Сущность и реализация принципов современного государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Негосударственное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

Московский психолого-социальный институт

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра экономики и управления

Курсовая работа

На тему

«Сущность и реализация принципов современного государственного управления»

По дисциплине «Государственное и муниципальное управление»

Выполнила:

Киреева Гузель

Студентка 4 курса, гр 405ГМУ



Содержание

Введение

Глава I. Основы исследования принципов управления

1.1 Понятие принципа

1.2 Система принципов управления, их классификация

Глава II. Практическое действие законов и принципов управления в системе государственного управления

2.1 Государственное управление. Понятие и сущность

2.2 Особенности и содержание принципов государственного управления

2.3 Оценка соответствия современной практики государственного управления теоретическим основам принципов управления, пути совершенствования государственного управления РФ

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Начиная изучение темы курсовой работы, прежде всего, хотелось бы отметить ее актуальность в теоретическом и практическом аспектах. Являясь специфическим видом социального управления «государственное управление» воздействует на всю общественно-политическую жизнь, причем особую значимость в данном контексте представляют исполнительно-распорядительные институты государственной власти, их внутреннее содержание, так как посредством их деятельности происходит упорядочение общественных отношений в той или иной сфере, в том числе и пограничной. Вопросы, связанные с «государственным управлением», исполнительной властью, их количественным и качественным соотношением, а также принципы осуществления их деятельности продолжают изучаться ведущими теоретиками административного права. Разрешение проблем, ликвидация неточностей и пробелов в этих вопросах будут содействовать дальнейшему построению правового государства в Российской Федерации. Следует отметить огромные заслуги в теоретической разработке данных фундаментальных категорий доктора юридических наук, профессора Козлова Ю.М., профессора Лазарева Б.М., ведущих правоведов Манохина В.М., Адушкина Ю.С., Багишаева З.А. и других представителей российской административно-правовой науки.

Итак, определив актуальность темы, необходимо выяснить, какова сущность государственного управления, его содержание, а также наиболее оптимальные условия применения основных принципов, в соответствии с которыми оно осуществляется. Реалии существования нашего общества, суровая действительность, к которой все вынуждены приспосабливаться, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. В любой стране между государством и обществом существует взаимодействие, качество и уровень которого определяется эффективностью политики в сфере управления. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны.

Задача обеспечения потребностей всего общества в нынешней ситуации является достаточно затруднительной. Следует подчеркнуть, что государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Такое плачевное положение дел является следствием неспособности руководителей и государственных органов планировать и организовывать свою деятельность в соответствии с наиболее важными законами и принципами государственного управления.[1] От того, насколько точно и правильно соблюдаются законы, и принципы управления в деятельности государственного учреждения напрямую зависит эффективность функционирования данного учреждения.

Объектом исследования курсовой работы являются принципы управления.

Предмет исследования - принципы управления, применяемые в управлении РФ.

Цель курсовой работы - анализ и оценка соответствия принципов функционирования современного государственного управления теоретическим основам принципов управления.

Достижение этих целей предопределяет постановку и решение следующих задач:

1. Выявить сущность и перечислить основные виды принципов управления.

2. Дать характеристику принципам управления, применяемым в государственном управлении

3. Оценить современное состояние государственного управления, в рамках соответствия принципам управления.

4. Проанализировать основные пути совершенствования системы государственного управления.



Глава I. Теоретико-методологические основы исследования принципов управления

1.1 Понятие принципа

Объективность законов проявляется в том, что их действие не зависит от воли и желания человека, но знание законов и умение его применить является ключевым фактором повышения эффективности управления. Таким образом, возникает вопрос об использовании законов управления в практике управления.

В теории управления этим ключевым фактором разрешения этого вопроса считаются принципы управления.

Принцип (от лат. «начало, основа») - это:

1. основное исходное положение какого-либо учения, теории, науки, мировоззрения, политической организации и т.д.;

2. внутреннее убеждение, нормы поведения и деятельности;

3.основная особенность устройства какого-либо механизма, прибора.

Принципы управления - основные правила, которые должны соблюдаться субъектами управления при принятии различного рода управленческих решений. Принципы являются основной формой целенаправленного использования объективных законов в практике управления[2].

Приступая к исследованию принципов управления, необходимо подчеркнуть, что данное понятие может иметь достаточно большое количество определений, и в науке управления не существует единого универсального определения принципов управления.

Авторы, основываясь, безусловно, на объективном отражении действительности, по-разному подходят к определению их сущности, классификации, эволюции[3].

И.Н. Герчикова считает, что принципы менеджмента - это общие закономерности, отражающиеся при постановке практических задач управления[4].

В.И. Кнорринг полагает, что принципы управления определяют закономерности формирования управляемой системы, ее структуры, методы воздействия на коллектив, формируют мотивацию поведения его членов, учитывают особенности технологии и технического оснащения управленческого труда[5].

Принципы отражают содержание объективных процессов общества и соответствуют им. Рассматривая этот вопрос, Ф. Энгельс писал: « ... принципы не исходный пункт исследования, а его заключительный результат; эти принципы не применяются к природе и к человеческой истории, а абстрагируются из них; не природа и человечество сообразуются с принципами, а, наоборот, принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории».

В данном контексте представляется наиболее обоснованной трактовка принципов управления, предложенная авторами учебника по теории управления под редакцией О. В. Козловой, в котором под принципами управления следует понимать правила, основные положения и нормы поведения, которыми руководствуются органы управления в силу социально-экономических условий, сложившихся в обществе.

Принципы и законы (закономерности) по сути дела отражают один и тот же фрагмент действительности, но отражают его в разной форме: закон - в виде образа (положительного знания), принцип - в виде определенного требования (регулятивной нормы).

Отличие принципа от закона выражается и в том, что он может быть сформулирован на основе не одного, а нескольких законов, а также является выражением той или иной всеобщей формы бытия, того или иного свойства материальных и идеальных образований.

Принципы управления объективны, т. е. не зависят от воли и желания отдельных личностей. Они являются не абсолютной истиной, а только лишь инструментом, позволяющим хоть немного поднять завесу над сверхсложным миром личности и коллектива и подсказать руководителю, как разумнее воздействовать на контролируемую систему и какую реакцию следует, вероятно, ожидать в ответ на управляющее воздействие.

Таким образом, принципы управления можно представить как основополагающие идеи и правила поведения руководителей по осуществлению управленческих функций.

Принципы в управлении это не есть нечто раз и навсегда данное. Они изменяются[7]. Время меняет и язык науки, и терминологию, и формулировку принципа.

Но все же большинство авторов склоняется к тому, что основные принципы являются общими для всех сфер управления. В каждом принципе проявляются политические, организационные и технические начала, но не в равной степени. В одних превалируют политические свойства, в других организационные или технические. В зависимости от того, какие начала преобладают в принципах, они условно разделяются на социально-политические и общеорганизационные.

1.2. Система принципов управления, их классификация

Принципы управления должны являться отражением выявленных закономерностей, однако существующие классификации принципов построены на упрощенном понимании управления, поэтому сформулированные принципы не всегда оказывались жизнеспособными. Часть принципов только декларировалась, ввиду абстрактного подхода к определению управления, и на практику не работала. Уже давно назрел вопрос о разработке новой жизнеспособной системы принципов управления, объективно отражающих выявленные закономерности и удовлетворяющих потребности практики.

В.И. Рыкунов считает, что при этом целесообразно исходить, прежде всего, из характера видов управленческой деятельности. В качестве основания для классификации принципов управления целесообразно использовать виды деятельности, которые в совокупности составляют управление как социальное явление. Компонентами управления, с его точки зрения, являются работа с информацией, формирование и обеспечение функционирования системы и координация трудовых усилий персонала[8].

Таким образом, система принципов управления может быть классифицирована по трем основным группам принципов: это, во-первых, принципы работы с информацией (кибернетические), во-вторых, принципы формирования и обеспечения функционирования системы (организационные) и, в-третьих, принципы работы с персоналом. Каждая группа принципов призвана отражать выявленные закономерности соответствующего вида деятельности и формулировать предъявляемые к этой деятельности требования.

Другие ученые, например В.Д. Граждан, предлагают несколько иную классификацию принципов управления. Они выделяют четыре основных вида принципов управления, в соответствии с тем в какой области функционирования организации применяется управление:

1.Принципы принятия управленческих решений

2.Принципы государственного управления

3.Карьерные принципы

4.Организационные принципы[9]

Отсюда можно резюмировать, что принципы управления - это теоретический фундамент науки управления, обращенный на практику.

Принципы управления относятся к числу важнейших категорий управления. Под ними понимают основные фундаментальные идеи, представления об управленческой деятельности, вытекающие непосредственно из законов и закономерностей управления.

Таким образом, принципы управления отражают объективную реальность, существующую вне и независимо от сознания человека, иначе говоря, они объективны. Вместе с тем, каждый из принципов -- это идея, то есть субъективная конструкция, субъективное построение, которое мысленно совершает каждый руководитель на уровне его познаний общей и профессиональной культуры. Так как принципы принадлежат субъекту, то они имеют субъектный характер. Чем больше отражение принципа в сознании человека приближается к закону, тем точнее знание, тем эффективнее деятельность руководителя в сфере управления.

Классификация принципов управления

В литературе нет единого подхода к классификации принципов управления, нет единства мнений по поводу содержания основных принципов управления. Некоторые из провозглашаемых принципов, по существу, являются правилами поведения руководителей или органов управления, некоторые вытекают из основных принципов, то есть являются производными.

Принципы управления весьма разнообразны. Классификация принципов должна основываться на отражении каждым из выделенных принципов различных сторон отношений управления. Принципы должны соответствовать как частичным, так и общей цели повышения эффективности производства, социально-экономического развития. Принципы управления служат не только построению умозрительных схем. Они достаточно жестко определяют характер связей в системе, структуру органов управления, принятие и реализацию управленческих решений.

К числу основных принципов управления могут быть отнесены:

1) научность;

2) системность и комплексность;

3) единоначалие и коллегиальность;

4) демократический централизм;

5) сочетание отраслевого и территориального подхода в управлении.

Принцип научности

Этот принцип требует построения системы управления и ее деятельности на строго научных основаниях. Как всякий принцип, отражающий развитие, он должен обладать внутренней противоречивостью, поскольку

Внутренняя противоречивость образует внутреннюю логику, создает внутренний импульс развития. Одно из противоречий принципа научности -- противоречие теории и практики. Оно требует использования агрессивных научных идей (итогов научного познания -- от явления к сущности, от сущности первого рода, менее глубокой, к сущности второго рода, более глубокой, и т. д., бесконечно). Однако необходимость организации процесса управления в конкретных условиях, для решения конкретных задач требует ограничения во времени процесса познания. Это противоречие разрешается путем активного исследования научных проблем управления многоцелевыми, комплексными коллективами, максимального использования средств вычислительной техники. Другое важное противоречие принципа научности -- единство и противоречие объективного и субъективного. Это противоречие имеет универсальный характер и относится также ко всем другим принципам управления. Объективное в принципе научности вытекает из объективной природы законов управления, на которых базируются принципы управления. Субъективное в реализации принципов управления неизбежно, поскольку принципы управления реализуются только через сознание, волю и устремления человека. Таким образом, реализованный принцип неизбежно субъективирован. Отклонение процесса познания от объективной логики (субъективизм) возникает и проявляется в тем большей степени, чем больше сознание руководителей отходит от объективной логики развития природы, общества и мышления. Чем выше уровень общей культуры и профессионализма руководителя, тем меньше возможностей проявления субъективизма. Необходимость соблюдения принципа научности в управлении требует привлечения всего спектра современных знаний, их тщательного синтеза, и прежде всего, комплекса наук о человеке. При этом необходимо применять и передовые методы системного анализа в области экономических наук, философии, психологии, этики, эстетики, технических и технологических наук экологии и в других областях.

Принцип системности и комплексности

Этот принцип требует одновременно и комплексного, и системного подходов к управлению. Системность означает необходимость использования элементов теории больших систем, системного анализа в каждом управленческом решении. Комплексность в управлении означает необходимость всестороннего охвата всей управляемой системы, учета всех сторон, всех направлений, всех свойств. Например, это может быть учет всех особенностей структуры управляемого коллектива: возрастных, этнических, конфессиональных, профессиональных, общекультурных и т. д. Таким образом, системность означает попытки структурировать проблемы и решения по вертикали, комплексность -- развернуть их по горизонтали. Поэтом системность более тяготеет к вертикальным, субординационным связям, а комплексность -- к горизонтальным, координационным связям. Способности руководителей при этом могут существенно различаться, поскольку при этом предъявляются несколько различные требования к складу мышления, его аналитико-синтетическим функциям.

Принцип единоначалия в управлении и коллегиальности в выработке решений

Любое принимаемое решение должно разрабатываться коллегиально (или коллективно). Это означает всесторонность (комплексность) его разработки, учет мнений многих специалистов по различным вопросам. Принятое коллегиально (коллективно) решение проводится в жизнь под персональную ответственность руководителя фирмы (совета директоров, акционеров и т. д.). Для каждого должностного лица устанавливается точная ответственность за выполнение определенных и точно очерченных работ. Так, в фирме вице-президенты по науке, производству, маркетингу и другим направлениям несут полную ответственность за соответствующий сектор деятельности фирмы. Проблема заключается в том, что перед любой фирмой могут возникать качественно новые задачи, решение которых не предусмотрено регламентацией. В этом случае не только руководитель должен определить, кому может быть адресовано решение тех или иных задач и выполнение тех или иных работ, но и подчиненные проявить разумную инициативу.

Принцип демократического централизма

Этот принцип является одним из важнейших и означает необходимость разумного, рационального сочетания централизованного и децентрализованного начал в управлении. На уровне государства это соотношение между центром и регионами, на уровне предприятия -- соотношение прав и ответственности между руководителем и коллективом. Противоречивость принципа демократического централизма следует рассматривать как существование, развитие, взаимопереход полярных противоположностей демократии и централизма. При недостаточно благоприятных социально-экономических условиях и жесткости управления преобладая централизм. Он необходим в чрезвычайных условиях (ведение военных действий, экономический или политический кризис, этническая напряженность, нарушение норм морали и этики руководителями государства). Демократизм в управлении тем выше, чем выше уровень квалификации работников, чем более творчески является содержание труда, чем более стабильным и эволюционным является развитие общества. Наиболее предпочтительным в управлении социально-экономической системой является равновесие между централизмом и демократией. Однако на практике зачастую одно преобладает над другим. На уровне отдельных хозяйствующих субъектов -- предприятий, банков, бирж принцип демократического централизма определяет не только степень самостоятельности отделений, филиалов, дочерних предприятий, но и степень их ответственности за выполняемые действия. Далее, принцип демократического централизма определяет степень самостоятельности и ответственности каждого должностного лица перед его руководителем. Таким образом, принцип демократического централизма по вертикали пронизывает все властные структуры управления.

Принцип единства отраслевого и территориального управления

Развитие общества тесно связано с прогрессом отраслевого и территориального управления. Отраслевое управление характеризует необходимость углубления специализаций, повышения концентрации производства. Территориальное же управление исходит из других целевых установок. Проблемы наиболее рационального размещения и развития производительных сил требуют учета требований экологии, эффективности использования рабочей силы занятости населения, развития социально-бытовой инфраструктуры, соответствия характера производства особенностям этнических групп, удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. А это все -- региональные проблемы. Любой предприниматель должен сделать для себя соответствующие выводы, вытекающие из действия принципа единства отраслевого и территориального управления. Интересы фирмы, которую он представляет, должны быть тесно увязаны с интересами местных властей жителей региона, где он собирается проявлять свою деловую активность -- строить филиал предприятия, складировать и реализовывать продукцию и т. д. Местные власти и население должны быть его активными сонниками, зная, какие выгоды для региона последуют активной деятельности тех или иных фирм.

Методы прямого государственного управления. Методы косвенного государственного управления.

Принципы государственного управления - основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе управленческой деятельности и раскрывающие ее сущность.

Принципы делятся на общие (социально-правовые) и организационные.

Общие (социально-правовые) принципы:

* демократизм - народ выступает единственным источником власти;

* законность - деятельность органов исполнительной власти должна строиться на основе соблюдения и исполнения законодательства;

* объективность - при осуществлении управленческой деятельности необходимо адекватно воспринимать происходящие процессы;

* научность - применение научных методов сбора, анализа и хранения информации;

* разделение властей - подразделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

* федерализм - деятельность органов исполнительной власти строится на основе нормативного закрепления разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ;

* эффективность - достижение целей управленческой деятельности должно осуществляется при минимальных затратах сил, средств и времени.

Организационные принципы:

* отраслевой - осуществление управленческой деятельности, с учетом отраслевых особенностей объекта управления;

* территориальный - формирование системы управления основывается на административно-территориальном делении;

* функциональный - органы исполнительной власти осуществляют общие подведомственные функции управления;

* двойного подчинения - сочетание начал централизованного руководства с учетом территориальных условий;

* сочетание единоначалия и коллегиальности - наиболее важные вопросы, касающиеся основополагающих аспектов управленческой деятельности, принимаются коллегиально, а текущие, не требующие коллегиального рассмотрения, решаются единолично.

Методы прямого (административного) воздействия: особенности и виды

Особенности административных методов:

1) осуществляют прямое воздействие субъекта на объект управления;

2) носят императивный, директивный характер;

3) однозначность (конкретность) указаний;

4) широкое применение административных актов;

5) реализуются в режиме контрольно-надзорной деятельности;

6) обязательность наступления негативных последствий в случае оказания объектом противодействия;

7) результат воздействия наступает оперативно (быстро), но может и не наступить.

По форме выражения (закрепления) выделяют административно-правовые и административно-организационные (неправовые) административные методы.

По юридическим свойствам: нормативные и индивидуальные.

По содержанию предписания: обязывающие, управомочивающие, запрещающие, поощряющие.

По способу регулирования: императивные (категорические), поручительные и рекомендательные.

Методы косвенного государственного управления

Особенности косвенных методов:

1) воздействие субъектом управления оказывается опосредованно на объект управления путем изменения условий его функционирования;

2) у объектов управления имеется возможность выбора вариантов;

3) результат наступает гораздо позднее, чем при применении мер административного воздействия;

4) обеспечиваются системой гарантий.

Социально-психологические методы - методы государственного управления, направленные на формирование должного морально-психологического климата в коллективе.

Виды социально-психологических методов:

1) методы управления социально-массовыми процессами (формирование кадров, авторитета органа исполнительной власти и др.);

2) методы управления коллективными субъектами (формирование единого коллектива, повышение взаимопонимания и др.);

3) методы управления поведением индивидуальных субъектов (формирование чувства ответственности, единения и др.).

Виды психологических методов:

1) гуманизация труда;

2) комплектование малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников;

3) методы психологического побуждения;

4) методы психологического отбора работников при приеме на службу.

Экономические методы - вид методов государственного управления, оказание воздействия на основании использования экономических отношений потребностей и интересов.

Виды экономических методов:

1) прибыль - результат хозрасчетной деятельности хозяйствующего субъекта, часть стоимости прибавочного продукта за вычетом расходов на производство, в том числе заработную плату;

2) лицензия - разрешение (право) на осуществление лицензированного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований;

3) премия - стимулирование посредством награждения лица денежной суммой или ценным подарком;

4) льготное налогообложение.



Глава II. Практическое действие принципов управления в системе государственного управления

2.1 Государственное управление

государственный управление муниципальный

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин -- исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации^[1]государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего, выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление -- конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

б) государственное управление -- деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

в) государственное управление -- прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

г) государственное управление -- исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д.) государственное управление -- подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего -- государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение -- это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения -- законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание; государственное управление осуществляет функция текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

2.2 Особенности и содержание принципов государственного управления

Государственное и муниципальное управление осуществляется в соответствии с присущими ему объективными законами и закономерностями.

В литературе по государственному управлению некоторые авторы разделяют законы государственного управления на законы функционирования и законы развития. К первым относится закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочии полномочиями органов общественного самоуправления. Ко вторым -- закон нарастающей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности[10].

Указанные законы свойственны любому демократическому государству, в котором также проявляется действие закона участия граждан в государственно и муниципальном управлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа[15].

Реализация закона участия граждан в государственном и муниципальном управлении является одним из важнейших условий совершенствования демократии. Этот закон устанавливает органическую связь демократия с дальнейшим развитием творческой инициативы граждан и их участия в управлении государством или территориальным образованием, укрепления организованности и дисциплины, повышением ответственности органов управления и должностных лиц перед народом строжайшим соблюдением законности.

В соответствии с действием этого закона граждане принимают участие в государственном и муниципальном управлении, путем волеизъявления на референдумах, выборах президента и глав органов государственного и муниципального управления, опросах по различным важнейшим для жизни государства или территориального образования вопросам, подачи своих предложений в органы управления по совершенствованию деятельности этих органов, повышению эффективности функционирования отраслей народного хозяйства, борьбе с преступностью, защите прав и свобод граждан и другим вопросам.

Следует отметить, что проф. Р. Драго несколько трансформировал понятие закона Паркинсона. Норткот Паркинсон формулирует свой закон следующим образом: «Количество служащих и объем работы совершенно не связаны между собой. Число служащих возрастает по закону Паркинсона, и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось или вообще исчезло количество дел». Паркинсон считает, что в среднем прирост штатов равен 5,76% в год[11].

К закономерностям государственного и муниципального управления относятся:

-- единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного и муниципального управления: федеральном, субъектов Федерации, муниципальных образований. Единство методов управления вытекает из единства их мотивационной основы. Единство основных функций социального управления (планирование организация, контроль и учет, регулирование и координирование) определяется единством процесса управления на всех его уровнях, который проявляется в единстве этапов осуществления управленческого цикла каждый на которых выполняется посредством реализации соответствующей основной функции;

-- единство общих и частных функций государственного и муниципального управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управления;

-- оптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов государственного и муниципального управления. Эта закономерность определяется разнообразием условий объектов государственного и муниципального управления. Практическая реализация этой закономерности заключается, во-первых, в передаче федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий последним, если это не противоречит Конституции Российской Федерации[12]. Во-вторых, в передаче органами исполнительной власти субъектов российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий им[13]. В-третьих, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий контролируется государством в соответствии с условиями и порядком контроля, определяемыми соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[14]. В-четвертых, в передаче полномочий органов местного самоуправления органами территориального общественного самоуправления[15].

Наряду с законами и закономерностями государственного управления принципы также являются его основными элементами.

Под принципами государственного и муниципального управления понимаются объективные основы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления[16].

Принципы государственного и муниципального управления разделяются на общие и частные, а также построения и совершенствования систем государственного и муниципального управления .

Требования общих принципов должны учитываться как при функционировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершенствовании.

Частные принципы относятся к отдельным элементам управления и как правило не применимы ко всей системе государственного управления в целом. Это, например, принципы организации и контроля исполнения управленческих решений.

Мы же подробно рассмотрим общие принципы государственного и муниципального управления. К этим принципам относятся:

1. Верховенства конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2.Народовластья. Устанавливает, что источником государственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти , а также органы местного самоуправления.

3.Ответственности. Требует установления четкой ответственности должностных лиц и органов государственного и муниципального управления за невыполнение или некачественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.

4.Обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Требует от должностных лиц и работников органов государственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации.

5.Разделения властей. Сущность принципа заключается в необходимости разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

6.Федерализма[17]. Сущность принципа заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Российской Федерации при обеспечении равноправия субъектов между собой в их отношении с федеральными органами власти. В качестве составляющей механизма реализации принципа федерализма используется административный договор как правовая форма регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами субъектов Российской Федерации[18].

7.Демократического централизма. Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном и муниципальной управлении демократизма как полновластности народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетности населению, обеспечивающего развитие самостоятельности и творческой активности органов местного самоуправления с централизацией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуществить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностного лица за порученное дело. Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведет либо к усилению централизации в государственном управлении, либо к стихийно-митинговой демократии[19].

8.Сочетания централизации и децентрализации управления. Сущность принципа заключается в обеспечении согласования государственных и местных интересов посредством четкого разделения компетенции федеральных органов государственного управления, органов государственного управления субъектов Российской Федерации и органов муниципального управления.

9.Гласности. Этот принцип в государственном и муниципальном управлении имеет решающее значение. Он обеспечивает защиту общества от проявлений вседозволенности и безнаказанности органов государственного и муниципального управления, а также должностных лиц. Принцип гласности в государственном и муниципальном управлении требует обеспечения информированности граждан, доступности обсуждения важнейших государственных и муниципальных вопросов, компетентного участия населения в принятии управленческих решений на основе изучения и учета общественного мнения.

10.Законности. Означает, что государственное и муниципальное управление, с одной стороны является подзаконным, то есть основывается на законодательных актах, с другой стороны, органы управления создаются на основе законов.

11.Сочетания единоначалия и коллегиальности. Сущность принципа заключается в том, что в государственном управлении осуществляется и единоначальное, и коллегиальное управление. Выбор каждого из них определяется характером объекта управления.

12.Ситуационного управления. Сущность принципа заключается в осуществлении управления объектом в процессе поддержания его функционирования на заданном уровне. Этот принцип означает управление, исходя из сложившейся ситуации в объекте, которая подлежит изменению для вывода объекта на заданный уровень.

13. Программно-целевой. Сущностью этого принципа является осуществление управления социально-экономическим развитием объекта управления на основе целевых программ.

14.Плановости. Этот принцип предусматривает необходимость разработки прогнозов, программ планов социально-экономического развития соответствующего территориального образования, а также планов работы органов управления.

15.Научности. Данный принцип необходимость, во-первых, осуществления, построения и совершенствования государственного и муниципального управления на основе науки управления; во-вторых, выполнения работы по поиску оптимальных управленческих решений с использованием научных методов.

16.Делегирования полномочий. Сущность принципа делегирования полномочий заключается в предоставлении руководителем органа управления своим непосредственным подчиненным - заместителям, нижестоящим руководителям части своих прав и обязанностей для самостоятельного решения ими четко определенных вопросов, ответственность за которые остается на руководителе органа управления.

Таким образом, государственное и муниципальное управление, как и другие сферы деятельности, обладает присущими ему законами, закономерностями и принципами, в соответствии с которыми и строится деятельность органов управления. Поэтому все руководители, менеджеры и специалисты обязаны знать эти законы и принципы, и что важнее - планировать и организовывать свою деятельность в соответствии с ними.

2.3 Оценка соответствия современной практики государственного управления теоретическим основам законов и принципов управления, пути совершенствования государственного управления

Реализация эффективного государственного управления в современной России -- одна из наиболее труднопреодолимых проблем на сегодняшний день. Проводя анализ путей разрешения существующих противоречий, мы сталкиваемся с парадоксом: государственное управление в России существует уже очень давно, наработан огромный опыт ведения управленческой деятельности, имеются хорошо подготовленные профессиональные кадры, существует огромный ресурсный потенциал - но, в общем, качество государственного управления оставляет желать лучшего. Мы видим причину данного парадокса в несоблюдении государственными органами и их руководителями в процессе осуществления управленческой деятельности основных законов и принципов управления[20].

Отсюда можно сделать вывод о необходимости совершенствования системы государственного управления и приведения ее в соответствие законам и принципам государственного управления.

Основная проблема заключается в том, что оптимальный вариант совершенствования до сих пор не разработан. При этом невозможно использовать и различные шаблоны, поскольку государственное управление России -- не инертная система и опыт одной страны с одними социально-экономическими условиями, а следовательно специфическими законами и принципами управления, не может быть полностью применен в другой стране с совершенно иными условиями жизнедеятельности. Государственное управление в нашей стране, как и муниципальное, сегодня находится в стадии становления, поиска и апробирования различных его моделей. Процесс этот происходит в трудной, постоянно изменяющейся среде. Стратегический курс проводимых реформ общества направлен, прежде всего, на формирование рыночных отношений в экономике и порой не учитывает специфики законов и принципов государственного управления, что, в свою очередь, вносит новые проблемы, отражаясь на политических и социальных институтах общества.

Разумеется, основу государственного управления составляет человек -- чиновник или управленец. Но, к сожалению, на сегодняшний день мы не можем с уверенностью сказать, что все, или хотя бы большинство чиновников, являются компетентными и профессиональными кадрами. Число управленцев сильно возросло при образовании новых учреждений, но повсюду ощущается крайний дефицит способных государственных служащих, которые могли бы эффективно выполнять свои полномочия и нести ответственность за их выполнение. Такое положение дел противоречит принципу демократического централизма. Удачно по этому поводу выразился известный государствовед профессор Атаманчук Г.В.: “Жаждущих власти не счесть, а способных управлять почти не видно”. Подтверждение мы видим на практике. Наиболее способные и деятельные из управленцев работают именно в средних и низших чинах управлений, отделов, канцелярий[21].

К вышеизложенному также важно добавить, что определяя сегодняшнее кадровое обеспечение как “наиболее значительный вызов, стоящий перед государственной службой”, профессор Слепцов Н.С. процесс управления рассматривает как составную часть общей государственной политики формирования корпуса российских государственных служащих. Одной из названных им проблем является преодоление, прежде всего, стихийности в подготовке кадрового резерва в администрациях в связи с нестабильностью аппарата и всего корпуса управленцев. Это проявляется в следующем:

1) неопределенность с выборами глав администраций и представителей органов власти;

2) неясность механизма аттестации государственных служащих;

3) противоречивость и медлительность процесса формирования государственной службы в Российской Федерации в целом[22].

Мнение же экспертов -- самих госслужащих складывается несколько иным образом. Они считают, что, прежде всего, могут улучшить деятельность государственного управления следующие направления:

1. привлечение в органы власти квалифицированных специалистов (66,8% опрошенных);

2. привлечение к руководству профессионалов, грамотных людей (62,0%);

3. сокращение числа чиновников и упрощение структуры аппарата (56,6%);

4. увольнение недостойных, позорящих власть людей (52,9%);

5. усиление общественного, народного контроля деятельности (38,1%):

6. борьба с бюрократизмом, бумаготворчеством, канцелярщиной (34,8%);