Коллегиальная реформа первой четверти XVIII века в Российской империи: историко-правовой аспект

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Коллегии неразрывно связанны с именем Петра I, ведь именно он их создал в нашем государстве, пользуясь опытом европейских стран.

Петр I был незаурядным человеком и, естественно, вокруг его имени сложилось немало легенд и стереотипов, прочно живущих в общественном сознании. Тем, кто читает о нём, пишет о нём трудно устоять перед готовыми клише, устоявшихся, давно ставших аксиомами суждений и определений типа: “царь-плотник”, “работник на троне”, который “прорубил окно в Европу”, “суровый, но справедливый и демократичный, не чета своим преемникам”. Петровское время принесло не только впечатляющие достижения, блестящие воинские победы, включило Россию в общеевропейскую семью народов. Время петровских реформ - это время основания тоталитарного государства, внедрение в массовое сознание культа личности, это время создания нового политической системы, создание новой системы управления, реформа всего жизненного уклада русского общества, запуска “вечного двигателя” отечественной бюрократической машины.

Сейчас у нас в стране такие же проблемы. Необходима реформа всего государственного аппарата, а может и всей политической системы. Мы привыкли обвинять наших предков в том, что они делали всё не так, оставили нам плохое наследие. Так откуда же идут эти наши проблемы? Может из глубины времён? А может, не может наш народ жить по европейским цивилизованным законам? И вообще - когда началась эта перестройка национального самосознания, ломка старых государственных традиций?

Уж не во время петровских реформ? Не тогда ли зародился тот бюрократический аппарат, волокита в учреждениях, которая может теперь довести до инфаркта? А может причина в нашем нежелании работать, как следует, напрягаться, добиваться какого-то результата? Как это всё произошло? До сих пор никто не может однозначно ответить на эти вопросы, а может быть ответ так никогда и не найдется.

В данной работе будет произведена попытка отыскать объективные причины процесса становления бюрократической системы в управлении государства, рассмотрена история создания новых бюрократических органов - коллегий, и попытка дать им объективную оценку.



СТАНОВЛЕНИЕ КОЛЛЕГИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Предпосылки

При Петре I ещё ярче сказалась необходимость собрать всё управление страной и её хозяйством в определённые большие группы, строго ограниченных одна от другой характером дел. Но Петру, как и московскому правительству трудно было сделать это быстро и верно. Мешала война с её неожиданными поворотами, когда за быстрой и неожиданной сменой событий не было ни времени, ни возможности сосредоточиться, обдумать план реформы, и провести её неуклонно и последовательно. Но война не ждала и властно требовала людей и денег.

Вся сознательная деятельность Петра в то время имела своей исходной точкой интересы военного дела. Сначала эта была игра в солдатики, потом более серьёзные занятия новой организации армии и новой военной наукой. От Кожуховских манёвров Петру пришлось “идти играть под Азов”, а там не замедлила Великая Северная война, задавшая Петру работы на всю жизнь.

Петру с его новым войском и незнакомым московскому времени флотом, при новых методах и способах ведения войны, приходилось, особенно в первое время, доставать деньги через старые учреждения, а поскольку последние не отвечали своей новой задаче, то они подвергались у него ломке, переделке, уничтожению, или возрождались под новыми названиями, то исчезали совсем.

Для новых нужд не только выдвигаются во главе старых учреждений новые люди в государстве (стольник Ромодановский, стольник Апраксин, гвардии капитан Меншиков), но и сами старые учреждения изменяются на новый лад. В 1701 году приказы иноземный и рейтарский соединяются в один приказ военных дел; стрелецкий приказ, вследствие уничтожения стрельцов, переименовывается в приказ земских дел и начинает ведать полицией страны, что было только одной из обязанностей стрелецкого приказа. Для новых дел появляются новые приказы - морской, артиллерийский, рудокопных дел, провиантский, богадельный. Кроме приказов организуются присутственные места меньшего объёма и значения - разные канцелярии: мундирная, банная, ижорская, которая, как и казанский приказ, ведала делами завоёванной у шведов Ингерманландии.

В создании всех этих учреждений Пётр действовал по-старому. Занятый войной, он старался всякую нужду выдвинутую событиями и требованиями войны, удовлетворять сейчас же, создавая для этого новое ведомство, которое порой вносило беспорядок в работу старых. В этой суетливой замене одних учреждений другими старые приказы теряли свой прежний статус и приобретали новые черты, менялся круг вопросов отдельных приказов, изменялись и сами приёмы приказного хозяйства в сторону большей подчинённости судей центральному учреждению, их большей подотчётности и регламентации самой деятельности приказа: из поручения государя выдать N-ое дело такому-то лицу приказы становятся всё более государственными учреждениями, каждый со своим определённым кругом дел, которые поручаются не лицу, а исполнителю воли государя, обязанному действовать не ”какъ ему Богъ вразумитъ”, а по правилам и регламентам, учреждённым монархом. Но всё это только намечалось и было мечтой. На деле господствовала ещё большая путаница дел, чем в Московском государстве. Но вся эта перетасовка приказов и их ведомств указывало на одно - на необходимость преобразований в этой области государственного строя.

Подготовка коллегиальной реформы

Твёрдо решив ввести в своём государстве “порядочное” и “регулярное” управление, Пётр обратился за образцами туда же, откуда взял образцы для своей армии и флота, то есть на Запад. Ещё в 1698 году, находясь в Англии, он много думал о переустройстве управления во всей стране по иностранному образцу и тогда же разговаривал со знающими людьми. Некто Френсис Ли по личной просьбе царя составил и подал ему “предложения о правильной организации Его правительства”, в которых намечалось создать семь “комитететовъ и коллегiй”. В манифесте 1702 года о вызове в Россию иностранцев Пётр сообщает о своём решении учредить “порядочное тайной воинской думы коллегiум или собранiе” с коллегиальным составом, в который входили бы президент, советники, секретари и другие канцелярские чины. Ведая всё, что касается военной службы иностранцев, тайная военная коллегия должна была обеспечить иностранцам суд “по законам божескимъ, jure civili romano и иным обыкностямъ populorum moraliorum”. В 1711 году “рудокопный офицеръ” Иоганн Фридрих Блигерь подал Петру проект, в котором для правильного развития горного дела предлагалось “определить коллегiумъ, который состоитъ въ искусныхъ сему художеству особахъ, которому полную дирекцию сего дела поверить”. В начале 1712 года Пётр вновь заинтересован предложением неизвестного немецкого офицера учинить “коммерцъ-коллегiумъ и ревизiонъ-коммиссiонъ”. Коммерц-коллегию предлагалось создать так: “взять изъ Амстердама, изъ Англiи и изъ Гамбурга по два человека меконтантныхъ купцовъ, которымъ бы в тамошнихъ местахъ кривда учинена была; къ нимъ же умнаго мужа придать въ презиты и несколько асессоровъ изъ своихъ природныхъ подданныхъ” ; ревизион-коллегия по проекту пересмотрительный приказ, “который бы во всемъ государстве на вся годы все приходы и расходы свыше всехъ приказовъ считать могъ подробно, ибо оттого, что въ приходахъ и расходахъ не всюду счетъ бывает, к воровству много случай даетъ, и надлежитъ въ такихъ делахъ президентомъ знатному и весьма верному быть, и въ чемъ на кого о какихъ неисправностяхъ донесено будетъ, надлежитъ въ ономъ же приказе разыскивать”.

12 февраля 1712 года, согласно с предложением, Пётр издал указ “учинить коллегiум для торговаго дела исправления, чтобъ въ лучшее состоянiе привесть”. Согласно указу, “взяты были къ Москве иноземцы нарвскiе жители” два человека и один дерптский купец, к ним присоединили несколько человек знатных московских купцов и шестерых слободских жителей, и всем им поручили выработать правила работы коллегии коммерции. Комиссия эта проработала около двух лет, сочинила правила для коллегий и занялась пересмотром таможенного устава. Однако этим кончаются все сведения о работе данной комиссии.

Так понемногу обозначался характер и само название учреждений, которыми будут заменены приказы.

КОЛЛЕГИЯ - ВЫСШИЙ ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Классификация и количество коллегий

С 1715 года уже наметилось успешное окончание Северной войны и Пётр пристально начинает интересоваться делами внутреннего благоустройства. 23 марта 1715 года царь рассматривает ещё одно предложение о переустройстве системы государственного аппарата. Автор проекта (к настоящему времени утеряны его данные) предлагал ввести в России семь коллегии, семь отделов, в которых сосредоточилось бы всё управление государством. Этот автор указывал, как пример на Швецию, где уже было такое государственное устройство, считавшееся лучшим в Европе. По проекту намечалось семь коллегий: юстиц-коллегию, канцелярию иностранных дел, коллегию адмиралтейскую, кригс-коллегию, камер-коллегию, штатс-коллегию, коммерцколлегию. Управление предлагалось разделить между отдельными сенаторами. Этот проект Пётр решил положить в основу предпринятой реформы государственного аппарата. Но на одном этом он не остановился.

Рассматривая эту реформу как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса степени заимствования им западно-европейского опыта. Одни историки считают, что Пётр лишь приспособил, адаптировав, шведскую систему под русские условия, другие - исходят из оригинальности преобразований. Несомненно, что заимствование у Европы её испытанного опыта существенно способствовало укреплению государственности России. И вообще, обращение Петра к опыту западных стран характерно для всей его реформаторской деятельности. Но почему же всё-таки именно Швеция, а не другие страны? По мнению историка Евгения Анисимова это связано не столько с некоторыми сходствами двух стран в социально-экономических условиях, сколько с личными пристрастиями Петра I: высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, Пётр стремился превзойти Швецию как на поле боя, так и в мирной жизни.

Шведская государственная система была построена на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, получившем распространение в Европе XVI-XVII веках. Камерализм содержал ряд особенностей, очень привлекательных для Петра.

Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо одной сфере деятельности. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, чёткой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление единых штатов и жалованья.

В начале апреля 1715 года Пётр приказывает русскому резиденту при датском короле князю Долгорукову достать печатные или письменные уставы датских коллегий, “ибо мы слышали, - писал Пётр, - что и шведы от них взяли”. В декабре 1716 года Пётр принял на службу голштинца Фика, который в городе Экенфельд заправлял юридическими, экономическими и полицейскими делами и славился своими знаниями по гражданскому и государственному праву. Пётр отправил Фика в Швецию изучать на месте устройство управленческого аппарата.

Тогда же в декабре Пётр приказал русскому резиденту в Вене Веселовскому приглашать на русскую гражданскую службу австрийских королевских служащих, знавших русский язык, и покупать книги издателя Симона из Лейпцига по юриспруденции, и нанять пражских учителей книги эти переводить. Приглашали также и знающих чиновников из германоязычных стран, Пётр не скупился на обещания о вознаграждении.

Следующие годы, 1716 и 1717, Пётр провёл за границей. А в России шла подготовительная черновая работа по подготовке реформы. И сам Пётр не отдыхал за границей: он работал в датских коллегиях в Копенгагене и, просматривая дела, списывал правила делопроизводства. В январе 1717 года к Петру в Копенгаген приехал с докладом Фик. Пётр направил его к Брюсу разобраться в главнейших терминах и систематизировать их. В Россию Пётр послал распоряжение нанимать на службу тех пленных шведских офицеров, которые у себя на Родине были знакомы с коллегиальной службой, с условием выплаты им средств на подъём и первые обзаведения.

В Гамбурге русский резидент Беттихер представил Петру некого Альбрехта Фюрена, который подал царю “Размышления об экономии российского государства”. Однако в беседе с Фюреном Пётр выяснил, что подлинный автор рукописи - барон Анания Христиан Потт фон Люберас. В ходе знакомства с Люберасом выяснилось, что Люберас-сын служил полковником в русской армии, и его полк стоял под Ревелем. Полковник Люберас получил приказание явиться к Петру в Гамбург. Пётр предложил сыну уговорить отца пойти на службу к русскому государю. Но старший Люберас осторожничал и просил выслать ему по почте проект условий на которых он бы мог перейти на русскую службу. Переговоры с Люберасом затянулись. В это время Пётр повстречался с Фиком, и проект создания коллегий был практически готов. Пётр уже охладел к предложению Любераса, и поэтому переговоры с ним вёл не сам государь, а его приближённый Шафиров. Через Шафирова Люберас получил приказание составить очерк устройства коллегий в регулярном государственном хозяйстве. Люберас выполнил задачу в два дня. Пётр внимательно прочёл его работу и назначил Любераса действительным тайным советником. Первым заданием Любераса были розыск и найм иностранцев, годных для службы в коллегиях. В Гамбурге, Любеке, Берлине, Гессене, Саксонии, Чехии, Селезии Люберас набрал около 150 таких людей. Во время своих разъездов он продолжал разрабатывать планы устройства коллегий, сочинил общий план действия всех коллегий и регламенты для каждой, правила открытия их деятельности и канцелярского распорядка. Во время поездки в Петербург в ноябре Люберас заболел и по этой причине не смог лично встретиться с царём. Свои работы он передал ему через Ягужинского. Планы Любераса были приняты во внимание при устройстве коллегий, особенно при устройстве берг- и мануфактур-коллегий.

Фик в свою очередь собрал несколько сот различных регламентов и ведомостей. Весь этот материал был проработан Фиком и Брюсом при деятельном соучастии Шафирова и Ягужинского.

В октябре 1717 года из-за границы вернулся и сам государь. На основе всего собранного материала был составлен реестр и штат всех коллегий и утверждён Петром 12 (25) декабря 1717 года. Указом 15 (29) декабря были назначены президенты коллегий и некоторые вице-президенты:

1. коллегия иностранных дел (канцлер Головкин) -

2. воинская коллегия (фельдмаршал Меншиков)

3. адмиралтейская коллегия (адмирал Апраксин)

4. юстиц-коллегия (Андрей Матвеев)

5. камер-коллегия (князь Д. Голицын)

6. штатс-контор-коллегия (Мусин-Пушкин)

7. ревизион-коллегия (князь Я. Долгорукий)

8. коммерц-коллегия (П. Толстой)

9. берг- и мануфактур-коллегия (Я. Брюс)

По штату коллегий утверждённому 12 декабря, полагались следующие должности:

РУССКИЕ: президент, вице-президент (русский или иностранец), 4 коллегиальных советника, 4 коллегиальных асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие трёх статей.

ИНОСТРАНЦЫ: 1 советник или асессор, 1 секретарь.

Тогда же был дан указ президентам коллегий выбирать советников и асессоров не из своих родных и друзей, а на каждое место выдвинуть по 2-3 кандидата, и выставить их на обсуждение всех коллегий.

Сразу же выделяется группа коллегий военного и внешнеполитического ведомства: военная, адмиралтейская и иностранных дел. Они занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал Пётр армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие сподвижники Петра.

Из всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий. Главной фискальной коллегией стала камер-коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием денежных поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся через штатс-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а контроль и наблюдение за работой финансовых органов предписывался независимой от других ревизион-коллегии.

Юстиц-коллегия заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов неюридического профиля. Но из её компетенции выпали многочисленные социальные и профессиональные группы населения: горожане, купцы, промышленники, работные люди отошли в ведение коммерц- и берг-мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались военная и адмиралтейская коллегии, церковнослужителями - Синод.

Состав петровских коллегий при жизни Петра изменялся. В 1721 году была образована Духовная коллегия - Синод, которая была выведена из подчинения Сената. В 1722 году из состава Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, для управления Украины была учреждена Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения дел Вотчинную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной Вотчинной коллегией. Ревизион- и Штатс-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11 коллегий, а в 1723 - 10 коллегий.

Внутренняя организация и функционирование коллегий

В 1719 году были составлены и утверждены Петром регламенты и штаты большинства коллегий. В 1720 году вышел Генеральный регламент, содержащий общие правила коллежского устройства.

Каждая коллегия состояла из присутствия и канцелярии и имела ещё в Москве общую контору. Присутствие коллегии составляли президент, вице-президент, 4-5 советников, 4-5 асессоров. Президент коллегии назначался самим государем, а вице-президента назначал сенат с согласия государя. Остальные члены коллегии назначались сенатом. Президент был главным лицом в коллегии и наблюдал за быстротой делопроизводства, в особенности за исполнение приказов государя и сената. Во время заседания перед президентом всегда находились две книги: в одну заносились указы исполненные, в другой, всегда находившейся на столе присутствия отмечались указы ещё не выполненные.

Являясь первым лицом в коллегии, президент, однако, не мог решать вопросы самостоятельно: “для того коллегiи и устроены, дабы каждая съ совету и приговору всехъ дела своей коллегiи делала”- писал Пётр в Генеральном регламенте. Вице-президент был помощником президента, а другие члены коллегии ведали каждый за порученной ему частью делопроизводства. Советники и асессоры составляли основную массу чиновников. Между ними распределялись обязанности внутри самой коллегии.

Присутствие коллегий собиралось в специально назначенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью. Посреди комнаты стоял стол, покрытый алым сукном и украшенный зеркалом. Вокруг стола размещались члены коллегии по старшинству своих рангов. В той же комнате за особым столом сидели секретарь и нотариус. Никому из посторонних не разрешалось во время заседаний заходить в комнату без доклада. Просителю нужно было излагать свою просьбу стоя, стул подавался людям высокого ранга. Присутствие коллегий собиралось каждый день, кроме праздников и воскресных дней. заседания начинались летом в 6 часов утра, зимой в 8 часов утра и продолжались около 5-6 часов. Когда какой-либо вопрос касался нескольких коллегий, то назначалось соединённое присутствие заинтересованных коллегий.

Во главе канцелярии каждой коллегии стоял секретарь или обер-секретарь. Они ведали всеми письменными документами коллегии, все важные бумаги они составляли сами, менее важные документы поручались другим членам канцелярии. Секретарь должен был лично принимать все подаваемые прошения. Кроме секретаря в канцелярии коллегии находились нотариус, актуариус, переводчик, регистратор, толмачи, копписты, канцелярист.

Также существовали и “нижние чины” - курьеры, сторожа, вахмистры и солдаты. На должности нотариуса лежало ведение протокола по всем делам, решавшимся в коллегиях. Каждый день он делал на особом листе заметки о делах, которые докладывались в присутствии, и о решениях принятых присутствием. Каждый месяц эти листы переписывались набело и переплетались в особый переплёт. Нотариус вёл также список нерешённых дел, а секретарь отмечал в списке у какого служащего какое дело было на рассмотрении. Этот список лежал на столе во время присутствия перед президентом, чтобы тот знал сколько в его ведомстве нерешённых дел. Актуариус вёл список всех пришедших за день дел, и отвечал за заготовку писчей гербовой бумаги (которая была введена в обращение в 1699 году), чернил, свечей, дров, сергуча для печатей и другого расходного материала. Переводчик занимался переводом на русский язык иностранных бумаг, поступавших в коллегию. Регистратор заносил все поступающие бумаги в специальные журналы, причём документы, поступавшие от вышестоящих инстанций, регистрировались в отдельном журнале, отдельный журнал регистрации вёлся на исходящие из коллегии документы. Всего в коллегии велось 4 журнала регистрации: A и B - для регистрации документов вышестоящих органов, C и D - для всех остальных документов. Секретари, нотариусы, актуариусы, регистраторы, а также переводчики и фискалы были как бы аристократией канцелярии, резко выделенной из общей массы своей ролью в работе коллегий, жалованьем, положением. Писцы занимались переписыванием бумаг. В коллегиях писцы разделялись на три вида: канцеляристы, подканцеляристы, копиисты. Канцеляристы и подканцеляристы изготовляли документы по формулярам перед их отправкой, а копиисты переписывали все отправляемые документы набело. Надо отметить, что именно канцеляристы, подканцеляристы и копиисты составляли большинство служащих в новых учреждениях. Рост бюрократического аппарата шёл главным образом за их счёт. Всего накануне реформы центрального управления было 1169 служащих, причём канцелярских - 79% или 924 человека. В 1723 году - к моменту завершения реформы - количество канцелярских служащих более чем удвоилось, достигнув численности 1962 человека, что из общего числа служащих того времени (2100 человек) составляло 93,4 %. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось месячное жалование, за один неотработанный час - недельное.

При каждой коллегии состояли ещё и “око государево” - прокурор, полностью независимый от коллегии, и фискал. Прокурор был подчинён генерал-прокурору, и главной его обязанностью было наблюдать за правильным и безволокитным решением дела в коллегиях. В случае замеченных им нарушений прокурор докладывал генерал-прокурору. Фискал же наблюдал и действовал тайно там, где прокурор действовал явно.

Порядок производства дел в коллегии был такой: все пакеты, адресованные на имя коллегии, сдавались дежурному чиновнику. Он расписывался в получении их и, не распечатывая, представлял в присутствие. Коллежское делопроизводство отличается от приказного обилием видов государственных документов. Законодательные и распорядительные акты государственной власти оформлялись повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами. Появилось много форм переписки: письма, доношения, известия, требования, ведомости. Для некоторых документов, таких, как дипломы и патенты, были созданы генеральные формуляры - образцы, по которым они должны были оформляться. Все указы и приказы государя распечатывал президент, остальные бумаги - старший после него член коллегии; секретарь в это время отмечал на бумаге номер и время поступления документа, передавая затем её актуариусу, чтобы тот занёс её в журнал. В то же время секретарь назначал стол где бумагу должны разобрать и сделать всё, что она требовала - это называлось “производить бумагу”. После того, как дело было разобрано в канцелярии, секретарь докладывал его присутствию, читал его целиком или сокращённо вместе с канцелярскими данными о нём. При прочтении дела члены коллегии, начиная с самого младшего, подавали голоса за то или иное его решение, и большинством голосов дело решалось. Если же голоса разделялись поровну, то перевес брала та сторона, на которой был президент. Принятое таким образом решение нотариус кратко заносил в протокол, отмечая месяц и число заседания присутствия и проставляя имена присутствовавших членов коллегии. Несогласный с общим постановлением мог потребовать, чтобы его мнение занесли в протокол отдельно. После заседания протокол подписывался всеми членами коллегии. В канцелярии составляли документ, где прописывалось решение дела, и потом отсылали его по принадлежности. Те дела, которые коллегия не бралась решать сама, должны были со мнением коллегии подаваться в сенат.

В период коллегий были заложены основы организации учёта и хранения документов. Все решения дела по истечении времени его рассмотрения сдавались в архив: денежные дела - в финансовый, а все остальные в общий. Все коллегии считались подчинёнными сенату, и получали от него указы. Коллегии в свою очередь тоже могли издавать указы, а получали рапорты и доношения.

Все коллегии были равны между собой, и имели право суда над своими чиновниками.

Коллегия - элемент формирования государственного механизма

При Петре I также изменениям подвергся и государственный механизм и не маловажное значение оказали здесь и коллегии.

В России государство к этому времени начинает играть необычайно большую роль во всех сферах жизни, а в идеологии складывается буквально культ абсолютистского государства, в то же время прежний государственный аппарат, содержавший в себе много архаических черт, не справлялся со стоявшими перед ним задачами, государственная машина давала сбои.

22 февраля 1711 г. Петр I учредил Правительствующий Сенат, заменивший Боярскую Думу. Сенат, состоявший из 9 членов, был высшим правительственным учреждением в стране, но вся законодательная власть принадлежала царю. Этот орган власти разрастался, и к концу царствования

Петр перешел к иным формам контроля над этим органом. Вместо дежурных штаб-офицеров гвардии он назначил при Сенате высшего чиновника - генерал-прокурора.

С 1714 г. возник еще особый институт фискалов, которые должны были бороться со злоупотреблениями чиновников. Фискалы подчинялись только особому лицу, находившемуся при Сенате - генерал-обер-фискалу.

Для контроля за самим Сенатом в 1715 г. был назначен специальный генерал-ревизор. Естественно, что на все эти посты Петр I назначал своих любимцев. Так, генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский, генерал-обер-фискалом Нестеров. Далеко не всегда они оправдывали доверие Петра. Сама формирующаяся бюрократическая система толкала их на путь воровства и взяточничества. Того же Нестерова, который был призван пресекать подобные дела в государстве, самого казнили за взяточничество.

В 1718 г. были ликвидированы старые приказы и взамен их введены коллегии. Было учреждено всего 11 коллегий:

1)Коллегия "чужестранных дел";

2)Коллегия военных дел;

3)Адмиралтейств-коллегия (по военно-морским делам);

4)Камер-коллегия (ведавшая сбором государственных доходов);

5)Штатс-коллегия (ведавшая государственными расходами);

6)Ревизион-коллегия;

7)Берг-коллегия (ведавшая горной промышленностью):

8)Мануфактур-коллегия (ведавшая всей остальной промышленностью);

9)Коммерц-коллегия (ведавшая торговлей).

Несколько позднее были учреждены Вотчинная коллегия, которая ведала делами Поместного приказа, и Юстиц-коллегия. На смену прежнему, весьма хаотичному приказному управлению, пришли новые центральные учреждения отраслевого типа. Во главе каждой коллегии стоял президент, при нем вице-президент, несколько коллежских советников и асессоров. В каждой коллегии была канцелярия во главе с коллежским асессором и архивариусом. Большое значение имела личная канцелярия Петра, которая называлась "Кабинетом".

Ломке было подвергнуто и все областное управление. В 1708 г. вся страна была разделена на 8 губерний:

Московскую,

Санкт-Петербургскую,

Киевскую,

Смоленскую,

Архангельскую,

Казанскую,

Азовскую,

Сибирскую.

Позднее были образованы еще три новые губернии: Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская была расформирована.

Во главе губернии стоял губернатор с весьма широкими полномочиями. У губернатора был свой штат помощников. В 1713 г. была сделана попытка создать при губернаторе "консилиум" (совет) из местных дворян. В 1719 г. областная реформа получила дальнейшее свое развитие: основной административной единицей на местах стала провинция. Всего было образовано 50 провинций.

Во главе каждой из провинций стоял воевода, оказавшийся в зависимости от губернатора. Каждая провинция в свою очередь разделялась на дистрикты. Во главе каждого дистрикта находился комиссар из состава местного дворянства. Одной из мер укрепления государственной власти на местах была система расквартирования войск. Полковой дистрикт имел большое значение как военно-полицейская административная единица.

В результате реформ государственного аппарата и власти на местах в России было создано государство, которое в исторической литературе было удачно названо "регулярным государством". Это было абсолютистское бюрократическое государство, пронизанное слежкой и шпионажем. Естественно, что в таком государстве демократические традиции, никогда не умиравшие в России, оказались в очень неблагоприятных обстоятельствах. Они продолжали жить в повседневном быте крестьянской общины, казацкой вольнице. Но демократия все больше приносилась в жертву грубому авторитарному правлению, сопровождавшемуся необычайным ростом роли личности в российской истории. Одним из внешних проявлений этого было принятие русским царем титула императора и преобразование России в империю, что нашло отражение в общественном сознании и в культуре.

коллегиальный управление кризис ликвидация

КРИЗИС КОЛЛЕГИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

Примеры и черты его проявления

Коллегии, как и любые другие органы власти, были далеко не идеальными. Так, например, грандиозный замысел Петра I разграничить ведомственные функции и дать каждому чиновнику чёткий план действий, был претворён в жизнь не полностью. Зачастую коллегии подменяли друг друга (как когда-то приказы). Так, например, Берг, Мануфактур и Коммерц-коллегии могли выполнять одну и ту же функцию.

Вне сферы контроля коллегий долгое время оставались важнейшие функции - полиция, просвещение, медицина, почта. Постепенно, правда, система коллегий дополнялась новыми отраслевыми органами. Так, Аптекарский приказ, действовавший уже в новой столице - Петербурге, с 1721 года был преобразован в Медицинскую коллегию, а с 1725 года - в Медицинскую канцелярию.

Все эти недостатки складывались с недовольством людей, которых не устраивало жить по европейским стандартам. В итоге, хоть власти и заставляли людей принимать реформы, порой даже насильственным методом, недовольство все росло и росло.

Ликвидация коллегиальной системы управления

Окончательно и бесповоротно ликвидировал коллегии Александр I. До него же принимала еще некоторые попытки убрать коллегии навсегда Екатерина II, но безуспешно, так как их чуть позже восстановил Павел I.

Система управления, оставленная Александру I императором Павлом, представляла собою значительную путаницу и отсутствие правильных административных начал. Раздробление дел в высшей администрации доходило до крайних пределов и вносило в нее постоянный беспорядок; между различными частями управления не было единства, вследствие чего происходили столкновения между административными органами; учрежденные при Павле министры и главные директоры не только не имели над собою надлежащего надзора, но за отсутствием высшего объединяющего их деятельность учреждения с трудом могли быть привлекаемы и к ответственности; если прибавить сюда множество совершенно ненужных формальностей в производстве дел, породивших одно из самых чувствительных зол в управлении, медленность; если вспомнить, что все это с избытком дополнялось разными злоупотреблениями, между которыми первое место занимало взяточничество, то будет, вполне понятным, почему реформа административного строя считалась необходимою. Мы видим, что уже в начале царствования возникают новые административные органы: государственный совет, комитет министров и министерства.

Коллегиальное начало, лежавшее в основании организации всех высших установлений в продолжение почти целого столетия, в начале нынешнего столетия вытесняется и заменяется единоличным, или, как принято выражаться, министерским. Император Александр I, стремясь водворить в России правосудие и справедливость, старался поставить себя в более близкие отношения к администрации, путем установления особых посредствующих органов, перед ним лично ответственных и ему непосредственно подчиненных; такими органами и должны были, по его мнению, явиться министры. Это новое личное начало, в противоположность старому, приказному, предполагалось организовать на тех же основаниях, на каких оно покоилось в государствах западноевропейских. Однако и здесь в сфере исполнительной, подобно тому, как в законодательной, реформа привилась не сразу; прошли целые десять лет прежде, нежели министерства получили более или менее устойчивую организацию.

При учреждении министерств, как и во всех прочих делах, Александр I не обошелся без многократных совещаний со своими сотрудниками. Эти совещания, о содержании которых мы знаем из дошедших до нас записок, например, Строганова, проливают, по крайней мере, отчасти, свет на те идеи и намерения, которыми руководилось правительство при учреждении министерств. Совещания по поводу организации министерств происходили в так называемом «неофициальном комитете», в состав которого входили наиболее приближенные к государю лица. Эти совещания состояли в обсуждении представляемых членами комитета проектов; такие проекты были представлены Чарторижским, Кочубеем, Новосильцевым и другими; наибольшее внимание обратил на себя проект Новосильцева, по мнению которого вся администрация должна была разделяться на восемь частей, порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, дел иностранных, военных, морских и народного просвещения. В виду того, что государь настаивал постоянно на том, чтобы организовать также особое министерство коммерции, Новосильцев, уступая ему, предлагал учредить таковое министерство в качестве установления, заведующего таможнями и подчинить ему коммерческую коллегию. Граф Воронцов предлагал сюда же включить и пути сообщения. Надо заметить, что, по мнению Новосильцева должно было существовать, собственно говоря, одно министерство с подразделением его на вышеуказанные части. Министерского единства Новосильцев хотел достигнуть также путем особой организации министерских докладов государю. Такие доклады, прежде их представления на высочайшее утверждение, должны были поступать в комитет министров для предварительного совместного обсуждения, что мотивировалось органическою взаимною зависимостью всех частей управления. Такой образ доклада представлял, по мнению Новосильцева, кроме того, гарантию в том, что министры не будут вводить государя в заблуждение, и будучи связаны между собою взаимною ответственностью, не выступят из пределов данной им власти. В этом комитете должны были обсуждаться также все текущие дела, дела же особенной важности предполагалось вносить в государственный совет.

Но и министерства Александра I не являются окончательной вариацией развития государственного устройства, так как человечество развивается и ему требуется более современное государство, которое в свою очередь будет обладать более современными элементами.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как было сказано раннее коллегии необходимо неразрывно связывать с такой личностью, как Петр I.

При вступлении на престол он уже видел отсталость России от ведущих европейских стран и как патриот просто не мог допустить такого. Он делал все, лишь бы с Россией считались как, с могущественной, ни от кого не зависящей державой. И он не переставал переживать за будущее своей страны даже будучи уже на грани смерти.

При Петре окончательно оформился режим абсолютной монархии. Важнейшие черты российского абсолютизма:

Концентрация всех вервей власти в стране в руках монарха.

Бесконтрольное использование огромных материальных и финансовых ресурсов, находящихся в ведении государства.

Проведение государством жестокой фискальной политики.

Формирование регулярных вооруженных сил, органов полиции и сыска

Складывание централизованного и жестко регламентированного бюрократического аппарата (чиновничества), который выполняет административные функции в центре и на местах.

После победы России в Северной воине, Россия провозглашается империей. Петр - императором. Императорский титул был признан ведущим европейскими государствами: Швецией, Германией, Францией, Нидерландами, и другими. Россия вошла в число Великих держав мира.

В последние месяцы своей жизни Пётр сосредотачивает внимание на крайней неопределённости взаимоотношений между высшими правительственными учреждениями. Кроме сената, при Петре действовала ещё и "министерская консилия" - довольно неопределённый по своему составу и занятиям съезд министров или начальников важнейших отраслей управления. Коллегии вскоре после своего возникновения, стали подчиняться сенату органами, но начальники трёх важнейших коллегий - военной, морской и иностранных дел - были непременными членами консилии и сенаторами.

Президенты этих коллегий обращались к императору мимо сената.

Таким образом между консилией минитров, сенатом и коллегиями не существовало правильного иерархического подчинения. Пётр осознавал все эти недостатки, и по его приказу был подготовлен проект учреждения "главнейшего управления", "кабинетъ-коллегiума" или архиканцелярии империи, под председательством самого императора, причём сенат, разделённый на два отдела:

1. финансовый

2. юстиции и полиции

превратился бы в своего рода обер-коллегию, высший надзирающий на всеми коллегиями орган. Но Пётр не успел всё это проделать, потому что умер в 1725 году.

А также после его смерти утратили кусочек своего существа и его реформы. Так, например, временная ликвидация коллегий Екатериной II.

Тем не менее, несмотря на все трения и непорядки, новые начала решительно входили в строй государственной жизни России, и коллегии, несмотря на все свои недостатки, являются, быть-может, наиболее ярким выразителем этих начал. Не отдельные злоупотребления, ни костность отдельных лиц, ни плохая соорганизованность частей не должны затемнять в нашем сознании здравую сущность нового устройства управления, покончившего с беспорядком старого.

Это здравая сущность нового устройства заключается в стремлении к правильному распределению частей управления и к стройному единству всего его распорядка. Если и то и другое не осуществилось вполне, то это вина не учреждений - в них заключались средства к достижению порядка и указывались пути к нему: из дебрей московского приказного строя с его беспорядочным хозяйствованием, произвола лиц они выводили на определённую и отчётливую дорогу к господству закона над лицами в государственных учреждениях страны.

Таким образом, история в очередной раз показывает, что идеального государственного устройства, на данный момент, не существует, но все же человечество стремится к нему и возможно когда-нибудь добьется своего.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. О Петре 1 / Е.В. Анисимов. - Ленинград: Издательство: СПб, 1989. - 517 с.

2. Баггер Х. Реформы Петра Великого / Х. Баггер. - М.: Издательство: Прогресс, 1985. - 198 с.

3. Голикова Н.Б. Государственные учреждения в России ХVI-ХVIII веков / Н.Б. Голикова. - М.: Издательство: МГУ, 1994. - 192 c.

4. Голикова Н.Б. Политические процессы при Петре I / Н.Б. Голиков. - М.: Издательство: Наука, 1987. - 337 с.

5. Исаев И.А. История государства и права России / И.А. Исаев. - М.: Издательство: Юрист, 2006. -797 с.

6. Ключевский В.О. Исторические портреты / В.О. Ключевский. - М.: Издательство: Эксмо, 2006. - 534 с.

7. Ключевский В.О. Курс русской истории / В.О. Ключевский. - М.: Издательство: Эксмо, 1957. - 381 с.

8. Князьков С.А. Из прошлого русской земли. Время Петра Велико-

го / С.А. Князьков. - М.: Издательство: Планета, 1991. - 709 с.

9. Куликов В.И. История государственного управления в России: Учеб. пос. / В.И. Куликов. - М.: Академия, 2003. - 272 с.

10. Лебедев В.И. Реформы Петра I: Сборник документов / В.И. Лебедев. - М.: Издательство: Соцэкгиз, 1937. - 379 с.

11. Соловьев С.М. История России с древнейших времен / С.М. Соловьев. - Издательство: Эксмо, 2010. - 704 с.

12. Чистяков О.И. История отечественного государства и права. / О.И. Чистяков. - М.: Издательство: БЕК, 1999. - 156 с.

13. Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев. - М.: Издательство: Владос, 2003. - 555 с.

14. Золотухина Н.М. Концепция сословно-представительной монархии в русской средневековой политической теории. / Н.М. Золотухина // Правоведение.- 1988.- № 1.- С. 47-56.

15. Мезин С.А. Взгляд из Европы: французские авторы XVIII века о Петре I. - Режим доступа: http://annuaire-fr.narod.ru/Mezin-book.html

Размещено на Allbest.ru