Разграничение полномочий представительных и исполнительных органов власти (на примере Магаданской об-ласти)

Система органов исполнительной власти -- совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, конституционно определенными для данной ветви власти в Российской Федерации».

Сама сущность исполнительной власти и воплощение в ней парадигм государственного управления заслуживает пристального внимания. Это определяется рядом обстоятельств.

Отметим прежде всего, что в системе государственной власти исполнительная власть обладает самым многочисленным и профессиональным человеческим потенциалом, который составляет более 90% всего персонала государственного аппарата. Это придает ей «мощность», которая не идет в никакое сравнение с «мощностями» законодательной и судебной власти. Фактором особой важности служит то, что практически только исполнительная власть является держателем и распорядителем огромных материально-финансовых ресурсов. Ситуация мало меняется от того, что законодательная власть утверждает и контролирует бюджеты. Изначально их формирует и впоследствии исполняет именно исполнительная власть. Более того, законодательная и судебная власть в немалой степени в материально-финансовом обеспечении зависят от исполнительной власти. Добавим к этому, что в ведении исполнительной власти находится самая большая, полная, фактологическая и оперативная социальная информация, дающая ей знание о состоянии общества и происходящих в нем процессов. Она имеет структуры, которые специально заняты поиском актуальной для государства информации, как в стране, так и за ее пределами. Значительным объемом так называемой закрытой и секретной информации пользуется исключительно исполнительная власть.

Сказанным не исчерпывается значимость государственной исполнительной власти. Огромную роль играют ее масштабность, многообразие и разветвленность органов. Благодаря этому она наиболее предметно и тесно связана с жизнедеятельностью общества, граждан, ощущает их потребности, интересы и цели, непосредственно сталкивается с их идеалами, ценностями, волей и конкретным поведением. В силу этого именно через нее осуществляется постоянное и активное взаимодействие между государством и обществом. В частности, исполнительная власть создает и управляет вооруженными и иными структурами принуждения, обеспечивающими внутреннюю и внешнюю безопасность, а также практическую реализуемость прав и свобод людей. Надежность государства как формы общества, его суверенитет и целостность во многом определяются состоянием «силовой» части государственного аппарата, находящейся непосредственно в системе исполнительной власти.

Поэтому к исполнительной власти нельзя подходить с теми же мерками, что и к законодательной либо к судебной власти. Это особая и определяющая все в обществе ветвь государственной власти. И если ей не хватает актуального законодательства или надежной судебной защиты, то она всегда может выступить с соответствующими инициативами, изыскать необходимые средства и оказать помощь в их надлежащим функционировании. Здесь все упирается в желание исполнительной власти иметь, с одной стороны, высококачественное законодательство, которое она же должна реализовывать, т. е. исполнять и применять, а с другой -- авторитетную судебную власть, которая способна контролировать законность функционирования ее оргaнов и их должностных лиц. Часто недостаток, а то и отсутствие желания и приводят к тому, что законодательная и судебная власть влачат существование, находятся на обочине государственного управления. К тому же они подвергаются критике со стороны представителей исполнительной власти за инертность и слабое влияние на общественную жизнедеятельность.

Все это четко свидетельствует о том, что было бы совершенно неправомерно лишать исполнительную власть ее управленческой сущности, сводя дело к формальному исполнению законов и главным образом в тех случаях, когда к соответствующим органам обратился гражданин, либо возникла ситуация (событие, происшествие, конфликт и т. д.), требующая их вмешательства. Суть в том, что содержательно исполнительная власть есть не просто осуществление ее органами (органами государственного управления) государственно-властной деятельности, специальных функций компетенции и полномочий. Не менее важно и то, ради чего должны осуществляться деятельность, функции и т. д., по отношению к кому и что должно получаться в результате осуществления всего этого.

Точно также было бы неправильным сводить исполнительную власть к иерархически соподчиненной системе государственных органов Российской Федерации и ее субъектов, осуществляющих исполнительно-распределительную деятельность по обеспечению повседневного функционирования государственного аппарата, а также по реализации законов и подзаконных актов и контроль за их реализацией. Ориентация на законы и подзаконные акты вполне естественна. Однако существуют еще и объективные процессы и запросы общества и людей.

Необходима «шкала координат», т. е. совокупность требований, характеристик, качеств, в соответствии с которыми можно было бы описывать саму исполнительную власть и ее организационные, функциональные, правовые и иные проявления, познавать и определять направления, содержание, формы и методы ее усилий, измерять и оценивать социальную эффективность ее практического действия -- пользу, приносимую обществу. Рассмотрим вкратце эту шкалу.

Исполнительная власть обязана всегда знать, изучать и отражать состояние общества, государственно-управляемых объектов, жизнь и благополучие граждан. Так как только на основе такого знания можно умело и обоснованно исполнять и применять законы, разрешать конкретные жизненные ситуации, подходить к обращениям граждан, вырабатывать и реализовывать необходимые программы развития. Бюрократизм и антинародность, в которых обычно многие люди обвиняли российскую власть практически во все времена -- самодержавные, советские и нынешние демократические -- как раз и подпитывались тем, что руководящие звенья государственного аппарата обращали мало внимания на жизнедеятельность общества, потребности и интересы людей. Они использовали находящиеся в их ведении ресурсы сплошь и рядом лишь для собственного блага. Отчуждение многочисленной части граждан от узкой группы власть предержащих и служит источником чуть ли не непрерывных в нашей стране революций, реформ, общественных конфликтов. Все еще не создано ценностных и организационно-регулирующих условий устойчивого и надежного развития. Но в этом и состоит, говоря обобщенно, основная функция исполнительной власти.

Рассматриваемая форма власти и обозначается термином «исполнительная», что в буквальном смысле предполагает лишь следование законам. На самом же деле она должна быть (по собственной природе) инициативной и творческой. Ее удел не просто откликаться на события, фиксируя, реагируя и преодолевая их. Задача в том, чтобы, благодаря имеющимся в ее расположении информации и интеллектуального потенциала, предвидеть, прогнозировать, программировать, проектировать и планировать их наступление, созидать будущее. Вписывание исполнительной власти в общую систему государственной власти, в законодательное и вообще правовое пространство страны вовсе не избавляет ее от эвристического начала. Ведь любой закон (и его норма) может быть исполнен или применен по-разному. Он может способствовать решению какой-либо проблемы либо, напротив, -- заводить ее в тупиковое состояние. Опыт последних десятилетий в этом отношении весьма примечателен.

Как уже отмечалось, стержневым моментом, определяющим управление, является целеполагание, т. е. предвосхищение перехода на новую ступень развития либо к новому качеству жизни.

Но если из исполнительной власти убирается ее управленческий смысл, то из нее уходит и целеполагание, а соответственно, и ответственность за решение проблем. Такое понимание исполнительной власти «облегчает» ее существование. Оно не требует от нее инициативы, знаний, творчества, напористости, твердого ведения государственно значимых проблем.

В системе государственной власти исполнительная власть владеет основными организационно-регулирующими ресурсами. Эти ресурсы включают в себя не только властно-правовые (объемы компетенции соответствующих органов и их полномочия по принятию определенных управленческих решений). Имеются и другие, даже более важные: информационные, материально-финансовые, научные, научно-технические, организационно-структурные, политические, социальные, историко-культурные и т. д. Трудно описать все многообразие и богатство ресурсов, которые в совокупности образуют организационно-регулирующий потенциал исполнительной власти.

Одно можно твердо констатировать: эта ветвь государственной власти может делать очень многое для развития страны. Здесь все зависит от позиции исполнительной власти, от ее активности, целеустремленности, упорства и последовательности. Ведь управление общественными процессами не сводится к принятию своевременных и действенных решений. Это всего лишь предпосылка управляющих воздействий. Главное -- в их практической реализации, когда действительно улучшается состояние управляемых объектов, изменяются поведение и деятельность людей. Однако это бывает лишь при условии введения в действие всех организационно-правовых ресурсов, которые находятся в распоряжении исполнительной власти или ее конкретных органов.

Исполнительная власть призвана обеспечивать рациональность и эффективность формулы «цель - ресурсы - результат». Ведь обществу, людям необходим именно результат -- прирост материальных, социальных и духовных продуктов, рост благосостояния страны и человека. Значит, когда анализируется исполнительная власть через категорию исполнительно-распорядительной деятельности, важно видеть, что представляет собой в ресурсном отношении ее исполнительно-распорядительная деятельность и что в итоге (в объективном выражении) приносит эта деятельность. Один итог будет, если ограничиваться принятыми правовыми актами и проведенными организационными мероприятиями и другой -- при их соотнесении с состоянием управляемых объектов. В первом случае задействуются преимущественно информационные и интеллектуальные ресурсы (знания, опыт). Во втором в дело идет весь организационно-регулирующий потенциал исполнительной власти, реально влияющий на развитие общества. Второй вариант, конечно, более сложный, трудный и ответственный. Однако только он имеет смысл и для субъектов, и для объектов управления и вообще для исторической жизни народов.

Исполнительная власть вынуждена функционировать в условиях диалектического взаимодействия закона, законности, с одной стороны, целесообразности и объективной реальности, -- с другой. Исполняя и применяя закон в установленных процедурах, она всегда это делает в конкретных времени и пространстве, обстоятельствах и ресурсах, ситуациях и людях. И действует, применяясь как к органам исполнительной власти, так и к управляемым объектам. Объективное и субъективное, законность и жизнь не всегда совпадают. Для их правильного сочетания необходимы знания, опыт, талант и, разумеется, желание найти оптимальный способ разрешения проблемы. Речь идет не о том, чтобы ради решения какой-либо проблемы допускалось нарушение законов. Закон выражает нечто всеобщее: потребности, интересы, цели, волю, ожидания и т. д. Словом, речь идет о таком исполнении и применении законов, чтобы в рамках их требований и технологий состоялось оптимальное решение проблемы.

Наконец, существенное значение для интерпретации исполнительной власти имеет определение тех идеалов и ценностей, ориентиров и мотивов, ради которых и с использованием которых осуществляется государственное управление общественными процессами, сознанием, поведением и деятельностью людей. Исполнительная власть, как показано выше, есть самая мощная, всеохватывающая и непрерывно действующая власть в обществе. В демократической стране нет силы, сравнимой с силой исполнительной власти. Даже глобальный, транснациональный менеджмент вынужден с ней считаться.

Но для этого сама исполнительная власть должна быть носителем высоких идеалов и ценностей. Именно это придает ей авторитет и доверие граждан. Опыт показывает, что любому обману рано или поздно приходит конец и ему мало помогает даже тоталитарная сила. Дискредитация исполнительной власти на каком-то историческом этапе со стороны отдельных ее органов и лиц мешает потом проведению действительно концептуальной и перспективной управленческой линии. Нужно длительное время, чтобы люди убедились, что новый подход реально честен. Иными словами, чтобы реально управлять обществом, исполнительной власти необходим моральный авторитет, позволяющий ей требовать должного поведения со стороны граждан и их общественных структур.

Подводя итоги сказанному, можно утверждать, что исполнительная власть представляет собой основную часть государственного аппарата, призванную на основании Конституции и законов Российской Федерации целеполагать, организовывать и регулировать общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей в интересах развития страны, повышения благосостояния и культуры ее граждан. Ее общественное предназначение заключается в таком исполнении законов, чтобы это исполнение отражало потребности, интересы и цели жизнедеятельности общества и в своей объективации способствовало укреплению суверенитета государства, его экономическому и социально-культурному росту.

Заключение