Организационные структуры в административном управлении

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организационные структуры в административном управлении

административный реформа исполнительный российский

Введение

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р утверждены «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», а также «План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах», разработанные Минэкономразвития России по поручению Правительственной комиссии по проведению административной реформы.Описание реформы приведено с сайта www.admreforma.lgg.ru - «Административная реформа в Российской Федерации» / Сайт Министерства экономического развития и торговли РФ

«Целями административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах являются:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей предполагается решение следующих задач:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В результате реализации мероприятий административной реформы в 2006-2008 годах предполагается рост удовлетворенности граждан качеством государственных услуг, снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, повышение позиции Российской Федерации по основным международным рейтингам эффективности государственного управления».

Административная реформа - это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: учебник / И.А. Василенко. - М.: Гардарики, 2007. - С.249 Проведение административной реформы в данный момент в нашей стране подтверждает, что система исполнительной власти функционирует не достаточно эффективно, т.е. не выполняет в полной мере возложенные на нее функции и не обеспечивает достижение социально значимых результатов. Причин такого явления - множество, начиная с исторически предопределенных проблем (необходимости изменения еще с советских времен оставшихся принципов осуществления государственной власти командно-административным методом), заканчивая вопросом о проблемах функционирования уже новой, сформированной организационной структуры органов исполнительной власти Российской Федерации. Рассмотрению последнего вопроса и будет посвящена данная работа.

В рамках исследования я предлагаю воспользоваться теоретической базой относительно понятия организационной структуры управления, сформированной в рамках теории организации и управления - эта основа будет отражена в первой главе. Во второй главе, используя описанные теоретические формы, путем наложения их на реальную организационную структуру исполнительных органов попробую идентифицировать, к каким конкретно типам структур тяготеет современная российская система исполнительной власти.

Целью данной работы я обозначу анализ организационных структур в административном управлении в Российской Федерации и их оценку с точки зрения возможности более эффективной деятельности.

Таким образом объект данного исследования - система органов исполнительной власти Российской Федерации. Предмет исследования - организационная структура названных органов.

1. Понятие и сущность организационной структуры управления

1.1 Определение понятия «организационная структура управления»

Прежде чем дать определение организационной структуре управления, обратимся к теории управления и отметим соотношение понятий организационной структуры и структуры управления.

Организационная структура отражает принятое в организации разделение работ между подразделениями, подсистемами. Структура управления создает механизм координации, обеспечивающий эффективное достижение общих целей и задач организации. Как правило, мероприятия по усовершенствованию состава организации вызывают изменения и в структуре управления.

Структура управления - упорядоченная совокупность связей между звеньями и работниками, занятыми решением управленческих задач организационных систем. В ней выделяют элементы и отношения между элементами, которые поддерживаются на основе связей, которые принято подразделять на горизонтальные и вертикальные, линейные и функциональные.

Горизонтальные связи носят характер согласования, являются, как правило, одноуровневыми.

Вертикальные связи - связи подчинения, необходимость которых возникает при иерархии управления.

Линейные связи отражают движение информации управленческих решений между линейными руководителями, т.е. лицами, отвечающими за деятельность организации.

Функциональные связи - связи по функциям управления. Основные функции управления: планирование, организация, руководство, мотивация, контроль.

Все структуры управления отражают степень распределения управленческих решений по видам и уровням связей.

Структура управления может рассматриваться как форма разделения и кооперации управленческой деятельности, в рамках которой происходит процесс управления.

В соответствии с этим построение организационной структуры требует:

— анализ и группировка всех видов работ по функциям, целям и задачам;

— формирование соответствующих подразделений, подсистем и исполнителей;

— установление полномочий по принятию решений и видов связей между элементами;

— формирование систем информации и механизмов, обеспечивающих координацию и передачу решения по вертикали и горизонтали.

В заключении можно определить, что организационная структура управления - это совокупность всех элементов и звеньев системы управления и установленных между ними постоянных - горизонтальных и вертикальных, линейных и функциональных - связей. Бурганова, Л.А. Теория управления: Учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2005. - С. 44

Организационная структура управления - это упорядоченная совокупность конкретных звеньев аппарата управления, связанных между собой по вертикали (субординация) и по горизонтали (координация) и обеспечивающих устойчивый и качественный процесс управления. Глазунова, Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 158

1.2 Параметры организационной структуры управления

Наиболее важные моменты, характеризующие структуру управления:

1. сложность,

2. уровни формализации и централизации,

3. механизмы координации.

1. Сложность организационной структуры управления определяется по количеству подразделений, подразделяющихся на уровни иерархии. Эти параметры в организациях могут значительно отличаться в зависимости от принятого разделения работ (дифференциации) и характера взаимосвязей между ними. В теории менеджмента выделяют три формы дифференциации: горизонтальную, вертикальную и пространственную.

Горизонтальная дифференциация устанавливает степень горизонтального разделения работ по однородности тех знаний (квалификации), которые требуются для выполнения задач и работ. Чем больше требуется организации работников с разными знаниями и умениями, тем более сложная становится организация.

Вертикальная дифференциация характеризуется числом уровней иерархии в управлении организации. Чем больше уровней между высшим менеджментом и исполнителями, тем более сложными становятся коммуникации, тем труднее координировать управленческие воздействия.

Пространственная дифференциация отражает географическое расположение подразделений и служб организации. Чем больше части организации удалены друг от друга, тем сложнее обеспечивать реализацию управленческого решения, координацию и контроль.

2. Формализация характеризует масштабы использования правил и регулировочных механизмов для управления поведением людей. Другими словами, формализация характеризует степень стандартизации работ внутри организации. Стандарты ограничивают возможности выбора исполнителя, указывая им на то, как и что делать. Большая формализация характерна для организаций, где работы носят повторяющийся, рутинный характер. Самая высокая степень формализации характерна для бюрократических типов организаций.

Централизация характеризуется степенью концентрации принятия решений на самом высоком уровне организации. Она отражает формальное распределение прав, обязанностей и ответственности по вертикали управления, а ее уровень показывает в какой степени члены организации привлекаются к выработке управленческого решения. Высокий уровень децентрализации обеспечивает более быструю реакцию на события и управленческие решения. Критерии, по которым можно определить реальный уровень децентрализации в управлении организации связаны с оценкой уровня отношений между исполнителями и менеджерами.

3. Координация основывается на использовании механизмов интеграции (объединения разделенных ресурсов и действий). Интеграция осуществляется как по горизонтали (цепляя элементы структуры одного уровня), так и по вертикали (распределение системы прав сверху вниз). Горизонтальная интеграция достигается установлением связей, которые могут носить как формальный так и неформальный характер.

1.3 Принципы формирования и виды организационных структур управления

В теории менеджмента выработаны основные подходы и принципы по проектированию и формированию структур управления:

1. Прежде всего структура управления должна соответствовать целям и задачам организации.

2. Структура управления должна соответствовать функциональному разделению задач и полномочий работников управления.

3. Необходимо соблюдение принципов соответствия масштабам управляемости, т.е. числа подчиненных руководителям.

Виды организационных структур управления:

1. линейная организационная структура управления;

2. функциональный тип оргструктуры управления;

3. линейно-функциональный тип оргструктуры управления;

4. линейно-штабной тип оргструктуры управления;

5. программно-целевой тип оргструктуры управления.

Рисунок 1. Виды организационных структур управления Глазунова, Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 159

1.3.1 Линейная организационная структура управления

Линейный тип организационной структуры управления образуется в результате расположения должностей по принципу прямого подчинения: «вышестоящий руководитель» - «руководители» - «исполнители». Такой способ является наиболее простым и логичным, обеспечивает организации иерархическую подчиненность, единство распорядительства с указанием, что, кому и как делать. Иерархия при всех вариантах модификации отношений в организационной структур управления не может исчезнуть вовсе, так как существование различных ее уровней наиболее полно соответствует задаче институализации ответственности.

Линейный тип структуры придает ей устойчивость, надежность, оперативность управления; как правило, эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые, повторяющиеся задачи. В то же время нужно видеть негибкость и ограниченные возможности линейного типа оргструктуры управления. Заключаются они в следующем:

- при его использовании на основной субъект управления ложится большая нагрузка. В данном случае ему необходимо обладать глубокими знаниями по всем направлениям работы своих подчиненных. Поэтому чем разнообразнее функции, выполняемые подчиненными, тем труднее линейному руководителю осуществлять эффективное управление;

- строгая формализация, субординация в отношениях приводит к блокированию в разной степени обратных связей, что снижает эффективность управления;

- линейная структура допускает такое явление, как «кривая познания» - один отдел или одно подразделение проходит весь путь поиска и ошибок, чтобы довести проект до определенной стадии зрелости (качества), а следующий должен заново изучать этот процесс;

- линейная структура демонстрирует классический синдром «чужого изобретения», когда нововведение, внедряемое в подразделение извне, зачастую проваливается из-за отсутствия внутренней поддержки или энтузиазма в отношении новшества;

- разделение организации на отделы и департаменты воздвигает барьеры между людьми. Разные отделы, разные профессии, разные функции обусловливают ту узость и ограниченность интересов, которую порой проявляют представители различных влиятельных группировок при обсуждении задач организации, в попытках достичь согласия по поводу способов их решения.

Помогает преодолеть указанные проблемы функциональный тип.

1.3.2 Функциональный тип оргструктуры управления

Он основан на передаче прав линейного руководства нескольким субъектам управления, каждый из которых осуществляет его по одной из специализированных функций. В результате у исполнителей появляется несколько так называемых функциональных руководителей.

При функциональном построении оргструктур управления каждый руководитель концентрирует внимание лишь на одном участке работы, располагает, несомненно, большими возможностями для эффективного управления. Он может глубже и детальнее разбираться в тонкостях деятельности своих подчиненных, чем основной субъект управления при линейном типе построения оргструктур.

Функциональное строение обеспечивает ведение конкретных функций, позволяет подобрать высококвалифицированный аппарат специалистов, использовать особое мастерство наилучших работников как рычаг воздействия на остальной персонал. Оно создает условия для передачи мастерства, установления высоких стандартов, эталонов исполнения. Собирая под одной крышей весь талант и мастерство, которыми организация обладает в каждой функциональной сфере, она (организация) облегчает себе накопление опыта («перекрестное оплодотворение», как сказали бы биологи).

Работа «под одним начальником» позволяет сотрудникам, выполняющим одну и ту же функцию, приобрести долгосрочную перспективу и создать свою субкультуру, что способствует стабильности трудовых результатов.

Наконец, функциональная организация позволяет исключить потери в результате дублирования, скажем, когда в каждом подразделении есть свой бухгалтер или кадровик.

Функциональные структуры особенно подходят для бригадной, групповой работы и дают руководству необходимую гибкость для переключения людей с одного задания на другое, чтобы оптимизировать реакцию на изменяющиеся потребности.

Однако функциональный тип организационной структуры управления не свободен и от недостатков:

- узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления, порождает сложную проблему межфункциональной координации;

- к существенным недостаткам следует отнести потерю централизованных начал в руководстве. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь, большие затраты времени связаны с согласованием действий в руководстве;

- те же причины, которые помогают функциональным подразделениям приобрести единую, разделяемую всеми точку зрения, могут как бы ослеплять сотрудников и мешать им видеть потребности других подразделений. Чрезмерно поглощенные своими собственными профессиональными интересами, они могут стать невосприимчивыми к меняющимся условиям за пределами организации, и тогда их ответная реакция замедляется, может стать неадекватной, генерируется сопротивление переменам и новшествам.

1.3.3 Линейно-функциональный тип оргструктуры управления

Является производным от линейного и функционального типов. Он концентрирует в себе положительные стороны каждого из последних и в определенной мере свободен от недостатков, присущих каждому из них.

Преимущество линейно-функциональной структуры в том, что в отделах собраны люди, выполняющие сходные задачи. Однако этот тип структуры допускает слабые связи на горизонтальном уровне, чрезмерное развитие вертикального субординационного воздействия, громоздкий аппарат работников функциональных служб и уровней управления, обилие канцелярских работников, что неизбежно порождает обилие канцелярской работы.

При использовании линейно-функционального типа важно сохранять единство руководства. В этих целях руководители «по функциям» подчиняются линейным руководителям и лишаются прав властного распорядительства. Их роль ограничивается методическим руководством. Таким образом, право принятия решений остается у линейных руководителей, а руководители «по функциям» являются их помощниками в осуществлении специфических функций, требующих особых знаний.

1.3.4 Линейно-штабной тип оргструктуры управления

Линейно-штабной (или линейно-функционально-штабной) тип организационной структуры управления позволяет значительно повысить качество линейного руководства за счет объединения специалистов в специализированные, так называемые штабные подразделения, которые занимаются анализом управленческой информации статистического, аналитического, планирующего, координирующего и иного свойства и выработкой на его основе рекомендаций и предложений. Чтобы освободить руководителя органа управления от решения второстепенных вопросов, функциональным руководителям даются права давать указания объектам управления по отдельным функциям органа управления.

Однако и этому типу организационных структур управления присущи определенные недостатки. Например, штабные подразделения имеют тенденцию к постоянному увеличению своего состава, что часто влечет их отрыв от решения актуальных практических проблем. При этом резко увеличивается нагрузка на линейного руководителя. Он становится посредником между штабным и другими подчиненными ему структурными подразделениями: через него проходит вся информация «снизу», на основе которой он дает штабному подразделению соответствующие распоряжения, и лишь затем они поступают оттуда к низовым звеньям системы в виде указаний, рекомендаций. Именно с тем, чтобы разгрузить руководителя, штабным подразделениям можно предоставить ограниченные права в отношении подразделений нижестоящего уровня (например, только контролировать, координировать их деятельность).

1.3.5 Программно-целевой тип оргструктуры управления

Программно-целевой тип организационной структуры управления обеспечивает наибольшую гибкость в управлении.

Программно-целевая структура управления - это один из видов организационных структур управления, который представляет coбой упорядоченную совокупность структурных единиц, объединенных организационно для решения комплексных задач. Руководитель Программы, набирающий коллектив, вряд ли возьмет лишних и некомпетентных людей.

По типам организационного механизма такие структуры различаются как обычные и матричные.

В первом случае в подчинение руководителю Программы выдаются сотрудники функциональных соответствующих подразделений, для которых участие в Программе становится на время основным занятием. По окончании работы в Программе сотрудники возвращаются в свое подразделение. Задания участникам дает руководитель Программы. Дисциплинарные санкции налагает линейный руководитель по представлению руководителей программно-целевых структур. Недостатком такого управления можно отметить ограниченные права по использованию ресурсов, в том числе кадровых, руководителей программно-целевых структур.

Матричные структуры управления обеспечивают параллельное выполнение участниками Программы функций и в стационарной системе, т. е. занятость в Программе не освобождает их от выполнения постоянных обязанностей. Для такой структуры характерно двойное, тройное и более сложное подчинение структурных единиц. По такой структуре создаются различные комитеты, комиссии специалистов различных организаций, не связанные с организационной подчиненностью. Да, о ней можно оказать, что она подвижна, гибка, универсальна, хотя может создавать и ущерб специалистам в исполнении постоянных обязанностей.

Программно-целевой тип оргструктуры управления на практике применяется в виде кратко- и долгосрочной программно-целевой структуры, организационной структуры управления по проекту.

Краткосрочная программно-целевая оргструктура управления обусловливается необходимостью создания временных структурных образований (например, групп специалистов для оказания помощи территориальным органам на местах, проведения лицензирования, аттестации образовательных учреждений или специальности). За работниками, включаемыми в их состав, сохраняется прежняя должность. Создание таких структур оформляется кратким распоряжением без детализации обязанностей их представителей.

Долгосрочные программно-целевые оргструктуры управления создаются для регулирования хода крупномасштабной работы, рассчитанной на сравнительно длительный период. В их состав включаются, как правило, специально формируемые в этих целях штабные подразделения. Деятельность таких структур требует детальной правовой регламентации. Подобная оргструктура управления создавалась, например, в органах государственной власти на период подготовки и проведения международных спортивных игр и олимпиад, 850-летнего юбилея г. Москвы

Организационная структура управления по проекту формируется для обеспечения программы реализации крупномасштабных проектов, когда возможны частые перестройки системы по мере достижения промежуточных целей. Примером здесь могут служить оргструктуры управления по объекту (например, при строительстве жилого массива).

При использовании матричных видов оргструктур управления за каждым работником функциональной службы закрепляется либо определенная зона, либо какой-то объект. В этом случае данный работник находится как бы в двойном подчинении: руководителю своей службы и куратору зоны (объекта). Создание зональных групп позволяет работникам различных служб согласовывать свои действия в отношении нижестоящих подразделений без обращений к вышестоящему руководству.

Координационные организационные структуры управления формируются на базе действующих оргструктур различных служб, ведомств без выделения дополнительной штатной численности. Это, например, различные комиссии, советы, группы внутренних консультантов и т.д. Преимущество координационных структур состоит в возможности оперативного решения комплексных проблем, затрагивающих интересы многих органов, ведомств.

В целом программные структуры получают все большее признание в условиях развития самоуправленческих механизмов и реализации целевых программ. При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органов государственного управления, вошедшие во временный коллектив, находятся на время решения Программы в двойном подчинении: в административном - у линейного (вертикальная связь) и функциональном - у руководителя Программы (горизонтальная связь).

Программные структуры группируют сотрудников в соответствии с услугами и клиентурой. Здесь меньше неопределенности в том, касается проблем ответственности и подотчетности. Размеры и состав таких подразделений могут быть определены в соответствии со спросом с наименьшими отклонениями. Благодаря своей способности быстро реагировать на изменения спроса на услуги, такая организация управления может оптимизировать использование ресурсов.

После успешного завершения проекта члены группы возвращаются в соответствующие функциональные зоны. В этом есть двойная выгода: люди приобретают новые навыки по мере выполнения Проекта; снижается накал традиционных сепаратистских конфликтов между отделами, поскольку сотрудники знакомятся с работой других функциональных подразделений.

Матричная или смешанно-матричная структура, где специальная проектная или целевая группа как бы «накладывается» на традиционную функциональную организацию и проблемы решаются с помощью «передачи людей», относится к новаторским и способствует новаторству в процессе управляющего воздействия. Здесь делается упор на горизонтальные связи, четко осуществляется концепция единых ценностей и норм. Зоны служебных обязанностей накладываются одна на другую, люди общаются через границы этих зон, информация распространяется без помех, многие руководители располагают свободным средствами в своих бюджетах, многие управленцы занимают должности со свободным кругом обязанностей, а системы вознаграждения ориентированы на будущие результаты, а не на прошлое.

Прогресс в сфере информационных технологий и особенно разработка компьютерных систем, обслуживающих проектные группы, может выполнить ту же функцию, что и матричная структура управления, но без ее высокой стоимости.

Все программно-целевые структуры (управление по проекту, службы нововведений, матричные координационные комиссии и др.) в зависимости от характера складывающихся обстоятельств могут быть чрезвычайными и ординарными, кратко- и долгосрочными. В последнее время все больше в управленческой практике России возникает чрезвычайных целевых структур - правительственных комиссий во время стихийных бедствий, аварий, локальных войн, вынужденных миграций населения и т.д., однако в действующем законодательстве нет специального акта, регламентирующего вопросы создания чрезвычайных структур управления, их полномочия.

Программные структуры управления могут быть уязвимы для давления заинтересованных групп, добивающихся снижения нормативных требований или профессиональных стандартов обслуживания, также могут привести к затратности управления.

Конечно, нужно учитывать и то, что программная структура управления может оказаться подверженной злоупотреблениям; препятствовать совместимости операций в рамках всей организации или выработке обобщенной точки зрения.

2. Организационные структуры административного управления в РФ

Административное управление - это сфера реализации исполнительной (подзаконной) власти, ее органов и должностных лиц на всех уровнях государственно-территориального устройства: федеральном, федерально-окружном, субъектов Федерации, административных единиц в рамках субъектов Российской Федерации, местном (муниципальном). Глазунова, Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - С. 41

Организационная структура административного управления - совокупность органов исполнительной власти и система организационных связей между ними. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2006. - С. 200

Как видно из определения в учебнике Глазуновой Н.И., организационную структуру административного управления можно анализировать по пяти уровням государственно-территориального устройства, но на практике, чаще всего, представляются только три уровня - насколько я полагаю, это связано с тем, что два дополнительных уровня рассматриваются как структурно взаимосвязанные и подчиненные одному из основных трех:

1. Федеральные органы исполнительной власти. Установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядок их формирования и организации деятельности находятся, согласно ст. 71 Конституции, в ведении Федерации.

2. Органы исполнительной власти субъектов Федерации. Система органов власти субъектов Федерации устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами.

3. Органы местной исполнительной власти. Органом местного самоуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, станицах, районах, уездах и других территориях является местная администрация. Политико-административное управление: Учебник / Под общ. ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. - М.: Изд-во РАГС, 2004. - С. 53-54

2.1 Определение общей организационной структуры административного управления в РФ

Если говорить о стержне административного управления в России, то можно отметить, что в явном виде он просто отсутствует. Административная власть не представляет собой вертикаль, выстроенную по линейному принципу. Для этого требуется линейное распределение власти, полномочий, а, главное, ответственности органов исполнительной власти нижестоящего уровня управления вышестоящему. Но Конституция РФ, как уже было отмечено выше, закрепляет федеративное устройство российского государства и таким образом определяет существование двух независимых этажей власти - федерального и регионального. К тому же определяется низший уровень административной власти - местный, муниципальный - как самостоятельная ветвь, не входящая в структуру государственных органов, что означает, что этот уровень не подотчетен тем органам, которые осуществляют власть на другом уровне государственно-территориального устройства, т.е. органам власти субъектов Федерации и федеральным органам исполнительной власти. Почти такое же положение дел обстоит со вторым уровнем - органами исполнительной власти субъектов Федерации. Эти органы в рамках полномочий, указанных Конституцией РФ и договорными актами между субъектом Федерации и самой Федерацией, самостоятельны в решении выделенных им вопросов ведения и напрямую не отвечают по ним перед органами федерального уровня управления. Таким образом, можно говорить, что организационная структура административного управления в России представляет собой сложную схему, строящуюся по принципу территориального масштаба компетенции, когда исполнительные органы делятся на федеральные, субъектов Федерации, а также местного самоуправления. На каждом уровне формируется своя собственная структура административного управления, имеется собственный единоличный линейный руководитель (президент, губернатор, мэр, глава и др.), который в своей деятельности руководствуется определенными для его конкретной должности правовыми нормами и отвечает за свою работу перед населением возглавляемого территориального образования. (Особенности каждой организационной структуры мы рассмотрим ниже).

Естественно, что при отсутствии четкой линейной зависимости между тремя уровнями исполнительной власти в РФ возникает и другой, весьма сложный вопрос о том, кто осуществляет ведущее, главное линейное управление такой организацией, как система органов исполнительной власти в российском государстве.

Конституция РФ не дает конкретного, прямого ответа на данный вопрос. В статье 3 отмечается, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Власть, осуществляемая народом, распадается на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. И интересующую нас - исполнительную - по статье 110 осуществляет Правительство Российской Федерации, состоящее из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Однако назначение должностных лиц данного исполнительного органа осуществляется Президентом Российской Федерации, который является главой государства и осуществляет, согласно статье 11 Конституции, государственную власть. При этом в отличие от других органов государственной власти в главе, посвященной полномочиям Президента РФ, не указывается, какие полномочия в рамках какой именно власти он исполняет, что позволяет говорить об особом статусе Президента, как органе, осуществляющем и законодательную, и исполнительную, и судебную(?) власть. Тогда применительно к нашей теме, можно говорить, что руководство исполнительной властью осуществляет именно Президент РФ.

Тогда здесь встает особый вопрос о том, каким образом он организует административное управление.

2.2 Организационная структура системы федеральных органов исполнительной власти в РФ

Если проанализировать виды связей, отмеченные нами в первой главе, то можно идентифицировать организационную структуру президентского уровня административного управления больше как линейно-штабную.

Президент РФ непосредственно руководит двумя исполнительными органами: Правительством и Администрацией. В ведении Президента находится также руководство полномочными представителями Президента - ранее в субъектах Федерации, теперь - в федеральных округах.

Администрация Президента обеспечивает работу Президента РФ, является штабом специалистов и одновременно контрольным органом. Функции контроля выполняют и полномочные представители Президента.

Председательствуя на правительственных заседаниях, Президент сам осуществляет контрольную функцию уже по отношению к Правительству и одновременно определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Осуществление управленческой деятельности по указанным направлениям осуществляется на нижестоящем уровне.

Указом Президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана новая структура федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ, не включенное в данном указе в структуру федеральных органов, сохранило статус высшего органа исполнительной власти в Российской Федерации, что, впрочем, опять же не отменяет полномочий Президента в сфере руководства деятельностью федеральных исполнительных органов.

По Указу № 314 система федеральных органов исполнительной власти в РФ строится по функциональному типу оргструктуры управления - путем двойной горизонтальной дифференциации:

Первая дифференциация - по функциям управления - федеральные органы делятся на министерства, агентства, службы и - с 2007 года - комитеты.

Министерства - вырабатывают и реализуют государственную политику в установленной сфере.

Федеральные службы -

Рисунок 2. Структура системы федеральных органов исполнительной власти в РФ (на октябрь 2006 г)

осуществляют контроль и надзор.

Агентства - предоставляют государственные услуги, управляют имуществом, ведут реестры и кадастры.

Вторая горизонтальная дифференциация уже перечисленных органов - по отраслевому признаку. При этом надо отметить, что в процессе реорганизации сократилось число министерств путем объединения некоторых разнородных сфер жизнедеятельности общества в одно целое, например, транспорт и связь, здравоохранение и социальное развитие. Пока на современном этапе еще сложно оценить эффективность такого объединения, но наметившаяся таким образом концентрация власти в определенных министерствах (например, Минэкономразвития) не может не вызывать опасений.

Вертикальная дифференциация также осуществляется весьма непросто. Общее линейное управление федеральными органами осуществляется двумя линейными руководителями: Президентом РФ и Правительством РФ. Президентское руководство распространяется на 5 министерств, 12 федеральных служб и 38 агентств. В ведении Правительства РФ находятся 9 министерств, 20 федеральных служб и 25 агентств.

Министерство, подчиняющееся либо Правительству, либо Президенту, осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Сложность обозначенной схемы усугубляется тем, что вертикальная дифференциация имеет еще и пространственный характер - обозначенные федеральные органы исполнительной власти помимо федерального представительства имеют еще и территориальное - в субъектах Российской Федерации.

2.3 Организационная структура системы органов исполнительной власти на уровне субъекта Федерации

Конституция РФ в статье 77: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации». Таким образом Конституция четко не выделяет доминирующее положение органов исполнительной власти федерального уровня или уровня субъекта Федерации, предписывает их вхождение в единую систему органов исполнительной власти России.

В рамках субъекта Федерации органы обоих уровней власти - федерального и регионального - существуют, с одной стороны, параллельно друг другу: происходит функциональное разделение полномочий (закреплено в Конституции и Уставе субъекта РФ). Ряд полномочий органов федеральной власти обусловливают их ведущую роль в управлении наиболее важными процессами в регионе. Полномочия, которые являются прерогативой региональных властей, предопределяют их региональное главенство.

И в то же время для осуществления своих полномочий эти органы вынуждены сотрудничать, налаживать большое количество координационных горизонтальных связей, которые напрямую линейно практически никем не контролируются.

В основных законодательных актах субъектов Федерации - уставах - закрепляется единоначалие в осуществлении исполнительной власти главой администрации.

Администрация субъекта Федерации (Конституция РФ этот термин не использует) возлагает осуществление исполнительной власти и субъектах РФ на систему специальных органов, не уточняя ни их названия, ни структуру, ни характер отношений с иными органами и части региона. Все вопросы ее организации признаны компетенцией субъектов РФ.

Не дает исчерпывающего ответа на поставленные вопросы и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. Он закрепляет лишь общие принципы строительства органов, не касаясь частных, но весьма важных отношений. Закон воспринял содержащиеся в конституциях, уставах, законах субъектов РФ термины «администрация (правительство)» и в отношении главы органа исполнительной власти - «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» (ст. 18)).

Администрация края, области, автономной области, автономного края обеспечивает осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития, исполнение законов Российской Федерации, актов Президента и Правительства РФ, связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Администрация (правительство) субъекта Федерации разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу по принадлежности бюджет и обеспечивает его исполнение; распоряжается и управляет имуществом, относящимся к собственности данного субъекта РФ; разрабатывает и осуществляет программы в области управления экономикой, культурой, социальной политикой; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране общественного порядка, борьбе с преступностью; принимает в пределах своей компетенции правовые акты (постановления, распоряжения), осуществляет иные исполнительно-распорядительные функции и полномочия, возложенные на нее (него) Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных органов.

Состав администрации (правительства) формируется главой соответствующей администрации (правительства). Для осуществления своей компетенции многие администрации разрабатывают и утверждают схемы управления областью (правда зачастую они совпадают с перечнем органов и структур).

Типовой вариант такой схемы управления территорией разработан Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Предложена типовая структура администрации субъекта:

1. правительство (глава администрации, мэр, губернатор), наделенное общей компетенцией;

2. органы специальной компетенции по отраслям и сферам госуправления (осуществляют исполнительно-распорядительные функции);

3. территориальные органы специальной компетенции, действующие на территории районов и городов.

В областной администрации, как правило, представлены:

- Управления: юстиции, внутренних дел, финансовое, по вопросам инвестиций, сельского хозяйства;

- Комитеты: по архитектуре и строительству, экономике и прогнозированию, управлению госимуществом, обороны, мобилизационной подготовки и ликвидации последствий стихийных бедствий, промышленности, торговле, внешнеэкономическим связям, поддержке предпринимательства, здравоохранению, образованию, культуре и др. В целом 25-30 комитетов.

Таким образом можно характеризовать организационную структуру системы органов исполнительной власти субъекта Федерации как линейно-функциональную. Правда, как и на федеральном уровне, здесь проявляется проблема с выделением единоначального линейного руководителя.

Структура администрации в субъектах РФ представлена двумя моделями: единоначалие в руководстве исполнительным органом и коллегиальность в управлении. Та или иная модель означает соответствующий баланс полномочий главы администрации (высшего должностного лица) и подчиненных ему управленческих структур.

Первая модель: глава администрации единолично создает структуру и осуществляет непосредственное руководство всеми структурными подразделениями администрации. Такая модель реализована, например, в Нижегородской области. В Уставе вообще не упоминается о правительстве (коллегиальном органе), а полномочия губернатора столь обширны, что де-факто он является «хозяином» области.

Губернатор (от лат. gubernator - рулевой, правитель) - в дореволюционной России назначаемое императором высшее должностное лицо в губернии. Термин стал официально использоваться в начале 90-х годов для обозначения руководителей органов исполнительной власти - выборных или назначаемых. Существенным отличием власти современного губернатора стал ее демократический источник - выборное начало. Вместе с тем проявляется стремление некоторых политиков и представителей регионов вновь возвратиться к обсуждению вопроса о назначении на должность глав субъектов РФ.

Губернатор возглавляет областную администрацию, руководит ее деятельностью. К его полномочиям относится: право законодательной инициативы; подписания и опубликования законов; отлагательное вето на законы; исключительное право внесения законопроектов по бюджету, планам социально-экономического развития региона, структуре администрации и др.

Вторая модель структуры администрации субъекта РФ полагает учреждение правительства как самостоятельной организационно-правой формы исполнительной власти с нормативно установленными компетенцией, полномочиями в осуществлении исполнительно-распорядительных функций. Примером может служить московский вариант организации исполнительной власти. Правительство субъекта РФ в своем статусе, как правило, имеет два начала: оно издает общезначимые для всего населения территории нормативные акты, т. е. является носителем, субъектом публичного права. В то же время оно является юридическим лицом, т. е. субъектом гражданско-правовых, частноправовых отношений, может заключать сделки в сфере собственности, земли и т. д.

Однако есть и промежуточная модель организации администрации. Например, в Санкт-Петербурге Правительство не является юридическим лицом, не является и самостоятельным субъектом публично-правовых отношений, ибо его постановления утверждает губернатор. Скорее, это статус коллегии при губернаторе. (Такая организация очень схожа с линейно-функционально-штабной оргструктурой).

Разные модели администрации субъектов РФ не обеспечивают единое правовое и административно-управленческое поле в стране. Разрыв в этом поле углубляется и тем, что в конституциях республик и уставах ряда областей не определено соотношение актов, юридической силы тех, что издаются на местах, и актов федерального Правительства, у которого нет прямого административного воздействия на организационно-правовые органы исполнительной власти субъектов РФ.

Другой сложный вопрос - о статусе, названии и полномочиях высшего должностного лица субъекта РФ. Весьма трудно найти юридическое содержание в термине «высшее должностное лицо области» в силу его неопределенности. Высшее - значит, занимающее верхнюю ступень в иерархии должностных лиц. Тогда возникает вопрос о соотношении статусов должностных лиц в вертикали исполнительной власти. К тому же есть определенная двусмысленность, двойственность статуса главы администрации субъекта РФ: президента республики, губернатора края, области, Санкт-Петербурга, мэра Москвы. Каждое из указанных статусных положений включает и политический аспект - выборное лицо; получившее легитимность от живущих в регионе избирателей, местного населения, и административно-управленческий аспект - должностное лицо, подчиненное по вертикали Правительству и Президенту в вопросах ведения Федерации и совместной компетенции РФ и ее субъектов, выполнения федеральных программ, федеральных законов и осуществления иных исполнительно-распорядительных функций, возложенных Конституцией РФ, законами и иными актами компетентных федеральных органов.

Очевидно, нужно узаконить или даже ввести в ранг конституционной нормы найденную российской политической практикой компромиссную модель формирования института главы администрации в субъектах РФ: назначение Указом Президента РФ главы исполнительного органа государственной власти на должность на основе и по итогам всенародных выборов.

2.4 Организационная структура системы органов исполнительной власти на местном уровне

Как уже было отмечено выше, народ, согласно Конституции РФ, осуществляет свою власть не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления. При этом органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Хотя статья 72 пункт «н» относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В рамках такого положения Российская Федерация принимает общий, рамочный Закон о местном самоуправлении, который дополняется и развивается региональными законами. В рамках правовых норм указанных законов на местном уровне должна выстраиваться собственная структура исполнительных органов. На деле же оказывается так, что местная администрация формируется по типовой рекомендации субъекта Федерации и, в сущности, является низовым звеном государственной власти, хотя и прямо не подчиненным.

Организационная структура местного уровня исполнительной власти, как и предыдущих двух, имеет несколько проблемных мест.

Во-первых, четко не определено понятие «высшее должностное лицо»: в Федеральном законе 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» им является глава муниципального образования (избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом из своего состава). Он не может одновременно являться председателем представительного органа муниципального образования (МО) и главой местной администрации. Подотчетен и подконтролен населению и представительному органу.

В таком случае опять выявляется трудность четкого выделения вертикали административного управления. По Закону 2003 года при формировании организационной структуры местных органов исполнительной власти используются три модели ее построения:

1) Глава МО избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

2) Глава МО избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

3) Глава МО избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе

В результате довольно часто формируется своеобразная «двуглавая» модель административного управления, когда сложно определить подотчетность различных звеньев управления.