Государство и муниципальное управление, основные подходы к понятиям
История термина "государство", особенности посреднической функции. Система государственного управления в Российской Федерации: особенности, модели. Проблемы реформирования системы управления. Первый и второй этап реализации административной реформы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 01.05.2013 |
| Размер файла | 48,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
[Введите текст]
Введение
При всем многообразии подходов к определению понятий "политика", "политическое" они неизменно опираются на две основные категории - "государство" и "власть". Политическая власть осуществляется через особые институты, которые образуют политическую систему общества и среди которых центральным является государство.
С первых и до последних дней своей жизни человек в большей или меньшей степени зависит от государства, призванного защищать его права и безопасность, но взамен требующего от него соблюдения многочисленных, подчас весьма обременительных норм и правил.
Термин управление стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей. В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, его функционального значения.
Объект исследования - система государственного управления.
Предмет исследования - особенности системы государственного управления в России.
Целью нашей работы является: анализ системы государственного управления и выявление перспектив реформирования системы государственного управления в России.
Исходя из поставленной цели, нами решаются следующие задачи:
изучить мировой опыт и состояние общественных отношений;
изучить становление Российской Федерации как правого государства,.
изучить углубляющиеся преобразования и сопутствующие им кризисные процессы в российском обществе.
1. Понятия государства и государственного управления
Государство - одно из самых совершенных, сложных и противоречивых созданий человеческой цивилизации Голубева С.Э., Ершов Ю.Г. Основные проблемы и принципы реформирования государственной службы в Российской Федерации.
История термина "государство" показывает, что его следует рассматривать как конкретное, привязанное к исторической эпохе понятие и относить исключительно к современному государству. В настоящее время термин также в зависимости от контекста может иметь различный смысл. Во-первых, в узком смысле слова государство идентифицируется с представительными и исполнительно-распорядительными органами политической власти, а также с системой правовых норм, определяющих их функционирование. Во-вторых, этот термин употребляется для обозначения отношений политической власти, т.е. отношений господства и подчинения между различными группами граждан, между органами власти (например, парламентом и правительством), а также между органами власти и общественными организациями. В-третьих, в обыденной речи термин "государство" зачастую употребляется как синоним понятий "страна", "общество".
Такая многозначность термина "государство" не случайна. Она вытекает из сущности государства не только как классовой, но и как универсальной организации, призванной обеспечивать целостность общества. Эта многозначность обусловлена и самой организацией государства, в структуру.
Исследование функций государства является детальным изучением вопроса о его сущности, общественной роли. Функции отражают главные направления деятельности государства по выполнению им своего предназначения. В функциях государства и проявляется его сущность. В самом общем виде государство выполняет две основные функции: посредническую и функцию управления.
Посредническая функция прямо связана с природой государства как орудия регулирования противоречий и конфликтов, которые возникают в обществе, разделенном на социальные группы. Социальные конфликты могут быть урегулированы лишь с помощью общественной силы, возвышающейся над частными интересами различных социальных групп. В качестве таковой и выступает государство. Его посредническая роль состоит в том, что властвующая политическая группа ищет формулы компромисса между конфликтующими сторонами. Предлагая и навязывая такие решения, которые в основном удовлетворяют конфликтующие стороны, государственная власть стремится предотвратить опасность прямого столкновения между ними.
Понятно, что в ходе выполнения данной функции государство в конечном счете разрешает конфликты в интересах социальных групп, занимающих господствующее положение в обществе. Однако оно при этом вынуждено в той или иной мере ограничивать претензии противостоящих сторон. В некоторых случаях правящая группа ставит господствующие социальные силы перед необходимостью соглашаться с не устраивающими их решениями, если в конкретный момент такие условия компромисса обладают значительной поддержкой масс. При подобных обстоятельствах правящая группа идет на существенные уступки со стороны своего слоя ради общих интересов, во имя сохранения основ социальной системы и целостности общества и государства.
Наряду с посредническими функциями в отношениях между господствующими и подчиненными социальными группами, властвующая группа вынуждена также выступать в качестве арбитра и в конфликтах между различными своими частями.
Правящая группа не есть некий монолит, она имеет достаточно сложную внутреннюю структуру. Между различными составляющими этой группы могут возникать достаточно острые противоборства. Как и конфликты с массами, эти столкновения могут оказаться столь же или даже еще более опасными как для самих правящих групп, так и для общества в целом. Поэтому дальновидные властвующие группы стремятся восстановить свое единство, используя для этого всевозможные средства вплоть до принуждения.
Посредническая функция государства не ограничивается урегулированием внутренних социальных конфликтов. На государственную власть возложена обязанность разрешать внешние конфликты, обеспечивать развитие отношений с зарубежными странами. Умение правящей политической группы обеспечивать укрепление обороны страны, повышение ее безопасности, развитие международных отношений является столь важным, что она может усилить или потерять свою власть в зависимости от успеха или неуспеха в этом деле. Еще более важное значение посредническая функция имеет для обеспечения внешних условий жизнедеятельности страны, поддержания и укрепления целостности общества, ибо внешние конфликты чреваты не только ослаблением государства, но и прекращением его физического существования.
Функция управления состоит в регулировании хода дел в стране в целом, в более или менее эффективном контроле за выполнением определенных видов деятельности, необходимых для сохранения и развития общества как целого. В любом обществе имеются проблемы, связанные с обороной, экономикой, использованием природных ресурсов, производством продуктов питания, развитием здравоохранения, образования, социального обеспечения, судопроизводства и т.д. Задачей государства является воздействие на общественную систему в целом и отдельные ее элементы с целью разрешения этих проблем или смягчения их остроты. Функция управления не менее важна для нормального развития общества, чем регулирование социально-классовых отношений. От того, с какой эффективностью она выполняется, зависят общественная стабильность и престиж правящих политических групп.
Итак, государство как основной институт политической системы выполняет две главные функции - посредническую и функцию управления. Обе они находят свое выражение в деятельности по регулированию государства как своих внутренних, так и внешних проблем. Анализ содержания этих двух функций показал, что их можно расчленить на ряд более узких по своему характеру и содержанию. В отечественной политологической и правоведческой литературе все они, как правило, подразделяются на внутренние и внешние функции государства. К внутренним относятся: защита существующего способа производства, регулирование социальных отношений, хозяйственной деятельности, охрана общественного порядка и другие. Внешние функции составляют: обеспечение целостности, безопасности и суверенитета страны, защита интересов государства на международной арене, развитие взаимовыгодного сотрудничества с другими странами, участие в решении глобальных проблем человечества и другие.
2. Система государственного управления в РФ: особенности, модели
государство управление административный реформа
Система государственной власти РФ включает в себя, согласно ст.10 Конституции, федеральные органы трех самостоятельных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, территориальные органы федеральной власти, а также законодательные (представительные), исполнительные и судебные органы субъектов Российской Федерации.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации Политическое управление: Курс лекций. Изд. 2-е.М., 1999.
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Президент РФ
Главой Российского государства и исполнительной ветви власти является Президент РФ. По Конституции 1993 г. он получил чрезвычайно широкие полномочия по сравнению с Конституцией РФ образца 1978 - 1992 гг. В качестве главы государства (ст.80) он является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет.
Президент Российской Федерации согласно ст.83 и 84 Конституции РФ сосредоточивает в своих руках всю полноту исполнительной власти. Президент наделяется существенными законодательными полномочиями, правом на издание указов, регулирующих многие важные сферы жизни страны. Он получил также право отлагательного вето в отношении решений Федерального Собрания, право роспуска Государственной Думы в случае троекратного отклонения ею предложенной им кандидатуры премьер-министра.[5]
Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии он вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, он вводит на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование; издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ, но не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.[11]
Законодательная власть
Представительным и законодательным органом Российской Федерации является по Конституции 1993 г. Федеральное Собрание - Парламент РФ, - которое состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы Политическое управление: Курс лекций. Изд. 2-е.М., 1999. .
В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации - руководители законодательной и исполнительной власти.
К ведению Совета Федерации относятся:
утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;
решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории РФ;
назначение выборов Президента РФ;
отрешение Президента РФ от должности;
назначение на должность судей Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ;
назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
К ведению Государственной Думы относятся:
дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
решение вопроса о доверии Правительству РФ;
государственное управление российское общество
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;
назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
объявление амнистии;
выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.
Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией РФ, большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ.[7]
Согласно ст.104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему арбитражному суду РФ по вопросам их ведения.
Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией.
Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных ст.111 и 117 Конституции РФ, т.е. после трехкратного отклонения представленных Думе кандидатур Председателя Правительства РФ или после повторного выражения Госдумой в течение трех месяцев недоверия Правительству РФ.
В случае роспуска Государственной Думы Президент РФ назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
Однако возможности Президента РФ распускать Госдуму существенно ограничиваются Конституцией РФ (ст.109).
Деятельность Совета Федерации имеет исключительно важное значение для эффективности всей системы государственной власти в стране, поскольку эта эффективность определяется прежде всего качеством и действенностью принимаемых законов, других нормативных актов. Однако анализ деятельности Федерального Собрания показывает, что ни система подготовки и принятия законов, ни их содержание не соответствуют тем высоким требованиям, которые предъявляет трудное время становления новой государственности новых экономических отношений.
Конституция 1993 г. заметно ограничила функции российского парламента. Налицо явный дисбаланс силы в пользу Президента, получившего самые большие прерогативы в сравнении с главами государств многих президентских республик. Однако в Основном Законе заложен определенный механизм системы взаимных сдержек и противовесов между исполнительной и законодательной ветвями власти, не позволяющий сделать президентскую власть абсолютной, установить единоличное правление.[1]
Исполнительная власть
Исполнительную власть в Российской Федерации непосредственно осуществляет Правительство РФ, состоящее из Председателя, его заместителей и ряда федеральных министров Политическое управление: Курс лекций. Изд. 2-е.М., 1999. . Оно издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы и организует его работу, временно исполняет обязанности Президента РФ, когда тот не в состоянии их выполнять.
Правительство Российской Федерации в соответствии со ст.114 Конституции РФ:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом. На Правительство РФ возлагаются важные задачи в сфере законотворчества.
Однако Правительство РФ в 90-х гг. не проявляло в этом отношении должной активности. Правительственные законопроекты не являются доминирующими в деятельности Федерального Собрания.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации они могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
В систему федеральных органов исполнительной власти входят министерства РФ, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, иные федеральные органы исполнительной власти. Состав и структура органов федеральной исполнительной власти постоянно совершенствуются.[5]
Судебная власть
Также, как и две другие власти - законодательная и исполнительная, - самостоятельной и независимой является и судебная власть.
Как записано в Конституции РФ (ст.118), правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. При этом судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов не допускается.
Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону, несменяемы и неприкосновенны. Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Установленные Конституцией РФ и законами полномочия органов судебной власти присущи только этой ветви власти, и ни один орган других ветвей власти не имеет права вторгаться в его компетенцию. Судебная деятельность - одна из форм государственной деятельности. Но судебная власть отличается от законодательной и исполнительной тем, что обеспечивает законность своими, присущими только ей методами и действует в особом порядке.
Конституционный Суд Российской Федерации состоит из 19 судей. По запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ он разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный суд РФ разрешает споры о компетенции:
между федеральными органами государственной власти;
между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
между высшими государственными органами субъектов РФ.
Конституционный суд Российской Федераций проверяет конституционность закона по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, по запросам судов. Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. В его функцию входит также и толкование Конституции РФ.
Акты или их отдельные положения, признанные КС неконституционными, утрачивают силу: не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению.
Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.
Высший арбитражный суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.[7]
3. Проблемы реформирования системы государственного управления в Российской Федерации
Исполнение полномочий государственных органов обеспечивается государственной службой, профессиональной деятельностью государственных служащих.
В Советском Союзе государственными служащими считались все те служащие, которые работали в государственном секторе - на государственных предприятиях, учреждениях, организациях. В Великобритании к государственным служащим относятся все служащие публичного сектора, включая как гражданских служащих, т.е. работников министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил, полиции, органов государственного управления (публичных корпораций), осуществляющих руководство предприятиями национализированных отраслей промышленности и транспорта, местных органов власти, системы здравоохранения, образования и т.п. В США существуют федеральная государственная служба, государственная служба отдельных штатов и аппарат органов местного самоуправления. Публичная служба во Франции включает государственную, местную и медицинскую службу.
Как видим, понятия “государственная служба”, “государственный служащий” имеют неодинаковое содержание в законодательстве разных государств. Претерпело изменение содержание этого понятия и в современной России Старцев Я.Ю. Система государственного управления: Политический анализ. Екатеринбург, 2001.С. 17. .
Согласно Федеральному закону “Об основах государственной службы Российской Федерации”, принятому Государственной Думой 31 июля 1995 г., “под государственной службой. понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов”. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий “Б” и “В” (ст.2 закона). Иными словами, государственные должности категории “А” - должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), не относятся к государственным должностям и государственной службе, а лица, их исполняющие, - к государственным служащим.
Согласно ст.3 Федерального закона “Об основах государственной службы Российской Федерации”, “государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации”.
К государственным служащим, как видим, относятся не все работники государственных органов, а лишь те из них, которые занимают государственные должности государственной службы, т.е. должности категории “Б” и “В”. Не входят в число государственных служащих и муниципальные служащие.
В настоящее время в системе органов государственной власти работают 1 млн.109 тыс. человек: около 560 тыс. из них работают в аппаратах федеральных министерств и ведомств (включая территориальные органы), свыше 410 тыс. - в органах государственной власти субъектов Федерации. Фактически заново созданы на федеральном и региональном уровнях налоговая и таможенная службы, органы по разгосударствлению и приватизации собственности, по антимонопольной и экологической деятельности, системы федерального казначейства, службы занятости. Общая численность государственного аппарата с 1991 г. выросла в полтора раза. При этом настоящим бичом остается[7] необоснованное раздувание штатов, что особенно проявляется на региональном уровне.
Эффективность функционирования различных органов государственной власти и управления во многом зависит от того, как организована деятельность государственной службы как правового и социального института, насколько хорошо поставлена работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствует их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.
Реализация концепции административной реформы предполагает формирование такого аппарата государственной службы, в основу которого будет положена “система заслуг и достоинств”, антикоррупционную программу, а также усиление ответственности региональной и местной власти. “Система заслуг и достоинств” показала свою эффективность во многих странах мира. Она означает:
превращение государственной службы из службы “государевой” (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую;
гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;
отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;
строгую определенность должностных обязанностей;
создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность корпуса государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и средств массовой информации;
рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию “теневых” привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера;
расширение и изменение практики контрактов. В частности, вместо штатного расписания основой кадровой работы станет смета расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа. В - свою очередь это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы;
повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.
В связи с этим Президентом и Правительством Российской Федерации принят ряд серьезных мер по совершенствованию института государственной службы и работы с кадрами. Образованы Совет по кадровой политике и Совет по государственной службе при Президенте РФ, приняты Положение о федеральной государственной службе (22 декабря 1993), а затем и закон “Об основах государственной службы Российской Федерации”. Утвержден Реестр государственных должностей, определены порядок и процедуры замещения различных категорий кадров, сформированы соответствующие службы в аппаратах Президента и Правительства РФ, укреплены кадровые структуры практически во всех федеральных органах.
Завершается разработка концепции государственной кадровой политики, определяющей стратегию и тактику формирования кадров. Применительно к государственному управлению, где персонал состоит на службе у государства, работу с кадрами намечено осуществлять на основе приоритета трех принципов: профессионализма, стабильности, гражданственности.[4]
И, тем не менее, уровень профессиональной подготовки госслужащих остается еще недостаточно высоким. Лишь около 45 % работников аппарата органов различных уровней государственного и муниципального управления имеют высшее образование. На федеральном уровне их удельный вес составляет около 80%, на уровне субъектов Федерации - 62, на городском, районном - 45%.
Особое значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в законе “Об основах государственной службы РФ” принципов государственной службы. Впервые в подобного рода российских документах закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.
Вместе с тем многие вопросы организации государственной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены и требуют пересмотра. Сложившееся к настоящему времени положение дел не стимулирует эффективную деятельность государственных служащих, не дает им ясных перспектив должного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.[12]
Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой - неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными, а порой опасными для настоящего и будущего России. Известно, что “власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно”. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня. Однако, на наш взгляд, все более очевидно сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом, опасна, убедительно подтверждается далеко не только нашей историей, но и событиями сегодняшнего дня. Более того, все более распространенной и очевидной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему усмотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.
В сфере государственной службы, на наш взгляд, предстоит решить следующие задачи:
пересмотреть принципы финансирования государственного аппарата. Здесь необходимо увеличить прямые денежные выплаты за счет сокращения доли косвенных расходов (строительство и содержание зданий, транспортное, бытовое, иное обслуживание), не увеличивая нынешние бюджетные расходы. Это позволит ограничить рост численности государственного аппарата;
выработать единые для федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизма эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы;
создать нормативную основу и современную инфраструктуру подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих;
установить четкие основания, а также процедуры привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства;
приступить к созданию действенных антикоррупционных механизмов (в частности, регулярной отчетности о доходах и расходах работающих в системе государственной службы) и установить жесткий контроль за их применением.
Целесообразно кодифицировать все акты, регулирующие вопросы государственной службы, и в перспективе принять Кодекс государственной службы.
Решение этих задач Правительством в тесном взаимодействии с администрацией Президента РФ и Федеральным Собранием, органами государственной власти субъектов РФ позволит создать важные предпосылки серьезного улучшения функционирования государственной службы и повышения эффективности всех ветвей государственной власти.[5]
4. Перспективы повышения эффективности государственного управления
4.1 Первый этап реализации административной реформы (2003 - 2005 гг.)
К 2003 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы "основным препятствием на пути экономических реформ". В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены: значительное сокращение функций органов исполнительной власти; изменение их системы и структуры; совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.
Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах". В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задач административной реформы:
1. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.
2. Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.
3. Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.
4. Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
5. Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.
В соответствии с Положением Правительственная комиссия стала координационным органом Правительства РФ по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам, касающимся пяти главных задач административной реформы, определенных в Указе Президента РФ № 824. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 года №682-р при Правительственной комиссии были созданы соответствующие рабочие группы.
Параллельно, в целях совершенствования государственного управления, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 года №910 "О мерах по совершенствованию государственного управления", была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом. При этой Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы.
Исходным "предреформационным" действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти. Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание"; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип "трех определений" в организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.
В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования.
Дальнейшая ревизия функций федеральных органов исполнительной власти проводилась уже Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В ходе анализа были выявлены группы функций, которые было предложено упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить.[1]
Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора - в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - в федеральных агентствах. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.
В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 подведомственных Президенту РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 - министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств (в том числе одно - подведомственное министерству в ведении Президента РФ). Непосредственно (то есть без вхождения ни в одну управленческую структуру с каким-либо министерством) в ведении Президента РФ находились 5 служб и 2 агентства, в ведении Правительства РФ - две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств - 28, а всего федеральных органов исполнительной власти - 76.
Сформированный первичный состав федеральных органов исполнительной власти оказался недостаточно сбалансированным и уже в ближайшие месяцы Президентом РФ в эту систему органов были внесены оперативные уточнения. Так, Указом от 20 мая 2004 г. № 649 одно из министерств было разделено на два, были образованы две новых службы и два новых агентства, две из ранее созданных служб были объединены в одну, а три службы и агентства преобразованы (в том числе одна из служб - в агентство). Указом от 13 сентября 2004 г. № 1168 "О Министерстве регионального развития Российской Федерации" было создано новое федеральное министерство в ведении Правительства РФ. Указом от 11 октября 2004 г. № 1304 "О Федеральном медико-биологическом агентстве" было создано новое федеральное агентство, подведомственное министерству в ведении Правительства РФ. Указом от 18 ноября 2004 г. № 1453 "О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту" было создано новое федеральное агентство, подведомственное Правительству РФ, а Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и передано из ведения Министерства здравоохранения и социального развития непосредственно в ведение Правительства РФ. Указом от 1 декабря 2004 г. № 1487 "О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству" данное агентство было передано из ведения Министерства промышленности и энергетики в ведение Министерства регионального развития.
Перечисленные изменения мая-декабря 2004 г. коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате этих изменений число органов в его ведении увеличилось на 7 единиц (добавились 2 министерства и 5 агентств). При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам), также увеличилось.
В результате перечисленных административных преобразований структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 июля 2005 г. включала один орган общей компетенции (Правительство РФ) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или Правительства РФ, или Президента РФ. Президент РФ осуществлял руководство двадцатью органами: пятью министерствами (которым были подведомственны 7 служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами. Правительство РФ осуществляло руководство 63-мя органами: 11-ю министерствами (которым были подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно шестью службами и четырьмя агентствами. При этом девять министерств осуществляли руководство деятельностью как федеральных служб, так и федеральных агентств, три - только служб, два - только агентств, два - вообще не имели подведомственных органов. В этой системе федеральных органов происходило постепенное нарастание "президентской" части; в 1999 г. в прямом подчинении Президента РФ было 15 федеральных органов, в 2000-2003 гг. - 17, в 2005 г. - 20.
Таким образом, число федеральных органов исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы их было 58, то после первой реорганизации в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года - 80, а к настоящему моменту - 84.[10]
Динамизм проведения структурных преобразований федеральных органов исполнительной власти на первом этапе административной реформы существенно актуализировал проблему не только вертикальных (министерство - агентство - служба), но и горизонтальных (например, агентство - агентство) взаимодействий. Министерства оказались во главе "кустов" из служб и агентств, а последние, получив в распоряжение бюджетные средства и право издания индивидуальных правовых актов, превратились фактически в "микроминистерства". Это привело к росту конфликтов между федеральными ведомствами и усложнению процессов управления в ряде отраслей.
В соответствии с одной из задач первого этапа административной реформы Правительственной комиссией были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. Была проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).
Реорганизация структуры и функций федеральных исполнительных органов потребовала внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений. Так, были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации. Были внесены изменения в федеральные законы "О лицензировании отдельных видов деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49-ти из 123-х видов деятельности. В 2005 году были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и т.д.
Таким образом, в 2003-2005 гг. в ходе выполнения первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения её второго этапа, цели и задачи которого будут рассмотрены ниже. В то же время были выявлены наиболее проблемные моменты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не снятые после первого этапа реформы и ставшие предметом ее второго этапа.[5]
В 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ проходила, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и (гораздо реже) исключения излишних звеньев управления. Эта работа регулировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и осложнилась в связи с принятием в рассматриваемый период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.
Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме "министерство - служба - агентство", позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.[13]
4.2 Второй этап и перспективы реализации административной реформы (2006 -2009 гг.)
В результате реализации первого этапа административной реформы к 2006 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления в соответствии с приоритетными направлениями, определенными Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах". В дальнейшем предполагалось не только продолжить структурно-функциональные преобразования в органах исполнительной власти, но и приступить к модернизации стиля и методов её деятельности.
Новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России - федеральной, региональной и муниципальной. Для этого еще в 2004 году был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП) "Административная реформа". В этом проекте предлагалось создать специальный орган по управлению реформой - Дирекцию с широкими полномочиями. Однако Министерство финансов не одобрило дополнительных расходов для реализации этой федеральной целевой программы. Вместо ФЦП "Центром стратегических разработок" при участии Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) была разработана концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Разработка такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти.
Подобные документы
Пути повышения эффективности и результативности государственного управления, реализуемого через инструменты административной реформы. Понятие и основные составляющие административной реформы. Деформация роли и функций государства в современных условиях.
реферат [29,5 K], добавлен 16.11.2019Основные стратегии и факторы реформирования государственного управления в зарубежных странах. Модели реформирования государственной системы управления. Особенности и результаты реформирования системы государственного управления в зарубежных странах.
курсовая работа [50,0 K], добавлен 04.10.2010Особенности российской государственности во второй половине XVIII в. Реформы государственного управления при Екатерине II: просвещенный абсолютизм, усиление крепостничества, губернское управление, судебная система. Преобразования Октябрьской революции.
контрольная работа [39,4 K], добавлен 11.02.2012Административной реформой как реорганизация системы государственного управления. Особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ. Реформы государственного аппарата в западных странах. Направления и этапы административной реформы.
реферат [37,2 K], добавлен 03.03.2010Система государственного управления, ее особенности, модели и перспективы реформирования в Российской Федерации. Посредническая функция государства. Анализ углубляющихся преобразований и сопутствующих им кризисных процессов в российском обществе.
контрольная работа [48,7 K], добавлен 20.06.2012Система государственного управления — история создания и основополагающие принципы. Теория государственного управления в России и в мире. Международное сообщество и проблемы системы управления. Принципы государственного управления по Вудро Вильсону.
реферат [37,8 K], добавлен 15.08.2012Управление, как социальное явление. Специфика государственного управления. Цели, функции и принципы государственного управления, его особенности в Российской Федерации. Социально-политический аспект эффективности.
дипломная работа [66,5 K], добавлен 30.07.2007Основные задачи государственного управления, основополагающая цель которого - обеспечение оптимальной организации и структурирования, создание квалифицированного персонала управления, осуществление руководства. Направления административной реформы в РФ.
контрольная работа [17,3 K], добавлен 24.07.2011Становление концепции нового государственного управления в зарубежных странах. Цели проведения административной реформы. Методика разработки стандартов и регламентов оказания государственных услуг. Проблемы реализации административной реформы в России.
курсовая работа [50,1 K], добавлен 30.07.2012Сущность и основные задачи реформ в политической жизни государства. Адаптационные механизмы к реформационному преобразованию. Особенности последней российской реформы. Условия эффективной реализации реформаторских действий. Принятие Закона о реформе.
курсовая работа [29,8 K], добавлен 24.03.2011
