Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

муниципальный образование самоуправление орган

Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный 6 октября 2003 г. президентом России, - один из тех законов, которые затронул не только всю систему органов власти, но и буквально каждого гражданина России. В большинстве сельских и городских поселений местное самоуправление не организовано так, как того требуют Конституция и действующий Федеральный закон. Из почти 12 тысяч муниципальных образований только около половина имела самостоятельные бюджеты, остальные работали по смете. Треть муниципальных образований не имела в муниципальной собственности объектов здравоохранения, образования, культуры, а эти сферы по действующему закону являются вопросами местного значения. Четверть муниципальных образований вообще не имела муниципальной собственности. Всестороннее усиление контроля и правопорядка - отличительная черта курса президента Владимира Путина. Этот курс получает логическое продолжение в новом законе о местном самоуправлении. Он явно направлен на то, чтобы усилить контроль за законностью и эффективностью деятельности местных органов управления. В нем большое количество норм, которые будут способствовать повышению гарантий законности деятельности муниципальных органов. Цели этой сложной реформы - приблизить местное самоуправление к населению, повысить его финансовую устойчивость, правильно распределить полномочия между органами власти, усилить законность и «прозрачность» в действиях органов муниципального управления. В этой связи в стратегической перспективе, несмотря на возможные сложности переходного периода, реформа, несомненно, приведет к совершенствованию социально-экономической и политической системы муниципальных образовании.

1. Общая характеристика муниципального образования г. Артема

Общая протяженность границы Артемовского городского округа составляет примерно 121,7 км, из них 104,2 км - сухопутная часть и 17,5 км - водная часть границы. Граница состоит из шести основных участков.

Артемовский городской округ граничит на севере с Уссурийским городским округом, на востоке - со Шкотовским муниципальным районом, на юге - с Владивостокским городским округом, на западе - с Надеждинским муниципальным районом. На юго-востоке граница проходит по береговой линии Уссурийского залива, на юго-западе - по береговой линии залива Угловой.

Артемовский городской округ является муниципальным образованием и входит в состав Приморского края Российской Федерации. В состав Артемовского городского округа включены город Артем, села Кневичи, Кролевцы, Оленье, Суражевка и Ясное в соответствии с законом Приморского края.

В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 октября 1938 года Артему присвоен статус города. С учетом исторических традиций Артема, заботясь об их сохранении, о самобытном развитии территории, День Города отмечается ежегодно, в последнее воскресенье августа. Территория Артемовского городского округа является составной частью территории Приморского края. Границы Артемовского городского округа установлены Законом Приморского края от 10 ноября 2004 года №157-КЗ «Об Артемовском городском округе».

Изменение границ Артемовского городского округа может быть произведено с учетом мнения населения, выраженного непосредственно путем референдума, в соответствии с федеральным законодательством и законами Приморского края. Официальное наименование муниципального образования город Артем - Артемовский городской округ.

Территорию Артемовского городского округа составляют исторически сложившиеся земли города Артема и сел Кневичи, Кролевцы, Оленьего, Суражевка и Ясного, прилегающие к ним земли общего пользования, земли сельскохозяйственного назначения, земли Артемовского лесхоза, рекреационные земли, территории традиционного природопользования, земли для развития Артемовского городского округа, независимо от их форм собственности и целевого назначения, водные ресурсы, находящиеся в пределах границ Артемовского городского округа.

2. Участие населения Артемовского городского округа в осуществлении местного самоуправления

Граждане Российской Федерации (далее - граждане) осуществляют местное самоуправление (в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан) посредством форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

Формами непосредственного участия населения Артемовского городского округа в решении вопросов местного значения являются:

1) местный референдум;

2) муниципальные выборы;

3) голосование по отзыву депутата Думы Артемовского городского округа, главы Артемовского городского округа;

4) голосование по вопросам изменения границ Артемовского городского округа, преобразования Артемовского городского округа;

5) правотворческая инициатива граждан;

6) территориальное общественное самоуправление;

7) публичные слушания;

8) собрание граждан;

9) конференция граждан;

10) опрос граждан;

11) обращение граждан в органы местного самоуправления;

12) иные формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и законам Приморского края.

3. Экономическая основа местного самоуправления

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права Артемовского городского округа.

В собственности Артемовского городского округа находится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц в границах Артемовского городского округа;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в Артемовском городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах Артемовского городского округа;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах Артемовского городского округа;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории Артемовского городского округа муниципальной милицией;

8) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

9) имущество, предназначенное для оказания на территории Артемовского городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

10) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

11) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

12) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории Артемовского городского округа мест захоронения и организации ритуальных услуг;

13) имущество библиотек Артемовского городского округа;

14) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей Артемовского городского округа услугами организаций культуры;

15) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

16) имущество, предназначенное для развития на территории Артемовского городского округа физической культуры и массового спорта;

17) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории Артемовского городского округа, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

18) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

19) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности Артемовского городского округа в соответствии с федеральными законами;

20) обособленные водные объекты на территории Артемовского городского округа;

21) леса, расположенные в границах Артемовского городского округа;

22) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Артемовского городского округа;

23) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории Артемовского городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

24) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

В собственности Артемовского городского округа также находится имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с решениями Думы Артемовского городского округа.

В собственности Артемовского городского округа могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом.

От имени Артемовского городского округа владеет, пользуется, распоряжается муниципальным имуществом администрация Артемовского городского округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними решениями Думы Артемовского городского округа.

Администрация Артемовского городского округа вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти Приморского края) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать муниципальное имущество в соответствии с федеральными законами Российской Федерации и нормативными правовыми актами Артемовского городского округа.

4. Органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления и иные муниципальные органы

Структуру органов местного самоуправления Артемовского городского округа составляют:

1) Дума Артемовского городского округа (Дума города Артема) - представительный орган муниципального образования;

2) глава Артемовского городского округа (глава города Артема) - высшее должностное лицо муниципального образования;

3) администрация Артемовского городского округа (администрация города Артема) - исполнительно-распорядительный орган муниципального образования;

4) контрольно-счетная палата Артемовского городского округа - контрольный орган муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления Артемовского городского округа осуществляется не иначе как путем внесения изменений в настоящий Устав.

От имени Артемовского городского округа приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава Артемовского городского округа, председатель Думы Артемовского городского округа, председатель контрольно-счетной палаты Артемовского городского округа по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Органы местного самоуправления Артемовского городского округа, которые в соответствии с федеральным законодательством и настоящим Уставом наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются настоящий Устав и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

Основаниями для государственной регистрации органов администрации Артемовского городского округа в качестве юридических лиц являются решение Думы Артемовского городского округа об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем Думой Артемовского городского округа.

Дума Артемовского городского округа является постоянно действующим выборным коллегиальным органом Артемовского городского округа.

Дума Артемовского городского округа обладает правами юридического лица, имеет печати и штампы со своим наименованием, бланки со своими реквизитами, лицевые счета.

Деятельность Думы Артемовского городского округа обеспечивает аппарат Думы Артемовского городского. Глава Артемовского городского округа Глава Артемовского городского округа является высшим должностным лицом муниципального образования, наделяется настоящим Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет администрацию Артемовского городского округа.

Глава Артемовского городского округа возглавляет деятельность по осуществлению на территории Артемовского городского округа местного самоуправления.

Глава Артемовского городского округа избирается жителями Артемовского городского округа на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах сроком на 5 лет. Полномочия главы Артемовского городского округа начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы Артемовского городского округа.

Миссия муниципального образования является важным элементом муниципального управления. Миссия муниципального образования - основное назначение, определяющее смысл его существования: то главное, что оно предоставляет и обеспечивает своему населению сейчас и в последующем его потомкам, памяти предков, а также своему региону и всей Российской Федерации.

В соответствии со Статьей 15 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. к вопросам местного значения муниципального района относятся:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

10) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

11) организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

12) опека и попечительство;

13) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

14) утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;

15) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;

16) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

17) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

18) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов

19) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

20) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;

21) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;

22) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

23) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

24) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях;

25) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

26) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия;

27) обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;

28) организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью.

В состав базовых задач системы муниципального управления входят:

1. Стратегическое планирование, включающее в себя разработку муниципальных политик в различных сферах, определяющих жизнь муниципального образования, разработку программ и проектов, прогнозирование и сценирование социально-экономического развития.

В управлении любыми объектами роль стратегического планирования чрезвычайно высока. Трудно переоценить ее роль и в муниципальном управлении.

В своей деятельности органы местного самоуправления имеют дело с различными субъектами в экономической, предпринимательской, общественной сферах. Интересы этих субъектов всегда противоречивы и эгоистичны. Например, предприниматель стремится к извлечению максимальной прибыли за счет модернизации своей деятельности, минимизации накладных расходов и сокращения персонала; в свою очередь, органы местного самоуправления заинтересованы в обеспечении занятости и в прибыльности деятельности предприятий; население заинтересовано в гарантиях занятости и не заинтересовано в модернизации производств.

Стратегическое планирование и муниципальные политики необходимы в муниципальном управлении как средства согласования интересов местных сообществ в отношении ключевых вопросов муниципального развития. Они призваны переводить конфликты и проблемы в цели и задачи деятельности органов управления.

Муниципальные программы выполняют задачу соорганизации деятельности всех подразделений Администрации и других субъектов муниципального развития.

Программный подход ориентирован на работу именно с проблемами, он позволяет управлять процессом работы с ними и с постоянно меняющимся содержанием проблемного поля.

В программном подходе центр тяжести переносится с результата - текста программы как выражения статичного состояния - на процесс программирования. Вся структура управления втягивается в постоянный процесс программирования своей деятельности, приобретая эластичность и способность к изменениям.

Программный подход позволяет закрыть разрывы, которые появляются на границах деятельности подразделений и являются источниками организационных конфликтов и рассогласований в работе.

2. Формирование нормативно-правовой базы местного самоуправления.

Это прежде всего работа с Уставом муниципального образования и создание условий для усиления регулирующей роли органов муниципального управления.

Сбалансированное решение задач местного самоуправления требует установления четких правил деятельности со всеми местными ресурсами, вне зависимости от форм собственности.

Развитая муниципальная нормативно-правовая база - важнейшее средство в освоении предметов ведения местного самоуправления.

При отсутствии развернутой законодательной базы местного самоуправления, положения Устава муниципального образования выступают как основания для судебной защиты прав местного самоуправления.

3. Формирование базы социально-технических нормативов.

Одной из ключевых задач, решение которых необходимо для нормальной организации муниципального управления, является определение социальных норм, по которым муниципальное образование предоставляет различные услуги населению за счет своего бюджета.

Эта задача очень хорошо понимается управленцами из производственной сферы, поскольку ни один производственный процесс нельзя построить без описания составляющих его процедур и операций, а также определения стоимости каждой из них. Однако в практике муниципального управления мы научились обходиться без нормативно-технической базы. Из-за этого невозможно разработать нормативно-расчетный бюджет, организовать планирование деятельности, нормативное финансирование бюджетных расходов, соотнести качество услуг, которые предоставляются населению, с возможностями бюджета.

Замещение муниципальных нормативов государственными или региональными, как правило, ведет к росту расходов, не отражающих специфики конкретного муниципального образования и его возможностей.

4. Анализ внешней и внутренней ситуации, как условие гибкого реагирования структуры муниципального управления на изменения.

Безусловно, аналитическая работа - дорогое удовольствие, и не каждое муниципальное образование может себе позволить содержать аналитические подразделения. Однако, если муниципальное образование не способно обеспечить аналитическое сопровождение своей деятельности, оно вынуждено заимствовать цели и задачи на вышестоящих уровнях управления, у других муниципальных образований. На практике это означает, что деятельность структур муниципального управления будет слабо ориентировано на собственную социально-экономическую ситуацию, а в тех областях, где структура муниципального управления не имеет своих целей, их заместят цели Администрации Субъекта Федерации.

5. Планирование работы как условие согласования действий подразделений Администрации по используемым ресурсам и во времени.

Система планирования, пронизывающая все уровни управления, является гарантом прозрачности деятельности подразделений, позволяет установить характеристики результативности работы. Этому способствуют унифицированные требования к разработке планов работы.

Планы должны лечь в основу оперативных совещаний, оценки деятельности подразделений и их руководителей, анализа объема исполняемых функций и т.д.

6. Контроль за исполнением нормативно-правовых актов и нормативных предписаний внутри структуры управления и в подведомственной муниципальной сфере.

Существующие недостатки контроля за выполнением задач муниципального управления заключены в их ведомственном характере. Это нарушает важнейший принцип муниципального управления: разделение позиций заказчика, исполнителя и контролера.

Система контроля обязательно должна быть перекрестной. Ни в коем случае нельзя сосредотачивать все контрольные функции в одном специальном контрольном подразделении.

На этом основании, следует проинвентаризировать все процессы, которые требуют контроля. Сюда, в частности, необходимо отнести: контроль в рамках системы делопроизводства, контроль за качеством управленческой работы, контроль за хозяйственной деятельностью, контроль за распределением и использованием финансовых ресурсов, нормативный контроль, технический контроль. И каждым из этих видов контроля должно заниматься профильное подразделение Администрации.

7. Управление персоналом, как условие мотивации муниципальных служащих и развития их компетентности.

Как правило, работа с сотрудниками Администрации ведется отделами кадров и руководителями. Она охватывает весьма узкий круг задач, главным образом, определяемый функциями учета кадров.

В результате, муниципальный служащий не имеет четких представлений ни о системе требований к выполняемым им функциям, ни об условиях его продвижения по службе.

Управление персоналом состоит из решения следующих задач:

· оценка и развитие профессиональных навыков;

· расширение компетенций;

· формирование объективной системы требований к продвижению по службе на основе публичных и прозрачных процедур и только в соответствии с компетенцией;

· разработка системы мотивации муниципальных служащих, включая поддержание необходимого уровня информированности.;

· аттестация служащих;

8. Регламентация собственной деятельности и деятельности в подведомственной сфере, как условие для обеспечения нормального функционирования всей структуры муниципального управления.

Любая система управления может нормально функционировать, если все ее основные функциональные связи описаны в терминах процедур и операций.

Соблюдение данного требования позволяет установить четкие границы между уровнями иерархии управления и горизонтальные связи между подразделениями.

На этом каркасе строится организация документопотоков, распределение обязанностей, ответственности и прав, появляется система единых требований к руководителям одного уровня.

В администрациях муниципальных образований чаще всего нет четкой иерархии управления. Заместители главы, руководители управлений, комитетов и отделов обладают различным уровнем прав и ответственности, выполняют различный набор функций, несмотря на принадлежность определенной управленческой иерархии. Заместитель главы может выполнять задачи начальника отдела, а начальник отдела - задачи заместителя главы. Распределение поручений и заданий в системе управления производится в ориентации на личные качества, а не по формальным признакам, связанным с позицией, занимаемой в структуре управления и содержанием поручения.

Внешние требования к рабочим местам очень неопределенны, они никак не диктуются регламентами деятельности, а следовательно не влияют на требования к качеству работы.

Хорошо известен дефицит квалифицированных работников в муниципальных структурах. Сам период их выращивания длителен и дорогостоящ, но компенсировать недостаточную квалификацию можно за счет внешних требований: чем они будут более полными и охватывающими различные аспекты деятельности, тем успешнее работники будут их осваивать и, на практике, повышать свою квалификацию.

9. Система муниципального заказа, как условие обеспечения публичности в распоряжении средствами бюджета, минимизации расходов и создания конкурентной среды.

Если руководство муниципального образования считает, что бюджет муниципального образования - это собственность местного сообщества, а не структуры муниципального управления, то первым условием исполнения расходной части бюджета является публичность.

Если руководство муниципального образования считает необходимым привлекать к исполнению своих задач предприятия различных форм собственности для создания в городе и районе конкурентной среды и повышения качества услуг при одновременном уменьшении их стоимости, снижение накладных расходов, связанных с деятельностью муниципальных учреждений и предприятий, то для достижения этой цели существует одно средство - муниципальный заказ.

10. Публичность деятельности, как условие вовлечения муниципальных сообществ в решение муниципальных задач и расширения гражданского участия.

Принцип публичности деятельности органов местного самоуправления - эффективное средство установления отношений доверия между властью и населением.

Понимание намерений власти и их поддержка населением - условие реализации муниципальных программ и проектов.

В противном случае, власть всегда будет наталкиваться на негативную реакцию населения на свои инновации, базирующуюся на незнании, боязни потерять что-то, недоверии к власти как таковой.

Информированность населения о намерениях власти повышает коэффициент реализации программ и проектов вдвое.

Таким образом, затраты на обеспечение публичности деятельности органов местного самоуправления имеют вполне конкретный финансовый эквивалент.

В связи с тем, что предметы ведения местного самоуправления прописаны в законе недостаточно развернуто, нельзя автоматически превратить их в объекты управленческой деятельности.

Выделение базовых процессов, на работу с которыми должна быть ориентирована структура муниципального управления, основано на соорганизации общих задач муниципального управления и ситуации, в которой находится регион и муниципальное образование.

Базовые процессы являются также основанием для формирования ключевых организационно-управленческих блоков и их внутренней структуры, целей, задач и функций.

Исходными посылками для выделения базовых процессов являются следующие фиксации:

1. Обеспечение доходной части местного бюджета, соответствующей объемам исполняемых полномочий, в среднесрочной перспективе является проблематичным.

2. Нагрузка по финансированию социальной сферы муниципального образования будет увеличиваться.

3. Социальное расслоение населения будет продолжаться. Доходы среднего класса стабилизируются, богатых возрастут, бедные станут еще беднее.

4. Инвестиционная активность останется на сложившемся уровне и будет опираться в основном на внутренние ресурсы.

5. Будет доминировать тенденция «самообеспечения» как условия выживания.

6. Внешние ресурсы будут привлекаться исключительно для эксплуатации элементов региональной и федеральной инфраструктуры.

Отсюда можно сделать вывод, что в основу стратегии поведения муниципального образования может быть положен принцип стабилизации положения на основе сложившихся укладов жизни.

Для этого в городе должны быть подготовлены и утверждены соответствующие программы деятельности Администрации и организована работа по их реализации.

Учитывая ситуацию, прежде всего в бюджетно-финансовой сфере, можно сделать главный вывод о том, что наиболее реальным ресурсом в ближайшее время является аккуратная работа с расходной частью бюджета; именно здесь можно найти эффективные пути решения городских проблем.

Таким образом, главным лозунгом деятельности Администрации на ближайший период может стать лозунг «наведения порядка» во всех сферах управления муниципальным образованием.

Раскрытие этого лозунга, который может по различным экспертным оценкам дать от 15 до 30% снижения расходов бюджета по отдельным статьям, мы видим следующим образом:

1. Прямое сокращение затрат бюджета может быть осуществлено за счет перевода всех расходов бюджета на муниципальный заказ, распределяемый на конкурсной основе. Необходимы, как минимум, соответствующее структурное подразделение, система городских социально-технических нормативов (минимальных стандартов, финансовых лимитов, тарифов), Положение и Регламент о муниципальном заказе.

2. Лишение подразделений, выполняющих управленческие функции, прав юридического лица и перевод их счетов в централизованную бухгалтерию Администрации. Создание юридических лиц непосредственно в муниципальных учреждениях: школах, детских садах, поликлиниках и т.п. Ликвидация промежуточного звена, распределяющего бюджетные финансовые ресурсы, дает, по опыту, снижение бюджетных затрат в сфере на 25%. Требуется сокращение количества бюджетополучателей, прежде всего в социальном блоке.

3. Важное место в решении муниципальных проблем должны занять деятельностные и планировочные регламенты работы с городской и районной недвижимостью и, прежде всего, в сфере градостроительства.

Это - очевидный резерв повышения налогооблагаемой базы и арендных ставок на муниципальную недвижимость, улучшения облика города и застройки села, дополнительные возможности регулирования инвестиционных процессов. Здесь необходима, в первую очередь, работа над градостроительным Уставом города, включая новую регламентирующую планировочную документацию.

4. Необходим анализ и планирование в бюджетно-финансовой сфере, как средство оптимизации бюджетного процесса.

Необходима реорганизация структуры управления сферой, включение в деятельность Администрации программно-проектных методов управления, соответствующих Положений и Регламентов. В перспективе следует ориентироваться на работу с нормативно-расчетным бюджетом.

5. Обеспечение процессов развития. Создание структурного подразделения, обеспечивающего формирование политики муниципального развития, подготовку и контроль осуществления тактических (программно-проектных) и стратегических концептуальных задач деятельности Администрации. Это может быть информационно-аналитическая служба.

6. Несмотря на то, что эта фиксация становится общим местом, очень важным аспектом решения городских проблем является жилищно-коммунальная реформа. Необходима, как минимум, целенаправленная работа Администрации по «инвентаризации» жителей города. Ибо только точная информация может сделать «адресную поддержку» действительно действенным инструментом реформы и не приведет к новому витку социальной напряженности в городе. Этапность реформы выглядит следующим образом:

· реорганизация управления;

· сокращение расходов;

· модернизация инфраструктуры;

· повышение платы за услуги.

Проводимая в муниципальном образовании реформа ЖКХ, построена на ошибочных организационных началах и приводит к снижению интегрированности управления ЖКХ в систему муниципального управления в целом.

7. Необходима также программа создания равнопрочной системы административно-распорядительных документов Администрации, регламентирующих деятельность ее подразделений и цивилизованно организующих документооборот. Нужна своего рода программа «бюрократизации» работы Администрации, в противовес доминирующим социально-корпоративным отношениям.

8. Еще один резерв - муниципализация сферы управления городом заложен в освоении сотрудниками и структурами Администрации полномочий и ответственности, возлагаемых на органы местного самоуправления законодательством о местном самоуправлении. Это потребует коренной реорганизации системы (и структуры) муниципального управления и, соответственно, политической воли руководителей. Прежде всего это относится к бюджетно-финансовой сфере, управлению городской недвижимостью, включая городскую землю, управлению жилищной и инженерно-коммунальной сферами.

9. Решение проблемы становления института местного самоуправления (а это тоже очевидный ресурс роста благополучия города) связано с действиями Администрации в направлении:

· лоббирования интересов города, района и местного сообщества в органах государственной власти;

· объединения усилий муниципальных образований по региональному признаку для решения задач собственного нормативно-правового обеспечения, решения общих проблем повседневной жизни и развития;

· активизации законотворческой инициативы местных сообществ;

· активизации процессов становления территориальных общественных самоуправлений.

Успех деятельности Администрации потребует активизации ее общественно-политической роли. Это требует целенаправленной деятельности всех структур Администрации (и формирования соответствующей программы) по общественной адаптации принимаемых ею решений, создания, через соответствующее городское нормативное обеспечение, «прозрачной» системы работы, механизма сбора, обработки и учета мнения жителей города и общественно-политических организаций.

Анализ организации управления муниципальным образованием показывает, что обычно она не соответствует тем задачам, которые поставлены перед муниципальной властью в Конституции РФ, Законе РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законах субъектов Федерации.

Из этого следует первая задача: приведение целей и задач муниципального управления в соответствие с нормативно-правовой базой, регулирующей деятельность органов местного самоуправления.

Надо признать, что только в последнее время местные органы управления осознали, что свои доходы они собирают не лучшим образом, а расходы далеки от эффективности.

Отраслевой принцип построения системы управления городом и районом приводит к лоббированию интересов отдельных хозяйственных сфер, потере финансов на пути к их конечному получателю, низкой согласованности в действиях ключевых подразделений, дублированию функций, слабой реакции на внешние изменения.

Также сегодня ясно, что ожидать увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований в ближайшее время не приходится. Следовательно одним из немногих ресурсов обеспечения работы всех муниципальных служб являются строжайший режим экономии бюджетных средств и изменение принципов и содержания управленческой работы, осознание всеми руководителями целей и задач муниципального развития в целом, а не узких отраслевых интересов.

Из этого следует вторая задача: приведение структуры муниципального управления в соответствие с целями и задачами муниципального развития.

Реорганизация структуры Администрации предполагает переход от отраслевого принципа муниципального управления к программно-функциональному. Он предполагает создание следующих основных организационных блоков:

· Прогнозирования и программирования муниципального развития.

· Экономики и финансов.

· Недвижимости.

· Коммунального хозяйства.

· Социального развития.

· Организационного обеспечения работы Администрации.

Каждый из этих блоков несет ответственность за весь комплекс процессов и структур, составляющих соответствующую сферу жизни города.

Принципы формирования новой структуры состоят в:

· переходе от преимущественно административно-распределительных к нормативно-правовым средствам управления;

· максимальной централизации финансовых потоков;

· лишении большинства подразделений прав юридического лица;

· создании системы полноценного и всеохватывающего муниципального заказа, как единственной легитимной формы расходования средств муниципального бюджета (конкурсное размещение муниципального заказа дает экономию, как показывает опыт, по различным расходам от 10 до 40 процентов);

· усилении работы с муниципальной недвижимостью всех форм собственности, как основным собственным источником доходов бюджета с целью повысить доходы от использования муниципального недвижимого имущества до 15-20 процентов доходной части бюджета в ближайшие годы;

· усилении персональной ответственности заместителей главы муниципального образования за порученный участок работы за счет совмещения должностей руководителя Департамента и заместителя главы муниципального образования;

· организации перекрестного контроля за работой администрации, муниципальных учреждений и предприятий;

· профессионализации муниципального управления, устранения дублирования функций, а вместе с этим и сокращения штатов Администрации;

· соотнесении текущих решений со стратегией муниципального развития;

· усилении эффективности работы по оказанию жителям города и района социальных, культурных и образовательных услуг;

· развитии разнообразных форм самоуправления граждан и создании условий для их активного участия в решении местных вопросов;

· интеграции в организационно - административных блоках структуры Администрации процессов управления городом и районом.

Есть еще две принципиальных позиции, требующих отдельного специального рассмотрения и принятия по ним решений, которые повлекут изменения в Уставе муниципального образования.

Во-первых, это введение должности Главы Администрации - муниципального Управляющего - на контракте, что позволит в полной мере вывести всенародно избранного Главу муниципального образования в политическую роль: исполнителя политических функций и гаранта стратегии развития муниципального образования, и снимет с него ответственность за организацию текущей работы исполнительного органа местного самоуправления.

Во-вторых, это решение проблемы приближения власти к населению и развития гражданской позиции у жителей города и района, воспитания у жителей ответственности за свою жизнь и судьбу через создание внутрирайонных муниципальных образований (округов) с передачей им действительных возможностей и реальной ответственности за решение местных вопросов: содержания жилых домов, благоустройства дворов, социальной работы и т.п.

Несмотря на их организационную сложность и нетрадиционность для современного российского муниципального движения, они могут весьма существенно повлиять на эффективность муниципального управления.

Разработчики нового федерального закона поставили перед собой задачу не реформировать местное самоуправление, а создать его заново.

Местное самоуправление в новом законе не просто провозглашается как конституционное право граждан, а становится уровнем публичной власти. На этом уровне должны будут решаться важнейшие задачи в сфере социально-бытового обслуживания населения. И он к тому же будет достаточно жестко встроен в вертикаль государственного аппарата. До сего дня самостоятельность муниципальных органов выражается, в основном, в их «независимости» от бюджетных средств. Следовательно, они были свободны и от всякой ответственности за выполнение не вполне определенных функций. Авторы же реформы исходят из того, что необходимо сначала бюджетно обеспечить полномочия, которые закон закрепляет за местной властью. Вместе с тем решение вопросов местного значения будет не только правом, но и, что важно, обязанностью муниципалитетов, подкрепленной жесткими мерами ответственности и контроля.

Для решения этой задачи федеральный законодатель нашел необходимым очень подробно урегулировать и в значительной степени унифицировать все аспекты организации и деятельности муниципальных органов. Приходится признать, что подобная «централизованная» модель имеет как неоспоримые достоинства, так и существенные недостатки. Дело в том, что, отнимая у регионов большинство полномочий в сфере местного самоуправления и передавая их на федеральный уровень, мы неизбежно сталкиваемся с проблемой социально-экономических, демографических и исторических различий между территориями. Различий серьезных до такой степени, что для некоторых единая федеральная модель может оказаться вовсе неприемлемой. Например, попытки придумать единые критерии определения границ муниципальных образований, которые обеспечили бы реальную компактность местной власти и близость ее к населению, привели лишь к появлению в тексте закона малопонятных требований о «пешей» и «транспортной» доступности до центра муниципального образования «и обратно».

Важная роль в формировании новых структур местного самоуправления отводится тем положениям закона, которые говорят о переходном периоде, необходимом для реализации его требований. Особые сложности связаны с нормами, которые допускают на одной и той же территории параллельную деятельность «старых» и новоизбранных органов местного самоуправления. Не исключено, что нас ожидает довольно длительный период двоевластия (или безвластия?) на местном уровне, который может отрицательно сказаться на муниципальной экономике.

Закон учреждает унифицированную двухзвенную систему органов местного самоуправления, передавая на уровень района те полномочия, которые не могут быть эффективно реализованы в рамках отдельного населенного пункта. Каждый уровень муниципальной власти получит определенный перечень вопросов, решение которых осуществляется за счет его бюджета. Предполагается, что изменения в бюджетном и налоговом законодательствах позволят обеспечить и соответствующий уровень собственных доходов муниципальных образований. Однако реальная финансовая независимость органов местного самоуправления, видимо, так и не будет достигнута, так как местные бюджеты по-прежнему будут зависеть от дотаций, предоставляемых с верхнего уровня бюджетной системы. Появление сложных межбюджетных отношений внутри самой системы органов местного самоуправления, искусственное разделение вопросов местного значения между уровнями муниципальных образований не вселяет уверенности в том, что всё это поможет жителям избавиться от проржавевших труб и щербатого асфальта.

Еще не совсем ясно, удастся ли муниципальным органам справиться с решением вопросов местного значения и финансированием собственных полномочий (весьма расходных, кстати), а законодатель уже обязывает муниципалитеты исполнять и те полномочия, которые передает им государство. Конечно, в этом случае должны указываться и конкретные источники финансирования - субвенции из бюджета соответствующего уровня. Однако орган государственной власти, передавший полномочия, получает право издавать обязательные для муниципалитета указания и осуществлять жесткий контроль над его деятельностью. То есть весьма привлекательная идея на деле оборачивается фактическим подчинением муниципалитета органу исполнительной власти.

Совместима ли демократическая природа местного самоуправления с попытками встроить его в вертикаль государственной власти? Кто знает, не превратятся ли сложные механизмы выравнивания доходов муниципальных образований в действенный инструмент политического давления в руках региональных властей? Будут ли органы местного самоуправления заинтересованы в экономическом развитии своих территорий или же станут по-прежнему ожидать финансовой поддержки от губернаторов? К сожалению, федеральный закон не дает обнадеживающих ответов на эти вопросы.

Наконец, превращение местного самоуправления в элемент бюрократического аппарата государства завершается в законе с помощью введения института «внешнего управления», который предусматривает процедуру временной передачи полномочий муниципалитетов органам государственной власти. Данная мера может быть применена в случаях заведомо неэффективной работы муниципальных органов, что позволит государству вмешаться с целью защиты прав и законных интересов граждан. Но вот беда, за спорами о конституционности такой меры как-то уходит в тень то обстоятельство, что органы местного самоуправления должны нести ответственность не перед государством, а перед гражданами. А значит, местному чиновнику, грубо говоря, должно быть абсолютно безразлично, как оценивается его деятельность «наверху», если он опирается на поддержку со стороны населения. Именно в этом - залог решения наболевших проблем коммунального хозяйства и социального обеспечения. И это как раз тот случай, когда демократия означает порядок.

Государственный контроль над законностью в деятельности органов местного самоуправления осуществляется правоохранительными органами, уполномоченными применять меры уголовной и административной ответственности к должностным лицам, чьи действия нарушают права граждан. Очевидно, что вместо создания дополнительных способов давления на муниципальную власть федеральный закон должен обеспечивать финансовое стимулирование эффективной деятельности местных чиновников по управлению муниципальным хозяйством и социальному развитию территорий.

В систему управления входят:

1) Субъект управления - это лицо, группа лиц, специально созданный орган или общество в целом, которые воздействуют на управляемую систему в целях обеспечения ее функционирования и движения к заданной цели.

Субъект управления осуществляет управленческую и организационную работу, принимает решения и обеспечивают достижение поставленных целей. Субъект управления называют еще управляющей системой. Очень часто из круга субъектов управления исключается общество, что неверно. Ведь общество выступает в качестве субъекта управления по отношению к элементам государства. Например, общество создает органы государственной власти, может принимать конституцию страны и т.д.

Объект управления - это общество и его элементы (государство, регион, муниципальное образование, отрасль, предприятие, трудовой коллектив, семья, личность и т.п.) на которые направлено управленческое воздействие в целях обеспечения их функционирования и развития. Объект управления иногда называют управляемой системой. Объекты управления можно классифицировать по следующим основаниям:

· По масштабам и уровням управленческого воздействия объектами управления выступает мировое сообщество, страна, регион, муниципальное образование, отрасль, предприятие, коллектив и т.п.