Федеральные и региональные органы государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральные и региональные органы государственного управления

Содержание

• Введение
• Раздел 1. Основные проблемы организации взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов российской федерации на современном этапе
• 1.1 Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти РФ
• 1.2 Конституционные принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными и региональными органами государственной власти
• 1.3 Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности
• Раздел 2. Основные направления и задачи формирования эффективного механизма взаимодействия
• 2.1 Формирование эффективного контрольного механизма
• 2.2 Совершенствование процедур разрешения разногласий во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти
• 2.3 Первоочередные задачи и направления совершенствования механизма взаимодействия в 2004 -2005 гг.
• Раздел 3. Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в России: проблемы и перспективы
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение

Успешное решение сложных внутренних и внешних задач, стоящих ныне перед Россией, напрямую связано с повышением роли государства, его усилением и развитием на основе демократии и права. В этих условиях особенно возрастает значение механизма государства, укрепления и слаженной работы всех его составных частей и структурных подразделений, создания и совершенствования необходимой для этого нормативно-правовой основы.

В Послании Президента РФ В. Путина Федеральному Собранию 18 апреля 2002 отмечено, что "ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями власти". На заседание комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между тремя уровнями власти в России 30 мая 2002 г. В. Путин заявил, что первый этап - восстановления единого правового пространства России - подходит к завершению, а следующий шаг, подготовкой которого занимается специальная комиссия, заключается в четком разграничении полномочий.

Совет Федерации, в свою очередь, приступил к обсуждению проблемы разграничения полномочий центра и регионов. В частности, председатель Совета Федерации Сергей Миронов, открывая заседание палаты 25 октября 2002 г., заявил, что полномочия федерального центра и субъектов Федерации в сфере межбюджетных отношений должны быть четко разграничены и "необходимо четко определить, что является прерогативой центра, а какие бюджетные обязательства должны выполняться регионами".

Различные авторы и рабочие группы отстаивают различные концепции реформирования современного государственного устройства Российской Федерации с приданием той или иной симметрии федерации. Одна из самых острых проблем российского федерализма касается двусторонних договоров федерации и субъектов.

Продолжается приведение регионального законодательства в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, разрешение противоречий, возникших в начале 90-х годов после известного лозунга бывшего президента РФ Б.Н. Ельцина: "забирайте себе столько суверенитета, сколько сможете проглотить".

В то же время Президент Татарстана Минтимер Шаймиев обвинил федеральный центр в том, что тот "стремится взять себе больше полномочий, покушаясь на компетенцию регионов". Выступая 29 августа на 3-м Всемирном конгрессе татар в Казани, Шаймиев высказал мнение, что в России существует тенденция к унитаризации.

Теоретический интерес по прежнему вызывает само понятие "федерализм". Ряд авторов уделяют большое внимание разработке института федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации.

Таким образом, проблема разграничения полномочий между федеральным и региональным уровнями государственной власти по-прежнему сохраняет остроту. В обществе и правовой науке до настоящего времени нет единства мнений о том, как должно быть организовано правовое пространство России; из каких составных частей оно состоит и в каких взаимоотношениях между собой эти составные части находятся; наконец, какие механизмы используются российским правом для обеспечения единства и однородности правового пространства?

В курсовой работе использованы различные источники нормативно-правового и теоретического характера.

Раздел 1. Основные проблемы организации взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации на современном этапе

1.1 Общая характеристика современной системы и основных проблем взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти РФ

Федеративное государственное устройство Российской Федерации закреплено в Конституции РФ. Исходя из положений, изложенных в ст. ст. 4, 5, 15, 71-73 Конституции РФ, принципы российского федерализма можно сформулировать следующим образом:

§ государственный суверенитет РФ;

§ единство системы государственной власти;

§ равноправие субъектов РФ;

§ единство конституционно-правовой системы РФ;

§ разграничение предметов ведения между РФ и субъектами РФ;

§ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

§ полнота государственной власти субъектов РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного с её субъектами ведения;

§ равноправие и самоопределение народов в РФ.

Реализация в практике государственного строительства всех названных принципов позволит обеспечить подлинный федерализм в России. Пока же только начато движение к полноценному федеративному государству.

Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обеспечения конструктивного взаимодействия между ними. При решении указанных проблем необходимы:

§ во-первых, соблюдение конституционных положений об организации государственной власти (это укрепляет единое общероссийское правовое пространство);

§ во-вторых, адекватный и своевременный учет реалий страны (фактического состояния экономики, практики разрешения проблем, уровня развития гражданского общества и т.п.) при совершенствовании законодательства;

§ в-третьих, обеспечение того, чтобы полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно (реализация "принципа субсидиарности").

Показатель эффективности в данном контексте должен рассматриваться как интегральный, объединяющий в себе как экономический аспект (соблюдение нормативно установленных требований при минимизации затрат), так и иные аспекты, способствующие осуществлению соответствующих полномочий в наиболее комфортных политических условиях.

Возможны четыре типа взаимоотношений между федеральными и региональными органами власти:

1. взаимоотношения, связанные с возложением на органы государственной власти субъектов РФ определенных обязанностей по вопросам, находящимся в исключительном ведении РФ, при котором осуществляется административное руководство со стороны федеральных органов государственной власти региональными исполнительными органами;

2. взаимоотношения, связанные с вопросами совместного ведения и с вопросами, в основном, находящимися в компетенции РФ, предусматривающие, что федеральные органы государственной власти должны в обязательном порядке выяснить мнение региональных органов государственной власти, однако право на принятие окончательного решения остается за федеральными органами (отношения "решающий голос Федерации - совещательный голос региона");

3. равноправные взаимоотношения по вопросам совместного ведения, в равной мере распределенные между Федерацией и субъектами РФ. Наряду с договорными, равноправные отношения осуществляются при принятии решений в так называемом режиме "двойного ключа". В частности такое взаимодействие предусмотрено в Конституции РФ, установившей, что "статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации";

4. взаимоотношения по вопросам, закрепленным в ведении субъектов РФ, в рамках которых органы государственной власти субъектов Федерации обладают "решающим голосом", однако совещательный голос может быть у Федерации.

Состояние законодательного обеспечения этих форм взаимодействия различно. Договоры и соглашения, указанные в подпунктах "а" и "б", предусмотрены соответственно ст. ст. 11 и 78 Конституции РФ. В практике заключения договоров встречалось значительное число нарушений Конституции РФ. Однако наличие упомянутых ошибок не должно привести к игнорированию конституционно предусмотренных форм правового регулирования.

Взаимодействие, предусмотренное подпунктом "г", часто предусматривается федеральными законами. Для его практической реализации принципиально важен изложенный в ряде постановлений Конституционного Суда России вывод о том, что в случае, если согласительные процедуры завершены, но не привели к согласованию от согласующей стороны, то орган, представляющий решение на согласование, вправе принять решение самостоятельно.

Взаимодействие, отмеченное в подпункте "д", предусматривается федеральными законами относительно редко. Примером сферы деятельности, где в определенной мере применяется режим "двух ключей", является безопасность среды обитания, особенно, при решении вопроса о размещении объектов, "нештатные ситуации" на которых представляют опасность. Реализация такого режима принятия решений, как правило, значительно увеличивает сроки от выдвижения инициативы до принятия решения, но одновременно снижает опасность социальной напряженности в связи с реализацией проекта.

Российское законодательство (федеральное и региональное) насчитывает несколько тысяч актов, положения которых призваны учитывать необходимость взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Среди таких федеральных актов в "Предложениях субъектов РФ", полученных при подготовке настоящего доклада, отмечены следующие федеральные нормативные акты (ФЗ и проекты ФЗ): "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах государственной службы в Российской Федерации", "О разграничении государственной собственности на землю", "О приватизации государственного и муниципального имущества", "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Трудовой, Земельный, Лесной, Водный и Градостроительный кодексы.

По каждому из этих актов можно привести конкретные примеры сужения компетенции субъектов РФ. Например, для регионов, активно развивающих придорожный сервис, актуальной является проблема перевода земельных участков из одной категории в другую. Для этого в каждом конкретном случае необходимо решение Правительства РФ.

Согласно ст. 73, 76 (ч. 6) Конституции РФ вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в данной сфере, должен действовать нормативный правовой акт субъекта РФ. Эти конституционные нормы, составляющие один из важнейших принципов российского федерализма, на практике оказываются лишенными реального содержания. Остаточный принцип определения исключительной компетенции субъектов РФ приводит к тому, что эта компетенция становится юридически неопределенной.

Анализ современного состояния законодательной базы согласования интересов и организации взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти показывает, что при формировании соответствующих механизмов решения этой задачи наиболее существенными являются бессистемность и противоречивость действующих нормативных актов, что требует проведения "инвентаризации" соответствующих положений федерального и регионального законодательств.

Механизмом организации взаимодействия между уровнями власти, заслуживающего самого пристального внимания, является деятельность совещательных, координационных, экспертных и иных как универсальных, так и профильных органов. Опыт работы Государственного Совета РФ, Совета законодателей, ряда Советов при Президенте РФ говорит, что регулярное общение руководителей России и субъектов Федерации и (или) их уполномоченных представителей по вопросам, имеющим общефедеральное значение, весьма конструктивно и полезно. Подобную практику следует развивать и далее. Вместе с тем при создании новых или реорганизации действующих органов важно не допускать дублирования функций, четко определять компетенцию каждого из них, статус принимаемых решений, устанавливать полномочия и ответственность членов совещательных органов.

Особое положение в системе федеральных органов, призванных организовывать согласованную работу федеральных и региональных органов власти, занимает институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который, с одной стороны, деконцентрирует полномочия президентской власти, а, с другой, приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ. По оценке значительного числа субъектов РФ (69% от числа участвовавших в анкетировании), взаимодействие федеральных и региональных органов власти с введением этого института улучшилось. В ряде регионов (Алтайский край, Костромская, Липецкая области и др.) активнее стали решаться экономические вопросы, появляются разработки стратегий развития округов, накапливается опыт интеграции интересов, входящих в них регионов. В отсутствии четко определенной компетенции окружных структур нередко допускаются параллелизм и дублирование функций федеральных органов исполнительной власти, снижается оперативность при согласовании решений по кадрам, награждениям и другим вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Например, координация деятельности территориальных федеральных органов, возложенная на полномочных представителей Президента РФ, по сути, перешла к федеральным инспекторам в субъектах РФ. Координировать деятельность 60-65 территориальных федеральных органов в условиях отсутствия у федеральных инспекторов необходимого административного аппарата, управленческого опыта и т.д. эффективно невозможно. Для изменения ситуации необходим комплекс мер, позволяющий оградить территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти от внесистемного влияния на них на местах и по предметам ведения РФ.

федеральный региональный государственный власть

1.2 Конституционные принципы разграничения предметов ведения, полномочий и функций между федеральными и региональными органами государственной власти

По своему устройству Российская Федерация -- суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа.

В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом. Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это -- объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение. компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Существует пять различных способов разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, хотя они применяются неодинаково. В некоторых конституциях принят только один способ (Россия), в других они комбинируются (Мексика).

В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права).

Конституция РФ определяет:

перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов -- предметам совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

В своем послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 Президент РФ В. Путин отметил, что договорное разграничение полномочий между центром и регионами, само по себе являющееся легитимным, не должно приводить "к фактическому неравенству между субъектами РФ". Подтвердив, что "необходимость в договорах с отдельными регионами конечно же может возникать", В. Путин подчеркнул, что "заключать такие договоры за спиной других субъектов федерации, без предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса неправильно". Президент считает, что "все договоры по разграничению полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным законом, чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему".

Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения, сохраняют свой смысл, в частности, для решения задач установления федерального контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным законодательством.

1.3 Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности

По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов) принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные нормативные акты.

В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. Конкретнее структура, или состав законодательства субъектов РФ, определяется в их конституциях и уставах.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

Важное значение имеет закон от 21 мая 2002 о внесении поправок в закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти" (24.06.99, № 119-ФЗ). В законе, в частности, уточняется процедура согласования законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и региональных властей.

Поправка касается только 13-й статьи закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Но именно эта статья наделала немало шума в сентябре 2001 года, когда Государственная дума принимала новый Земельный кодекс. Тогда, воспользовавшись своим правом на процедуру согласования законопроектов, касающихся предметов совместного ведения, органы власти субъектов Федерации стали присылать в нижнюю палату отзывы на него. В связи с тем, что в действовавшей тогда редакции не было регламентировано, какие органы государственной власти регионов - исполнительные или законодательные - имеют право высказывать точку зрения всей территории, то это делали и те, и другие. Зачастую мнение исполнительной власти по поводу Земельного кодекса было прямо противоположным точке зрения местных законодателей. В результате противники и сторонники кодекса получили возможность вести альтернативные подсчеты положительных и отрицательных отзывов. Закон же устанавливал, что "если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом", то Госдума обязана создать согласительную комиссию с участием депутатов и представителей органов власти заинтересованных субъектов Федерации. В случае с Земельным кодексом согласительная комиссия так и не создавалась. А вот теперь новая редакция статьи 13 дала четкие ответы на все возникшие тогда у юристов вопросы.

Среди других законов существенная роль в сфере разграничения полномочий отведена Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". В нем конкретизируются положения ст.5, ст.10, ст.11 и ст.72 Конституции Российской Федерации, закрепляются принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий, условия осуществления депутатских полномочий, порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью власти субъектов Российской Федерации.

Определенную роль играет и Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" (04.01.99, № 4-ФЗ). В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации он устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, определяет правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В то же время законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и федеральным законам. Зачастую они повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах. В связи с этим, как отмечалось в юридической литературе, требуется не сохранение качественных характеристик уже существующих законов, а значительное совершенствование их качества. Кроме этого необходимо введение оперативной системы отслеживания противоречий в законодательстве субъектов при участии всех органов власти, а возможно и разрешительная регистрация актов в Министерстве юстиции РФ.

По данным Козака, к концу 2001 г. были уже приведены в соответствие с федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных актов, однако вскрывались все новые и новые пласты противоречий в законотворческой деятельности федеральной и региональной власти.

В Конституции Татарстана нигде не говорится о том, что республика находится в составе Российской Федерации. На это косвенно указывают лишь отдельные положения, как, например, ч. 2 ст. 19, согласно которой граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации -- России. Ст. 1 Конституции устанавливает: "Республика Татарстан -- суверенное демократическое государство, выражающее волю и интересы всего многонационального народа республики. Суверенитет и полномочия государства исходят от народа. Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан". Такие безоговорочные формулировки несовместимы с текстом российской Конституции.

В сентябре 2002 г. заместитель генерального прокурора по Приволжскому федеральному округу Александр Звягинцев направил в Верховный суд Татарстана заявление о признании более 50 статей новой редакции республиканской Конституции противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению.

С другой стороны, необходимо внести существенные корректировки примерно в три сотни существующих федеральных законов, регламентирующих распределение полномочий между уровнями власти. По сути дела, из многих существующих законов удаляются действительно декларативные положения и заменяются, если это возможно, достаточно ясными и четкими положениями, у кого какая функция, кто за эту функцию отвечает. Далее, на каждую функцию, по сути дела, дается ресурсный потенциал, то есть то, как и кто будет реализовывать эту функцию. В поправках прописываются контрольные функции - кто же все-таки, если будут ресурсы и если будут функции, кто или какой конкретный орган будет за это отвечать и кто его, этот конкретный орган, будет контролировать. Далее все это, по оценке членов комиссии, потребует поправить огромное, измеряемое десятками тысяч, количество региональных нормативных актов.

Раздел 2. Основные направления и задачи формирования эффективного механизма взаимодействия

2.1 Формирование эффективного контрольного механизма

Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюджета, федеральных и региональных программ и иных управленческих решений.

В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от целей и принципов регулирования. Контроль - это своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры. Контроль играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий.

Взаимодействие органов государственной власти федерального и регионального уровней в процессе контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений осуществляется в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего "контроля сверху". По иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего, контроля. В определенной своей части контрольная деятельность является элементом механизма обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и в соответствии со ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

При "контроле сверху" деятельность органов власти субъектов РФ является объектом контроля и надзора, поскольку субъекты РФ включаются в систему исполнения федеральных решений. Сами субъекты РФ при этом объективно заинтересованы в организации эффективного контроля за реализацией таких решений, поскольку их результатами пользуются жители соответствующих территорий и расположенные в их пределах организации.

При взаимном контроле за реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделения компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти двусторонний характер контроля за соблюдением компетенции государственных органов становится еще более очевидным.

Вместе с тем, нормативно-правовая база и организационный механизм как "контроля сверху", так и, в особенности, двустороннего контроля, нуждаются в значительном укреплении. В настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации ("центр" - указание; регион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливает определенный механизм контроля за реализацией решений судов о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогичного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в законодательстве до сих пор по существу не предусмотрено.

Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных на осуществление контрольных функций и полномочий, их работа остается мало эффективной. Несмотря на определенные положительные изменения в организации взаимодействия контрольных органов на местах, которые произошли с введением института представителей Президента РФ в федеральном округе, уровень координации контрольной деятельности федеральных органов и региональных органов все еще недостаточен. Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования возможностей независимого надзорного института - прокуратуры. Вместе с тем, эти виды деятельности не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.

Как орган независимого надзора, прокуратура либо опираясь на собственную проверку, либо используя материалы Минюста России, осуществляющего, в частности экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ, имеет возможность объективно контролировать деятельность государственных органов и организаций и при выявлении незаконных решений принимать предусмотренные меры реагирования. Масштабы проведенной в последние годы в данном направлении работы свидетельствуют о накоплении значительных проблем в обеспечении согласования регионального законодательства и управленческих решений с положениями федеральных актов. Так, в 2001 г. прокуратурой было выявлено 3286, а в 2002 г. 2819 правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов РФ, которые содержали противоречия или несогласованность с федеральным законодательством.

На следующем этапе целесообразно в большей мере использовать возможности прокуратуры не только для обеспечения должной согласованности законодательства и решений органов исполнительной власти субъектов РФ с федеральным законодательством, но и для предотвращения и пресечения практики нарушения должностными лицами федеральных государственных органов прав и законных интересов субъектов РФ.

Среди основных причин недостаточной эффективности контроля следует выделить недостаточную законодательную регламентацию ряда форм контроля и недостаточное обеспечение организационной и материальной независимости специализированных контрольных органов. Очевидно, что функции принятия решений и контрольные функции должны, по возможности, осуществляться различными государственными органами. Кроме того, обилие контролирующих инстанций и отсутствие должной координации в их работе ведет к дублированию контрольной деятельности и ограничению прав подконтрольных лиц и организаций.

В федеральном законодательстве зачастую весьма нечетко разграничиваются контрольные полномочия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. При этом не учитывается и фактическая возможность реализации соответствующих полномочий федеральными или региональными органами. В результате происходит неоправданное дублирование контрольных органов и возложение на территориальные органы федеральных органов исполнительной власти тех контрольных функций, которые вполне могли бы взять на себя органы государственной власти субъектов РФ (в сферах торговли, охраны окружающей среды и других областях). В дальнейшем при регулировании данных вопросов следует предусмотреть возможность передачи части контрольных полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам власти субъектов РФ. В то же время соблюдение прав граждан и юридических лиц по-прежнему должно контролироваться непосредственно федеральными правоохранительными структурами, прежде всего - прокуратурой и федеральными органами юстиции.

Особой проблемой является качество осуществляемого контроля за соответствием регионального нормотворчества федеральному законодательству. Конституционный Суд РФ запретил своим Постановлением от 18.07.2003 г. №13П по делу о проверке ряда положений ГПК РФ и ФЗ "О прокуратуре РФ" проверку судами общей юрисдикции соответствия конституций (уставов) субъектов РФ федеральным законам. Конституционный Суд мотивировал свое решение, в том числе, сложившейся правоприменительной практикой. Проверка судами общей юрисдикции учредительных актов субъектов РФ часто оказывалась неквалифицированной. Хотя суды, по сравнению с иными правоохранительными органами, гораздо лучше обеспечены юридическими кадрами, специалистов в области конституционного права, порой, не хватает даже там.

В ходе формирования действенной системы организации государственного контроля, необходимо решить следующие задачи, связанные с совершенствованием правовой и организационной базы взаимодействия органов государственной власти:

§ более четко определить роль и место субъектов РФ и государственных органов субъектов РФ в организации государственного контроля, провести дополнительное разграничение контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами исполнительной власти субъектов РФ применительно к контролю за обеспечением соблюдения законодательства и законных интересов государства в деятельности граждан и юридических лиц;

§ определить механизм обмена информацией и иных форм взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять отдельные контрольные функции и полномочия, с органами государственной власти субъектов РФ и с органами прокуратуры;

§ установить критерии и показатели оценки деятельности контрольных органов;

§ определить взаимные права и обязанности как контрольных органов и их должностных лиц, так и подконтрольных организаций, граждан и должностных лиц в процессе реализации контрольных полномочий; изменить существующую систему отчетности, которая должна отражать реальное исполнение функций контроля, истинное положение дел с выявленными отклонениями от заданных в актах государственных органов параметров, объективными и субъективными причинам появления таких отклонений и степень влияния на них мер воздействия со стороны контролирующего органа.

2.2 Совершенствование процедур разрешения разногласий во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти

Федеративная природа Российского государства предполагает возможность возникновения разногласий (споров) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Изучение норм Конституции РФ, действующего федерального законодательства, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ показывает, что в настоящее время в основном создана нормативно-правовая база, в целом позволяющая эффективно рассматривать и разрешать разногласия (споры), возникающие во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти.

Анализ показывает, что споры, как правило, возникают на следующих стадиях правового регулирования общественных отношений:

§ при подготовке проекта нормативного правового акта (в дальнейшем по тексту - НПА);

§ при исполнении (после вступления в силу) НПА.

Предметом разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, как правило, являются споры о компетенции, а также вопросы неисполнения или ненадлежащего исполнения соответствующими органами государственной власти законов, иных НПА (непринятие в установленный срок нормативно-правовых актов; принятие НПА, не соответствующего полностью либо в части акту высшей юридической силы)).

Анализ показывает, что в настоящее время существуют определенные пробелы в нормативном регулировании разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти при подготовке НПА, в частности:

При подготовке НПА Президента России, издаваемых по предметам ведения РФ (в случае возложения на органы государственной власти субъектов РФ полномочий по исполнению НПА) и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, не предусмотрено обязательное согласование проектов НПА с органами государственной власти субъектов РФ и разрешение возможных споров в порядке обсуждения этих проектов. Для исключения этого пробела необходимо внести в законодательство дополнение об обязательном направлении проектов НПА органам государственной власти субъектов РФ для представления предложений по этим НПА в установленный срок (наиболее целесообразно в течение 30 суток).

При подготовке НПА Правительством РФ целесообразно предусмотреть возможность образования согласительной комиссии в случае, если более 50% субъектов РФ выразят несогласие с НПА Правительства РФ, принимаемого по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В этом случае целесообразно разрешение спора передать либо на специальное расширенное заседание Правительства РФ, либо в специально созданный орган при Правительстве РФ (рабочее название - Правительственный арбитраж);

Следует сформировать упорядоченную и цельную систему государственного финансового контроля. Сегодня эти функции выполняют КРУ Минфина, Счетная палата, контрольные органы Президента, органы ведомственного контроля, правоохранительные органы. Между ними отсутствует должная согласованность и упорядоченность. Контрольная вертикаль сверху донизу не выстроена, проверки носят бессистемный характер;

При разработке и принятии НПА на данном этапе необходимо учитывать природно-климатическое, национальное, экономическое и т.п. многообразие субъектов РФ. Этот путь находится полностью в русле развития федерализма и позволяет более продуктивно и безболезненно решать многие социально-экономические и политические проблемы.

Действующее федеральное законодательство предусматривает два основных способа разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти: несудебный и судебный. Несудебный способ предполагает обращение заинтересованного органа государственной власти в вышестоящий в порядке подчиненности орган, либо в специально уполномоченный орган с целью рассмотрения и разрешения возникших разногласий (споров). Действующее федеральное законодательство предусматривает возможность несудебного разрешения споров при обращении в следующие федеральные органы государственной власти:

Обращение к Президенту РФ для разрешения разногласий между федеральными и региональными органами (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). В связи с отсутствием нормативного акта, регламентирующего основания и процедуру обращения необходим указ Президента РФ "О согласительных процедурах при разрешении разногласий между органами государственной власти";

Обращение к Президенту РФ соответствующих федеральных органов государственной власти (в том числе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах) с целью реализации главой государства конституционного полномочия (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации до решения соответствующего суда;

Обращение к Президенту РФ органа государственной власти субъекта РФ с целью реализации Президентом РФ конституционного полномочия (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) об отмене правового акта Правительства РФ. Действующие федеральные правовые акты не предусматривают оснований (кроме норм Конституции РФ) и процедуру рассмотрения обращения и принятия решения Президентом РФ;

Обращение в Правительство РФ как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов РФ. В настоящее время основания и процедуры обжалования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ в Правительстве РФ не определены. Вследствие этого необходимо внести соответствующие дополнения в Федеральный конституционный закон (ФКЦ) "О Правительстве РФ", предусмотрев право высшего должностного лица субъекта Федерации направлять Председателю Правительства РФ протест (вариант - представление) в случае спора о компетенции (либо по иному вопросу) между Правительством РФ, иным федеральным органом исполнительной власти, издавшим НПА, и органом исполнительной власти субъекта РФ;

Обращение в Правительство РФ с требованием об отмене или приостановлении действия правового акта федерального органа исполнительной власти. Норма предусмотрена в ФКЗ "О Правительстве РФ", однако Регламент Правительства РФ аналогичной нормы не содержит.

Судебный порядок разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти установлен действующими ФКЗ и ФЗ - "О Конституционном Суде РФ", Гражданский процессуальный Кодекс Российской Федерации (ГПК), Арбитражно-процессуальный Кодекс Российской Федерации и другие. Указанные законы с достаточной степенью определенности регулируют основания и процедуру разрешения споров.

2.3 Первоочередные задачи и направления совершенствования механизма взаимодействия в 2004 -2005 гг.

Первоочередными задачами реализации вышеуказанных предложений в 2004-2005 гг. являются:

§ принятие указа Президента РФ "О принципах и процедуре взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ" на период до принятия федерального закона с аналогичным названием;

§ издание Указа Президента РФ "О согласительных процедурах при разрешении разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ";

§ разработка и принятие ФЗ "О нормативных правовых актах в РФ";

§ разработка и принятие ФЗ "О федеральных органах исполнительной власти", в содержание которого предлагается включить раздел, предусматривающий при решении вопросов определения системы и формирования властных структур федерального уровня взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов РФ;

§ разработка и принятие ФЗ "Об Администрации Президента Российской Федерации", в котором, в том числе, урегулировать вопрос статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

§ принятие постановления Правительства РФ "О порядке создания и деятельности территориальных федеральных органов исполнительной власти";

§ внесение дополнений в указы Президента РФ, определяющие процедуры согласования с субъектами РФ проектов нормативных правовых актов (далее по тексту - НПА) Президента РФ, издаваемых по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

§ внесение дополнений в НПА Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в части их дополнения положениями об обязательности направления проектов в органы государственной власти субъектов РФ и рассмотрения заключений;

§ подготовка НПА Президента РФ или Правительства РФ о порядке взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представительствами органов исполнительной власти субъектов РФ при федеральных органах государственной власти;

§ разработка, обсуждение и принятие проекта постановления Правительства РФ, определяющего порядок подготовки и согласования проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

§ проведение анализа действующего федерального законодательства и подготовка на его основе перечня вопросов, которые находятся вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, закрепление в федеральном законе открытого (не исчерпывающего) перечня таких вопросов, не подлежащих правовому регулированию на уровне Российской Федерации;