Права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Отрасли права взаимосвязаны. Реализация прав на жилище нераздельно связана с иными конституционными правами -- например, правом свободного передвижения и возможностью выбирать место пребывания и место жительства. Закон РФ от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» предусматривал вместо прописки введение регистрационного учета граждан. Тем не менее на практике значительных изменений в приобретении «вида на жительство» не совершилось. В старом законодательстве, в частности Жилищном кодексе РСФСР (ч. 1 ст. 54), права граждан на жилище связывались с пропиской личности на предоставленной жилой площади. Схожую позицию принимали и суды, которые руководствовались, в частности, прежним законом, когда под записью о поселении в определенном порядке подразумевалось, что лицо будет прописано по месту жительства, прописка была признана Конституционным Судом Российской Федерации неконституционной в связи с жалобами граждан.

Актуальность исследования состоит в том, что ряд субъектов РФ ввели ограничение финансового порядка -- были определены местные сборы с иногородних граждан, которые прибыли на жительство в эти регионы. Так, в 1994 году был принят Законодательный акт, касающийся приезжих в Москву на ПМЖ. Этим Законом была установлена специальная акция по сбору компенсаций для иногородних граждан, которые прибыли на постоянное жительство в город Москву. Ставки сборов для иностранных граждан были установлены в 5000 размере минимальной месячной оплаты труда; а для граждан РФ эта сумма ограничивалась 10 % от указанного размера сбора. По этой причине прописке (регистрации) в городе Москве подлежали только граждане, которые смогли уплатить сбор. Положения этого Закона, которые касались определения указанного выше сбора с иногородних граждан, признали неконституционными. Наряду с этим неконституционными были признаны и другие акты (или их отдельные положения) субъектов Российской Федерации.

Проблематика исследования заключается в том, что в Постановлении Конституционного Суда РФ было отмечено, в частности, следующее: в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 17, ч. 1). Согласно статье 27 (ч. 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». Свободу передвижения и выбора места жительства предусматривает также и Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 12), а также другие международные и международно-правовые акты, в том числе протокол N 4 Европейской конвенции по правам человека (ст. 2);нормативным содержанием названных конституционных прав является:

-- свобода передвижения каждого по территории Российской Федерации;

-- свобода выбора места пребывания;

-- свобода выбора места жительства.

Оспариваемые нормативные акты прямо задевают права граждан, которыми они должны пользоваться касательно выбора места жительства. Эти права предполагают свободу выбора гражданином жилых помещений, в которых он постоянно или преимущественно проживает, либо, будучи его собственником, либо в силу договора найма, аренды, либо с учётом других оснований, предусмотренных законодательством РФ.

Таким образом, существующие определенные разногласия как в трактовке понимания данных понятий, так и в их определениях указывают на необходимость изучения института прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, и в свете изложенного наше исследование видится не только актуальным, но и необходимым.

Цель работы - теоретический анализ юридических норм, образующих в своей совокупности институт прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, практики их применения, основ дальнейшего совершенствования указанного правового института.

Цель исследования обусловила круг взаимосвязанных задач, теоретическое рассмотрение которых составляет содержание настоящей работы:

1) с учетом существующих теоретических разработок в области исследования института прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, дать определения данного понятия и понятия видов личных свобод граждан;

2) показать функциональное предназначение данной тематики;

3) проанализировать существующую судебную практику применения норм правоотношений, связанных со свободой личности;

4) рассмотреть вопросы ответственности за нарушение прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации;

5) разработать рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего институт прав граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства.

Объектом исследования являются права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, как правовое явление.

Предметом исследования являются нормы гражданского, законодательства, составляющие институт вышеуказанного законодательства.

В соответствии с намеченными целями и задачами в первой главе дипломной работы речь пойдёт о теоретике правового аспекта понятия, во второй главе затронуты вопросы возникновения прав и личных свобод, а также их урегулирования и в третьей главе проанализирована правоприменительная практика.

свобода передвижение место пребывание жительство

Глава 1. Проблемы, связанные с правовым регулированием реализации в РФ личных прав на свободу передвижения и выбора места жительства

1.1 Ограничение права граждан на свободу передвижения, выбор места жительства

В нашей стране признается и гарантируется право и свободы человека и гражданина в согласии общепризнанными принципами и нормами международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1, Конституции Российской Федерации). В согласии со статьей 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации все, кто на законных основаниях находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Свобода передвижения и выбора места жительства предусмотрена также Международным пактом о гражданских и политических правах (статья 12), другими международными и международно-правовыми актами, в том числе протоколом № 4 к Европейской конвенции прав человека (статья 2).

Возможности выбора места проживания, свобода в сфере передвижения и жительства является существенным элементом свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека. Российская Федерация, как социальное государство, должна проводить политику, обеспечивающую такое развитие.

Нормативное содержание названного права включает: 1) свободу передвижения каждого по территории Российской Федерации; 2) свободу выбора места пребывания; 3) свободу выбора места жительства. Оспариваемые нормативные акты непосредственно затрагивают право на выбор места жительства. Это право предполагает свободу выбора гражданином жилого помещения, в котором он постоянно или преимущественно проживает либо, являясь его собственником, либо по договору найма, аренды, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Понятие места жительства раскрывается в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой под местом жительства понимается место постоянного или преимущественного проживания гражданина.

У каждого человека есть данное ему с рождения право свободного выбора места жительства. Это право неприкосновенно, также как и другие права и свободы. Это право является неотчуждаемым и не может быть отнято у человека (статья 17, часть 2 Конституции Российской Федерации; статья 150 Гражданского кодекса Российской Федерации). Вместе с тем это право не имеет абсолютный характер и рассматривается правовым регулированием с учетом того, что его осуществление данного права может привести к определенного рода нарушению прав и свобод других лиц, что не допускается в силу статьи 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Исходя их этого, процессы в сфере реализации данного права могут сопровождаться введением обоснованного ограничения в соответствии с весомыми основаниями и установленным порядком, который установлен статьями 55 (часть 3) и 56 Конституции Российской Федерации. Правовые режимы ограничений прав на выбор места жительства могут быть введены только органами федерального законодательства в той мере, в какой это важно для обеспечения защиты основ конституционных устоев страны, нравственности, здоровья, прав и определенных законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации). Те же самые правила применяются касательно части третьей статьи 12 Международного пакта о гражданском и политическом праве права на свободное передвижение и свободу выбора места жительства не должны являться предметом каких-либо посягательств или ограничений, кроме тех, которые предусматриваются органами законодательства и предназначаются для охраны государственного устоя, для поддержания общественного порядка, здоровья или уровня и нравственного нравственности населения или прав и свобод других и совместимы с признаваемыми в Пакте иными правами.

Следовательно, общим требованием Конституции Российской Федерации и международно-правовых норм является положение о том, что ограничения права на свободный выбор места жительства могут быть установлены только законом.

Конституция Российской Федерации выделяет это особенное требование с указанием на то, что так или иначе все права и конституционные свободы каждого человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Соответственно положение части второй статьи 1 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", согласно которому такие ограничения допускаются только на основании закона, не подлежит расширительному толкованию: в данном случае понятием "закон" охватываются исключительно федеральные законы, но не законы субъектов Российской Федерации, поскольку иначе названной норме придавался бы неконституционный смысл.

Без сомнения есть несколько определенных ограничений, которые так или иначе ограничивают некоторые права и свободы граждан на гарантированные им режимы передвижения, выбор места пребывания и жительства в процессе осуществления этих прав связаны с необходимостью поиска равновесия между общественными и частными интересами и зависят от ряда социально-экономических факторов.

Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года осуществляют процесс регулирования в данной сфере общественных отношений с целью предоставления ряда определенных условий для реализации гражданином нашей страны его прав и свобод, а также для исполнения им обязанностей перед остальными гражданами, государственными органами и общественностью.

В законодательстве содержится определенный список оснований, которые могут стать препятствием для предоставления гражданину полной свободы в сфере передвижения. Поэтому в законе прописан ряд мер, которые применяются к гражданину во время постановления его на регистрационный учет. Кроме того в законодательстве прописаны меры, которые применяются относительно граждан, которые не прошли вовремя регистрационный учет.

Право и свобода на выбор места жительства - это основное правило самоопределения личности. Органы власти имеют право только поставить гражданина на регистрационный учет, который больше является актом заверения свободной воли гражданина. Именно поэтому регистрационный учет просто не может служить причиной для ограничения прав граждан и выступать в качестве разрешительного процесса.

В нашей стране в каждом регионе есть ряд установленных нормативных актов, которые определяют сумму сбора, уплатив которую человек будет иметь право на заполнение последующих документов для регистрации.

Но не противоречат ли данные нормативные акты Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года, а также правилам регистрации и снятия с регистрационного учета? Несомненно. Таким образом, вся процедура регистрации меняет свой характер и принимает форму разрешительного правового режима.

Данные нормы так или иначе представляют препятствия для реализации каких-либо основных прав и свобод граждан, признанных и гарантированных Конституцией Российской Федерации, в частности права избирать место жительства.

Осуществление всех прав человека, особенно права на свободный выбор места жительства не должно зависеть от уплаты каких-то сборов, даже если эти сборы - это налоги, которые установлены к выплате. Законодательство Российской Федерации не подразумевает какого-либо фискального режима в отношении оформления необходимых документов для регистрации.

1.2 Регистрация по месту пребывания, по месту жительства

Необходимость введения регистрационного учета была обусловлена демократическими изменениями в нашем обществе, реформированием правовой системы с целью обеспечения реального соблюдения прав человека. Регистрационный учет граждан более отвечает этим требованиям, чем прописка, носящая разрешительный характер. Однако, в таком виде, как он существует в настоящее время, институт регистрации граждан слабо отличается от прописки. Нетрудно заметить, что, под регистрацией подразумевается не столько специальный учет граждан, осуществляемый уполномоченными на то органами, сколько предоставление данными органами своего рода разрешения на проживание (пребывание) по определенному адресу в конкретном населенном пункте.

Для лучшего понимания, что же такое регистрационный учет населения, необходимо выяснить, что же такое регистрация. "Регистрировать - значит записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п." Применительно к цели нашего исследования под регистрацией можно понимать ведение особого рода учетов, содержащих в себе сведения о каком - либо юридическом факте, в данном случае - пребывания либо проживания по месту жительства граждан Российской Федерации. Как известно, юридический факт является основанием возникновения, изменения или прекращения правовых отношений. При оформлении регистрации, то есть удостоверении факта своего волеизъявления на выбор места пребывания либо проживания в определенном жилом помещении путем предоставления в органы регистрационного учета (согласно ст. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" таковыми являются органы внутренних дел, а в населенных пунктах, где они отсутствуют, - местная администрация) заявления по установленной законом форме, предъявив при этом документы, удостоверяющие личность, а также документы (либо их надлежаще заверенные копии), являющиеся основанием для вселения в жилое помещение.

Перечисленные выше органы обязаны зарегистрировать гражданина по месту пребывания или жительства, тем самым, удостоверяя факт свободного волеизъявления гражданина. Об этом, в частности, говорится в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил Регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Постановка на регистрационный учет по месту пребывания либо месту жительства является обязанностью лица, а не его правом. Данное действие, по нашему мнению, ни в коей мере не ограничивает право человека на свободу передвижения, поскольку выбор места пребывания (жительства) осуществляется непосредственно гражданином. Снятие граждан с учета происходит либо по заявлению о регистрации их по новому месту жительства, либо по иным причинам, указанным в законе. Защита прав граждан в случае посягательства на них со стороны государственных или иных органов, предприятий, учреждений, организаций, иных юридических, должностных и физических лиц, осуществляется вышестоящими должностными лицами либо судом в порядке, определенном законами Российской Федерации. Нарушение должностными лицами и гражданами правил регистрационного учета влечет за собой ответственность (административную, дисциплинарную, материальную, уголовную - в зависимости от конкретного случая).

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что под регистрацией можно понимать специальный учет, осуществляемый в определенном законом порядке уполномоченными на то государственными органами либо должностными лицами с целью установления факта выбора гражданином Российской Федерации нормативно определенных мест пребывания либо проживания в целях обеспечения необходимых условий для реализации своих субъективных прав и свобод, а также исполнения обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

При нарушении правил регистрации граждан наступает ответственность, которая предусмотрена законодательством для обязанных регистрироваться по месту пребывания и месту жительства. Такая ответственность установлена пунктом 1 статьи 19.15 КоАП РФ:

«1. Проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей»[52].

Пункт 2 статьи 19.15 КоАП РФ определяет меру ответственности должностного лица, ответственного за регистрацию, а также собственника жилого помещения за нарушение правил регистрации:

«2. Допущение лицом, ответственным за соблюдение правил регистрационного учета, проживания гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства, а равно допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства - влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей».

Формулировка правонарушений выработана таким образом, что они представляются продолжительными, и 2-х месячный срок давности привлечения к административному штрафу начинает проистекать не с момента неисполнения правил регистрации, а с момента выявления подобного нарушения правил регистрации. Продолжительный характер данного правонарушения доказывается, в том числе, ответом на вопрос 16 из документов по обзору судебной практики Верховного Суда РФ за 4 квартал 2005 года, которая утверждена Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 1 марта 2006 года.

Для рассмотрения дел об административном правонарушении по ст. 19.15 КоАП Российской Федерации назначают:

1. старших участковых уполномоченных милиции, участковых уполномоченных милиции;

2. руководителей и их заместителей ФМС РФ, территориальные органы ФМС РФ, руководителей структурных подразделений территориальных органов ФМС РФ.

При этом составлять на месте протоколы об административном правонарушении по ст. 19.15 КоАП РФ (с обязанностью в последствии передать протоколы лицам, которые уполномочены рассмотреть дело об административном правонарушении) уполномочили практически всех сотрудников полиции.

1.3 Право гражданина РФ на выезд из страны

В соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» граждане имеют право на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за пределами территории Российской Федерации (статья 10).

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими порядок реализации указанного права являются следующие законы. Трудовой кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации N 1032-1 от 19 апреля 1991 года «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Порядок выезда граждан за пределы территории Российской Федерации установлен Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

Согласно указанному Федеральному закону граждане Российской Федерации, пребывающие за пределами Российской Федерации, находятся под защитой и покровительством Российской Федерации.

Дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации обязаны обеспечивать меры по защите граждан Российской Федерации и оказывать им покровительство в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации.

Выезд из Российской Федерации граждане Российской Федерации осуществляют по действительным документам, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации.

Деятельность, связанная с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, осуществляется российскими юридическими лицами на основании лицензии, предоставляемой в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В связи с многочисленными некорректными публикациями в прессе требуется дополнительное разъяснение данного вопроса, имеющего непосредственное отношение к турбизнесу.

C 1 февраля 2008 года вступает в силу Федеральный закон от 2.10.2007г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», определяющий условия и порядок принудительного исполнения судебных актов. Однако указанный закон принципиально не меняет установленную ранее процедуру временного ограничения права выезда граждан за пределы РФ. Законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в ст. 15 установлен ограниченный перечень оснований, по которым может быть временно ограничено право гражданина на выезд. Наряду с прочими основаниями, такими как, допуск к секретным сведениям, призыв на военную службу, привлечение к уголовной ответственности, закон указывает возможность ограничения для того, кто «уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, -- до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами».

При неисполнении должником в установленный срок, без уважительных причин требований исполнительного документа, судебный пристав-исполнитель вправе применить такую меру принудительного исполнения как временное ограничение права на выезд должника. Но самого факта наличия долга, или судебного решения о взыскании с должника какой либо задолженности недостаточно для ограничения выезда. При этом, обязательно, должно быть специальное постановление судебного пристава, утвержденное старшим судебным приставом, либо отдельный судебный акт, устанавливающий такое ограничение. Соответственно, должник уведомляется о вынесении судебным приставом такого постановления, наряду с органами пограничного контроля и миграционными органами.

Право гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации может быть временно ограничено в случаях, если он:

1) при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Российской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершенно секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межведомственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными сведениями;

2) в соответствии с законодательством Российской Федерации призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, - до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

3) задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4) осужден за совершение преступления, - до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

5) уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6) сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения права на выезд из Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальный орган выдает гражданину Российской Федерации уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

Несовершеннолетний гражданин Российской Федерации, как правило, выезжает из Российской Федерации совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. В случае если несовершеннолетний гражданин Российской Федерации выезжает из Российской Федерации без сопровождения, он должен иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие названных лиц на выезд несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации с указанием срока выезда и государства (государств), которое (которые) он намерен посетить.

Вывод: в результате исследования, проведённого в первой главе, можно сказать, что право граждан Российской Федерации на выбор места жительства и на свободу передвижения также является неурегулированным вопросом. Противоречия и несогласованность, по мнению автора данного исследования, заметны и в применении законодательных норм, и в непосредственном принятии самих законодательных актов. Если в соответствии с Конституцией РФ, Трудовым Кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации N 1032-1 от 19 апреля 1991 года «О занятости населения в Российской Федерации», Федеральным Законом от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», государство само устанавливает незыблемое право человека и гражданина самому выбирать место жительства и место, где он хочет трудиться, то Федеральный закон от 2.10.2007г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и в том же Законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» в ст. 15 сильно ограничивается это право. По мнению автора исследования, ограничение прав и свобод граждан может допускаться только лишь как исключительная мера, но не как установленная законодательными актами норма.

Глава 2. Перспективы совершенствования и значение применения законодательства РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства»

2.1 Перспективы совершенствования законодательства, регулирующего личное право человека на свободу передвижения и выбор места жительства

Заключение о том, что перспективы развития законодательства о праве на свободу передвижения представляют собой комплекс мер, связанных единой целью по гармонизации законодательства о праве на передвижение, что требует решения следующих задач:

- определение структуры и содержания права на свободу передвижения и связанных с его реализацией понятий;

- дальнейшее регулирование развития системной правовой миграционной политики;

- решение проблемы ограничения свободы передвижения в комплексе видения всей системы прав и свобод человека и гражданина, установления взаимосвязи между удовлетворением личных потребностей и защитой публичных интересов;

- решение проблемы минимизации ограничения прав и свобод личности, определения критериев необходимости и обоснованности такого ограничения в интересах общества и государства;

- установления правового статуса иностранцев на территории России;

- внесение изменений в законодательные акты, регулирующие отношения в сфере передвижения граждан в Российской Федерации;

- доведение норм нынешнего законодательства и судебной практики Российской Федерации до полного соответствия с гарантированными принципами о свободе и с нормами международного права, международных договоров в сфере прав и свобод человека и гражданина.

Предложении о занесении определенных изменений и дополнений в Законодательство Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации":

1. важно осуществить дополнение статьи 8 следующими пунктами: "территория проведения контртеррористических операций" и "уголовное наказание за совершение преступления";

2. важно осуществить закрепление основ существования механизмов ограничений конституционных свобод передвижения, рассмотреть ряд общих принципов, выявить основания ограничений, цели, которые преследуются посредством каких-либо определенных ограничений, а также консолидировать уже существующие нормы;

3. важно осуществить изменение в законодательстве путем разработки и введения для всех граждан нашей страны единых документов, которые обеспечивали бы возможность получать достойное социальное обеспечение со стороны государства в любой точке в пределах его границ, а также принятия мер для ускорения создания единых информационных баз данных по гражданам, которые выезжают за границу, а также находятся в пределах Российской Федерации.

Большая значимость данных проектов состоит в том, что полученные в ходе осуществления проектов выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, который сопутствует реализации гарантированных прав человека, освещают и помогают переосмыслить немаловажные аспекты правового регулирования защиты конституционных прав и свобод в области реализации прав на свободу передвижения в Российской Федерации.

Материалы данного исследования являются прекрасной основой для осуществления определенных исследований в данной области. В целом данное исследование способствует организации определенной концепции осознания научного содержания категорий "право на передвижение", "свобода передвижения", "механизм ограничений конституционной свободы передвижения", "ограничения конституционной свободы передвижения", "правовые ограничения свободы передвижения", "неправовые ограничения свободы передвижения" дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.

Нынешние положения законодательства несколько расширяют теоретико-методологические основы для дальнейшего проведения реформ, но все же есть множество недочетов, которые просто-напросто встанут в оппозицию друг другу, если изменить законодательство. Такие противоречия в законе встречаются, к сожалению очень часто и приводят к проблемам в сфере правового обеспечения граждан. Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере реализации права на свободу передвижения могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Немаловажным материалом для проведения подобных реформ могут быть данные и идеи, которые были высказаны на международной конференции участников американских правительственных программ научных обменов между Россией и США на тему: "Россия и США на рубеже XX-XXI веков: состояние, проблемы, перспективы" (Екатеринбург, 20-22 мая 1999 г.); на семинаре "Стратегия в области демографии и миграции" (Москва, 14 апреля 2000 г.); на международной конференции по проблемам внутреннего перемещения в Российской Федерации (Москва, 25-26 апреля 2002 г.); на 6-м круглом столе уполномоченных по правам человека в субъектах РФ "Защита социальных прав граждан, совершенствование законодательства" (Екатеринбург, 25-28 сентября 2002 г.); на интернет-конференции Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькина "К 10-летию Конституции Российской Федерации" (26 ноября 2003 г.); на круглом столе на тему: "Российский фактор в современной Европе" (Люксембург, 21 апреля 2005 г.); на семинаре по человеческому измерению на тему: "Миграция и интеграция" (Варшава, 11-13 мая 2005 г.); на I ежегодной межвузовской научно-практической конференции на тему: "Естественные права человека и гражданина как высшая ценность демократического общества" (Москва, 28 апреля 2006 г.); на пресс-конференции о равных правах граждан Беларуси и России на свободу передвижения и выбора постоянного места жительства в рамках Союзного государства (Минск, 24 мая 2006 г.).

2.2 Значение применения законодательства РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства»

Одной из насущных проблем российского правопорядка является регулирование передвижения граждан в пределах Российской Федерации, их регистрации по месту пребывания и жительства. Данная проблема порождается по большей части тем, что издаваемые в этой сфере нормативно-правовые акты субъектов Федерации, в частности Москвы и Московской области, нарушают федеральное законодательство и ущемляют тем самым права граждан на выбор места пребывания и жительства, создавая им многочисленные препятствия к регистрации на новом месте и, по сути, возрождая существовавший в прошлом разрешительный по своему характеру режим прописки.

Попытаемся прояснить, в чем именно состоят нарушения федерального законодательства субъектами Федерации, и наметить возможные пути преодоления этих нарушений.

Пункт 1 статьи 27 Конституции Российской Федерации устанавливает, что каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Место пребывания - гостиница, санаторий, пансионат, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно. Место жительства - жилой дом, квартира, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством.

Законодательство "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г. N 5242-1 (далее - Закон о свободе передвижения), регулируя данную сферу общественных отношений, вводит институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами России их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом. Уведомление органов регистрационного учета о месте своего пребывания и жительства в соответствии с установленным законом порядком является не только правом, но и обязанностью гражданина. Вместе с тем сам по себе факт регистрации или ее отсутствия не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами и законодательными актами субъектов РФ. Так ли это на самом деле?

Всем ясно, по крайней мере так показывает опыт, что найти работу, например, в Москве и Московской области, без наличия, по крайней мере, регистрации по месту пребывания невозможно. Почему? Потому, что существует статья 181 КоАП РСФСР, которая предусматривает административную ответственность должностных лиц предприятий, учреждений и организаций за прием на работу граждан без регистрации.

Данная статья КоАП РСФСР явно противоречит Закону о свободе передвижения, так как устанавливает в качестве условия реализации гражданами права на труд наличие регистрации, но она все еще действует, и для граждан, не зарегистрированных по месту пребывания и жительства, начинается хождение по мукам: это и безуспешные поиски работы, и постоянные конфликты с милицией, органами здравоохранения, отказывающимися осуществлять медицинское обслуживание незарегистрированных граждан, с администрацией детских садов, школ, отказывающей в приеме детей, родители которых не зарегистрированы по месту пребывания и жительства в Москве и Московской области, и т.д. К административной ответственности можно привлечь и граждан, допускающих на своей жилплощади проживание лиц без регистрации.

17 июля 1995 г. Правительство РФ приняло Постановление N 713, которым утвердило Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и Перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию (далее - Федеральные Правила). Постановлением Конституционного Суда от 2 февраля 1998 г. N 4-П пункты 10, 12, 21 этих Правил признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3).

Пункт 10 Правил ограничивал срок регистрации по месту пребывания шестью месяцами, а пункты 12 и 21 предусматривали основания к отказу в регистрации - например, такие: неполучение письменного согласия нанимателя и всех совершеннолетних членов его семьи, в том числе и бывших членов семьи нанимателя, которые продолжают проживать в занимаемом им жилом помещении, (в доме государственного или муниципального жилищного фонда); представление заведомо подложных документов; несоблюдение нормы жилой площади. Эти документы перечислены в ст. 6 Закона о свободе передвижения: ордер, договор, заявление лица, предоставляющего жилое помещение, и иные документы или их копии. Несмотря на оговорку "иные документы", этот перечень (что вытекает из ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) может быть расширен лишь федеральным законом, но ни в коем случае не подзаконными актами.

Однако в настоящий момент он расширяется именно подзаконными актами, причем не только Федеральными Правилами, но и нормативными актами субъектов Федерации. Так, в Москве и области действуют Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области, а также Перечень документов, являющихся основанием для вселения (заселения) граждан в жилые помещения в Москве и Московской области, представляемых жилищными органами в органы регистрационного учета, утвержденные Постановлением правительства Москвы и правительства Московской области от 30 марта 1999 года в редакции от 28 ноября 2000 года (далее - Правила Москвы и Московской области и Перечень документов). Причем в Перечне документов, необходимых для регистрации, Правила Москвы и Московской области воспроизводят как раз те самые отмененные Конституционным Судом РФ требования, несоблюдение которых являлось основанием к отказу в регистрации.

Таким образом, нормотворческие органы Москвы и Московской области, не устанавливая оснований к отказу в регистрации (что было бы прямым нарушением федерального законодательства), воспроизводят эти самые основания к отказу в регистрации, скрывая их под видом документов, представление которых необходимо для регистрации. Это означает, что регистрирующий орган не отказывает гражданину в регистрации при непредставлении им данных документов: у регистрирующего органа просто не возникает обязанности зарегистрировать гражданина до тех пор, пока он не предоставит все документы, необходимые для регистрации. Для гражданина же подобная юридическая находка московских правотворцев означает, что он не сможет зарегистрироваться, не получив согласия собственника жилого помещения и ряд других документов - его заявление просто не будет рассматриваться.

Несмотря на попытки тонко завуалировать незаконность Правил Москвы и Московской области, в них можно найти и довольно грубые погрешности. Вспомним, в каких случаях регистрирующий орган обязан зарегистрировать гражданина: согласно ст. 6 Закона о свободе передвижения гражданина обязаны зарегистрировать при предоставлении им ордера, договора, заявления лица, предоставившего жилое помещение, или иного документа. Таким образом, по общему правилу основанием к регистрации гражданина может быть только документ, являющийся основанием для вселения в жилое помещение, т.е. служащий доказательством наличия у гражданина права пользования этим жилым помещением. Но в Правилах Москвы и Московской области мы находим, что основанием к регистрации является не только документ, подтверждающий право на вселение, но и требование соблюдения нормы жилой площади, который уже никак нельзя подвести под термин "документ" в том значении, какое ему придает Закон о свободе передвижения.

Это ни что иное, как дополнительное условие (по отношению к ст. 6 Закона о свободе передвижения) для возникновения обязанности зарегистрировать гражданина. Следовательно, это уже прямое нарушение упомянутого Закона, т.к. только он может предусматривать условия, при которых гражданина обязаны зарегистрировать. Наконец, условие о соблюдении нормы жилой площади вступает в противоречие с самим названием нормативного акта Москвы и Московской области, который так и называется - "Перечень документов, являющихся основанием для вселения (заселения) граждан в жилые помещения в Москве и Московской области, представляемых жилищными органами в органы регистрационного учета". Следовательно, ничего, кроме перечисления документов, в этом нормативном акте содержаться не должно.

Итак, на региональном уровне неконституционные нормы Федеральных Правил получают второе рождение и новую жизнь, несмотря на то, что в соответствии со статьей 79 ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г. признание каких-либо норм не соответствующими Конституции РФ является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на них либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, и положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами до приведения их в соответствие с Конституцией. Кроме того, в Правилах Москвы и Московской области мы можем найти и такие изыски, которые создатели Федеральных Правил просто бы постеснялись включить в свой нормативный акт.

Можно даже не комментировать, а просто процитировать норму Перечня документов: для того, чтобы собственник жилого помещения мог зарегистрировать своих родственников по месту жительства на площадь, принадлежащую ему на праве собственности, он должен быть либо сам зарегистрирован по месту жительства на этой площади, либо родственники, которых он хочет вселить, зарегистрированы по месту жительства в Москве или Московской области. Для того чтобы арендатор жилого помещения, находящегося в частной собственности, мог зарегистрироваться в нем по месту жительства, он должен быть уже зарегистрирован по месту жительства в Москве и Московской области. Следовательно, квартиросъемщикам частного жилищного фонда, приехавшим из других регионов, напрямую запрещается жить в Москве и Московской области.

Данная норма является грубейшим нарушением свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах РФ и заключает в себе основу для дискриминации граждан по признаку места жительства. Неясно к тому же, причем тут договор аренды, так как по смыслу Гражданского кодекса РФ здесь должен быть указан договор коммерческого найма, так как аренда жилых помещений предусмотрена лишь для юридических лиц (п. 2 ст. 671 ГК РФ). К тому же из смысла Перечня документов под арендой вовсе не понимается коммерческий наем (в этом нормативном акте встречаются как термин "аренда", так и термин "коммерческий наем", следовательно, между ними проводится различие).

Кроме того, согласно п. 6 перечня документов, регистрирующий орган, вопреки Постановлению Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 года, вообще не будет рассматривать документы на вселение граждан в жилые помещения, если:

1. Гражданин самоуправно занял жилое помещение либо самовольно построил здание или пристройку.

2. Жилое помещение грозит обвалом, подлежит выселению со сносом, реконструкции или капитальному ремонту.

3. Ордер на вселение в жилое помещение, а также сделка, связанная с установлением или изменением права владения, пользования или распоряжения жилым помещением (договор найма, поднайма, аренды, субаренды, купли-продажи, мены, дарения и т.д.), либо иной документ, удостоверяющий право собственника на жилое помещение, в установленном порядке признаны недействительными, а также при некоторых иных обстоятельствах.

Вывод: вопрос о реализации гражданами Российской Федерации своих личных прав и свобод - самая злободневная проблема российского общества. Автором исследования в результате анализа правоприменительной практики в третьей главе было показано, в каких отношениях права граждан РФ нарушаются порой даже самими правоустанавливающими актами. Также актуальность данной проблемы подтверждается тем, что из-за многочисленных нарушений прав и свобод граждан в РФ, Россия с одной стороны имеет многочисленные проблемы со стороны взаимодействия с мировым сообществом, а с другой стороны, - со своими собственными гражданами. Подобная ситуация, когда нарушения прав человека и гражданина становятся нормой общества, или угрожают национальной безопасности государства, по мнению автора исследования, недопустима и требует немедленного и самого серьёзного вмешательства со стороны правоведов как отечественных, так и зарубежных.

Заключение

В нашем государстве всегда очень остро стоял вопрос о праве граждан на свободу передвижения и местожительства. Исторически сложилось так, что по-настоящему правами и свободами наши граждане смогли воспользоваться только после распада Советского Союза. Сегодня не должно случиться так, чтобы человек и гражданин чувствовал у себя на Родине постоянный тотальный контроль и сталкивался с повсеместным нарушением своих незыблемых прав, в том числе и в отношении передвижения и выбора места жительства.

Как уже было сказано, на современном этапе возрастает постижение конституционного статуса гражданина, охраны его прав, свобод, в том числе и в международном масштабе, а не только в нашей стране. В подобных условиях такие широкие меры, принимаемые мировым сообществом, свидетельствуют о продвижении человечества к уважению морально-нравственных устоев человеческой цивилизации, а всякое движение назад, к прежним мерам по запрету или ограничению прав и свобод гражданина и человека, - будет свидетельствовать о крайней отсталости и отсутствии способности государственной власти держать ситуацию под контролем.

Государство должно обеспечить реализацию необходимых стратегических с точки зрения национальной безопасности задач иным способом, не прибегая к мерам, которые по сути являются грубым нарушением прав человека, а по своему воздействию будут нести скорее не обучающий, а тоталитарный характер. В подобных условиях, по мнению автора дипломной работы, не будет восстановлена законность, а просто будут напуганы люди, к которым в другой стране, возможно, проявят более цивилизованный подход.

Таким образом, в результате исследования, которое было проведено в данной дипломной работе, можно сформулировать несколько выводов:

1) в нынешней Конституции РФ все личные права и свободы являются первыми строками главы о правах и свободах человека и гражданина, необходимо учитывать особенность, которую имеют стороны личных прав и свобод. Она состоит в том, что эти права и свободы являются по своей сущности правами и свободами человека, то есть, каждого, и не увязаны напрямую с принадлежностью к гражданству государства, не вытекают из него;

2) запрещать таким образом человеку и гражданину какой-либо страны свободно передвигаться и самостоятельно осуществлять выбор места работы или места жительства, по мнению автора, является противозаконным и де-факто противоречит многим международным и отечественным правоустанавливающим нормам;

3) государство призвано выступать гарантом правового положения личности, реальным воплощением составляющих его элементов. Оно должно превратиться из силы, которая господствовала над обществом, в орган, выражающий и защищающий его интересы, а также составляющих его социальных групп и каждой конкретной личности;

4) эффективность функционирования механизма государственно-правового обеспечения прав и свобод личности напрямую зависит от организации государственной власти в стране. В ее основе заложен принцип разделения властей в качестве системы сдержек и противовесов, при которой каждая власть имеет возможность осуществлять взаимоконтроль и ограничивать друг друга.

В науке административного права в настоящее время нет единого подхода к вопросу классификации форм выражения, в то же время, ограничений существует уже очень много. Также обстоит дело и с законодательством «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», где в ст. 15 перечисляются требования, которые по мнению автора, прямо свидетельствуют о том, что личные права и свободы гражданина РФ могут быть нарушены в любой момент. Гражданин страны должен иметь законное право выбора того или иного места работы или жительства, исходя из его личных потребностей, а не из того, выгодно или не выгодно это государственным структурам. Иными словами говоря, если гражданин, который вступил в возрастную категорию воинского призыва, хочет покинуть страну - его право выбора должны уважать как законодательные, так и исполнительные структуры. А если во время призыва в государстве заметна неявка на призывные пункты призывников, - тут уже необходимо задуматься о том, целесообразно ли иметь в государстве такую Армию, в которой не хотят служить граждане этого государства. Но этот вопрос - тема для другого исследования.