Административное право и ответственность. Органы исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЛЕКЦИЯ 1. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ

1. Понятие административного права: предмет, метод, система, принципы

В правовой системе Российской Федерации административное право представляет собой относительно самостоятельное подразделение, образуемое правовыми нормами, регулирующими качественно специфические общественные отношения.

Совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации и функционирования исполнительной власти, составляет предмет административного права.

Эта группа правоотношений непосредственно связана с государственно-управленческой деятельностью, а потому и обобщенно именуется управленческими. Исторически административное право вначале находилось в составе государственного права, и лишь примерно к середине XIX в. оно оформилось в самостоятельную отрасль. Как наука административное право выделилось из науки об управлении. Став самостоятельной отраслью в системе российского права, административное право подразделяется на административно-правовые институты, представляющие собой обособленные комплексы правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношении конкретного вида.

В числе примеров таких институтов можно назвать институты административно-правового статуса, административной ответственности, административного процесса, административно-правового режима.

Предметную сущность административного права составляют: функционирование исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, виды административно-правовых норм, источники и система этой отрасли права, их взаимосвязи и развитие, правовое положение субъектов и объектов государственного управления, правовые формы и методы управления, административная ответственность и способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти, административная юрисдикция государственных органов, отраслевое, межотраслевое и территориальное управление. В предмет административно-правового регулирования входят не все управленческие отношения. Например, отношения по управлению негосударственными формированиями - в частных предприятиях и т.п. - не имеют административноправового характера, а потому не подпадают под его регулирование. В то же время нормы административного права оказывают свое регулирующее воздействие на деятельность негосударственных формирований, что особенно заметно в случаях, когда последние взаимодействуют с государственными органами и их должностными лицами. С другой стороны, не все отношения с участием органов исполнительной власти подвергаются административно-правовому регулированию, а значит, не все из них включаются в предмет административного права. Например, приобретая имущество, тот или иной государственный орган фактически совершает имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права. Заключение подобных сделок, т.е. участие в гражданско-правовых отношениях, разумеется, не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти.

Административное право охватывает очень широкий круг общественных отношений и может в определенных ситуациях распространять свое регулирование и на те сферы общественных отношений, которые составляют предмет иных отраслей права. Даже в гражданском праве, хотя и в малом количестве, присутствуют нормы, которые можно охарактеризовать как административно-правовые.

Предмет административного права не охватывает абсолютно все общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления. Полнота их регулирования обеспечивается взаимодействием административного права с другими отраслями российского права, как в публичной, так и в частной сферах общественных отношений. Прежде всего, с конституционным правом, которое закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы формирования государственных органов, взаимоотношения с другими субъектами государственной власти, действующими в соответствии с конституционными принципами единства власти и ее разделения, федерализма, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, права и свободы граждан, часть которых реализуется в государственном управлении. В конституционных нормах и положениях административное право берет свое начало, детализирует и конкретизирует их, определяя правовую реализацию прав и свобод граждан, компетенцию различных звеньев системы исполнительной власти, формы и методы государственной управленческой деятельности и т.п.

Управленческие отношения, связанные с формированием бюджета, налоговой системы и т.п., регулируются финансовым правом, тесно взаимодействующим с административным правом. Значительная часть отношений, отнесенных к предмету земельного и экологического права, особенно в области управления использованием и охраной природных ресурсов, регулируется нормами административного права. В этом смысле административное право не только взаимодействует с отраслями российского права, но также является "материнской отраслью" для ряда отраслей публичного права - финансового, таможенного, информационного.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в суде основывается на общих процессуальных началах. При рассмотрении жалоб на действия должностных лиц в соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса РФ мы наблюдаем связь административного права с гражданским процессуальным правом. Применение административных наказаний в определенных случаях производится судом в рамках гражданского и арбитражного процессов.

Охранительными нормами административного права определяется, какие деяния являются административными правонарушениями и какие меры административных наказаний применяются к совершившим их лицам. В определенных условиях отдельные деяния, относящиеся к административным проступкам, могут перерастать в преступления, и наоборот, когда законодателем определенные уголовно наказуемые деяния декриминализуются, что свидетельствует о подвижности границ между административным и уголовным правом.

В ряду отраслей российского права, относящихся к регулированию частноправовых отношений, первостепенное положение занимает гражданское право, с которым также взаимодействуют нормы административного права. Если нормами гражданского права регулируются отношения по владению, пользованию и распоряжению имуществом, то нормами административного права регулируются правила движения имущества (передача, изъятие и т.д.) в сфере государственного управления. Кроме того, органы исполнительной власти вправе издавать нормативные акты, содержащие нормы гражданского права. Гражданский кодекс РФ допускает в предусмотренных законом случаях защиту гражданских прав в административном порядке (п. 2 ст. 11). Тесное соприкосновение административного и гражданского права наблюдается при государственной регистрации юридических лиц, в деятельности государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.д.

В сфере правового регулирования трудовых отношений административное право взаимодействует с трудовым правом. Так, деятельность государственных гражданских служащих и муниципальных служащих является смежной областью регулирования административным и трудовым законодательством.

Трудовые отношения служащих с администрацией (оплата, нормирование, охрана труда и т.п.) к государственному управлению не относятся и регулируются нормами трудового права.

В основе взаимодействия административного права с иными отраслями, составляющими в своем единстве систему российского права, - наличие общественных отношений управленческого характера в сферах правового регулирования той или иной отраслью. К предмету административного права относятся также и такие управленческие отношения, которые возникают в деятельности органов законодательной и судебной власти по поводу функционирования аппаратов, обеспечивающих исполнение полномочий указанных ветвей власти.

В настоящее время административное право является фундаментальной отраслью в правовой системе Российской Федерации, занимая наряду с конституционным и гражданским правом ведущее место в регулировании общественных отношений.

Административное право - это отрасль публичного права, нормами которой опосредуются и защищаются публичные интересы отдельной личности, общественные и государственные интересы.

Предмет управленческих отношений, регулируемых административным правом, в зависимости от конкретных целей их возникновения можно подразделить на две группы: 1) внешние и 2) внутренние. Внешние отношения связаны с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти, например на общественные объединения, коммерческие структуры, включая индивидуальных предпринимателей. Внутренние, еще их называют внутриорганизационные отношения, возникают в связи с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением служебных обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п.

Если предмет административного права позволяет очертить сферу правового регулирования данной отрасли права, то метод его устанавливает совокупность средств, приемов и способов регулирования управленческих правоотношений.

Метод административно-правового регулирования выражает характер и юридическое содержание властного воздействия государства на волю и поведение участников административно-правовых отношений.

Для административного права, использующего методы регулирования, свойственные всем (или, no-крайней мере, многим) отраслям права, характерны свои специфические методы:

- власти-подчинения (прямого распорядительства) - отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому;

-рекомендаций - рекомендации субъекта управления приобретают юридическую силу при условии принятия ее другим участником управления;

-согласования - отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении;

-равенства - субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Административное право как отрасль публичного права, регулирующая отношения, одним участником которой всегда выступает орган (должностное лицо), наделенный юридически властными полномочиями, использует преимущественно метод централизованного, императивного регулирования, иногда дополняемый элементами диспозитивности.

Императивный метод рассчитан на отношения неравенства их участников и односторонность юридически властных волеизъявлений. Но поскольку государственно-управленческая деятельность предполагает и возможность возникновения отношений горизонтального типа, когда субъекты обладают равным объемом властных полномочий либо не находятся в служебном подчинении, используется децентрализованный способ, позволяющий сторонам действовать по своему усмотрению, но обязательно в рамках условий, предусмотренных административно-правовой нормой. Степень использования отраслью права того или иного средства в общем объеме правового регулирования определяется особенностями предмета данной отрасли права. Механизму административно-правового регулирования, отличающемуся высокой степенью императивности, в большей мере присущи централизованные связывания в форме предписаний и запретов.

Административное право представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые складываются в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности.

Система административного права состоит из отдельных административно-правовых норм, институтов и подотраслей, тесно взаимосвязанных между собой и предназначенных для регулирования однородных общественных отношений, входящих в предмет данной отрасли права. Группировка административно-правовых норм по критерию их однородности позволяет обеспечивать целостность системы административного права.

Традиционно в отечественной правовой науке административное право подразделяется на две части: общую и особенную. Это деление лежит в основе построения административного права как учебной дисциплины.

Общая часть включает юридические нормы и институты:

-регулирующие общественные отношения общего характера (принципы, функции, методы, формы государственного управления, механизм административно-правового регулирования и т.д.);

-устанавливающие административно-правовой статус индивидуальных и коллективных субъектов административно-правовых отношений;

-регулирующие основы организации и государственно-управленческой исполнительно-властной деятельности государственных органов;

- обеспечивающие законность в сфере государственного управления;

- регламентирующие административно-юрисдикционную деятельность;

- регламентирующие принуждение по административному праву.

Особенная часть состоит из норм и институтов, регулирующих правоотношения в конкретных сферах управления:

-обеспечения безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;

-хозяйственно-экономическую деятельность; + социально-культурную деятельность;

-деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Основные идеи, требования, выражающие сущность административного права, - это его принципы. К их числу относятся:

- равенство перед законом и правоприменителем;

- презумпция невиновности;

-приоритеты законных интересов личности в управленческой деятельности государственных органов;

- законность в управлении, включая обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административными правонарушениями;

- гласность;

- разделение властей;

- разграничение предметов ведения, компетенции и полномочий;

- управленческая субординация (подчиненность);

- ответственность.

2. Административно-правовые нормы и отношения

Источники административного права

Административно-правовые нормы - это установленные государством правила поведения, регулирующие отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в процессе государственной деятельности.

Особенности административно-правовых норм проявляются в том, что они: выражают сущность исполнительной власти, устанавливая правовое положение и исполнительную компетенцию государственных органов; регулируют деятельность по осуществлению исполнительно-властных полномочий государственных органов; регулируют формы и методы их осуществления; устанавливают определенный порядок взаимоотношений между субъектами управления. Кроме того, административно-правовые нормы отличаются тем, что имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За их нарушение наступает административная ответственность, а в некоторых случаях и дисциплинарная ответственность. Иногда административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такое регулирование, помимо указанных в предыдущем параграфе, наблюдается в области земельного права, природоохранного права, банковского права и других.

С помощью норм административного права может осуществляться и защита норм различных отраслей права. Так, нарушение должностными лицами законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5. 27 Кодекса об административных правонарушениях РФ). Административно-правовыми нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нормативными правовыми актами. Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе ее реализации, для которых эти нормы впоследствии являются обязательными. Посредством административно-правовых норм устанавливается и обеспечивается режим законности и государственной дисциплины в сфере государственного управления. Нормы административного права определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в данной сфере.

Реализация административно-правовых норм - это процесс практического воплощения в общественных отношениях государственного управления требований правомерного поведения его субъектов в соответствии с установленными правилами. Существует четыре формы реализации административно-правовых норм: две основные - исполнение и применение; и две вспомогательные - соблюдение и использование.

Исполнение административно-правовых норм выражается в активных правомерных действиях субъекта по выполнению предписаний, запретов и дозволений. Данная форма реализации присуща всем участникам административно-правовых отношений.

Применение административно-правовых норм свойственно только уполномоченным государственным органам и должностным лицам, выражаясь изданием индивидуальных правых актов на основе материальных и процессуальных норм для конкретных административно-правовых отношений. Примером правоприменительной деятельности может служить принятие государственным органом решения по конкретной жалобе гражданина, решения о государственной регистрации юридического лица, выдача лицензии и т.п. Некоторые административно-правовые нормы применяются в судебном порядке, например при вынесении постановлений об административных наказаниях за совершение определенных административных правонарушений. Граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм. Соблюдение административно-правовой нормы заключается в пассивном поведении субъектов, добровольно воздерживающихся от совершения запрещенных ею действий. Вспомогательный смысл этой формы реализации в том, что соблюдение, по сути, является конкретным выражением исполнения. Соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Использование административно-правовых норм выражается в добровольном совершении субъектами правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в управлении. Поскольку этой форме реализации свойственны альтернативы определения субъектом своего поведения в рамках установленного нормой права правила, то ее также можно считать вспомогательной.

Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, субъекты которых выступают носителями прав и обязанностей в сфере и по поводу государственного управления.

Особенности административно-правовых отношений, обладающих всеми основными признаками, свойственными всяким иным правоотношениям, выражаются рядом отличительных черт:

- возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с практической реализацией исполнительно-распорядительных функций органов публичной власти в лице соответствующих органов и должностных лиц;

- одной из сторон и обязательным участником этих отношений всегда выступает орган публичной власти, представляющий публичный интерес государства;

- являются публично-властными управленческими отношениями, построенными на началах "власть-подчинение";

-имеют разнообразие субъектов при отсутствии юридического равенства сторон;

-связаны с правовым управляющим воздействием субъекта управления на объект, которым выступают воля, сознание, поведение управляемых;

-могут возникать независимо от желания (согласия) сторон по инициативе любой из них (в том числе не обязательно наделенной публично-властными полномочиями или третьей стороны, не участвующей в данном правоотношении);

-многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативных актов, действуя по поручению государства;

- субъективные права сторон, равно как и споры, связанные с ними, рассматриваются уполномоченными на то органами и должностными лицами и разрешаются ими, как правило, в административном, т.е. во внесудебном, порядке путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения;

-в случае нарушения одной из сторон требований административноправовых норм ответственность наступает перед государством в лице его органов и должностных лиц, в чем проявляется их публичность. Государственное управление охватывает многообразные сферы, в силу чего административно-правовые отношения различны по своему характеру, направленности, содержанию. Соответственно виды административно-правовых отношений различаются рядом оснований.

По исполнению функции административного права, относящиеся к его предмету, общественные отношения делят на регулятивные (возникающие на основе норм административного права и строго им соответствующие) и охранительные (возникающие вследствие неправомерного поведения субъектов как реакция общества, государства, граждан на такое поведение).

По юридическому содержанию они делятся на материальные (возникающие в сфере управления) и процессуальные (складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел).

В зависимости от государственного устройства различают отношения, возникающие между: центральными органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации (например, между Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Российской Федерации); органами исполнительной власти субъектов федерации, находящимися на одном уровне (например, администрациями Краснодарского и Красноярского краев); органами исполнительной власти субъектов федерации, стоящими на разных уровнях (например, правительством и префектурами округов города Москвы).

По состоянию прав и обязанностей участников: вертикальные (возникающие на основе одностороннего волеизъявления управомоченного государственного органа или должностного лица, которому подчинен другой) и горизонтальные (между несоподчиненными субъектами и в связи с реализацией гражданами прав в управленческой сфере).

В зависимости от конкретных целей возникновения общественных отношений: внутренние (связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением полномочий и ответственности между служащими аппарата органа управления) и внешние (связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти, например на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры).

В зависимости от субъектов: между вышестоящими и нижестоящими (например, ректоратом и факультетом), различными неподчиненными друг другу органами, а также между ними и гражданами.

По характеру юридических фактов, порождающих административноправовые отношения, они делятся на отношения, порождаемые правомерными или неправомерными фактами (именуемыми по аналогии с гражданско-правовой терминологией административными деликтами).

В зависимости от характера самих отношений они бывают связаны с непосредственным управлением и не связаны с непосредственным управлением.

По областям управленческой деятельности: в сферах хозяйственноэкономической, социально-культурной, административно-политической.

По способам защиты: в административном либо в судебном порядке.

В теории административного права выделяют также основные и неосновные административно-правовые отношения. Они выражают сущность управления и могут быть определены формулой «команда-исполнение».

К основным относятся: 1) отношения между должностными лицами и подчиненным им по службе административно-управленческим аппаратом; 2) отношения между должностными лицами и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности.

Неосновными считаются отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, не связанными между собой соподчиненностью (например, между двумя однопорядковыми органами исполнительной власти, возникающие при подготовке совместного акта).

Структурный состав административных правоотношений имеет свойственную им организацию, элементами которой выступают субъекты (участники), объекты (то, на что направлено регулирование и по поводу чего возникли отношения) и содержание (юридические факты)

Источники административного права - юридические акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Многообразие постоянно развивающихся и находящихся в непрерывной динамике общественных отношений в сфере государственного управления, неразрывно взаимосвязанных со всеми иными сферами, объективно характеризует большое количество источников административного права. Рассматривая систему нормативных правовых актов, образующих круг источников административного права, следует иметь ввиду, что согласно пункту «к» ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому к ним относятся нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной власти федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней.

В зависимости от юридической силы весь их массив можно распределить на группы. В обобщенном виде они могут быть представлены следующим образом:

1) законодательные акты:

-федеральные законы (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы);

-законы субъектов Российской Федерации (в том числе конституции республик и уставы иных субъектов);

2) подзаконные акты:

- акты палат Федерального Собрания Российской Федерации (регламенты, постановления, декларации, резолюции и др.) - нормативные указы Президента РФ и утверждаемые им документы;

- постановления Правительства РФ и утверждаемые им документы (положения, правила и др.);

- акты федеральных министерств и иных органов исполнительной власти (приказы, постановления, положения, инструкции, разъяснения и др.);

- нормативные акты глав субъектов Российской Федерации и органов исполнительной власти (указы глав республик, постановления губернаторов и др.);

-нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения их законом отдельными государственными полномочиями в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ;

3) нормативные договоры:

- международные договоры и межгосударственные соглашения;

- административные договоры;

4) нормативные акты высших федеральных судов и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Субъектами административного права признаются лица и организации, которые в соответствии с установленными действующим законодательством нормами могут выступать участниками (сторонами) административных правоотношений. По российскому административному законодательству ими являются:

- граждане России;

- иностранные граждане и лица без гражданства;

- государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;

- общественные (негосударственные) объединения;

- служащие государственных органов и организаций общественных (негосударственных) объединений;

- представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Как видно, субъектами административно-правовых отношений могут быть индивиды и организации. При этом они объединены одним общим для них свойством - обладанием административной правосубъектностью, позволяющей различать момент, с которого субъекты становятся элементами административно-правовых отношений:

- российские граждане - с момента рождения;

- иностранные граждане и лица без гражданства - с момента пересечения ими государственной границы Российской Федерации, т.е. нахождения под ее юрисдикцией;

- юридические лица - с момента образования (регистрации) их в установленном порядке;

- государственные и общественные (негосударственные) служащие - с момента назначения их на соответствующую должность.

Необходимо различать понятия «субъект административного права» и «субъект административно-правовых отношений». Субъект административного права может быть определен в нормах права общим образом, субъект же правоотношения всегда конкретен. Кроме того, субъект права может относительно долго не вступать ни с кем в административные правоотношения, т.е. не быть в течение какого-то времени их субъектом. Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений, если имеют место: административно-правовые нормы, предусматривающие права и обязанности субъекта; административная правоспособность и дееспособность субъекта; основание возникновения, изменения и прекращения правоотношения. Административная правоспособность - установленная и охраняемая государством возможность субъекта вступать в административно-правовые отношения. Административная дееспособность - способность субъекта своими действиями приобретать и создавать для себя юридические обязанности, реализовывать их в рамках конкретных административно-правовых отношений и нести за них ответственность.

Для граждан России административная дееспособность наступает по достижении 16-летнего возраста. В качестве субъектов административного права можно рассматривать Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, государственные и негосударственные организации. В этой роли они обладают административной правоспособностью, но в конкретных административно-правовых отношениях они непосредственно не участвуют. Административной дееспособностью обладают их органы исполнительной власти или управления.

Совокупность установленных административным законодательством прав и обязанностей, полномочия, гарантии их реализации и ответственность субъектов административного права образуют их административно-правовой статус. У каждого такого субъекта, выступающего стороной в административно-правовых отношениях, проявляются свои статусные характеристики и по объему, и по структуре, и по свойствам образующих его элементов.

ЛЕКЦИЯ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ОТНОШЕНИЯ. ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Система административно-правового регулирования

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы.

1. Административно-правовые нормы как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения.

2. Применение норм административного права субъектами права.

3. Административно-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм административного права. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (административных) отношений и является по сути главной целью процесса административно-правового регулирования.

Административно-правовые нормы - это установленные государством правила поведения, регулирующие:

а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;

б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);

в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;

г) отношения в сфере административной юстиции.

Особенности административно-правовых норм проявляются в том, что они: выражают сущность исполнительной власти, устанавливая правовое положение и исполнительную компетенцию государственных органов; регулируют деятельность по осуществлению исполнительно-властных полномочий государственных органов; регулируют формы и методы их осуществления; устанавливают определенный порядок взаимоотношений между субъектами управления. Кроме того, административно-правовые нормы отличаются тем, что имеют собственные средства защиты от посягательств (в случае неисполнения их или ненадлежащего исполнения). За их нарушение наступает административная ответственность, а в некоторых случаях и дисциплинарная ответственность. Иногда административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права. Такое регулирование, помимо указанных в предыдущем параграфе, наблюдается в области земельного права, природоохранного права, банковского права и других.

С помощью норм административного права может осуществляться и защита норм различных отраслей права. Так, нарушение должностными лицами законодательства о труде и об охране труда влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (ст. 5. 27 Кодекса об административных правонарушениях РФ). Административно-правовыми нормами обеспечивается применение законодательства в целом. Во исполнение законов органы исполнительной власти принимают постановления и распоряжения, которые являются подзаконными нормативными правовыми актами. Рассматриваемые нормы часто устанавливаются субъектами исполнительной власти в процессе ее реализации, для которых эти нормы впоследствии являются обязательными. Посредством административно-правовых норм устанавливается и обеспечивается режим законности и государственной дисциплины в сфере государственного управления. Нормы административного права определяют должное поведение всех лиц и организаций, действующих в данной сфере.

Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Административно-правовые нормы делятся на охранительные (направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей) и регулятивные (связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями и пр.).

Также существует деление норм на материальные и процессуальные.

Материальные закрепляют административно-правовой статус органов управления и их должностных лиц, ими регламентируется правовой режим, определяющий деятельность органов исполнительной власти и других участников управленческих отношений, эти нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность, административные санкции за их нарушения.

Материальные административно-правовые нормы делятся на:

1) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);

2) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия;

3) ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);

4) разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т.е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);

5) уполномочивающие или управомочивающие нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);

6) стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);

7) регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);

8) рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диапозитивные (предлагающие несколько вариантов решения).

В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие организацию, деятельность и административно-правовой статус каждого участника административно-правовых отношений: органы исполнительной власти, служащие, учреждения и т.д.

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений).

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция и санкция.

Реализация административно-правовых норм - это процесс практического воплощения в общественных отношениях государственного управления требований правомерного поведения его субъектов в соответствии с установленными правилами.

Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм:

исполнение - точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые сдержатся в административно-правовых нормах;

применение - издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов, определяющих применение административно-правовой нормы к конкретной практической ситуации;

использование - применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-правовой норме альтернативы в принятии решений;

соблюдение - воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности.

Административно-правовые отношения - это регулируемые нормами административного права общественные отношения, субъекты которых выступают носителями прав и обязанностей в сфере и по поводу государственного управления.

Особенности административно-правовых отношений:

-возникают, изменяются и прекращаются в сфере государственного управления в связи с практической реализацией исполнительно-распорядительных функций органов публичной власти в лице соответствующих органов и должностных лиц;

-одной из сторон и обязательным участником этих отношений всегда выступает орган публичной власти, представляющий публичный интерес государства;

- являются публично-властными управленческими отношениями, построенными на началах "власть-подчинение"; -имеют разнообразие субъектов при отсутствии юридического равенства сторон;

-связаны с правовым управляющим воздействием субъекта управления на объект, которым выступают воля, сознание, поведение управляемых;

-могут возникать независимо от желания (согласия) сторон по инициативе любой из них (в том числе не обязательно наделенной публично-властными полномочиями или третьей стороны, не участвующей в данном правоотношении);

-многие органы исполнительной власти и их должностные лица обладают правом издания нормативных актов, действуя по поручению государства;

-субъективные права сторон, равно как и споры, связанные с ними, рассматриваются уполномоченными на то органами и должностными лицами и разрешаются ими, как правило, в административном, т.е. во внесудебном, порядке путем непосредственно юридически властного и одностороннего распоряжения;

-в случае нарушения одной из сторон требований административноправовых норм ответственность наступает перед государством в лице его органов и должностных лиц, в чем проявляется их публичность.

Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание. Субъектами административного правоотношения являются его участники, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения).

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты.

Все признаки административно-правового отношения дают возможность говорить о необходимости установления особого судебного порядка защиты прав и свобод граждан от произошедшего их нарушения и повлекших неблагоприятные для граждан последствия.

Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, оттого, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т.д.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные и регулятивные, По составу участников: отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату, отношения между органами исполнительной власти и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ;

правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;

административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Наконец, административно-правовые отношения подразделяются на отношения по вертикали и по горизонтали.

Выделяются также субординационные, координационные и реординационные отношения.

Субординационные отношения - такие, которые базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами).

Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами.

Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления).

Источники административного права

Юридические нормы нуждаются во внешних формах выражения. Они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли ознакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т.п. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Важнейшая особенность отрасли административного права - разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных (управленческих) отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной пасти.

Существуют чисто административно-правовые источников и «смешанные», многоотраслевые, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

Все источники российского административного права можно поделить на два типа в зависимости от того, кто их принял: 1) акты российских органов публичной власти; 2) акты, принятые без участия или с участием российских органов публичной власти.

Среди первых выделим такие разновидности: акты, принятые на основе референдума и законодательных ор-шов; акты Президента РФ; акты органов исполнительной власти и исполнительных муниципальных органов, а также акты государственных органов, не отнесенных Конституцией РФ ни одной из трех ветвей государственной власти (Банка России, Прокуратуры РФ, Пенсионного фонда РФ и др.); федеративные административные договоры; акты правосудия. Фактически источниками административного права могут быть акты всех органов публичной власти, существующие в Российской Федерации.

К актам второго типа относятся: акты органов государственной власти бывшего СССР (их количество с каждым годом уменьшается и только очень небольшая группа таких актов продолжает еще действовать); акты международных органов (ООН, Совета Безопасности, Европейского Суда и др.); международные договоры.

Вся совокупность действующих источников отрасли административного права можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует его ядро.

Согласно ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

СИАП мобильна, постоянно изменяется.

СИАП не кодифицирована, есть только КоАП.

ЛЕКЦИЯ 3. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

1. Понятие субъекта административного права

Субъект административного права - физическое или юридическое лицо (организация), которые в соответствии с установленными административным законодательством нормами участвуют в осуществлении публичного управления, реализации функций исполнительной власти, наделенный законодательством правами, обязанностями, полномочиями, компетенцией, ответственностью, способностью вступать в административно-правовые отношения.

Реализация прав, установленных за субъектом административного права, и выполнение им определенных обязанностей происходят в рамках конкретного правоотношения.

Например, гражданин может оспорить принятое органом исполнительной власти постановление в суде, если считает, что оно нарушает принадлежащие ему права и свободы. Вместе с тем он может и не оспаривать данного постановления. Должностное лицо, занимающее в органе исполнительной власти государственную должность государственной службы, обязано защищать права и свободы граждан и в необходимых случаях принимать соответствующие меры по их обеспечению.

Административно-правовой статус САП определяется правами, свободами, их гарантиями, обязанностями, правоограничениями, объемом ответственности.

САП могут реализовывать свой правовой статус в рамках следующих четырех крупнейших блоков возникающих правоотношений:

1) в организационно-управленческом праве (отношения по общей организации управления в различных отраслях и сферах управления);

2) в управленческом процессе, т.е. в рамках использования управленческих процедур, подготовки и принятия правовых актов управления и применения иных административно-правовых форм и методов;

3) в административном процессе, т.е. в системе отношений по поводу обеспечения судебной защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц;

4) в административно-деликтном праве, т.е. в процессе отношений, возникающих при применении мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим правовые нормы.

Различаются индивидуальные и коллективные САП.

Индивидуальными субъектами являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Граждане становятся САП, например, в силу необходимости совершения какого-либо действия, выполнения установленной для них обязанности, получения разрешения (лицензии) соответствующего государственного органа, оспаривания в суде действий (бездействия) или решения органов исполнительной власти, нарушающих права, свободы и законные интересы. К индивидуальным субъектам административного права относятся также государственный служащий или должностное лицо. Они находятся в устойчивых и непрерывных организационных отношениях с указанными органами, осуществляют компетенцию государственных органов и имеют для этого соответствующие государственно-властные полномочия; выполняют действия и принимают решения от имени государственных органов (при этом они - индивидуальные субъекты права) (глава 11).