Местное самоуправление
Исследование конституционно-правовых норм, содержащихся в федеральном и региональном законодательстве и отражающих принципы и задачи местного самоуправления в Российской Федерации. Проблемы взаимодействия региональной власти и местного самоуправления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.01.2013 |
| Размер файла | 36,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Местное самоуправление
Содержание
- Введение
- 1. Принципы, цели и задачи местного самоуправления
- 1.1 Характеристика принципов местного самоуправления
- 1.2 Цели и задачи местного самоуправления
- 2. Проблемы реализации целей, задач и принципов местного самоуправления в регионах
- 2.1 Проблемы взаимодействия региональной власти и МСУ
- 2.2 Проблемы административно-территориального устройства в субъектах РФ
- 2.3 Предложения по законодательному регулированию административно-территориального устройства
- Заключение
- Список использованной литературы
Введение
Актуальность исследования. На определенном этапе развития российского государства власть и общество осознали насущную необходимость создания относительно самостоятельных органов управления на местном уровне. XX век принес понимание того, что демократическое, правовое государство, гражданское общество может решать свои основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления как местного, так и общественного. Жители населенных пунктов должны иметь возможность самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы организации своей жизни, как используя формы прямой демократии, так и через избранные ими органы самоуправления. Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями их реализации и ничем иным. Только при таком подходе возможно оптимальное сочетание интересов государства в целом и его граждан. Только такой подход обеспечивает в максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.
Все это побуждает органы государственной власти постоянно совершенствовать законодательство о местном самоуправлении, порождает новые тенденции развития конституционно-правовых основ местного самоуправления. Новый этап реформы местного самоуправления в России осуществляется в контексте крупномасштабных преобразований всей системы публичной власти.
Наблюдаемые реформы во многом стали менять уже сложившиеся приоритеты государственного строительства и федеративного устройства, затронули основные направления взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Однако, даже закреплённые в Конституции России и федеральном законодательстве основные принципы местного самоуправления реализуются во многих регионах медленно, неполно и неэффективно. Причины этого кроются не только в отсутствии целостной теории, как системы научных положений осуществления и развития местного самоуправления, но и низких темпах нормотворческой деятельности, в субъективизме и формально-бюрократическом отношении к его реализации на практике.
Поэтому в рамках проводимого комплекса реформ большую актуальность приобретает выявление и последующее изучение современных тенденций развития конституционно-правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией принципов местного самоуправления в России.
Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы, содержащиеся в федеральном и региональном законодательстве, иных нормативных правовых актах, отражающие принципы, цели и задачи местного самоуправления в Российской Федерации.
Цель исследования заключается в том, чтобы определить современные тенденции реализации принципов местного самоуправления в Российской Федерации, в том числе в её субъектах.
Для достижения поставленной цели представляется необходимым выполнение следующих основных задач:
1. охарактеризовать принципы, цели, задачи и функции местного самоуправления;
2. определить основные проблемы реализации принципов местного самоуправления в субъектах Федерации
3. определить перспективы и пути совершенствования функционирования принципов местного самоуправления.
1. Принципы, цели и задачи местного самоуправления
1.1 Характеристика принципов местного самоуправления
В Конституции Российской федерации имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы его основные принципы, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления. Из Конституции также следует, что Российская Федерация отдельным законом устанавливает общие принципы местного самоуправления.
Принципы местного самоуправления -- это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Среди конституционных принципов, регулирующих порядок и условия определения круга вопросов местного значения представляется необходимым выделить следующие:
· принцип законности,
· принцип самостоятельности муниципальных образований в пределах своих полномочий,
· принцип обеспечения государством минимальных местных бюджетов,
· принцип не подчиненности одного муниципального образования другому,
· принцип взаимодействия и совместной ответственности органов государства и местного самоуправления перед населением.
Принцип законности является общеправовым принципом, устанавливающим, что любая деятельность государства и местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения должна осуществляться в строгом соответствии с законом уполномоченными на то субъектами.
Принцип самостоятельности муниципальных образований в пределах своих полномочий закреплен в ст.ст. 12. 130. 132 Конституции РФ и ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления. Указанный принцип устанавливает самостоятельность муниципальных образований, выражающуюся в не подконтрольности муниципальных образований органам государственной власти в решении вопросов местного значения. Этот принцип тесно связан с принципом обеспечения государством минимальных местных бюджетов, вытекающим из ст. 130. 132 Конституции РФ и ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления. В соответствии с этим принципом финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям по решению вопросов местного значения.
Принцип не подчиненности одного муниципального образования другому закреплен в ст. б Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г, и развивает принцип самостоятельности муниципальных образований, указывая на то, что каждое муниципальное образование самостоятельно в решении вопросов местного значения не только от государства, но и от других муниципальных образовании независимо от их численности и размеров территории. Новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 6 октября 2003 года № 1З1 - ФЗ в п. З ст. 17 изменяет указанный принцип, несколько ограничивая сферу его применения. Так, в нем устанавливается, что не допускается подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должное тому лицу местного самоуправления другого муниципального образования.
Принцип взаимодействия и совместной ответственности органов государства и местного самоуправления перед населением за обеспечение сто жизнедеятельности. Этот принцип базируется на единстве источника их власти, закрепленного в ст. 3 Конституции РФ и целей, задач и функций, ради которых они созданы.
Федеральный закон № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" позволяет выделять следующие общие принципы местного самоуправления:
Ш выборность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
Ш открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (гласность местного самоуправления);
Ш использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности органов местного самоуправления.
Достаточно разнообразный и широкий перечень общих принципов местного самоуправления содержится в уставах муниципальных образований. К ним можно отнести:
ь соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
ь обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления;
ь защиту прав населения на местное самоуправление;
ь самостоятельное распоряжение органами местного самоуправления муниципальной собственностью, местным бюджетом, установление местных налогов и сборов;
ь взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти в осуществлении общегосударственных задач;
ь многообразие форм организации местного самоуправления и самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления с учетом исторических, национальных и иных особенностей жизни населения;
ь ответственность органов местного самоуправления перед государственной властью и местным сообществом;
ь открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления;
ь выборность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
ь территориальный принцип организации и деятельности органов местного самоуправления и т.п.
Следует подчеркнуть, что та или иная классификация принципов местного самоуправления выполняет в каждом случае определенную роль. Она может способствовать поиску наиболее оптимальной модели местного самоуправления для конкретного муниципального образования или помочь в анализе деятельности местного самоуправления на определенной территории, сравнительном анализе организации и деятельности местного самоуправления в разных регионах, странах и т.п. Поэтому склонность к той или иной классификации принципов местного самоуправления часто определяется и теми задачами, которые преследуются данным выбором.
1.2 Цели и задачи местного самоуправления
Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. В этом состоит его основная цель
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, можно выделить следующие основные задачи местного самоуправления:
1) Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения.
Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
2) Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
Свое социальное предназначение местное самоуправление может оправдать лишь эффективно управляя муниципальным имуществом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятельно решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным имуществом и местными финансовыми ресурсами.
3) Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования.
Муниципальные образования -- города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа и другие -- представляют собой своеобразные территориально-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повышение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий жизни и отдыха граждан.
4) Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.
К основным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
5) Охрана общественного порядка и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.
Общественный порядок -- это составная часть правопорядка в нашем обществе, важный элемент правовой основы жизнедеятельности граждан. Поэтому успешное осуществление данной функции местного самоуправления выступает одним из условий решения общегосударственной задачи обеспечения законности, укрепления правопорядка в Российской Федерации.
Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Важное значение для упрочения общественного порядка имеет урегулированность вопросов местного жизни.
2. Проблемы реализации целей, задач и принципов местного самоуправления в регионах
2.1 Проблемы взаимодействия региональной власти и МСУ
федеральный региональный власть самоуправление
Значительные проблемы существуют в сфере делегирования субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий. Обычно предлагается передать органам местного самоуправления не государственные полномочия, а функции должностных лиц управления труда и социальной защиты области, по соблюдению установленного постановлением правительства области порядка оформления документов и выдачи средств инвалидам.
Кроме того, передавались полномочия по приему и оформлению пакета документов для назначения компенсации страховой премии по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, полученных инвалидами через органы социальной защиты населения, в том числе через Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию. Однако, субъект Федерации не вправе расширять предоставленные ему федеральным законом полномочия, а также без прямого указания на то федерального закона самостоятельно, на основе собственного решения делегировать реализацию предоставленных ему полномочий другим органам власти.
Необходимо также отметить наиболее существенную проблему - финансовое и материальное обеспечение местного самоуправления. Наличие у муниципальных образований собственных финансовых средств является важной гарантией и условием самостоятельности местного самоуправления. Уже на подготовительном этапе реформы обозначилось нежелание региональных властей обеспечивать право граждан на самоуправление: многие субъекты Федерации попытались обойти гарантии, предусмотренные населению, и не учитывать его мнение при изменении статуса муниципальных образований.
Региональные власти воспользовались ситуацией переходного периода с целью максимального сокращения самостоятельности муниципалитетов. При этом фактическое лишение органов местного самоуправления возможностей самостоятельно устанавливать местные налоги жестко ограничило их свободу действия в финансовой сфере. Реформа налогового законодательства оставила за муниципалитетами только два местных налога - налог на землю и налог на имущество физических лиц, которые не могут обеспечить расходные обязательства местного самоуправления даже в городах, а на уровне большинства мелких сельских поселений наполняют бюджеты максимум на 8-10%. При этом в регионах по-прежнему сохраняется практика недофинансирования передаваемых государственных полномочий.
Местные налоги и сборы не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Одной из самых главных причин такой ситуации является неадекватность доходов муниципальных образований их расходным полномочиям.
В вопросах финансово-экономической составляющей взаимодействия муниципальных и региональных органов власти, также следует отметить, что в последние годы наблюдается четкая тенденция снижения доли налоговых поступлений в бюджетах всех муниципальных образований. В настоящее время областные дотации в местных бюджетах составляет 40 - 60 % для городских округов и 60 - 80% для муниципальных районов. О высокой степени финансовой зависимости муниципалитетов свидетельствует и тот факт, что распределение дополнительной помощи муниципальным образованиям осуществляется областными властями по собственному усмотрению. В целом же, проблема соответствия доходов муниципальных образований их расходам может быть связана с неопределенностью вопросов местного значения, наличием так называемых нефинансируемых мандатов, недостаточным разграничением предметов ведения, полномочий и ответственности между государством и муниципальными образованиями.
Необходимо также отметить, что стремление регионального центра самостоятельно распоряжаться налоговыми поступлениями, собираемыми на его территории, приводит к борьбе за доходы между региональными и городскими органами власти и выступает постоянным источником напряженности в их отношениях.
Таким образом, можно сделать вывод, что политика регионального руководства явно направлена на сокращение автономии муниципальных образований. С этим связаны как попытки областного правительства присвоить некоторые полномочия муниципалитетов (в частности, в сфере распоряжения землей), так и законодательные инициативы, ставящие целью усилить контроль над городскими округами и муниципальными районами, в том числе и органами власти областного центра.
Позиция населения также рассматривается как немаловажный фактор, оказывающий существенное влияние на развитие муниципальной автономии в области. Пассивное отношение жителей к решению местных проблем выступают одной из главных причин слабости местного самоуправления. Следует отметить, что проблема взаимодействия - это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной и экономической инициативы населения.
В разных странах реформы местного самоуправления имеют свои особенности, но в целом они выражаются в двух взаимосвязанных тенденциях - укреплении и укрупнении муниципалитетов. В развитии местного самоуправления в России формируются иные тенденции. По итогам анализа результатов муниципальной реформы в России, можно выделить особенности формирующейся российской модели местного самоуправления:
* тенденция к унификации системы местного самоуправления на всей территории страны;
* сохранение практики передачи муниципалитетам государственных полномочий, финансируемых не в полном объеме;
* перегруженность многих территорий неэффективными органами местной власти (карликовые муниципалитеты);
* радикальное сокращение местных налоговых источников доходов.
Необходимо отметить, что состояние местного самоуправления в российских регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления муниципальной автономии:
· низкая эффективность управления со стороны местных органов власти как следствие проводимой реорганизации;
· слабый уровень профессиональной подготовки кадров;
· недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения закрепленных полномочий;
· отсутствие необходимых организационных и материально- технических условий для функционирования муниципальных органов власти.
Законодательное решение перечисленных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Местное самоуправление является одним из ключевых элементов государственного устройства не только Российской Федерации, но и любого демократического государства. Значение местного самоуправления в государственном устройстве России трудно переоценить, поскольку оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют последовательного перехода от централизованного руководства их деятельностью со стороны органов государственной власти к законодательному регулированию, методической поддержке местного самоуправления и формированию органами власти субъектов Федерации эффективной системы контроля над соответствием законодательству решений, принимаемых органами местного самоуправления.
Что касается проблемы регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления необходимо сказать, что при законодательном решении данных вопросов необходимо учитывать четыре основных фактора:
1) какой уровень публичной власти за какие функции отвечает;
2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской Федерацией и законом полномочия;
3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами государственной власти, местного самоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;
4) какие органы являются носителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.
Кроме того, в Федеральном законе следует выделить вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Определенные шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87 Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых происходит либо исключительно и отдельно из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".
Необходимо в ближайшее время определить порядок реализации полномочий органов местного самоуправления и региональных государственных органов власти по вопросам совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов, находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь, межбюджетные. Кроме этого, органы государственной власти и местного самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Эти обстоятельства явно не способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления.
Представляется, что до законодательного уточнения вопросов, относящихся к совместному ведению, совместному правовому регулированию, совместному финансированию возможно заключение соглашений (договоров) между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и муниципальными органами власти соответствующего муниципального образования на определенный срок, например, на время действия бюджета субъекта Российской Федерации и соответствующего муниципалитета. Это может стать одним из вариантов для нахождения компромисса и дальнейшей работы по разграничению полномочий между региональными и муниципальными органами власти в Российской Федерации.
В качестве правового инструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной власти субъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления". Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой - заставить субъект Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления.
В отношении делегирования отдельных государственных полномочий необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Также, необходимо уточнить понятие отдельных государственных полномочий, выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы передаваемые на уровень местного самоуправления государственные полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения материальными и финансовыми ресурсами.
В части финансовых основ местного самоуправления можно выделить следующие основные направления их совершенствования, которые одновременно являются и частью государственной политики в этой сфере:
- совершенствование механизмов распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями публичной власти;
- реформирование налоговой системы России в части перераспределения существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Одним из главных требований налоговой системы здесь является сбалансированность финансовых ресурсов всех уровней бюджетной системы. Также особое место следует уделить федеральным региональным местным целевым программам поддержки местного самоуправления;
- расширение возможностей влияния муниципальных образований на решения, принимаемые государством по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
- повышение эффективности методов бюджетного планирования на всех уровнях. Самым перспективным может являться переход к программно-целевым методам планирования финансового обеспечения деятельности муниципалитетов.
Так, например, при представительном органе субъекта федерации может быть создан Совет председателей представительных органов муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) Рязанской области, который является коллегиальным консультативно-совещательным органом, обеспечивающим взаимодействие представительных органов государственной власти Рязанской области с представительными органами местного самоуправления по важнейшим вопросам правовой и социально-экономической деятельности региона, совершенствования регионального законодательства и нормативно-правовой базы развития местного самоуправления.
Основными задачами, которые решает данный Совет являются:
1) разработка планов законотворческой деятельности по реализации государственной политики в области социально-экономического развития области, отдельных территорий и реформы местного самоуправления и контроль за их выполнением;
2) обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления области при реализации государственной политики в сфере социально-экономических преобразований и реформы местного самоуправления;
3) рассмотрение проектов федеральных законов и законов Рязанской области по вопросам местного самоуправления и социально-экономических преобразований в регионе;
4) выработка рекомендаций по вопросам регулирования межбюджетных отношений, установления порядка предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета и местных бюджетов, методики формирования бюджетов вновь образованных муниципальных образований;
5) участие в формировании политики регулирования имущественных и земельных отношений, отношений в сфере лесного и водного хозяйств, рационального использования и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды, обеспечения экономической безопасности;
6) использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления и другие.
2.2 Проблемы административно-территориального устройства в субъектах РФ
В настоящее время, в законодательстве субъектов РФ отмечаются два основных подхода к административно-территориальному устройству. В одних случаях, "на бумаге" продолжают действовать принятые до введения в действие Федерального закона № 131-ФЗ региональные нормативно-правовые акты, в которых сохраняется старая, утратившая связь с реальностью административная "нарезка" (например, разделение территорий на сельсоветы). В других регионах в 2004-2010 гг. приняты новые законы, приводящие административно-территориальное деление в соответствии с границами вновь образованных муниципальных образований.
Вместе с тем, отсутствие единых принципов административно-территориального деления страны сегодня порождает целый комплекс проблем, острота которых подтверждается результатами проведенных ИНСОР полевых исследований местного самоуправления:
· "укрупнение" территориальных рамок деятельности подразделений федеральных органов государственной власти на местах (налоговых инспекций, ОВД, военных комиссариатов, центров занятости и др.) не учитывает ни их доступности непосредственно для населения, ни потребности в оптимизации взаимодействия с ними органов местного самоуправления;
· территории действия вновь создаваемых межрайонных подразделений слабо соотнесены друг с другом, центры их размещения выбираются исходя из предпочтений самой федеральной структуры - без учета мнения муниципальных образований, просчета оптимальных форм организации коммуникационных и транспортных коридоров в межотраслевом разрезе;
· использование различных форм федеральной и региональной поддержки отдельных территорий и их населения требует четкой градации видов территорий (например, сельской местности, городской местности) и дифференциации их правового статуса - в противном случае возникает неопределенность относительно состава льготных категорий и иных категорий населения, пользующихся поддержкой на федеральном и региональном уровнях;
· отсутствие единых принципов определения территориальных единиц сдерживает развитие государственного статистического учета.
В целом, участники экспертных групп вопрос соотнесения территориального устройства государственной власти и территориальной организации местного самоуправления рассматривают в качестве проблемного. В качестве наиболее яркого показателя негативной динамики называется практика укрупнения территориальных подразделений федеральных органов власти - перехода от преимущественно районной, к преимущественно межрайонной организации. Федеральные структуры сконцентрировали по кустовому принципу не только собственно управленческий аппарат, но и непосредственно работающих с жителями специалистов, тем самым, делая сообщение с ними крайне неудобным для граждан.
Эксперты предполагают, что при определении новой сетки межрайонных подразделений федеральных структур интересы создания удобных условий для работы бюрократической машины превалировали над соображениями удобства и оказания услуг населению.
В ходе экспертного обсуждения в Томской области (где в силу больших расстояний между райцентрами проблема стоит особенно остро) представители муниципальных районов сформулировали следующие подходы к решению данной проблемы (учитывающие как ограниченные ресурсы государственных органов, так и интересы местных сообществ, включая органы местного самоуправления). Впоследствии указанные принципы были одобрены в Дагестане и Приморье.
2.3 Предложения по законодательному регулированию административно-территориального устройства
Выход видится в принципиально новом подходе к правовому регулированию административно-территориального устройства с серьезным усилением роли этого института. Предлагается на федеральном уровне установить общие принципы деления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на территориальные единицы (в числе которых - не только административно-территориальные единицы, но и иные территориальные образования, включая населенные пункты). Представляется, что п. п. "к" и "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящие к совместному ведению федерации и ее субъектов административное законодательство, а также принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления дают достаточную правовую базу для принятия соответствующего федерального закона.
В Федеральном законе "Об общих принципах территориального деления Российской Федерации" предлагается закрепить следующие позиции:
1. Территориальная организация системы органов государственной власти должна быть реально увязана с административно-территориальным устройством, т. е. территориальные подразделения государственных органов и учреждений действуют четко в рамках административно-территориальных единиц того или иного масштаба.
2. Населенный пункт является первичной (низовой) территориальной единицей (за исключением крупных городов). В законе устанавливаются виды населенных пунктов, критерии их отнесения к городским или сельским, а также общие критерии для выделения городов с внутренним территориальным делением. Здесь же уместно дать определение понятиям "город федерального значения", "город регионального значения", которые по-прежнему используются в законодательстве (например, в Градостроительном кодексе РФ), однако сегодня не имеют правового определения.
3. В обязательном порядке создаются административно-территориальные единицы, адекватные городским и сельским поселениям, муниципальным районам. Это создает возможность увязки территорий действия органов государственной власти с территориями муниципальных образований.
4. Необходимо предусмотреть возможность создания и принципы определения территории межрайонных административно-территориальных единиц субрегионального уровня. Предлагается ввести обязательность создания территориальных подразделений "сетевых" федеральных органов (военкоматы, налоговые, центры занятости и пр.) хотя бы в центрах таких "межрайонных" единиц. В ходе определения региональными властями их границ (видимо, законом субъекта федерации) должно быть предусмотрено как обязательное согласование с федеральным центром, так и учет мнения органов местного самоуправления (районов и поселений). Центры (а возможно - и несколько центров) подобных административно-территориальных единиц должны определяться исходя из транспортной доступности (удобства проезда) со всех крупных населенных пунктов, входящих в "межрайонный округ". Регламентация формирования межрайонных административно-территориальных единиц позволит более четко выстроить транспортные потоки (определить приоритетные маршруты общественного транспорта, расставить акценты в вопросе строительства и эксплуатации дорог), заложить основы для более четких организационных механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, создать гарантии доступности для жителей услуг государственных органов. Предложенный подход основывается на обсуждениях в ходе проведения экспертных групп в муниципальных образованиях. Хотя его реализация и ведет к определенному экономическому росту центра "межрайонного округа" на фоне ослабления позиций других районных центров, эта вновь возникающая "диспропорция" вряд ли критична. Очевидны же выгоды от более четкой территориальной организации государственного управления.
5. Помимо "базовых" межрайонных административно-территориальных единиц в федеральном законе должна быть предусмотрена возможность создания специальных округов (школьных, пожарных, милицейских и пр.). При этом в предмет регулирования закона должны войти именно общие принципы их создания, в то время как их детализация целесообразна в соответствующих отраслях законодательства. Создание специальных округов позволяет оптимизировать использование имеющихся экономических ресурсов (и управление ими) в отраслевом разрезе, создает предпосылки для повышения качества государственных услуг. Вместе с тем, результаты полевых исследований показывают, что население и органы местного самоуправления пока не готовы к их активному внедрению. Даже имеющаяся плюрализация территориальной организации управления на низовом уровне рассматривается их представителями как излишняя, создающая путаницу. Поэтому создание специальных округов пока может рассматриваться как стратегический ориентир, в то время как текущие потребности сводятся скорее к некоторой унификации административно-территориального устройства . Специальные округа могут создаваться (и уже создаются) и на межрегиональном уровне. Практическим примером здесь могут служить уже предусмотренные в Водном кодексе России бассейновые округа.
6. Целесообразно также в предлагаемом законе закрепить понятия городской и сельской местности, категории территорий по уровню плотности населения. Присвоение наименований административно-территориальных единиц субрегионального уровня должно осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 18.12.1997 г. № 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов", с учетом региональных и местных (включая этнические) традиций, особенностей. Вместе с тем, в законе об общих принципах административно-территориального устройства имеет смысл закрепить (на основе анализа ОКАТО) исчерпывающий перечень терминов, использующихся для обозначения соответственно сельских (село, деревня, станица, аул и т.п.) и городских (например, наименования поселков городского типа - рабочий поселок и т.д.) населенных пунктов, а также иных административно-территориальных единиц. Это будет способствовать единообразному пониманию правового статуса территории и существующей системы управления.
Заключение
Основные выводы по итогам исследования:
1. Местное самоуправление - это многогранное, многоаспектное и многостороннее социальное явление. Современные принципы и формы местного самоуправления - результат сложного процесса поиска компромисса, согласования интересов общества в лице территориальных сообществ и государства.
2. В основе конституционной модели российского местного самоуправления лежит государственно-общественный подход. Единство этих двух начал (государственного и общественного) является концептуальным ориентиром для дальнейшей разработки теории местного самоуправления. Развитие местного самоуправления может приобрести устойчивый и необратимый характер лишь при условии включенности в данный процесс населения, что, в конечном счете, определяется уровнем политической и правовой культуры общества.
3. Одной из самых острых проблем функционирования публичной власти в РФ является проблема разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: федеральным, субъектов РФ и муниципальным. Конституция РФ относит к ведению местного самоуправления вопросы местного значения. Однако Федеральный закон № 131-ФЗ не проводит дифференциации муниципальных образований в зависимости от их территории, численности населения, финансово-экономического потенциала и других параметров, закрепляя за каждым муниципальным образованием один и тот же перечень вопросов местного значения. Таким образом, государство возложило сегодня на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь немногие муниципальные образования, обладающие соответствующим финансово-экономическим потенциалом. Данная проблема требует скорейшего разрешения. Для этого необходимо:
- обеспечение баланса полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, основанного на продуктивном взаимодействии и сотрудничестве данных уровней публичной власти, несомненно, положительно отразится на результатах деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования;
- местное самоуправление не означает обособление, выход из системного единства публичной власти, освобождение от влияния государства и субординационных связей. Местное самоуправление и государство обречены на сотрудничество и взаимную поддержку, являются главными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федерации при всем ее многообразии. Эффективность взаимодействия государства и местного самоуправления консолидирует общество и государство, расширяет возможности для участия граждан в управлении общественными и государственными делами, способствует достижению единой цели - интеграции общества и государства в условиях становления демократических правовых федеративных институтов.
Список использованной литературы
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня 2004 г.)
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ред. от 29.12.2004 № 199-ФЗ, с изм. от 12.04.2002 № 9-П);
3. Авакьян С. А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2006, № 2. 58 с.
4. Авакьян С. А. Особенности российской правовой модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Пробелы и коллизии в законодательстве РФ о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы РФ. 2008. С. 17.
5. Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 15.
6. Загидуллин Р.И. "Горизонтальные" формы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере наделения государственными полномочиями // Пробелы в российском законодательстве. 2010. № 3. С. 33-34.
7. Миннегулов И.Х. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (на примере Приволжского федерального округа): дис.... канд. юрид. ноук. Казань, 2006. - 187 с.
8. Онохова В.В. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: сравнительно-правовой анализ норм конституций (уставов) субъектов РФ //Конституционное и муниципальное право. 2008. № 10. С. 25.
Размещено на Allbest.ru
Подобные документы
Понятие местного самоуправления. Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти. Функционирование системы местного самоуправления в муниципальном образовании.
контрольная работа [26,4 K], добавлен 26.06.2012Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Конституционно-правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, его функции и полномочия. Взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Совершенствование реформирования местного самоуправления в РФ.
реферат [35,3 K], добавлен 01.08.2010Основные теории местного самоуправления. Общая характеристика и основные принципы местного самоуправления. Системы местного самоуправления за рубежом. Экономическая основа местного самоуправления в Российской Федерации. Глава муниципального образования.
курсовая работа [69,8 K], добавлен 05.08.2010Понятие и система местного самоуправления в Российской Федерации, его принципы. Соотношения государственной власти и местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление. Пути формирования современной модели местного самоуправления.
дипломная работа [40,1 K], добавлен 23.10.2014Понятие местного самоуправления, анализ его правовых основ. Положение местного самоуправления в государственном устройстве страны и политической системе общества. Конституция Российской Федерации, законы и правовые акты о местном самоуправлении.
курсовая работа [30,6 K], добавлен 26.05.2010История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Система местного самоуправления в России. Основные полномочия местного самоуправления. Конституционно-правовые основы местного самоуправления. Местное самоуправление в системе гражданского общества, в единой исполнительной вертикали.
курсовая работа [32,4 K], добавлен 11.12.2006
