История бюрократии в России. Российская и западная бюрократия

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ, МЕХАНИКИ И ОПТИКИ

КАФЕДРА МЕНЕДЖМЕНТА

История бюрократии в России. Российская и западная бюрократия

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ, 2012

Введение

О всевластии бюрократии говорят, пишут, снимают передачи. Эта стало притчей «во языцех», ее всемогущество уже воспринимается как данность, оно очевидно и сомнению уже не подлежит. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 году сказал, что Народный фронт мог самое большее стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией.

Если на Западе бюрократия обеспечивала независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служило препятствием для резких изменений, то в России, напротив, она все больше отождествляла себя с политической властью, которая тем не менее обвиняла ее в тех же грехах, а общественное мнение, нападая на бюрократию, выступало с критикой режима и системы в целом. Как великолепно сказал В.А. Гиляровский: «В России две беды, в России две напасти. Внизу власть тьмы, а наверху тьма власти». Вечная проблема и замкнутый круг: определенные условия требуют определенной формы власти. Определенная форма власти формирует политическую культуру населения. Сложившаяся политическая культура и ментальность опять требуют определенную форму власти.

1. История возникновения бюрократии

Основные понятия:

Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл - им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при демократии).

Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно.

После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев.

Итак, Бюрократия - это административный аппарат современного государства, а также любая организация или часть организации с сугубо современными чертами.

В управлении бизнесом бюрократия - это рационализированные части фирмы.

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

1. Специализация и разделение труда

2. Вертикальная иерархия

3. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами.

4. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли.

Однако эти принципы имеют не только положительное, но и отрицательное воздействие. Так, ученые выделяют три основные проблемы, порождаемые бюрократической организацией управления:

1. Отчуждение от человека. Обезличенность подхода к клиентам помогает соблюдать их равноправие, однако лишает при этом людей их уникальности. В результате происходит дегуманизация и превращение человека в стандартное «дело» на столе у чиновника.

2. Ритуализм. Стандартная процедура принятия решений зачастую, проходя все необходимые инстанции и согласования, занимает столько времени, что само решение становится уже устаревшим и ненужным.

3. Инерция. Бюрократическая организация может функционировать уже вне зависимости от ранее поставленных перед ней целей.

Бюрократия может формироваться несколькими способами:

1. Бюрократическая структура вырастает вокруг видного лидера. Этот способ Вебер определил как «рутинизация харизмы». Смысл его заключался в том, что группа людей, объединенная вокруг яркой личности, постепенно превращается в бюрократическую структуру, которая своей целью видит внедрение в обществе идей и взглядов своего лидера. Примером может быть бюрократизация созданной В.И.Лениным партии большевиков.

2. Бюрократическая структура возникает вокруг группы людей. В этом случае она с самого начала сознательно создается для выполнения определенных целей и задач. Например, при образовании корпорации (акционерного общества) владельцы капитала нанимают профессиональных управляющих для руководства фирмой. Именно таким образом формируются государственные и корпоративные бюрократические системы.

3. Источник бюрократической структуры - уже существующая бюрократическая организация, при этом новая структура обычно выделяется из уже существующих. Так происходит, когда возникает новое поле деятельности и постепенно образуется новый отдел или департамент, который им занимается.

4. Источник создания бюрократии - своеобразное «политическое предпринимательство».

Это происходит, когда группа людей, придерживающаяся определенных взглядов и совместными усилиями защищающих их, создают бюрократическую систему, члены которой занимаются политической деятельностью как профессией. Именно так сформировались большинство политических партий.

Таким образом, широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить.

В этих условиях расцветает коррупция.

Для уменьшения негативных последствий бюрократизации управления необходима система внешнего контроля за деятельностью чиновников - со стороны граждан (клиентов бюрократии) и/или руководителей.

Хотя термин «бюрократия» возник только в 18 в., сами бюрократические структуры существовали задолго до этого.

Бюрократия начала развиваться уже в самых древних государствах, где происходила профессионализация управления.

Бюрократизация управления была одной из отличительных черт Древнего Египта и Римской империи. Ярким примером бюрократической власти в добуржуазных обществах считается императорский Китай, где существовала экзаменационная система отбора кандидатов на пост чиновников, многозвенная иерархия чиновников разных рангов и огромная власть чиновников-бюрократов.

В современную эпоху принято говорить о бюрократии «восточного» и «европейского» толка.

Бюрократия восточного типа встроена в систему государственного управления и является ее неотделимой частью.

С помощью бюрократии правительство приобретает возможность контролировать все стороны жизни общества и постепенно ставит себя вне общества и над ним. Государство становится намного сильнее общества, формируется бюрократическое господство (власть-собственность). Вебер назвал этот тип бюрократии патримониальной. В отличие от своего восточного аналога, европейская бюрократия хотя и связана с правительством, но не является его сутью.

2. Происхождение и формирования бюрократического аппарата в России

Бюрократия в Императорской России:

Бюрократия - категория историческая, в России она ведет начало от времени оформления абсолютизма. Не всякое лицо, причастное к управлению, можно назвать бюрократом и не всякие учреждения - бюрократическими. В России управленческий аппарат изначально имел ряд особенностей, которые только закреплялись от одного этапа к другому. Это объясняется тем, что процесс государственного строительства, цивилизационного развития перетекал из одной фазы в другую, неся в себе общие черты сверхцентрализации, и процесс этот еще не завершен. Чтобы понять специфику российского чиновничества необходимо обратиться к истории.

Итак, первое, что мы имеем - громадность пространства (где очень мало хорошей земли) с различными соседями, суровыми и разными природными условиями и неизбежным отсюда различием в менталитете конкретного племени. Говорящие на одном языке, имеющие один корень племена постепенно обособлялись. Заключая браки с соседними племенами, торгуя и воюя, они подвергались воздействию иной культуры и уклада. Да и уклад новгородского жителя никак не похож на уклад рязанского землепашца. Собственно внутри славян начался процесс происхождения новых наций. Центробежные силы нарастают. Удаленность от центра при отсутствии дорог и четкой связи, остатков язычества только усиливали процесс. Принятие христианства не могло сразу остановить его, хотя для будущего воссоединения и сохранения единого культурного, а затем и территориального пространства православие оказалось главным условием и главным фактором. Тогда только чрезвычайно централизованная власть и предельно жесткая власть могла обеспечить национальную независимость. Дмитрий Донской своей победой на поле Куликовом добивается передачи власти без ордынского ярлыка и только старшему сыну. Хитроумный Иван Калита предательством выслуживает право самостоятельного сбора ясака в ордынскую казну и обеспечивает главенство московских князей и сорока лет покоя. Иван III, женившись на племяннице последнего римского императора, закрепляет юридически престол Москвы и наносит поражение Орде. В братоубийственных распрях, в набегах и пожарах вызревала идея об одном Царе. Простолюдин должен пахать и платить, а политика - дело власти, и народ в правоте этого убедился. Менялись князья, а политическая идеология укреплялась.

Выделившееся из числа дружинников и знати боярство, получив земли в наследственное владение, перестало нуждаться в службе и зависеть от князя. То есть стало уклоняться от обязанностей и грести все, что можно под себя. Борьба между князьями переходит в борьбу между боярами за влияние на власть. Возникает новое служилое сословие - дворянство.

В дальнейшем (особенно в эпоху дворцовых переворотов) чиновничество укрепляет свои позиции. С 15 века территория Российской империи увеличилась неимоверно, что требует огромного бюрократического аппарата.

Местными органами управления были посадники (наместники) в городах и волостели в сельской местности также со своими помощниками. Вместо жалованья за службу они имели право сбора «корма» с населения. Эта система управления называлась системой кормления. Именно этот способ содержания должностных лиц и стал одной из предпосылок возникновения в их среде коррупционных правонарушений, таких как превышение власти, взяточничество и др.

Кормление же объективно вытекало из слабой связи между центром и регионами и элементарным отсутствием средств в казне. Собственное серебро стали добывать только при Петре I, а медные деньги имели незначительную стоимость, да и той не хватало.

За дальностью расстояний от центра судебные функции осуществляли те же самые лица, которые занимались управлением на местах. Поэтому и суду были присущи те же пороки чиновничества - злоупотребления должностным положением и взяточничество. Т.о. первым существенным признаком бюрократии России является сосредоточение различных властных функций, неизбежно порождающих коррупцию и замкнутость.

В дальнейшем эволюция государственного аппарата шла в направлении совершенствования приказной системы сверху донизу, вытесняя разнохарактерные учреждения сословного плана государственными бюрократическими учреждениями; в области же обслуживающего их штата - по пути количественного роста группы населения, единственным занятием которого была государственная служба. Определяющими признаками государственных учреждений становятся непосредственное подчинение центральной власти, наличие постоянного штата и бюджета. С этого времени чиновники начали получать за свою службу различные виды жалования - поместные и денежные оклады.

При Петре I происходит укрепление чиновничества как самостоятельной ветви власти, сословия.

«Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины, и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако же, воинские чины выше прочих, хотя бы и старее кто в том классе пожалован был», изданной 24 января 1722 г. Этим документом Петр I окончательно уничтожил следы и предания древнего местничества, признавая право на почет только за личными заслугами каждого.

Подобно Петру I, Екатерина II одновременно с борьбою против злоупотреблений должностных лиц посредством уголовных кар, старалась найти и создать общие условия, способствующие искоренению этих правонарушений. Она предлагала «наполнить судебные места достойными в знании и честными людьми», и назначить им «к безбедному пропитанию по мере каждого довольного жалованья», а также она взывала к совести чиновников. Функции российских чиновников постепенно видоизменялись, что выражалось в переносе акцента с простых функций управления и координации хозяйственной деятельности на более сложные функции подавления народов и бюрократического контроля над населением.

3. Бюрократического аппарата в СССР

Управленческий аппарат СССР унаследовал основные особенности бюрократии дореволюционной России. Советская администрация не превратилась в европейскую бюрократию, а сформировала в 1920-1930-е особый тип чиновничества - номенклатуру. Карьера члена номенклатуры зависела не столько от его деловых качеств, сколько от политической лояльности (при Сталине) и от личных связей (при преемниках Сталина). Резко возрос сам штат управленцев, что, однако, не способствовало росту качества управления.

Октябрьская революция ликвидировала в России все высшие и средние классы: капиталистическую буржуазию, помещиков, кулаков, торговцев и, наконец, бюрократию. Эти классы исчезли с арены советского общества. Все, кроме бюрократии, ибо на место старой, царской бюрократии стала нарождаться новая бюрократия: партийная, советская, профсоюзная, хозяйственная, министерская. Бюрократия первоначально формировалась в советском обществе из авангарда пролетариата и бедного крестьянства (и отчасти из интеллигенции), т.е. из наиболее активной и враждебно настроенной к капитализму части трудящихся. Она всеми своими корнями была еще связана с трудящимися и не выделялась из них. Ее отделению, отпочкованию от трудящихся и конституированию в самостоятельный класс мешали в первое десятилетие существования советского государства и марксистско-ленинская идеология.

Быстрое оформление бюрократии в класс начинается с посленэповской сталинской экономической политики, политики ускоренной, проводимой принудительными, крепостническими, полицейскими методами, всеобщей, тотальной коллективизации крестьянства; политики губительной для здоровья и жизни трудящихся ускоренной индустриализации СССР; политики преобразования рыночной экономики в сверхцентрализованную директивно-плановую экономику;

Политики преобразования федеративного союза в унитарное государство, превратившей все нации и народы СССР в бесправных подданных советской империи. Бюрократия, превратившаяся со времени И.Сталина в господствующий класс, все в большей степени становилась единственным в СССР политически и экономически привилегированным классом. Все те конституционные права, которыми якобы наделены все советские граждане, как и граждане других социалистических стран, принадлежат фактически только одному классу бюрократии.

Советские же трудящиеся, формально равные с бюрократией, фактически лишены всех этих прав, являются бесправными подданными бюрократии.

Бюрократия с И.Сталиным во главе в это же время осуществляет культурную революцию, которая, начавшись ранее как народная социалистическая культурная революция, трансформируется, перерождается в чиновничье-бюрократическую культурную революцию. Марксистско-ленинская концепция извращается, фальсифицируется, ставится с ног на голову, превращается из научной концепции (гипотезы) в идеологию, в систему догм, в атеистическую религию, приспосабливается для сохранения и упрочения господства бюрократии.

После Сталина экономическое положение бюрократии изменилось весьма существенно. Уровень доходов бюрократии рос после Сталина в несколько раз быстрее жизненного уровня трудящихся.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л.Д. Кучмы, бывшего президента Украины: «К 1980-м годам советская экономика пришла закрытой, теневой и предельно - бюрократизированной - и, тогда же значительная часть собственности, которая продолжала называться государственной, по сути, перестала быть таковой: многие из тех, кто сидел в партийных кабинетах и имел доступ к управлению и хозяйствованию, сделали всё, чтобы стать владельцами - пусть не юридическими, но реальными, того, чем они распоряжались. Позднее советское государство уже не могло управлять всей своей собственностью».

Закат Советской структуры государственной власти сопровождался старением высших слоёв руководства. Если в начале советского периода большевистское руководство было относительно молодо, то брежневское Политбюро ЦК КПСС состояло из стариков пенсионного возраста. Это было связано с отказом от ротации, и тем что кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности.

На фоне этого старения в верхах, более молодые представители нижестоящих звеньев бюрократической структуры, лишённые возможностей карьерного продвижения, желали перемен. По мнению некоторых учёных, это во многом послужило толчком к началу перестройки.

Неудачи реформ Горбачёва, в конечном итоге приведшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. Численность же чиновников значительно выросла при Горбачёве, составив 2,390 млн. человек. В эпоху «правления» Ельцина в 90-х сформировалась основа современной структуры чиновничества России. В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году, политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов, не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Некоторые исследователи полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов.

В этот момент у верховной власти появился уникальный шанс на союз непосредственно с гражданским обществом, опираясь на который в стране можно было бы провести ряд далеко идущих мер, направленных на общее оздоровление обстановки в стране, восстановление принципа социальной справедливости и преодоление таких ее застарелых, но безмерно усиленных рыночными реформами ее недугов, как коррупция. Шанс этот, однако, не был реализован и, по-видимому, даже не обсуждался, а ставка была сделана на бюрократические методы строительства «сильного государства».

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы.

4. Сравнение Российской и Западной бюрократии

Как и все отношения между людьми, бюрократические тоже имеют свою национальную окраску.

Бюрократия на Западе тоже имеется, и она еще более сильна и главное, неприступна и безнаказанна, чем в России. Западный бюрократ знает свои права, он никому не подотчетен, кроме своего начальника - такого же бюрократа, он защищен адвокатом, собственным профсоюзом, высоким положением в обществе, он не признает кумов и братьев, не берет взяток, его «не разжалобить рассказами о большой семье». В самом деле, бюрократия есть буквально “власть пишущих”, то есть чиновников, которые строго и неукоснительно выполняют требования инструкций, законов, актов, циркуляров, причем, настолько строго и неукоснительно, что это делает невыносимой жизнь людей, попавших от них в зависимость.

Итак, бюрократия - это характерное свойство именно демократии западного типа, общества, где властвуют бумаги, а не люди, а точнее говоря, люди, которые находятся при бумагах. Демократия буржуазного типа и есть бюрократия в прямом смысле слова, то есть власть пишущих - чиновников, адвокатов, менеджеров, банкиров.

На Западе бюрократия обеспечивает независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служит препятствием для резких изменений, в России же, напротив, она все больше отождествляла себя с политической властью. а. Как только высшая власть теряет свой динамизм, свою политическую волю, бюрократия начинает активно вторгаться в политическое пространство высшей власти и обращать свою деятельность при отсутствии высших целей себе во благо. В этом разительное отличие российской бюрократии от западной бюрократии по той роли, которую она играет в историческом развитии стран.

Заключение

бюрократия государство власть

Бюрократия - хорошо это или плохо? Сам по себе аппарат управления представляет собой инструмент, орудие. Он так же полезен или вреден, как нож: можно отрезать хлеба, а можно убить человека. Чиновничество играло в истории России не только отрицательную роль: слаженная работа аппарата позволяла управлять колоссальной державой в те времена, когда гонцы были самым скоростным способом связи. "Казённая Россия" нередко демонстрировала честность и недюжинное умение справляться со сложными, масштабными задачами (особенно в военной сфере). Но вся беда в том, что интересы чиновника не совпадают с интересами частного лица и общества. Чиновник является частью огромной государственной машины, её деталью, "винтиком", и живёт по законам этого механизма. Поощрения и наказания в бюрократическом аппарате не столь уж часто связаны с успешным (или неудачным) решением дел, с которыми пришёл в государственное учреждение проситель.

Использованная литература

1. «История России» А.Н. Сахаров, А.Н. Боханов // Москва «Русское слово» 2006 год.

2. «Экономическое развитие общества» Паршаков Евгений Афанасьевич // Москва «Дикое Поле» 2008 год.

3. Википедия.

4. «Социальная история России» Б.Н. Миронов // Спб 2000 год.

5. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях. - Общественные науки и современность. 1998, № 2.

Приложение

Таблица 1 - ОСОБЕННОСТИ БЮРОКРАТИИ В РОССИИ:

Таблица 2 - ОТНОСИТЕЛЬНОЕ КОЛИЧЕСТВО ЧИНОВНИКОВ В РОССИИ / СССР:

Размещено на Allbest.ru