных прав как относящееся к делу обстоятельство, которое должно учитываться при вынесении решения публичными органами См., напр.: R v Human Fertilisation and Embriology Authority, ex p Blood [1999] Fam 151; etc..

Ненадлежащая цель (improper purpose)

Принимая решение, публичный орган не должен руководствоваться субъективными мотивами и преднамеренно преследовать цель, отличную от той, которая подразумевалась статутом, предоставившим указанному органу определенные дискреционные полномочия. Если данные полномочия используются не для предусмотренной статутом цели, решение может быть оспорено в порядке судебного контроля. Одним из первых прецедентов, в котором было указано на обязанность исполнительной власти действовать законно, в соответствии с целью закона и сферой его применения, стало дело “Padfield v Minister ofAgriculture, Fisheries and Food” Padfield v Minister of Agriculture, Fisheries and Food [1968] AC 997, 1030B-D, 1060G., и в настоящее время позиция судов в этом отношении остается неизменной См., напр.: Langley v Liverpool City Council [2005] EWCA Civ 1173 [2006] 1 WLR 375 at [3]; etc.Porter v Magill (1998) 96 LGR 157 (DC), 167d-f.. В случае, если публичный орган преследует несколько целей и не все из них соответствуют статутной, суду необходимо выяснить, какая из них являлась основной при принятии решения. Если превалирующая цель была законной, хотя во внимание были приняты и другие мотивы, решение остается в силе См. также: R v Crown Court at Southwark, ex p Bowles [1998] AC 641, 651F-G; etc..

Недобросовестность (bad faith)

Любой орган, облеченный полномочиями решать тот или иной вопрос в сфере публичного права, должен действовать добросовестно. В отличие от добросовестно, но ошибочно принятого во внимание соображения, не имеющего отношения к делу, недобросовестность в смысле указанного выше дела “wednesbury” означает нечестность публичного органа, например, если он действует по скрытым мотивам или злому умыслу. Недобросовестность является особым основанием, при наличии которого действия принявшего решение органа могут быть признаны незаконными, и в ряду других оснований для судебного контроля «стоит особняком» Parpworth N. Constitutional and Administrative Law. Fifth Edition. Core Text Series. Series Editor Padfield N. Oxford University Press Inc., N. Y., 2008. P. 305.. Решение, принятое недобросовестно, в случае его обжалования в порядке судебного контроля подлежит отмене судом, но истец должен представить «убедительные и неоспоримые» Parpworth N. Constitutional and Administrative Law. Fifth Edition. Core Text Series. Series Editor Padfield N. Oxford University Press Inc., N. Y., 2008. P. 305. доказательства нечестности органа, принявшего его, что сделать достаточно сложно.

Иррациональность (неразумность) (irrationality (unreasonableness))

Прежде всего, необходимо отметить, что, в отличие от двух других оснований для судебного контроля (незаконность и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями), которые затрагивают процесс принятия решения, иррациональность касается существенной стороны решения, т. е. его содержания.

Данное основание часто называют также неразумностью, подразумевая, что решение подлежит отмене, если оно настолько неразумно, что оно никогда бы не было принято разумно действующим органом. Как уже было сказано выше, определение иррациональности было дано лордом Диплоком в решении по делу Wednesbury, однако, впоследствии также предпринимались попытки определить, какое решение является неразумным: например, «настолько странное, что его автора нужно считать временно помутившимся рассудком. «Иррациональность» в целом означает в сфере права решение, которое не имеет смысла -- в котором, другими словами, есть ошибка обоснования, лишающая решение логики» R v Parliamentary Commissioner for Administration, ex p Balchin [1998] 1 PLR 1, 13E-F. См. также: R v Bradford Metropolitan Borough Council, ex p Sikander Ali [1994] ELR 299, 308E; etc..

Иррациональность, как и другие основания для судебного контроля, представляет собой сложное понятие, базирующееся на многих принципах, при нарушении которых решение может быть признано незаконным (например, когда решение является нелогичным, противоречивым, неопределенным и т. д.) Однако основное значение имеют допущенные публичным органом ошибки в праве (errors of law) и ошибки в фактах (errors of fact), различие между которыми заключается в следующем См. подробнее: Cane P. Ibid. P. 228-249. См. также: Fordham M. Judicial Review Handbook. Fifth Edition. Hart Publishing Ltd, Oxford, 2008. P. 458-466; Wade W., Forsyth C. Administrative Law. Ninth Edition. Oxford University Press Inc., N. Y., 2004. P. 250-281..

Принимая решение, публичный орган рассматривает вопросы факта и вопросы права, т. е. решает, применяется ли отдельная правовая норма к конкретной совокупности фактов. Ошибка в праве представляет собой неправильное толкование или применение того, что суд считает вопросом права. Можно также сказать, что ошибка в праве возникает тогда, когда действия принимающего решение органа несовместимы с правовыми нормами, обязательными для него. Надо отметить, например, что с момента введения в действие Закона о правах человека 1998 г. ошибкой в праве могут быть признаны действия государства, несовместимые с требованиями Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) // См.: R (Q) v Secretary of State for the Home Department [2003] EWCA Civ 364 [2004] QB 36 at [112]..

Что касается ошибки в фактах, то о них может идти речь, например, когда принимающий решение орган приходит к недопустимому фактическому заключению R (Omar) v Chief Constable Bedfordshire Constabulary [2002] EWHC 3060 (Admin) at [40]. или если его заключение не подтверждено доказательствами R (Beresford) v Sunderland City Council [2003] UKHL 60 [2004] 1 AC 889., а также когда не уделяется должного внимания относящимся к делу фактам Begum v Tower Hamlets London Borough Council [2003] UKHL 5 [2003] 2 AC 430 at [7]. или во внимание приняты обстоятельства, не имеющие отношения к делу.

Таким образом, допущенные публичным органом ошибки в праве или в факте могут свидетельствовать о наличии оснований для судебного контроля и привести к признанию решения незаконным.

Соразмерность (пропорциональность) (proportionality )

Говоря о несоразмерности решения как основания для судебного контроля, обычно подразумевают, что публичный орган при вынесении решения применил не соответствующие законной цели средства. Другими словами, данная цель могла быть достигнута соразмерными (т. е. уместными и необходимыми) средствами. Для характеристики этого принципа часто используют выражение «взять кувалду, чтобы разбить орех» (“taking a sledgehammer to crack a nut”). Принцип соразмерности принят в праве Европейского Сообщества. Английские судьи традиционно относятся к нему с осторожностью, поскольку, признавая решение публичного органа несоразмерным, они слишком близко подходят к тому, чтобы заменить это решение своим собственным Parpworth N. Ibid. P. 309..

Понятия несоразмерности и иррациональности решения тесно связаны, и вопрос о признании пропорциональности отдельным основанием для судебного контроля остается открытым. Однако сейчас, когда Закон о правах человека 1998 г. инкорпорировал Европейскую Конвенцию в английское право, суд может признать решение незаконным по данному основанию, если вопрос касается права Европейского сообщества или нарушения основных прав человека, в остальных случаях судьи по-прежнему предпочитают использовать такое основание, как неразумность в смысле Wednesbury R (Medway Council) v Secretary of State for Transport [2002] EWHC 2516 (Admin) at [47]; R (British Civilian Internees Far Eastern Region) v Secretary of State for Defence [2003] EWCA Civ 473 [2003] QB 1397 at [32]-[37]; etc..

Неправомерность решения в связи с процессуальными нарушениями (несправедливость) (procedural impropriety (unfairness))

Публичный орган, принимая решение, должен соблюдать определенные процессуальные нормы, которые могут быть предусмотрены статутом. Они могут также относиться к требованиям естественной справедливости (natural justice), основными из которых являются следующие: «никто не может быть судьей в собственном деле» “Nemo judex in causa sua” (лат.) // Oxford Dictionary of Law. Sixth Edition / ed. by E. A. Martin, J. Law. Oxford University Press Inc., N. Y., 2006. P. 354. и «выслушай другую сторону» “Audi alteram partem” (лат.) // Ibid. P.46.. Первое из них известно как «правило против предвзятости» (“rule against bias”), второе -- как «правило справедливого слушания» (“fair hearing rule”).

Решение может быть признано процессуально неправомерным, например, если публичный орган вел себя несправедливо по отношению к лицам, которых касается решение, не следовал процедуре, предусмотренной законодательством, или им не были предприняты разумные меры для получения относящейся к делу информации R v Secretary of State for the Environment, ex p Greater London Council 3rd April 1985 unrep.; если дело рассматривалось в течение чрезмерно длительного срока R v Lambeth London Borough Council, ex p Crookes (1997) 29 HLR 28., и т. д.

Правило справедливого слушания (“fair hearing rule”)

Данное требование понимается многоаспектно и означает не только предоставленную сторонам возможность надлежащим образом изложить свое дело и обязанность суда выслушать их, но и целый комплекс иных процессуальных прав и обязанностей: право на рассмотрение своего дела в разумный срок без необоснованной задержки, предоставление сторонам достаточного времени для подготовки к делу, надлежащее уведомление о дате и времени рассмотрения дела и т. д. Применительно к органам публичной власти данное правило часто понимается как их обязанность действовать справедливо (duty to act fairly) Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service [1985] AC 374, 399A-B..

Другим важным процессуальным требованием, обеспечивающим справедливое слушание дела, является обязанность публичного органа приводить мотивы своего решения (reasons), которая приобретает все большее значение с точки зрения осуществления юрисдикции судебного контроля. Данная обязанность может быть возложена на публичный орган статутом. Общим правом она в качестве общего принципа не установлена R v Kensington and Chelsea Royal London Borough Council, ex p Grillo (1996) 28 HLR 94, 105., но необходимость адекватного объяснения действий или решений публичной власти может возникать, например, в интересах процессуальной справедливости, когда изложение мотивов является «административно-правовым аналогом требования общего права, что правосудие не только должно свершиться, но также должно быть очевидно, что оно свершится» Save Britain's Heritage v Number 1 Poultry Ltd [1991] 1 WLR 153, 170H-171A // Высказывание «Правосудие не только должно свершиться, но также должно быть очевидно и несомненно, что оно свершится» (“Justice should only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done”) принадлежит судье лорду Хьюарту (Lord Hewart CJ) по делу R v Sussex Justices, ex p McCarthy (1924) 1 KB 256, [1923] All ER 233.[, или если решение настолько необычно, что напрашиваются выводы о его необоснованности R v Secretary of State for Trade and Industry, ex p Lonrho Plc [1989] 1 WLR 525, 539H-540B., и т. д. В целом тенденции развития административного права свидетельствуют о том, что обязанность приводить мотивы своих решений становится скорее правилом, чем исключением Ibid. 1301A-B, 1300G..

Предвзятость (bias)

Публичный орган, принимающий решение, не должен иметь личной заинтересованности в его результате. Подобная заинтересованность может присутствовать, если данный орган сам является стороной в деле или имеет прямой интерес (например, финансовый) в его разрешении определенным образом. При наличии факторов, указывающих на существование предубеждения, лицо подлежит автоматической дисквалификации (automatic disqualification), т. е. отстраняется от слушания дела. Для дисквалификации не имеет значения, действительно ли данные факторы повлияли на решение судьи, достаточно того, что они существуют R v Bow Street Metropolitan Stipendiary Magistrate/ ex p Pinochet Ugarte (No. 2) [2000] 1 AC 119, 132G-133C.. В настоящее время не имеет значения, относится ли данное правило к судебным или административным органам R v Secretary of State for the Environment, ex p Kirkstall Valley Campaign Ltd [1996] 3 All ER 304, 325b-c., в любом случае решение должно быть принято независимым и беспристрастным органом, что является одним из основных принципов публичного права См. ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод..

Решения, вынесенные с предубеждением и оспоренные в порядке судебного контроля, подлежат отмене.

Решение публичного органа может быть также признано несправедливым в связи с допущенными процессуальными нарушениями, если оно вынесено за пределами процессуальных полномочий (procedural ultra vires), т. е. когда публичный орган не соблюдает процедуру, предусмотренную соответствующим законом. Чаще всего речь идет о нарушении данным органом обязанности перед принятием решения провести консультации с определенными физическими или юридическими лицами См., напр.: ст. 11 Закона о здравоохранении и социальных услугах 2001 г. (s. 11, Health and Social Care Act 2001). URL: http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/2001/15/section/11. См. также: R v Secretary of State for Health, ex p United States Tobacco International Inc. [1992] QB 353; R (Swords) v Secretary of State for Communities and Local Government [2007] EWCA Civ 795 [2007] LGR 757 at [49].. Статут может также возложить на публичный орган обязанность излагать мотивы своих решений См., напр.: ст. 17 Закона о свободе информации 2000 г. (s. 17, Freedom of Information Act 2000). URL: http://www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 2000/36/ section/17., и в случае невыполнения данного требования решение также может быть признано вынесенным за пределами процессуальных полномочий Save Britain's Heritage v Number 1 Poultry Ltd [1991] 1 WLR 153..

Таким образом, выделяют три главных основания, по которым действия и решения публичных органов могут быть оспорены в порядке судебного контроля незаконность, иррациональность и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями. Однако принципы, при нарушении которых действия и решения публичной власти могут быть признаны незаконными, весьма многочисленны, тесно связаны между собой и в некоторых случаях частично совпадают, что необходимо учитывать при предъявлении исков о судебном контроле.

незаконность процессуальный нарушение судебный великобритания

Размещено на Allbest.ru