Основные закономерности и исторический анализ феномена парламентаризма Великобритании

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Дипломная работа

Основные закономерности и исторический анализ феномена парламентаризма Великобритании

Содержание

Введение

Глава 1. Процесс зарождения и развития парламентаризма в Англии

1.1 Зарождение парламентаризма

1.2 Преобладание монархии

1.3 Развитие начала парламентского верховенства

1.4 Демократизация Парламента

Глава 2. Структура Парламента и его функции

2.1 Палата Общин и ее основные функции

2.2 Палата Лордов; функции палаты лордов

Глава 3. Роль и значение Парламента в борьбе против абсолютной королевской власти

3.1 Предпосылки - начало революции (конституционный этап)

3.2 Первая гражданская война

3.3 Вторая гражданская война и индепендентская республика

Заключение

Список используемой литературы

верховенство парламент демократизация королевская власть

Введение

Английский Парламент был специфичным сословно-представительным органом, не похожим ни на один представительный институт Европы. Он оформился в ходе гражданских войн 1263-1267 гг. К этим войнам привели, с одной стороны, чрезвычайно укрепившаяся королевская власть и с другой -- стремление английских баронов ее ограничить. К XIII в. английские бароны настолько окрепли экономически, что испытывали потребность в собственных сильных политических позициях. В ходе гражданских войн стабильность и равновесие политических сил, свойственное английскому государству, были серьезно подорваны.

Гражданские войны XIII в. были уже вторым глубоким политическим кризисом в истории Англии.

Первый кризис пришелся на правление английского короля Иоанна Безземельного (1199-1216), который начал катастрофически быстро терять английские владения на территории Франции. Этой ситуацией воспользовались бароны, чтобы потребовать от короля предоставления им политических прав и политической независимости. Иоанн Безземельный вынужден был пойти им навстречу, и в 1215 г. он предоставил баронам «Великую Хартию Вольностей» -- первую Конституцию английской феодальной монархии.

Еще до начала гражданских войн, в 1258 г. бароны собрались на съезд в Оксфорде. Этот съезд получил название «Бешеного Парламента». «Бешеный Парламент» выработал новую Конституцию -- «Оксфордские провизии». Эта Конституция утвердила режим баронской олигархии в стране. Вся власть в Англии передавалась «Совету пятнадцати баронов», без согласия с которым король не мог принимать никаких решений. Таким образом, «Бешеный Парламент», не будучи конституционно оформленным Парламентом, уже существенно ограничивал власть короля. Кроме того, «Советом пятнадцати баронов» была создана комиссия для проведения в Англии политических реформ. Все эти события послужили прелюдией к созданию конституционно оформленного английского Парламента.

Первый английский Парламент был созван в 1265 г. На нем присутствовали представители различных социальных слоев -- светские и духовные феодалы, рыцари от графств и представители от городов. После окончания гражданских войн в 1267 г. Парламент не был ликвидирован. К этому времени он уже прочно укоренился в государственной системе Англии. С конца XIII в. в Англии окончательно утвердился парламентский конституционный строй.

С учреждением Парламента английское феодальное государство принимает форму сословно-представительной монархии.

При Эдуарде I (1272-1307) Парламент использовался королем как противовес претензиям крупных феодалов. Эдуард I попробовал проводить налоговую политику без Парламента. Это привело короля к конфликту с ним, и король вынужден был издать закон, получивший название «Подтверждения Хартии». Закон подтверждал «Великую хартию вольностей» 1215 г.

Актуальность изучения темы «Английский Парламент» заключена в том, что условиях глобального характера перехода к демократии стран, принадлежащих к различным политико - правовым культурам, проблема эволюции представительной демократии приобрела особую значимость. Своеобразие перехода от авторитарных к демократическим режимам определяется, как правило, внутриполитической ситуацией каждой конкретной страны. Выбор пути движения к построению демократического государства, созданию гражданского общества предполагает определение приоритетов и принципов построения эффективной представительной системы, стабильного партийно-политического механизма. Именно этим обусловлена необходимость освоения и критического осмысления подобного опыта, накопленного другими странами. Это делает правомерным обращение к историческому прошлому Великобритании, так как английская представительная система традиционно ассоциируется с политической стабильностью. Именно на Британских островах зародилась современная демократия. Здесь были созданы характерные для нее элементы государственного устройства, в том числе парламентаризм.

С давних пор британский Парламент стал символом законодательной власти и эталоном воплощения в жизнь демократических принципов государственного устройства. Англосаксонская модель представительной демократии получила довольно широкое распространение в мире, что свидетельствует об известном универсализме к способности британской политической системы обеспечить гражданам своей страны порядок, стабильность и соблюдение основных прав человека.

Целью работы является изучение основных закономерностей, исторический анализ феномена парламентаризма, осознание функционального назначения данного явления, рассмотрение проблем организации и деятельности представительного органа законодательной власти Великобритании, как его центрального звена.

Накопленные британским Парламентом теоретические доктрины представительной системы, практика парламентских процедур, богатейший опыт ведения публичных дебатов и дискуссий исключительно важны, ибо британский Парламент демонстрирует способность влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства, и эта его роль со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых социальных и политических кризисов. Изучение процесса формирования парламентского механизма - стержня политической структуры и важнейшего фактора устойчивости государственно-правового развития Великобритании - с XIII века и до настоящего времени имеет большое значение для понимания общих закономерностей становления современного демократического государства, ибо английская государственно-правовая доктрина и английские правовые институты служили образцом и источником для государствоведов, политиков и, в определенной мере, для конституционного развития ряда стран XX века.

Глава 1. Процесс зарождения и развития парламентаризма в Англии

1.1 Зарождение парламентаризма

В период сословной монархии в Англии сложилось учреждение, которое стало неотъемлемой и со временем все более значительной частью государственной организации страны - представительный Парламент. Своим возникновением он был обязан, как установившимся к XII - XIV вв. политическим формам взаимоотношений сословий Англии с королевской властью, так и особенностям ситуации в условиях кризиса власти второй половины XIII в. Немалое значение в этом длительном процессе сыграли и традиции привлечения короной высшей знати к решению государственных дел, восходящие к ленной монархии. [1, стр. 286]

Английский Парламент прошел интересную и поучительную историю: будучи в настоящее время главным органом политической жизни Англии и образцом для конституционных учреждений Европы, он в прошедшем постепенно развился из условий, которые имели мало общего с порядками современной политической свободы. В начале устройство Англии имело скорее черты сходства со строем соседних варварских государств, но мало-помалу общие западноевропейские учреждения получают на острове своеобразную постановку, среди которой и слагаются зародыши парламентского устройства. Уже в англосаксонский период можно указать кое-какие подготовительные факты. По описанию германских племен у Тацита, верховная власть принадлежит не королю, а народу, и это народное верховенство осуществляется в деятельности двух учреждений -- Веча и Совета племенных начальников.

У англосаксов, в эпоху разделения их на мелкие королевства, имеются оба указанные учреждения: племенное собрание -- фолькмот -- и совет мудрейших -- витенагемот. Когда мелкие королевства слились в одно, племенные собрания обратились в областные, по графствам; общего веча англов не образовалось, но на витенагемот при короле перешли отчасти права прежнего веча. Витенагемот стал как бы двухсторонним учреждением: с одной стороны, он действовал как государева дума и пополнялся в значительной степени по воле короля, из его дружинников и чиновников; с другой стороны, он ограничивал власть короля. В точности отношение между обеими властями определено не было. [2, стр. 163]

Норманны, завоевав Англию в 1066 г., сохранили древние областные учреждения, а также и витенагемот. Первые норманнские короли созывали обыкновенно три торжественных сессии совета, для отправления важнейших дел. Одним из внешних признаков таких торжественных заседаний было то, что король надевал корону. Норманнское завоевание было, однако, для Англии началом нового, феодального периода, и под влиянием феодализма формы и сущность совещаний изменились. Вместо слабо организованного "племени" и более или менее подчиненных советников, короли очутились лицом к лицу с могущественной феодальной аристократией, которая признавала их лишь первыми между равными. Вследствие разделения феодальных государств на множество почти самостоятельных сеньорий и церковных владений, проведение какого-либо постановления, обязательного для всех этих частей, требовало и участия их всех. Везде в Западной Европе в это время возникают сеймы или съезды феодалов, которые решают вопросы о международных отношениях, о мерах внутренней администрации, о законодательных постановлениях, об обложении. Съезды эти составляются, по аналогии сеньориальных курий, из вассалов короля. К таким съездам обращаются и английские короли для утверждения общих постановлений и получения субсидий; но авторитет английских съездов усиливается тем обстоятельством, что они являются как бы продолжением древнего витенагемота. Когда феодалы смыкаются в сословие и вступают в систематическую борьбу с королями, одно из их главных требований касается созыва съездов для разрешения чрезвычайных субсидий (Законными поводами к взысканию субсидий с вассалов считались 4 случая: когда сеньор выдавал дочь замуж, когда он делал сына рыцарем, когда его приходилось выкупать из плена, когда он отправлялся в крестовый поход). [3, стр. 255]

В Великую Хартию вольностей, данную в 1215 г. Иоанном Безземельным, был внесен параграф, по которому в таких случаях созывается Commune consilium королевства. При утверждении Великой Хартии Генрихом III статья эта была опущена, но общий взгляд, что феодалов нельзя облагать чрезвычайными субсидиями без их согласия, коренился в самих основах феодального строя, и королю приходилось волей-неволей с ним считаться.

Нельзя сказать, что короли охотно подчинялись феодальным теориям или принимали бы их всецело. При дворе сложились воззрения, находившиеся в резком противоречии с феодализмом -- воззрения, по которым король являлся источником всякой власти в стране и не обязан был соглашаться с желаниями и советами подданных. Во все время царствования Генриха III идет борьба между указанными взглядами и представляющими их общественными силами. В 1264 г. бароны нанесли королю поражение при Льюисе, и главный их вождь, Симон де Монфор, организовал совет из 9 членов, который фактически взял короля под опеку и присвоил себе высшее руководство государственными делами. В подспорье этому совету Монфор в начале 1265 г. созвал Парламент, который по своему составу отличался от прежних феодальных съездов: вызваны были бароны, епископы и аббаты, поддерживавшие партию Монфора, и кроме того по два рыцаря от каждого графства и по 2 депутата от важнейших городов.

Бывали и прежде случаи, что короли обращались с просьбой о деньгах к депутатам рыцарства или городов, но Монфор впервые соединил все перечисленные группы в общий совет королевства или парламент. Противник и победитель Монфора, Эдуард I, постоянно занятый войнами во Франции, Шотландии и Валлисе, принужден был вернуться к той же системе, чтобы обеспечить себе достаточные субсидии. Начиная с 1295 г. он стал созывать Парламент по образцу 1265 г. [4, стр. 313]

1.2 Преобладание монархии

Переход от Средних веков к Новому времени характеризуется ослаблением аристократии и усилением королевской власти. Высшая аристократия, сосредоточившаяся около Палаты Лордов, понесла особенный ущерб, вследствие долголетней междоусобной борьбы "Роз", в которой могущественные феодальные фамилии истребляли друг друга всеми возможными способами. С другой стороны выдвигался средний помещичий класс, сильно представленный в Палате Общин. Результаты этого процесса обнаружились с полной силой, когда Тюдоры воцарились в замиренной стране: Генрих VIII пользуется такой властью и ведет себя так самовольно, как ни один из его предшественников со времени Вильгельма Завоевателя. Проведение реформации дало ему возможность секуляризировать громадные массы монастырской собственности, которая частью попала прямо в руки короля, частью употреблена была им на усиление класса зависимых от него средних и мелких помещиков. Само проведение колоссальной и, в общем, популярной церковной реформы увеличило авторитет короля. Из верхней палаты исчезло около 27 аббатов и приоров; оставшиеся в ней епископы привыкли послушно следовать за своим новым светским главой. При Елизавете к этому присоединилось влияние успешной национальной политики в борьбе с Испанией и католической реакцией. В течение всего XVI в. Парламент играет роль ревностных исполнителей королевских предначертаний. В религиозных делах они утверждали друг за другом умеренную реформу Генриха VIII, кальвинистическую реформу Эдуарда VI, католическую реставрацию Марии и протестантскую реставрацию Елизаветы. От них исходили акты, положившие основание англиканской государственной церкви; к ним же обращался Генрих VIII при проведении своих законов об опале против министров и фаворитов, Елизавета -- в своей борьбе с Марией Стюарт. Хотя, таким образом, фактически Парламент подпал под влияние королевской власти, но юридически Тюдоры не изменили ни в чем устройства и положения Парламента, не отняли у него приобретенных в средние века прав. Правда, Генрих VIII провел статут (31 Henry VIII), по которому за королевскими указами признавалась сила законов, но постановление это было отменено при Эдуарде VI. Опаснее было то, что Тайный совет (Privy Council) и выделившаяся из него Звездная палата чрезвычайно расширили в это время область непосредственного вмешательства короны в дела администрации и суда. По делам церковным присоединена была к Звёздной палате еще "Высокая Комиссия" (при Елизавете). Духовное брожение реформационного периода вызвало эти учреждения на целый ряд полицейских и карательных мер, которые находили себе оправдание не в законах и не в практике общих судов, а в благоусмотрении и прерогативе короны. Но, во всяком случае, Тюдоры не думали об устранении или преобразовании Парламента; в некоторых второстепенных случаях они даже отказывались от своих проектов, ввиду его возражений (Генрих VIII -- в 1532 г., Елизавета -- в вопросе о монополиях). Как раз в это время устанавливается основное правило парламентской привилегии -- неподсудность членов Парламента общим судам во время сессии (дело Строда, при Генрихе VIII), и, соответственно этому, вырабатывается карательная юрисдикция самого Парламента по отношению к его членам. Елизавета не задумывалась, однако, подвергать аресту депутатов, но это были отдельные акты насилия, а не применение признанного правила. В общем, деятельная королевская власть Тюдоров уживалась с самостоятельной организацией и значительными правами подчиненного ей парламента. В государственном праве противоречия разрешались благодаря понятию "королевской прерогативы", возвышающейся над обычным правовым порядком. [5, стр. 89] Стюарты, заменившие Тюдоров в XVII в., не только усвоили себе высокое понятие своих предшественников о значении королевской власти, но еще преувеличили его, отчасти под влиянием усиления монархии на континенте Европы -- в Испании и во Франции. Кроме того, англиканская церковь, возникшая в тесной связи с королевской властью и видевшая в короле своего главу и защитника, стала развивать взгляд на монархию, как на богоустановленное самодержавие, чтобы, при помощи светской власти монархов, утвердить свое положение, как против католицизма, так и против более крайних протестантских направлений. С другой стороны, заслуги королей не отвечали их претензиям: внешняя политика велась не особенно удачно, внутри страны приходилось постоянно прибегать к насилию и произволу. Общество вышло из того униженного состояния, в котором оно находилось в течение XVI в. Самосознание всех его классов окрепло; в частности, средний помещичий класс не находился уже более под подавляющим впечатлением раздачи короной монастырских земель. Наконец, наперекор монархическим тенденциям англиканства и его вероисповедным преследованиям, все сильнее выступали требования полной свободы религиозного убеждения и республиканские тенденции крайних сект. Среди пуритан были широко распространены взгляды, диаметрально противоположные канонам 1640 г.: характеризовать их можно, между прочим, текстом, который часто приводили англиканские сектанты того времени (и до сих пор приводят иные из русских сектантов): "Бог сотворил нас царями и иереями". Карл I, в начале своего царствования, принужден был, под давлением денежных затруднений, признать основные требования Парламента, изложенные в петиции о правах. Петиция была направлена главным образом против административного произвола, но она запрещала; между прочим, и денежные вымогательства правительства, с помощью которых оно старалось обойти правило, что назначение налогов зависит от Парламента. Король тотчас же нарушил свое обещание, но, после попытки управлять без Парламента, он был принужден созвать в 1640 г. так называемый "Долгий Парламент", который вступил с ним в ожесточенную борьбу. С конституционной точки зрения особенно важны первые меры Долгого Парламента, на которые король дал вынужденное согласие: так называемый "корабельный сбор", имевший целью открыть короне путь к установлению налогов помимо Парламента, был объявлен незаконным; административная юстиция Тайного совета и чрезвычайные трибуналы Звездной палаты и Высокой комиссии были уничтожены; во избежание попыток обойтись без Парламента, издан был акт об обязательном созыве Парламента, по крайней мере, раз в три года. Не ограничиваясь этим, Долгий Парламент перешел в наступление, захватил власть в свои руки и предпринял радикальные реформы в церковной и политической области. Монархия пала, но организация республики и протектората не дала прочных результатов и не составила постоянного вклада в историю развития Парламента. После роспуска Долгого Парламента Кромвелем была произведена попытка преобразовать само учреждение Парламент, для нового республиканского строя. Созванный в 1654 г. Парламент состоял из одной палаты (Палата лордов была уничтожена Долгим Парламентом в 1649 г.) депутатов, а состав этой палаты был существенно изменен сравнительно с прежней практикой. Прежняя избирательная система была признана негодной, так как она предоставляла много мест депутатам от мелких городов, часто находившимся в зависимости от крупных землевладельцев, между тем как города новые совсем не имели представителей. Чтобы устранить этот недостаток, места были распределены заново, сообразно количеству населения. Особенно затруднительным оказался вопрос об отношениях между властями. Конфликт этих властей, приведший к падению Карла I, возобновился в новой форме между Парламентом республики и протектором. Спор коснулся, между прочим, назначения членов государственного совета, как высшего административного учреждения. Парламент желал сохранить за собой, по крайней мере, утверждение этих должностных лиц, но протектор не согласен был допустить какое-либо вмешательство Парламента в этой области. Кончилось тем, что Кромвель распустил собрание. В 1656 г. он созвал новый Парламент, из которого, однако, с самого начала силой устранил 93 законно избранных депутатов. [6, стр. 215] В деятельности этого Парламента интересна, главным образом, попытка создать вновь верхнюю или вторую палату, но уже не как Палату наследственных пэров, а как сенат, состоящий из пожизненных, назначенных протектором членов. Попытка эта опять привела к конфликту с протектором и к роспуску Парламента. Она, во всяком случае, показывала, что начинают поднимать голову приверженцы традиционных порядков. Недовольство господством сектантов и армии привело, после смерти короля, к реставрации Стюартов. Плодотворные идеи времен республики -- необходимость избирательной реформы, преобразование Верхней Палаты, более тесное общение между законодательной и исполнительной властями -- были отброшены Реставрацией. Государственное право Англии было вновь приведено к тому состоянию, в котором оно находилось в 1640 г., после первых, утвержденных королем актов Долгого Парламента. Но перемещение политического центра тяжести в направлении, выгодном для монархии, побудило королей возобновить, в несколько измененной форме, притязания на особую власть, на королевскую прерогативу, выступающую из утвержденного законами порядка и потому могущую, при случае, идти наперекор закону. Направление это формулировалось юридически и привело к открытому столкновению между королем и нацией при Иакове II. В это время была выдвинута теория, что хотя король не может издавать законов без согласия Парламента, но ему принадлежит право освобождать от действия изданных законов. Ближайшей целью Иакова II было устранить ограничения, лежавшие на католиках, и возвратить католической церкви, к которой он принадлежал, преобладание в государстве. Помимо всевозможных проявлений административного произвола и давления на судебные установления, Иаков стал систематически освобождать католиков от действия направленных против католической церкви законов и, наконец, общим указом приостановил применение этих законов. Разрыв короля с англиканской церковью лишил его, однако, поддержки самых ревностных сторонников монархического принципа. Консерваторы (тори) соединились с прогрессистами (вигами), чтобы положить конец господству произвола. На помощь был призван ближайший родственник короля из протестантов, Вильгельм Оранский, и Иаков принужден был оставить Англию. Протестантская династия, вступившая на престол с Вильгельмом III и Марией, формально отказалась, в Декларации о правах и в Билле о правах, от теории королевской прерогативы и от права приостанавливать или ограничивать действие законов или освобождать, а также от всех злоупотреблений, прямо или косвенно связанных с попытками провести начало прерогативы, как то: от взимания денег без разрешения Парламента, от учреждения независимой от парламентских ассигнований постоянной армии, от произвольных арестов и тому подобное Революция 1688 г. имела своим результатом действительное и окончательное признание принципа верховенства Парламента. [7, стр. 352]

1.3 Развитие начала парламентского верховенства

В виду необходимости для Правительства соглашаться со взглядами и указаниями господствующих в Парламенте партий и особенно с политикой большинства Палаты Общин, за которой обычаем утвердилось право рассматривать в частностях финансовые билли, неизбежно должен был сложиться порядок, в силу которого члены правительства назначались бы на должности согласно с желаниями господствующей в то или иное время партии. Вильгельм III, королева Анна, Георг III назначали иногда министрами угодных им лиц независимо от положения партий, но примеры такого рода личного воздействия королей становились все реже и реже и приводили, большей частью, к недоразумениям и столкновениям.

Мало-помалу в течение XVIII века установился принцип, так называемого, кабинетского правления, по которому все отдельные министры и приравненные к ним члены Правительства составляют одну коллегию, солидарны в ответственности за главные меры политики и получают направление от преобладающей в Парламенте партии. Решающий голос при определении вопроса о преобладании в Парламенте имеет большинство Палаты Общин. Если кабинет остается в меньшинстве в этой палате по какому-либо существенному вопросу, то он выходит в отставку в полном составе, и новое правительство составляется из рядов получившей большинство оппозиции. Таким образом, двойственность властей законодательной и исполнительной была фактически устранена; последняя была подчинена первой и поставлена в необходимость искать в Парламенте опоры и направления для своей деятельности. Бесспорное верховенство Парламента облегчило разрешение некоторых трудных вопросов общей политики, между прочим, государственное объединение Англии с Шотландией и Ирландией. Подчиненные законодательные собрания последних двух стран были, так сказать, притянуты к английскому Парламенту. В 1707 г. совершилась уния с Шотландией, по которой 45 шотландских депутатов получили место в палате общин в Вестминстере, а из числа шотландских пэров 16 были призваны заседать, от лица шотландской аристократии, в палате лордов. В 1801 г. подобная мера была принята и относительно Ирландии: в великобританский Парламент были допущены 28 светских лордов, 4 епископа и 100 членов палаты общин. [8, стр. 472]

Во избежание слишком частой смены партийных правительств виги провели в 1717 г. акт, определивший срок для каждого отдельного Парламента в 7 лет, вместо 3. Слабой стороной правления партий в Парламенте являлись средства, которыми пользовались партии, чтобы достигнуть власти и удержать ее за собой. Выборы подавали повод к всевозможным злоупотреблениям: избирателей подкупали и застращивали, избирательная система поддерживалась в негодном виде, чтобы можно было удобнее производить давление на выборщиков; в самом Парламенте министры подкупали депутатов раздачей денег и должностей. В XVIII века были приняты кое-какие меры для устранения некоторых особенно вопиющих злоупотреблений. Акт об утверждении престолонаследия за Ганноверской династий (Act of Settlement 1701 г.) постановил, чтобы ни одно лицо, получившее должность от короны, не имело права заседать в палате общин. [9, стр. 257]

В 1706 г. было решено, что министры и некоторые другие высшие должностные лица имеют право быть членами Палаты Общин, но под условием временного выхода из палаты, вслед за назначением на должность, и нового избрания в депутаты. Второстепенным чиновникам короны и лицам, получающим от неё пенсии, доступ в палату был закрыт законами 1706 и 1743 гг. Несмотря на эти частные меры, оставалась нетронутой главная парламентская проблема того времени -- избирательная система. Она имела за себя лишь два условия -- архаичность и пригодность для избирательных интриг. На том основании, что то или другое местечко посылало депутатов в Парламент Эдуарда III или Генриха VI, оно продолжало посылать их и при Георге III, хотя с тех пор оно успело "сгнить", потеряло всякое общественное значение и обратилось в кружок каких-нибудь 5--10 избирателей. А так как Лидс или Манчестер были лишь «деревушками» при Генрихе VI, то от них не посылалось депутатов и при Георге III, хотя промышленное движение XVII и XVIII вв. сделало их великими центрами населения, труда и богатства. Билли о реформе, вносившиеся Чатамом, Питтом младшим и др. не имели успеха, потому что уничтожение «гнилых» местечек лишило бы вожаков партий лучшего средства наполнять палату депутатов своими клевретами. Вообще в течение XVIII в. все резче и резче начинает обозначаться раскол между классами, захватившими в свои руки Парламент, и обществом, в широком смысле слова. Состав общества подвергается глубокому изменению вследствие промышленного переворота XVIII в. Англия с каждым годом становится более и более страной индустриальной и торговой; колониальные предприятия, развитие машинного производства, успехи капиталистического хозяйства придают ей совершенно новую физиономию. А между тем в политическом отношении над ней тяготеет господство крупных землевладельцев, которое проводится даже более через продажные "гнилые местечки", чем через графства. Просвещение общества и его интерес к государственной жизни также растут не по дням, а по часам; между тем большинство общества удерживается за оградой политического строя, которым заправляет настоящая парламентская олигархия. Характерно столкнулись обе тенденции по вопросу об обнародовании прений, происходивших в Парламенте. Приверженцы олигархии держались старинного взгляда, по которому прения должны были оставаться секретными; в течение первой половины XVIII в. несколько раз делались попытки привлечь к ответственности лиц, печатавших сообщения о ходе прений. Но общественное мнение одержало верх и мало-помалу, без формального признания права реферировать прения, установился обычай это делать -- обычай, который, по выражению одного из историков английской конституции, открыл доступ струе свежего воздуха в душную атмосферу парламентской олигархии. В других отношениях, однако, она ревниво оберегала свое положение, и борьба против французской революции и империи укрепила за ней это положение, отодвинув все вопросы о внутренних реформах на задний план. Первые десятилетия нашего века застают Англию в странном положении: в обществе преобладают торгово-промышленные классы, которые, в то же время, находятся в политическом плену у крупных землевладельцев. Последние сумели даже навязать обществу хлебные законы, имевшие целью поднять цены хлеба к выгоде землевладельцев и в ущерб всем остальным классам. [10, стр. 328]

1.4 Демократизация Парламента

История приучила английский народ упорно и последовательно стремиться к достижению намеченных политических целей. Неудачи первых попыток добиться парламентской реформы не обескуражили прогрессистов: они чувствовали за собой силу вполне определившегося общественного мнения. В 1832 г. удалось, наконец, не только собрать в пользу проекта реформы большинство в Палате Общин, но также подавить сопротивление Палаты Лордов. Избирательная реформа 1832 г. устранила самые большие недостатки системы выборов. В Англии 515 местечек совершенно потеряли право посылать депутатов; у 32-х - число депутатов было уменьшено. Зато 42 городских округа, в том числе некоторые кварталы Лондона, получили право посылать по два или по одному депутату. Число депутатов графств было увеличено с 94 до 159. Сами основания избирательного права были пересмотрены. Вместо многоразличных квалификаций, существовавших в городах; была введена главным образом одна -- занятие (собственником или съемщиком) дома или лавки, арендная цена которых определялась в 10 фунтов в год. В графствах к старинным избирателям (фригольдерам), имеющим не менее 40 шиллингов дохода с собственной земли, были присоединены копигольдеры, наследственные арендаторы, получавшие не менее 10 фунтов дохода, и арендаторы на срок, получавшие не менее 50 фунтов дохода. Последствием реформы английских округов было то, что число избирателей возросло с 400 тыс. до 800 тыс. В Шотландии и Ирландии произведены были аналогичные преобразования, и в связи с ними число шотландских депутатов Палаты Общин доведено до 53, ирландских -- до 105. Общее число членов палаты осталось, как и прежде -- 658. [11, стр.129] Расширение избирательного права сломило силу землевладельческой аристократии, руководившей дореформенными Парламента; господство перешло к средним классам, избирательная агитация обратилась на то, чтобы уловить их благорасположение. Но позади средних классов стояли миллионные массы рабочего класса, также пробудившегося к сознанию своего значения и своих интересов. Партиям Парламента, непосредственно представлявшего 800000 чел., также точнее приходилось считаться с агитацией рабочего класса и силой общественного мнения, как прежде Парламенту, выставленному 400000 избирателей, приходилось принимать во внимание желания средних классов и поддержку, оказанную этим желаниям общественным мнением. Уступки не заставили себя ждать. В 1867 г. консервативное министерство лорда Дерби провело избирательную реформу, подсказанную проектами, которые в предшествовавшие годы вносили либералы. Существеннейшей стороной преобразования было распространение избирательного права в городах на всех владельцев и съемщиков домов, обязанных платить налог в пользу бедных, и на квартирантов, занимающих помещения без мебели за 10 фунтов в год и выше. В графствах ценз копигольдеров и наследственных арендаторов был понижен с 10 фунтов на 5, а ценз арендаторов на срок -- с 50 фунтов на 12. Подобные же преобразования были произведены в Шотландии и Ирландии в 1868 г. Наиболее важной стороной актов 1867 г. 1868 гг. является введение избирательного права квартирантов, благодаря которому в городах получили доступ к выборам наиболее состоятельные из рабочих. В 1884 г., при министерстве Гладстона, эта форма ценза была распространена и на графства, причем и в применении к ним была сохранена высокая цифра ценза в 10 фунтов. В связи с этой мерой произведены были многие второстепенные изменения и перераспределены, сообразно населению, избирательные округа. В основу перераспределения было положено соображение, что должно приходиться приблизительно по одному депутату на 54000 избирателей. Исключение составляют университеты, также посылающие депутатов в Парламент: избирателями здесь являются лица, получившие ученые степени. Общее число членов Палаты возвышено с 658 на 670. Еще в 1872 г. для выборов в Парламент введена закрытая баллотировка. Благодаря перечисленным мерам, политический строй Англии в значительной степени демократизировался, и не подлежит сомнению, что начавшееся в этом направлении движение будет продолжаться. Одним из последствий этой демократизации является, между прочим, неудовольствие современным составом Палаты Лордов и стремление преобразовать эту Палату. В XIX в. лорды всегда находились в оппозиции либеральным кабинетам и оказывали упорное сопротивление проводимым ими реформам. Раздражение против верхней палаты, поэтому, периодически обостряется в те моменты, когда она останавливает или задерживает действия большинства Палаты Общин. Актом 1876 г. постановлено, что при рассмотрении судебных дел восходящих до палаты лордов, корона назначает присутствовать в этой палате двух, так называемых "Lords of Appeal in Ordinary" (ординарных апелляционных лордов). Эти судебные лорды принимают участие в заседаниях и имеют право голоса в палате, до тех пор, пока сохраняют свои судебные функции. Звание их по наследству не передается. Указанное законоположение, вводя в палату лордов двух членов по должности, является первым серьезным отступлением от наследственности пэрии. [12, стр. 258]

Глава 2. Структура парламента и его функции

2.1 Палата общин и ее основные функции

Нижняя палата - Палата общин - это общенациональный представительный орган, в состав которого входит 650 членов, избираемый сроком на 5 лет. Право участия в голосовании принадлежит всем британским гражданам, достигшим 18 лет. Закон предоставляет право участвовать в парламентских выборах гражданам Ирландской республики и всем гражданам Содружества, проживающим в Великобритании. Необходимо проживать в избирательном округе на момент определенной даты, установленной для составления регистрационного списка и быть внесенным в него.

В английском праве отсутствует перечень основных условий, которым должен отвечать член Палаты общин, но имеется перечень условий, лишающих права быть членом Палаты общин, а, следовательно, и кандидатом на выборах. Соответствующие нормы содержатся в парламентских законах и нормах общего права. Пассивным избирательным правом наделен любой британский гражданин, достигший 21 года. Руководит Палатой общин председатель палаты - спикер (в палате лордов председательствует лорд-канцлер). У него имеются три заместителя, которые поочередно председательствуют на заседаниях комитета всей палаты. Спикер избирается палатой на весь срок ее полномочий и представляет Палату в сношениях с другими органами. Он не должен принадлежать к какой-либо партии. Спикеру оказывают помощь партийные “кнуты”, которые следят за соблюдением партийной дисциплины, голосованием членов своей партийной фракции. [13, стр. 412]

Важным структурным элементом Палаты общин служат парламентские комитеты. Они образуются, в основном, для предварительного обсуждения законопроектов. Комитеты английского Парламента подразделяются на постоянные и временные. Постоянные, в свою очередь, делятся на 3 вида: комитет всей палаты; неспециализированные и специализированные. Комитет всей палаты представляет собой весь ее состав. Он созывается для обсуждения конституционных и финансовых законопроектов, а также предложений о национализации или денационализации (в последнем случае - по желанию правительства).

На заседаниях комитета всей палаты председательствуют поочередно заместители спикера.

Неспециализированные комитеты Палаты общин обозначаются первыми буквами латинского алфавита A, D, C, D и т.д. Обычно в палате функционирует 7 - 8 таких комитетов.

В каждом из них работает от 15 до 50 человек. Их персональный состав формируется комитетом по отбору (а не палатой в целом) по партийному признаку, т.е. по предложениям партийных фракций пропорционально их численности.

Специализированные комитеты состоят из 9-14 человек каждый.

Большинство из них - (14) создаются по отраслям и сферам управления. Их основная задача - это, контроль за деятельностью основных министерств. Поэтому система комитетов привязана к их структуре. Например, действуют комитеты по обороне, внутренним делам, иностранным делам, промышленности и торговле, транспорту, сельскому хозяйству, комитеты по делам Шотландии и Уэльса.

Кроме того, имеются специализированные комитеты по европейскому законодательству, делегированному законодательству, публичной отчетности, по делам парламентского уполномоченного.

Комитеты имеют право проводить расследования, для чего они могут истребовать необходимые документы и материалы, вызывать свидетелей, назначать экспертов. По окончании расследования того или иного вопроса комитет представляет Палате общин доклад. В целом парламентские комитеты играют вспомогательную, но не очень значительную роль, их решения носят рекомендательный характер, и депутаты не связаны мнением того или иного комитета.

Среди временных особое значение имеют сессионные комитеты Палаты общин. Они именуются так потому, что учреждаются из года в год в начале каждой сессии. Основная сфера их деятельности - обеспечение функционирования самой палаты. К сессионным относятся комитеты: по вопросам процедуры; привилегиям, петициям, направленным палате общин; обслуживанию депутатов.

Обе палаты совместно могут образовывать объединенные комитеты для рассмотрения дел, касающихся равным образом каждой из палат. Объединенные комитеты состоят из равного числа членов обеих палат.

Депутат обладает иммунитетом (на период сессии плюс 4 дней до начала и после завершения сессии) и получает жалованье за свою работу. Кроме того, ему оплачиваются почтовые и транспортные расходы, услуги 3 помощников. В дополнение к услугам помощников депутатам иногда оказывают помощь местные партийные агенты (в выполнении конкретных просьб избирателей, подготовке встреч с избирателями в выходные дни).

У каждого депутата имеются двойственные отношения со своей партией, без поддержки которой невозможно победить на выборах и сделать карьеру. Однако строгое подчинение партийной дисциплине лишает депутата его индивидуальности и возможной поддержки избирателей. Поэтому “по принципиальным вопросам они нередко вынуждены голосовать против мнения своей фракции, объединяясь с другими депутатами (такое поведение не рассматривается как стремление “сколотить” оппозицию партийной политике). ” Процесс прохождения законопроектов в палате общин зависит от характера законопроекта. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. К публичным относятся те, которые затрагивают общие интересы. Их действие, как правило, распространяется на территорию всей страны. Они регулируют наиболее важные вопросы. К частным относятся те билли, которые затрагивают индивидуальные интересы или имеют лишь местное значение (законы, регулирующие деятельность отдельных компаний и корпораций; действующие в пределах определенных административно - территориальных единиц). По Закону о толковании 1978 г. билль считается публичным, если в нем не оговаривается его частный характер. Частные билли вносятся лицами, заинтересованными в их принятии (это могут быть местные органы, государственные учреждения, корпорации). [14, стр. 164]

Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные, то есть внесенные депутатами - членами Правительства, и законопроекты частных членов, то есть внесенные рядовыми членами Парламента, не являющимися членами правительства.

Всякий публичный законопроект должен пройти в Палате общин пять стадий: первое чтение, второе чтение, стадия комитета, стадия доклада, третье чтение. В дополнение к этому, если текст законопроекта был изменен в палате лордов, в Палате общин должны быть рассмотрены поправки палаты лордов. В первом чтении клерк палаты лишь зачитывает название законопроекта. Во втором чтении обсуждаются его основные положения. По окончании обсуждения законопроект передается в соответствующий постоянный комитет, где идет постатейное обсуждение, внесение предложений о поправках и голосование (в правительственные законопроекты, комитеты, как правило, поправок не вносят). Если законопроект прошел через комитет, он выносится на пленарное заседание палаты; во время прений в него могут быть внесены поправки. В ходе третьего чтения допускаются общие дискуссии по проекту в целом без внесения поправок, но чаще всего спикер сразу ставит его на голосование. В случае принятия проект направляется в верхнюю палату, где он проходит аналогичную процедуру. Несмотря на ежегодный рост числа и объема принимаемых законов, в современный период законодательная деятельность английского парламента утратила тот суверенный характер, который существовал в прошлом веке. Данному обстоятельству способствует целый ряд причин: бурное развитие экономики, средств коммуникации, усложнение процесса государственного управления и т.д. Чтобы поспеть за быстро меняющимися обстоятельствами, законодатели делегируют часть своих полномочий правительству, проводят предварительную подготовку и согласование законопроектов в комитетах, привлекают для консультаций специалистов, упрощают законодательную процедуру в самом парламенте. Если новый закон регулирует крупную проблему, то проводится несколько независимых экспертиз, согласование с заинтересованными ведомствами, союзами предпринимателей и профсоюзами с тем, чтобы выяснить, как принятие акта повлияет на структуру сложившихся отношений, увязывается с действующей системой права, отразится на международных отношениях.

Старейшей прерогативой Парламента является принятие бюджета, другие финансовые полномочия. Законодательной инициативой по финансовым вопросам обладает правительство - фактически главный автор и исполнитель бюджета. В соответствии с традицией финансовые законы вносятся правительством только в нижнюю палату Парламента. Депутаты могут вносить поправки в бюджет лишь после согласования с соответствующим министром. Если бы не было предварительного обсуждения и специальных экспертных оценок в комитетах, за отводимые на обсуждение 1000 - страничного бюджета 26 дней депутаты не смогли бы предложить свои поправки. Палата общин осуществляет контроль за расходованием финансов (через парламентского контролера - генерального аудитора, комитет по публичным счетам, а также во время парламентских вопросов правительству).

Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право, осуществлять контроль над финансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламентом, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламента на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII веке. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые передавали палате общин “контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вводить налоги без согласия парламента. Финансовое законодательство - исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть приняты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в Палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадлежит Правительству. Право внесения в палату общин законодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно Правительству.

Согласие Парламента на сбор налогов и расходование денежных средств выражается в принятии специального законодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые ежегодно,- Закон о консолидированном фонде и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основные доходы, поступающие в государственную казну, фиксируются в Законе о финансах.

Финансовым считается не только законопроект, в котором финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякий иной законопроект, содержащий статьи финансового характера. Поскольку Палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства. Согласно финансовой процедуре палаты общин, законопроект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынеси по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная резолюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях.

Палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму.

Предлагаемые Правительством налоги воплощаются в заявлении о бюджете, с которым выступает в палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о налогах, но дает общий обзор состояния национальной экономики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта резолюция воплощается в Законе о финансах.

Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета обсуждения в большинстве случаев предоставляется оппозиции. Инициаторами частных законопроектов могут быть любые лица, и соответственно частные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. Законопроект должен быть опубликован в официальном издании. Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители.

Наиболее существенная стадия прохождения частного законопроекта - обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета напоминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит е же стадии, что и публичный билль. Парламент - верховное законодательное учреждение, и ни один орган не может законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий контроль за их осуществлением. Издаваемые Правительством на основании законов постановления называются, поэтому актами делегированного законодательства.

Контроль Палаты общин над актами делегированного законодательства осуществляется на основании Законов об издаваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон “предусматривает, что акт делегированного законодательства должен быть представлен в Парламент в соответствии с процедурой, установленной законом. Согласно закону, акты делегированного законодательства могут представляться в Палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в зависимости от того, что предусмотрено в уполномочивающем законе”. [15, стр. 27]

В Палате общин существует специальный комитет по делегированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в Палату общин. Члены палаты участвуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на основании которого они были изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.

Контроль над Правительством - вторая главная функция палаты общин. Парламентская ответственность правительства - стержень всей системы контроля. В Великобритании существует система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа членов Парламента, несет ответственность перед Парламентом (в этом случае под Парламентом понимается только Палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в отставку. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ правительству в доверии в целом. Этот акт, влекущий ответственность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики Правительства, либо какой - либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение Правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой правительство возражает. В случае поражения в Палате общин, за которым должна последовать отставка, правительство имеет право распустить парламент и назначить новые выборы. Оппозиция часто вносит в палату общин предложение о вотуме недоверия, но оно отклоняется партийным большинством, поддерживающим Правительство.