Бесплатная юридическая помощь: российская практика и стандарты Совета Европы

Комитет по правовому сотрудничеству в п.7 Плана вынужден был отметить, что системы оказания юридической помощи в разных европейских странах существенно различаются. К сожалению, в ряде стран созданные системы оказания юридической помощи стали непомерно дорогими, и государства столкнулись с необходимостью разработать менее затратные механизмы. В других странах система бесплатной юридической помощи не является эффективной и не обеспечивает реального права на доступ к правосудию. Еще в ряде стран система бесплатной юридической помощи только создается, и, принимая во внимание серьезные экономические проблемы этих стран, препятствующие ее введению, в качестве временной меры может рассматриваться ее финансирование с помощью международных фондов.

Совет Европы за время своего существования выработал ряд принципов и правил в области реализации права на доступ к правосудию и разработал возможные схемы оказания юридической помощи, которые могли бы помочь национальным законодательным органам при подготовке и принятии нормативных актов для решения этой проблемы. В частности, следует упомянуть Резолюцию N (76) 5 Совета Европы "О юридической помощи в гражданских, коммерческих и административных делах", Резолюцию N (78) 8 Комитета министров Совета Европы "О юридической помощи и консультировании", Рекомендацию N (81) 7 Комитета министров "О мерах, обеспечивающих доступ к правосудию", Рекомендацию N R (93) 1 Комитета министров "Об эффективном доступе к праву и правосудию для самых бедных".

В Рекомендации N R (93) 1 "Об эффективном доступе к праву и правосудию для самых бедных" от 8 января 1993 г. (см.: Российская юстиция. 1997. N 9. - Ред.) Комитет министров Совета Европы, обеспокоенный тем, что самые бедные люди лишены возможности воспользоваться правами человека в той же мере, в какой ими пользуются люди, способные оплатить услуги адвоката, рекомендовал правительствам государств, входящих в Совет Европы, предпринять шаги для улучшения системы юридической помощи. Эти шаги должны включать в себя: принятие мер для посвящения юридического сообщества в проблемы самых бедных, создание служб юридической помощи для самых бедных, открытие в беднейших районах юридических консультаций, обеспечение доступа к внесудебным процедурам урегулирования споров, привлечение неправительственных и благотворительных организаций к квази-юридическим процедурам урегулирования споров, таким, как медиация и примирение; распространение юридической помощи на все категории дел (гражданские, уголовные, коммерческие, административные, социальные и т.д.), на все стадии процесса и на все случаи участия в процессе указанных лиц, независимо от того, в качестве кого они в нем участвуют. Документ содержит рекомендации государствам распространить оказание юридической помощи также и на проживающих в них неимущих лиц без гражданства и иностранцев. Пункт IIId предлагает ограничить отказ в предоставлении юридической помощи неимущим только теми случаями, когда их жалоба неприемлема, когда дело очевидно не имеет шансов быть решенным в их пользу или когда предоставление юридической помощи не является необходимым с точки зрения защиты интересов правосудия.

Особо следует упомянуть пункт I II f Рекомендации, в котором говорится о привлечении общественных организаций к оказанию юридической помощи. Государствам предлагается рассмотреть возможность предоставления неправительственным и общественным организациям права оказывать правовую поддержку неимущим и представлять их интересы в суде, как в национальном, так и в Европейском Суде по правам человека, а также в других международных инстанциях, имеющих по природе судебный характер. Правительствам рекомендовано также консультироваться с общественными организациями, оказывающими помощь бедным, по вопросам выработки политики предотвращения бедности.

Повышенное внимание Совета Европы, а в последнее время и Европейского сообщества, к проблеме доступности юридической помощи для широких слоев населения вызвано осознанием того, что без помощи юриста человек не в состоянии занять активную позицию по защите своих прав, а это подрывает его веру в демократию, равенство, верховенство права, справедливость существующей правовой системы.

В 90-е годы были проведены многочисленные исследования систем юридической помощи в странах Центральной и Восточной Европы, которые показали, что, несмотря на значительную трансформацию правовых систем в целом, система оказания бесплатной юридической помощи практически не изменилась и продолжает ограничиваться предоставлением защитника по назначению в уголовных делах. Проведенные исследования выявили также неэффективность института "назначенного защитника" и низкое качество оказываемой в таких случаях юридической помощи. В ряде стран были предприняты попытки изменить существующую систему. Так, в Литве в 2000 году был принят Закон о гарантированной государством юридической помощи. В 2001 году приняла новый Закон о юридической помощи Словения, которая имела целью привести свое законодательство в соответствие с законодательством стран Европейского Союза. Законы, принятые в Болгарии (1999 год) и Чехии (2001 год), также существенно расширили категории дел, по которым оказывается гарантированная государством и оплачиваемая из бюджета юридическая помощь.

Важный вклад в проведение исследований и выработку рекомендаций по улучшению системы юридической помощи в Восточной и Центральной Европе внес "Центр по защите прав общественных интересов" Колумбийского университета США, который реализовал проект "Обеспечение доступа к правосудию в Центральной и Восточной Европе". Он проанализировал систему бесплатной юридической помощи в 10 странах: Болгарии, Чехии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литве, Польше, Румынии, Словакии и Словении. И хотя в этих странах она оказалась недостаточно эффективной по сравнению с той, что существует в странах Европейского сообщества, она все же оказалась в целом значительно шире по своему охвату, чем та, что существует сегодня в России. Так, в отличие от многих других стран, в России юридическая помощь для малоимущих за счет государства не предусмотрена: при рассмотрении дел об административных правонарушениях, в том числе в отношении несовершеннолетних; в случаях административного ареста и задержания; при решении вопроса о принудительном помещении лица в психиатрическую больницу; при подаче жалоб и заявлений лицами, находящимися в местах лишения свободы. В Чехии на покрытие расходов на юридическую помощь за счет бюджетных средств могут рассчитывать неимущие потерпевшие. В Латвии и Литве покрытие расходов на адвоката предусмотрено для несовершеннолетних потерпевших.

В России, к сожалению, неимущие потерпевшие практически лишены возможности воспользоваться юридической помощью, поскольку их право на возмещение расходов за счет осужденного может быть реализовано лишь в том случае, если им удастся найти средства на то, чтобы сначала заплатить адвокату из собственного кармана, чего большинство бедных семей позволить себе не могут. Такая ситуация нарушает как ст.52 Конституции РФ, которая гарантирует, что "права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом" и что "государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба", так и ст.19 Конституции, провозглашающую принцип равенства всех граждан, независимо от социального статуса и имущественного положения. Безусловно, отсутствие адвоката у потерпевшего нарушает принцип состязательности сторон (поскольку прокурор не связан позицией потерпевшего и может отказаться от обвинения) и принцип равного доступа к правосудию.

По результатам исследований, проведенных в странах Восточной Европы, вступающих в Европейское сообщество, для них были выработаны следующие рекомендации, которые должна принимать во внимание и Россия, если она видит для себя перспективу стать частью европейского пространства:

необходимо установить четкие критерии для предоставления бесплатной юридической помощи лицам с низким уровнем доходов; если критерии являются произвольными, право на юридическую помощь сводится на нет;

если защитник по уголовному делу предоставляется бесплатно без рассмотрения финансовой ситуации подсудимого, то должны быть установлены четкие гарантии того, что на малоимущего подсудимого в случае его осуждения не будет возложена обязанность возместить расходы на предоставленного ему защитника;

должна быть обеспечена юридическая помощь в гражданских делах; юридические центры могут давать консультации гражданам по вопросам защиты их прав перед их обращением в суд и оказывать помощь в составлении документов для первоначального обращения в суд;

для оказания бесплатной юридической помощи по гражданским делам должны быть установлены четкие критерии; сторонам должно быть разъяснено их право воспользоваться такой помощью, включая возможность получения ее от ассоциации адвокатов;

для координации деятельности различных органов, вовлеченных в процесс предоставления бесплатной юридической помощи, и более эффективного расходования средств на эти цели, может быть создан специальный орган; на этот орган может быть возложена обязанность следить за качеством этой помощи, повышать квалификацию адвокатов, чьи услуги финансируются из бюджета, оказывать помощь таким юристам и их кабинетам в ведении бухгалтерской отчетности;

искать новые механизмы для создания устойчивой системы финансирования бесплатной юридической помощи, например, за счет снижения налогов индивидуальным гражданам, вносящим пожертвования на эти цели, или развития моделей работы pro bono (т.е. добровольной бесплатной деятельности).

Кэрол Харлоу предлагает использовать как отправную точку при разработке стандартов Европейского сообщества в области бесплатной юридической помощи исходные принципы, которые провозгласила Английская группа правовых действий (English Legal Action Group). Эти исходные принципы состоят в следующем:

доступ к правосудию - это конституционное право;

его целью является достижение не только процессуальной справедливости, но и справедливости по существу дела;

людям необходима юридическая помощь не только в уголовных, но и в гражданских, а иногда и административных делах;

реализация принципа доступа к правосудию требует подключения таких механизмов, как правовое образование и информированность населения;

программы оказания бесплатной юридической помощи должны принимать во внимание реалистичный уровень имеющихся ресурсов, но эти ограниченные ресурсы не должны быть определяющими при выработке государственной политики в данной области.

Страны Европейского сообщества обсуждают также необходимость закрепить в директивах ЕС стандарты бесплатной юридической помощи с финансированием ее за счет бюджета в следующих случаях:

для юридического представительства граждан при защите коллективных прав (например, экологических прав, прав женщин, прав потребителей);

для повышения уровня правовой грамотности населения (Интернет, телевидение, видеопрограммы в судах);

для всех дел, связанных с депортацией, миграцией и дискриминацией (особенно по делам, связанным с различными проявлениями расизма).

Представляется, что для России, которая в целом характеризуется низким уровнем доходов среди населения, повальной правовой безграмотностью, низким уровнем гражданской активности в отстаивании своих прав и свобод, постепенной утратой гражданами веры в идеалы демократии и реальность прав, провозглашенных Конституцией, расширение доступности юридической помощи для беднейших слоев приобретает особую важность. Защита коллективных прав наиболее уязвимых групп также должна стать заботой не только правозащитных организаций, но и государства

3. Бесплатная юридическая помощь - российская практика

3.1 Оказание юридической помощи бесплатно в Российской Федерации - основные положения.

Статья 26 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 28 октября 2003 г., формулируется следующим образом:

"1. Юридическая помощь гражданам Российской Федерации, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающим гражданам Российской Федерации, доходы которых ниже указанной величины, оказывается бесплатно в следующих случаях:

1) истцам - по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью;

2) ветеранам Великой Отечественной войны - по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью;

3) гражданам Российской Федерации - при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий;

4) гражданам Российской Федерации, пострадавшим от политических репрессий, - по вопросам, связанным с реабилитацией.

2. Перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

3. Юридическая помощь оказывается во всех случаях бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних".

Казалось бы, исчерпывающее определение важного правового института, но на практике часто возникают вопросы, требующие комментирования отдельных положений этой статьи.

Конституция РФ (ст. 48) гарантирует каждому в случаях, предусмотренных законом, получение юридической помощи бесплатно. Организацию юридической помощи, оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно, законодатель возложил на адвокатские палаты субъектов Российской Федерации (п. 4 ст. 29 Закона об адвокатуре).

Решения, связанные с порядком оказания юридической помощи бесплатно и порядком участия в этом адвокатов, адвокатская палата субъекта Российской Федерации обязана принять в 20-дневный срок со дня ее государственной регистрации (ч. 1 ст. 44 Закона об адвокатуре).

Совет адвокатской палаты обеспечивает на всей территории субъекта Российской Федерации доступность юридической помощи, в том числе оказываемой гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 31).

В Положении об адвокатуре РСФСР 1980 года было записано, что соглашения с гражданами об оказании юридической помощи и договоры на юридическое обслуживание с организациями заключает заведующий юридической консультацией, который действует по доверенности президиума коллегии адвокатов.

Действующий Закон об адвокатуре четко установил, что не адвокатское образование или палата, а только сам адвокат является субъектом адвокатской деятельности, стороной договора поручения и/или оказания услуг и оказывает все виды юридической помощи (ст. 25).

Юридическая консультация, иное адвокатское образование или адвокатская палата не вправе осуществлять адвокатскую деятельность от своего имени и не могут являться субъектом (стороной) оказания платной или бесплатной помощи. Именно адвокат обязан (подп. 2 п. 1 ст. 7) оказывать бесплатную юридическую помощь в случаях, предусмотренных законом, и исполнять требования закона об обязательном участии в качестве защитника по назначению.

Адвокатская палата и адвокатские образования должны лишь организовать и обеспечить профессиональную работу адвокатов по оказанию бесплатной юридической помощи, определить порядок ее оказания и порядок участия адвокатов в работе в качестве защитников по назначению (п. 4 ст. 29, ст.ст. 31 и 44).

Любая юридическая помощь адвоката, любая адвокатская деятельность, включая оказание юридической помощи бесплатно или по назначению, осуществляется только на основе соглашения адвоката с доверителем, которое является гражданско-правовым договором, заключаемым в простой письменной форме.

Общий принцип свободы договора, установленный Гражданским кодексом, имеет определенные границы: "Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена... законом" (ст. 421 ГК). В случаях, установленных законом, договор может заключаться в обязательном порядке (ст. 445 ГК). Договоры об оказании адвокатами бесплатной юридической помощи или помощи по назначению являются договорами, которые должны заключаться адвокатами в обязательном порядке.

Сторонами договора о юридической помощи являются адвокат и доверитель, которому, как правило, оказывается помощь. Договор доверителя с адвокатом на оказание юридической помощи не самому доверителю, а назначенному им лицу, является договором в пользу третьего лица (ст. 430 ГК). При этом лицо, в пользу которого заключен договор, имеет право требовать от адвоката исполнения его обязательств.

Договор об оказании юридической помощи по назначению, включая договор на осуществление защиты в уголовном судопроизводстве, также является разновидностью договора в пользу третьего лица, сторонами которого являются адвокат и государство в лице уполномоченных органов и должностных лиц (дознавателя, следователя, прокурора или суда), которые действуют как законные представители государства на основании полномочий, предоставленных им УПК. Это возмездный договор с оплатой по установленным тарифам за счет средств бюджета, заключение которого обязательно для адвоката.

В соответствии с Гражданским кодексом (ст. 450) расторжение договора по соглашению сторон возможно, если иное не предусмотрено другими законами. Применительно к договору на защиту по назначению такими законами являются Закон об адвокатской деятельности, который устанавливает, что адвокат не вправе отказаться от принятой на себя защиты, и УПК, в соответствии с которым "отказ от защитника не обязателен для дознавателя, следователя и суда".

Закон об адвокатуре устанавливает, что гражданско-правовой договор на оказание юридической помощи заключается в простой письменной форме.

Договор в письменной форме может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами по почтовой, телеграфной, телефонной, электронной или иной связи (ст. 434 ГК). Письменная форма договора считается соблюденной, если в ответ на письменное предложение заключить договор (оферту) лицо, получившее оферту, совершило действия по выполнению указанных в ней условий договора (приступило к оказанию услуги, выполнению работы и т.п.). Такие действия лица, получившего оферту, считаются акцептом (п. 3 ст. 438 ГК).

Следовательно, телефонограмма (или иной документ, полученный по телефонной, электронной, почтовой или иной связи) дознавателя, следователя, прокурора или суда принятая адвокатским образованием может рассматриваться как соглашение в простой письменной форм, если адвокат приступил к выполнению поручения.

Если условие договора не определено сторонами или диспозитивной нормой, соответствующие условия определяются обычаями делового оборота, применимыми к отношениям сторон (ст. 421 ГК).

Даже несоблюдение простой письменной формы сделки может повлечь ее недействительность только в случаях, прямо указанных в законе или в соглашении сторон (ст. 162 ГК). Однако, по общему правилу, несоблюдение простой письменной формы сделки не влечет ее недействительность, а лишь лишает стороны в случае спора права ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но не лишает их права приводить письменные и другие доказательства.

Оказание юридической помощи гражданам бесплатно не означает, что адвокат не имеет права на оплату своего труда по оказанию такой помощи. Бесплатное оказание юридической помощи гражданам не должно нарушать конституционного права адвоката "на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации" (ст. 37 Конституции РФ). Бесплатность юридической помощи относится не к адвокату, а к гражданину, которой имеет право на такую помощь. Если помощь для доверителя платная, то платит доверитель, а если для доверителя или назначенного им лица помощь бесплатная, то платит государство (и может доплачивать адвокатская палата).

Законодательство об адвокатуре не предусматривает обязанности адвоката заключать безвозмездные договоры на оказание юридической помощи.

Гражданский кодекс устанавливает, что исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. Однако "В предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые... уполномоченными на то государственными органами" (ст. 424 ГК).

По общему правилу, когда для определенных категорий граждан или в определенных случаях закон устанавливает какие-либо льготы по оплате работ или услуг, понесенные в связи с этим убытки лица, выполняющего такие работа или оказывающего услуги, возмещаются за счет средств бюджета того государственного образования, которое установило такие льготы. Например, по договору перевозки транспортом общего пользования установлено: "В случаях, когда в соответствии с законом... установлены льготы... по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета" (п. 5 ст. 790 ГК).

Поскольку льготы, предусмотренные в ст. 26 Закона об адвокатуре, установлены федеральным законодателем, то и труд адвоката, предоставляющего эти льготы, по общему правилу, должен оплачиваться из федерального бюджета.

Закон об адвокатуре в п. 3 ст. 3 установил, что финансирование деятельности адвокатов, оказывающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно, осуществляется органами государственной власти. К органам государственной власти относятся как органы власти России, так и ее субъектов. Поэтому субъекты России вправе своими законами установить оплату труда адвокатов по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и помощи по назначению и в тех случаях, когда такая помощь установлена федеральным законодательством.

Порядок оплаты труда адвоката, участвующего в уголовном судопроизводстве по назначению, определен в п. 8 ст. 25 Закона об адвокатуре. Защита по назначению оплачивается за счет средств федерального бюджета, расходы на эти цели учитываются в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной год в соответствующей целевой статье расходов, а размер вознаграждения адвоката установлен Правительством Российской Федерации.

Порядок и размер оплаты труда адвоката, оказывающего юридическую помощь гражданам бесплатно, в соответствии с п. 9 ст. 25 Закона об адвокатуре устанавливаются Правительством Российской Федерации. Однако до настоящего Правительство Российской Федерации такого нормативного акта не приняло.

Договоры на оказание бесплатной юридической помощи в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, как и на участие в уголовном судопроизводстве по назначению, являются возмездными договорами, даже если фактически работа адвоката оплачивается государством не всегда и не полно.

Независимо от органов государственной власти, обязанных осуществлять финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам бесплатно, такое финансирование вправе осуществлять и адвокатские палаты. Закон об адвокатуре устанавливает, что собрание (конференция) адвокатов ежегодно устанавливает размер и порядок выплаты вознаграждения за оказание юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно (п. 10 ст. 25). Совет адвокатской палаты в отличие от собрания не устанавливает, а определяет тот же порядок выплаты вознаграждения за счет средств адвокатской палаты адвокатам, оказывающим юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно (пп. 5 п. 3 ст. 31). Таким образом и высший, и исполнительный орган адвокатской палаты вправе определить (установить) порядок выплаты вознаграждения адвокатам за оказание бесплатной юридической помощи в пределах средств, предназначенных на эти цели собранием (конференцией) адвокатов.

Не только адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, но и Всероссийский съезд адвокатов может принять решение за счет средств Федеральной палаты адвокатов оплачивать труд адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно (п. 2 ст. 38). Затраты на эти цели относятся к затратам на общие нужды адвокатской палаты (п. 2 ст. 34, п. 2 ст. 38).

Положение об адвокатуре в РСФСР 1980 года, помимо установленных им случаев оказания бесплатной юридической помощи, предоставляло право заведующим юридическими консультациями и президиумам коллегий адвокатов исходя из имущественного положения гражданина освободить его полностью или частично от оплаты юридической помощи.

Действующий Закон об адвокатуре не предусматривает такого права ни для адвокатов, ни для руководителей адвокатских образований и палат, что позволяет избежать произвольного освобождения граждан от оплаты за оказанную адвокатом юридическую помощь и исключает произвольное уменьшение налоговой базы.

Однако адвокатская палата вправе определять размер и порядок выплаты вознаграждения адвокатам за оказание юридической помощи бесплатно и вправе устанавливать дополнительные случаи оказания бесплатной юридической помощи при условии оплаты труда адвоката из средств палаты.

Закон об адвокатуре в ст. 7 устанавливает, во-первых, что адвокат обязан участвовать по назначению в качестве защитника в уголовном судопроизводстве и оказывать юридическую помощь гражданам бесплатно в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Буквальное толкование этой нормы свидетельствует о том, что законодатель относит к бесплатной юридической помощи случаи обязательного участия адвоката по назначению в качестве защитника в уголовном судопроизводстве.

Во-вторых, в этой статье указано, что адвокат обязан исполнять требования закона об оказании юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а не только в случаях, предусмотренных статьей 26 Закона об адвокатуре.

Случаи оказания адвокатами бесплатной юридической помощи, предусмотренные федеральным законодательством можно классифицировать следующим образом:

а) помощь по назначению независимо от материального положения доверителя:

- защита в уголовном судопроизводстве;

- представительство в гражданском судопроизводстве в случаях, предусмотренных ст. 50 ГПК;

б) помощь малоимущим:

- представительство малоимущих истцов в гражданском судопроизводстве в случаях, предусмотренных ст. 26 Закона об адвокатуре;

- консультации и составление документов правового характера малоимущим в случаях, предусмотренных ст. 26 Закона об адвокатуре;

в) помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в виде консультаций и составления документов правового характера, не зависимо от материального положения несовершеннолетнего;

г) помощь военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, по вопросам, связанным с прохождением военной службы (п. 3 ст. 22 Федерального закона от 27 мая 1998 г. "О статусе военнослужащих").

Адвокатура находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), поэтому вряд ли оправдано ограничение прав субъектов Российской Федерации на установление дополнительных случаев бесплатной юридической помощи гражданам, если эти субъекты изыщут средства для оплаты труда адвокатов, оказывающих такую помощь.

Абзац 1 п. 1 комментируемой статьи устанавливает критерии для отнесения граждан Российской Федерации к категории малоимущих, которым юридическая помощь может оказываться бесплатно. К ним относятся граждане, среднедушевой доход семей которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством, а также одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже указанной величины.

Федеральный закон от 24 октября 1997 г. "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" (ст. 1) определяет прожиточный минимум, как стоимостную оценку потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы. Потребительская корзина - это минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности. Среднедушевой доход семьи (одиноко проживающего гражданина) - совокупная сумма доходов каждого члена семьи (одиноко проживающего гражданина), деленная на число всех членов семьи. Семья для целей определения прожиточного минимума, это лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство.

Величина прожиточного минимума на душу населения в целом по Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Сведения о прожиточном минимуме на душу населения в субъектах Российской Федерации публикуются ежеквартально в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В случае если в субъекте Российской Федерации не установлена величина прожиточного минимума, используется величина прожиточного минимума, установленная Правительством Российской Федерации.

Например, постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2004 г. установлена величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации за IV квартал 2003 г. в расчете на душу населения 2143 рубля, для трудоспособного населения - 2341 рубль, пенсионеров - 1625 рублей, детей - 2113 рублей.

Граждане, среднедушевой доход семьи которых или одиноко проживающие граждане, доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации, считаются малоимущими и имеют право на получение государственной социальной помощи (ст. 6 Закона о прожиточном минимуме), а также на получение в установленных случаях юридической помощи бесплатно.

Федеральный закон "О государственной социальной помощи" устанавливает, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума (ст. 7). Таким гражданам по их заявлению назначается государственная социальная помощь. Эта помощь назначается решением органа социальной защиты населения по месту жительства либо месту пребывания малоимущих, а гражданам выдается уведомление о назначении государственной социальной помощи.

Доказательством того, что гражданин относится к категории малоимущих и на него распространяются льготы, установленные ст. 26 Закона об адвокатуре, могут служить документы, предусмотренные Законом о государственной социальной помощи - решение или уведомление органа социальной защиты о назначении государственной социальной помощи. Кроме того, орган социальной защиты населения по просьбе гражданина, который имеет право на государственную социальную помощь, может по его просьбе выдать справку, подтверждающую это обстоятельство. На документе, подтверждающем право на государственную социальную помощь должны стоять дата выдачи и срок действия.

Оплату услуг, оказываемых малоимущим гражданам, как один из видов государственной социальной помощи, Федеральный закон "О государственной социальной помощи" называет субсидиями (ст.ст. 1, 12). В случае недостаточности средств бюджетов субъектов Российской Федерации на оплату субсидий такие средства выделяются субъектам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или дополнительных источников в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 5).

Подпункты 1-4 п. 10 комментируемой статьи устанавливают случаи, когда юридическая помощь малоимущим гражданам оказывается бесплатно. Во-первых, это истцы по рассматриваемым судами первой инстанции делам о взыскании алиментов, возмещении вреда, причиненного смертью кормильца, увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с трудовой деятельностью. Во-вторых, ветераны Великой Отечественной войны по вопросам, не связанным с предпринимательской деятельностью. В-третьих, граждане при составлении заявлений о назначении пенсий и пособий, а также граждане, пострадавшие от политических репрессий, по вопросам, связанным с реабилитацией. Во всех перечисленных случаях юридическая помощь бесплатно может оказываться только гражданам России.

Объем и пределы правовой помощи адвокатов по обязательному участию в гражданском судопроизводстве, как и по назначению в уголовном процессе, достаточно четко определены процессуальным законодательством и Кодексом профессиональной этики адвоката (пп. 2, 4 ст. 13 Кодекса).

Однако не по всем случаям бесплатной помощи комментируемая статья называет виды и объем помощи, которую адвокат обязан оказывать бесплатно.

Бесплатная помощь жертвам политических репрессий, ветеранам ВОВ и несовершеннолетним, содержащимся в специальных учреждениях, должна выражаться, прежде всего, в консультациях (советах) и составлении заявлений, жалоб и других правовых документов.

Нецелесообразно бесплатное оказание иных видов юридической помощи этим категориям граждан. Например, представительство в судопроизводстве в судах всех уровней, включая суды иностранных государств и международные судебные органы; представительство перед третьими лицами; защита в уголовном судопроизводстве или при производстве по делам об административных правонарушениях, кроме случаев обязательного участия адвоката, предусмотренных соответствующим процессуальным законодательством. В этих случаях помощь адвоката доверителю, участвующему в судопроизводстве или обращающемуся в различные органы и организации, будет состоять в подготовке проектов соответствующих документов, а подача их адресату возможна по почте без личного участия адвоката.

При дальнейшем совершенствовании Закона об адвокатуре целесообразно внести уточнения о том, что юридическая помощь ветеранам, гражданам, пострадавшим от политических репрессий и несовершеннолетним в случаях, указанных в ст. 26 Закона, оказывается адвокатами бесплатно только в виде консультаций и справок по правовым вопросам и составления документов правового характера.

Представительство по назначению в гражданском судопроизводстве оплачивается в соответствии со ст. 100 ГПК, которая устанавливает, что стороне, в пользу которой состоялось решение суда, по ее ходатайству суд присуждает с другой стороны расходы на оплату услуг представителя. Поскольку расходы на оплату услуг представителя являются убытками лица, в пользу которого вынесено судебное решение, адвокат по назначению в интересах доверителя вправе претендовать на возмещение таких убытков, даже если доверитель фактически их не произвел, а лишь должен будет произвести (ст. 15 ГК).

Если в установленном порядке услуги адвоката были оказаны бесплатно стороне, в пользу которой состоялось решение суда, расходы на оплату услуг адвоката взыскиваются с другой стороны в пользу соответствующего адвокатского образования (это не вполне корректная формулировка ГПК, поскольку правовая помощь оказывается адвокатом, то и возмещение должно быть в пользу адвоката).

Однако ни ГПК, ни Закон об адвокатуре не устанавливают источник, размер и порядок оплаты труда адвоката, участвующего в гражданском процессе по назначению, если судебное решение состоялось не в пользу его доверителя, и он уклоняется или не имеет средств для оплаты, либо хотя и в пользу доверителя, но должник уклоняется или не имеет средств для оплаты.

Представляется, что государство, обязывая адвоката участвовать в гражданском судопроизводстве, должно оплатить труд адвоката в размере по аналогии с оплатой за участие по назначению в уголовном судопроизводстве, а затем вправе принимать меры к компенсации таких расходов с проигравшей стороны.

Целесообразно, чтобы любая бесплатная помощь по участию в гражданском судопроизводстве (как в случаях, предусмотренных ст. 50 ГПК РФ, так и в случаях, предусмотренных ст. 26 Закона об адвокатуре) оказывалась только по назначению суда. Тогда оплату труда адвоката по назначению в гражданском судопроизводстве легче было бы оплачивать по аналогии с оплатой за участие по назначению в уголовном судопроизводстве.

Пункт 20 комментируемой статьи устанавливает, что субъекты Российской Федерации своими законами и иными нормативными правовыми актами должны определить перечень документов, необходимых для получения гражданами Российской Федерации юридической помощи бесплатно, а также порядок предоставления указанных документов.

К 1 декабря 2003 г. в Республике Калмыкия, Ханты-Мансийском автономном округе, Волгоградской, Владимирской, Курской, Магаданской, Омской, Пермской, Ростовской, Томской, Ульяновской, Ярославской областях принято законодательство, устанавливающее перечень документов, необходимых для получения бесплатной юридической помощи, и порядок их предоставления.

Перечень документов, представляемых для подтверждения права на получение юридической помощи бесплатно, везде примерно одинаковый. Как правило, это заявление об оказании бесплатной юридической помощи, документ, подтверждающий российское гражданство, справка о составе семьи и размере доходов каждого из ее членов и пр. Но процедура представления документов иногда существенно отличается, а в некоторых законах и вовсе отсутствует. В большинстве регионов документы на получение бесплатной юридической помощи представляются гражданином непосредственно адвокату или адвокатскому образованию. В Ханты-Мансийском автономном округе, Магаданской и Ярославской областях документы необходимо направлять в адвокатскую палату соответствующего субъекта РФ, а в Ярославской области к документам необходимо приложить их копии, заверенные нотариально или печатью адвокатской палаты. Заявление об оказании юридической помощи рассматривается советом палаты в течение месяца.

Для заключения письменного соглашения на оказание юридической помощи бесплатно гражданин должен представить адвокату: паспорт или иной документ, удостоверяющий личность доверителя и подтверждающий его гражданство; документ, подтверждающий, что обратившийся имеет право на государственную социальную помощь или его нотариально заверенная копия; документы, подтверждающие наличие тех случаев, с которыми закон связывает возникновение права на оказания бесплатной юридической помощи (например, удостоверение ветерана ВОВ, документ о признании лица пострадавшим от политических репрессий, документы, подтверждающие смерть кормильца, повреждение здоровья, связанное с трудовой деятельностью и другие) или их нотариально заверенные копии.

Если к адвокату обращается представитель гражданина, имеющего право на получение бесплатной юридической помощи, который действует в его интересах и по его поручению, такой представитель должен иметь нотариально заверенную доверенность, подтверждающую его полномочия.

Адвокат, оказывающий бесплатную юридическую помощь, должен убедиться, что юридическая помощь оказывается надлежащему лицу, по тому вопросу и в том виде, которые предусмотрены законом.

В соответствии с Положением о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий (утверждено постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г.), льготы лицу, пострадавшему от политических репрессий, предоставляются при предъявлении им свидетельства о праве на льготы либо документов о реабилитации или о признании пострадавшим от политических репрессий.

Гражданин, имеющий право на бесплатную юридическую помощь и желающий ее получить, вправе обратиться к адвокату, работающему в районе места жительства гражданина или в расположенное в этом районе адвокатское образование. В случае, предусмотренном ч. 2 ст. 9 Закона об адвокатуре, гражданин обращается к адвокату, работающему в судебном районе суда 1-й инстанции, которому подведомственно рассмотрение дела, или в расположенное в этом районе адвокатское образование. Иначе адвокат вынужден будут выезжать в командировку, что повлечет неоправданные расходы.

Гражданин, имеющий право на получение бесплатной юридической помощи и содержащийся под стражей, вправе обратиться к адвокату, осуществляющему деятельность в адвокатском образовании, расположенном на территории района места нахождения учреждение, в котором содержится гражданин, или в указанное адвокатское образование или в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации через администрацию этого учреждения.

Если адвокат неправомерно отказывает гражданину, имеющему право на бесплатную юридическую помощь, в оказании такой помощи, гражданин вправе обжаловать отказ в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации, которая обязана обеспечить оказание гражданину этой помощи.

Пункт 30 комментируемой статьи обязывает адвокатов во всех случаях оказывать бесплатно юридическую помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (ст. 4) к системе органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних относит: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защиты населения, управления образования, опеки и попечительства, по делам молодежи, управления здравоохранения, службы занятости и внутренних дел; а также учреждения, создаваемые в установленном порядке в перечисленных органах для осуществления отдельных функций по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Закон об адвокатуре устанавливает, что юридическая помощь оказывается бесплатно не всем несовершеннолетним, посещающим учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а лишь тем, кто в них содержится хотя бы временно.

К таким специализированным учреждениям, например, относятся:

а) учреждения органов управления социальной защитой населения:

- социальные приюты для детей, обеспечивающие временное проживание,

- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей, предназначенные для временного содержания несовершеннолетних;

б) учреждения органов управления образованием: специальные общеобразовательные школы, специальные профессиональные училища, специальные (коррекционные) образовательные учреждения;

в) учреждения органов внутренних дел:

- центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей,

- специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Закон об адвокатуре не обязывает адвокатов оказывать юридическую помощь бесплатно несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы. Права несовершеннолетних, содержащихся в таких учреждениях, регламентируются Уголовно-исполнительным кодексом и другими федеральными законами (п. 3 ст. 8 Федерального закона об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних).

Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (п. 2 ст. 8) устанавливает, что несовершеннолетние, находящиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, наряду с правом на обеспечение бесплатным питанием, одеждой, обувью и другими предметами вещевого довольствия имеют право на обеспечение бесплатной юридической помощью с участием адвокатов. Этот же Закон (ст. 25) предусматривает, что финансовое обеспечение учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Федерации с учетом установленного порядка финансирования деятельности указанных учреждений.

Следовательно, работа адвоката, оказывающего помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, должна оплачиваться этими учреждениями за счет средств, предназначенных на содержание этих учреждений путем безналичного перечисления на банковский счет адвокатского образования, где работает адвокат. При этом законодательство до настоящего времени не определило размер оплаты труда адвоката.

Основанием оплаты труда адвоката в этих случаях может быть письменное требование указанного учреждения, с отметками должностного лица, заверенной печатью учреждения о днях и времени работы адвоката, виде и объеме оказанной адвокатом юридической помощи и об отсутствии претензий к адвокату.

Юридическая помощь несовершеннолетним, содержащимся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, может оказываться адвокатами по письменному требованию указанных учреждений, самих несовершеннолетних или их законных представителей. В требовании желательно указывать информацию о виде и характере юридической помощи, требующейся несовершеннолетнему. Требование может быть направлено в адвокатское образование, расположенное на территории района места нахождения учреждения или в адвокатскую палату субъекта Российской Федерации.

Правительство РФ постановлением от 4 июля 2003 г. "О размере оплаты труда адвоката, участвующего в качестве защитника в уголовном судопроизводстве по назначению..." установило, что средства федерального бюджета на оплату труда адвокатов поступают Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации и органам государственной власти Российской Федерации, которые наделены полномочиями по назначению адвокатов. Судебный департамент и указанные государственные органы оплачивают труд адвоката. Основанием оплаты является постановление (определение) органа дознания, органа предварительного следствия, прокурора или суда.

По такой же схеме могла бы осуществляться оплата труда адвокатов участвующих в гражданском судопроизводстве по назначению суда (ст. 50 ГПК), а также помощь истцам и несовершеннолетним в случаях, указанных в ст. 26 Закона об адвокатуре.

Оплата труда адвокатов, оказывающих иную бесплатную помощь малоимущим в случаях, предусмотренных ст. 26 Закона об адвокатуре и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, также могла бы производиться через органы социальной защиты субъекта Российской Федерации.

Однако целесообразнее и дешевле направлять бюджетные деньги, предназначенные для оплаты труда адвокатов по назначению и по оказанию бесплатной помощи в адвокатские палаты. Деньги бюджета Российской Федерации - в Федеральную палату адвокатов, деньги бюджетов субъектов Российской Федерации - в адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, которые перечислят соответствующие суммы в адвокатские образования для оплаты труда конкретных адвокатов. Это потребует внесения изменений в бюджетное законодательство, но даст возможность сократить аппарат чиновников и, соответственно, экономить государственные средства на их зарплату.

При поступлении в адвокатские палаты бюджетных средств, предназначенных для оплаты труда адвокатов оказывающих бесплатную помощь, адвокатские палаты должны будут тщательно следить за правильным расходованием этих целевых бюджетных средств, а органы счетной палаты контролировать такие расходы (правомерность освобождения гражданина от оплаты и соответствие начисленных сумм виду и объему проделанной работы). Но ни при каких обстоятельствах государственные органы не вправе контролировать существо и качество юридической помощи.

Для возможности контроля расходования целевых бюджетных средств адвокаты, оказывающие бесплатную помощь или помощь по назначению, должны представлять в адвокатские палаты, а палаты проверять, документы, подтверждающие правомерность и объем бесплатной юридической помощи. Адвокаты должны вести учет бесплатной работы в форме, устанавливаемой адвокатской палатой.

Противоречия и неточности формулировок отдельных норм законодательства об оказания юридической помощи гражданам Российской Федерации бесплатно свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования этих норм и, в частности, ст. 26 Закона об адвокатуре.

3.2 Проблемы оказания бесплатных юридических услуг

Статья 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод содержит перечень прав и обязанностей, которые в совокупности дают человеку возможность реализовать свое право на доступ к правосудию. Но если правом человека является доступ к залу судебных заседаний, то таковым должен быть и доступ к юридической помощи. Государство обязано создать условия, при которых реализация права на доступ к правосудию не будет зависеть от личной правовой осведомленности человека или его финансовых возможностей. Люди, которые не могут оплатить услуги юриста, тоже должны иметь возможность защитить свои права в судебном порядке.

К сожалению, не только в России, но и во многих других европейских странах стандарты, установленные для оказания бесплатной юридической помощи, в большинстве случаев сильно занижены или так "размыты", что ее практически не существует. Юридическая помощь воспринимается многими государствами, включая Россию, не как насущная необходимость, а как второстепенная потребность или как разновидность благотворительности. Расходы на ее финансирование из бюджета выделяются соответственно такому подходу.

Вместе с тем ст.48 Конституции РФ гарантирует каждому право на получение квалифицированной юридической помощи. Она же устанавливает, что "в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно". На практике бесплатная помощь гарантирована только в двух случаях: в порядке ч.3 ст.16 УПК и в порядке ст.26 Закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", причем только в первом случае она финансируется государством. Государство предоставляет юридическую помощь за счет бюджета только в рамках уголовного процесса - подозреваемому и обвиняемому в соответствии с ч.3 ст.16 УПК. Но картина с бесплатной юридической помощью даже по этой категории дел предстает достаточно безрадостная. Во-первых, бремя по ее оказанию государство практически переложило на адвокатские палаты. Возмещение расходов из бюджета за оказание помощи по назначению осуществляется post factum и с большими задержками, при этом адвокату оплачиваются только дни, когда он реально присутствовал во время допроса на предварительном следствии или в суде, и не оплачивается такая работа, как чтение материалов дела и обвинительного заключения, написание кассационной жалобы, написание ходатайств и т.п. Это зачастую приводит к тому, что адвокат появляется в суде, толком не читая дела, или просит подзащитного "частично оплатить расходы", минуя кассу юридической консультации. Во-вторых, сумма возмещения расходов столь ничтожно мала, что в большинстве случаев назначенными защитниками выступают стажеры или совсем молодые адвокаты, что также не всегда способствует оказанию именно квалифицированной юридической помощи.