Нормативно-правовое обеспечение функционирования органов ГОЧС в условиях специальных административно-правовых режимов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Нормативно-правовое обеспечение функционирования органов ГОЧС в условиях специальных административно-правовых режимов

Правовой основой специальных административно-правовых режимов (САПР) являются Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ, во-первых, осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (статьи 71, 72, 87,88).

Во-вторых, в Конституции РФ закреплены основополагающие положения и принципы функционирования специальных режимов. В части 3 статьи 56 - принцип неприкосновенности основных прав и свобод, в части 3 статьи 55 - основания дня ограничения прав и свобод. Пункты «б», «з», «к» части 1 статьи 72 относят установление специальных режимов к совместному ведению Российской Федерации а субъектов Федерации. Содержание части 3 статьи 15 и пунктов «б», «в» части 1 статьи 102 предопределяет принцип официального установления определённых специальных режимов.

Большинство САПР регулируются тематическими законодательными актами, отводящими специальному режиму роль одного из элементов, в системе организационно-правовых средств, используемых д.м упорядочения отдельных видов административной деятельности. Речь идет, например, об общефедеральных кодексах - Градостроительном, Таможенном, Уголовно-исполнительном,

Среди нормативных правовых актов выделяются акты, специально посвященные одному виду САПР, в частности:

* о государственной границе;

* об исключительной экономической зоне;

о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения;

о лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

о ветеринарии;

о чрезвычайном положении;

о закрытом административно-территориальном образовании.

САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, поэтому их первичное юридическое закрепление должно производиться законами. В законодательных актах определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры и правила деятельности.

Необходимо сводить к минимуму удельный вес правовых актов органов исполнительной власти в регулировании САПР. Тем не менее, без последующей конкретизации законов применительно к определённой ситуации, территории или объекта обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Президент РФ в отношении важнейших государственно-правовых режимов, Правительство РФ в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти - в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.

В нашей стране Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года предусматривали только один вид экстраординарного специального административно-правового режима - «военное положение».

Однако реально в 1988-1992 гг. экстраординарные режимы (в той или иной форме) вводилось на территории СССР л СНГ союзными и республиканскими органами власти и управления более 20 раз. Например, в ноябре 1988 года - в Нагорно-Карабахской автономной области и Агдамском районе («особое положение»); в ноябре 1990 года - в Приднестровской республике (Дубоссары, Тирасполь и Бендеры); в июне 1991 года - в Махачкале; в августе 1991 года - и Москве; в ноябре 1992 года- в Северной Осетии и Ингушетии и т.д.

В настоящее время российское законодательство предусматривает три разновидности экстраординарных специальных административно-правовых режимов - военное, чрезвычайное и «особое» положения.

Два из них - режимы военного и чрезвычайного положения - специально отмечены в Конституции РФ, их правовое регулирование осуществляется федеральными конституционными законами. В 2001-2002 гг. эти, предусмотренные Конституцией РФ, федеральные конституционные законы были приняты, и режимы военного и чрезвычайного положения обрели достаточно чёткую правовую регламентацию.

Анализируя законодательство, зарубежную и отечественную практику по исследуемой теме, можно выделить ряд принципов, в соответствии с которыми должна осуществляться правовая регламентация институтов военного и чрезвычайного положения:

провозглашение военного или чрезвычайного положения в государстве, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации;

вес нормы, регулирующие военное и чрезвычайное положение, должны быть закреплены в законодательстве заранее, до объявления соответствующего режима;

в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления военного и чрезвычайного положений. Если исполнительная власть имеет конституционную возможность компетентно объявлять о введении соответствующего режима, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки;

законодательная власть должна иметь право аннулировать решения о введении военного и чрезвычайного положения;

в период действия режимов военного и чрезвычайного положения законодательные функции представительной власти должны оставаться нетронутыми независимо от применения ограничительных мер. Если подошёл срок перевыборов, то он перекосится до нормализации обстановки и возможности организации выборов согласно конституции;

режимы военного и чрезвычайного положения не могут служить основанием для отступления государства от положений Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года;

высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать полномочиями, чтобы решить: соответствует ли законодательство о военном и чрезвычайном положениях конституции государства, соответствует ли акт о введении соответствующего режима я принимаемых мерах национальному законодательству;

у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо экстраординарной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшими законную силу, если оно не отвечает требованиям конституции или законодательству о военном или чрезвычайном положении;

акты, принятые для обеспечения режима военного или чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с прекращением соответствующего режима без специального на то уведомления;

отмена экстраординарного правового режима влечёт за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться.

Российское законодательство и административная практика, помимо режимов военного и чрезвычайного положений, указывают на возможность введения иных видов экстраординарных административно-правовых режимов, получивших общее название «особое положение». Эти режимы предназначены для случаев, когда для нормализации обстановки требуется применение ограничений и запретов, но нет необходимости во введении военного или чрезвычайного положения.

В отдельных законодательных актах имеет место достаточное количество норм, определяющих те или иные черты «особого» положения. Однако нет единого акта, содержащего основополагающие правовые нормы для имеющихся разновидностей «особого» положения: основания и порядок введения режима, состав допустимых ограничений и специальных мер, специфику государственного управления в условиях экстраординарной ситуации и пр. На наш взгляд, это является существенным упущением современного российского законодателя.

Сегодня на территории Российской Федерации находится свыше 2 тысяч химически опасных объектов, 30 ядерных энергетических реакторов, более 30 тысяч гидросооружений, более 200 тысяч км магистральных нефтепроводов и газопроводов, сотни крупных железнодорожных узлов, значительные по занимаемой площади территория опасные в сейсмическом отношении, а также опасные в отношении возникновения эпидемий и эпизоотии. Всё это в случаях возникновения стихийных бедствий, а также крупных техногенных аварий, создавая реальную угрозу для жизни и здоровья миллионов человек. Применение ядерного оружия и разрушение потенциально опасных объектов обычным оружием может вызвать гораздо большие по масштабам последствия и объёмы по спасению людей и ликвидации последствий на объектах экономик» страны.

В связи с этим возникает необходимость своевременного прогнозирования возможных чрезвычайных ситуаций и разработки комплекса конкретных мероприятий по ликвидации их последствий.

Решение этих задач в военное и мирное время в нашей стране (ранее - в СССР) до недавних пор возлагалось па гражданскую оборону. Руководство подразделениями и службами гражданской обороны, комиссии занимавшимися организационными и практическими вопросами ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, осуществляли правительственные комиссии. Данные комиссии создавались по фактам возникновения тех или иных чрезвычайных ситуаций, в их состав входили представители правительства страны (республики), штабов гражданской обороны, министерства внутренних дел, министерства здравоохранения и т.д. При чрезвычайных комиссиях создавались подкомиссии по наиболее важным функциям или видам чрезвычайных ситуаций, а на объектах создавались оперативные группы (подразделения). Например, за период ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС состав комиссии многократно изменялся, а в непосредственных работах до 1991 года было задействовано свыше 250 тысяч офицеров и солдат войск гражданской обороны.

Деятельность по предупреждению отдельных видов чрезвычайных ситуаций (прежде всего, крупных производственных аварий и катастроф) возлагалась в пределах их компетенции на соответствующие органы (подразделения) министерств и ведомств.

27 декабря 1990 года в целях прогнозирования, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения постоянной готовности органов государственного управления к быстрым и эффективным действиям в экстремальных условиях, был создан Российский корпус спасателей на нравах государственного комитета.

Позже, он был преобразовав в Государственный комитет РСФСР по чрезвычайным ситуациям, а в 1991 году - в Государственный комитет по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - ГКЧС). В систему ГКЧС вошли Штаб гражданской обороны РСФСР, вся сеть штабов гражданской обороны, войска гражданской обороны.

Основными задачами ГКЧС являлось:

обеспечение функционирования Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях;

руководство системой гражданской обороны;

руководство работами по ликвидации крупных чрезвычайных ситуаций:

создание и обеспечение готовности сил и средств по ликвидации катастроф, крупных производственных аварий и стихийных бедствий.

В 1993 году штабы гражданской обороны были преобразованы в штабы по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям. Изменение названия отражает переориентацию деятельности штабов, прежде всего, на решение задач мирного времени.

Указом Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти'' от 10 января 1994 года, на базе ГКЧС было образовано Министерство Российской Федерации но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). МЧС России были переданы функции Госкомчернобыля России и Комитета по проведению подводных работ особого назначения при Правительстве РФ, а также передана в подчинение Федеральная авиационно-космическая служба поиска и спасения.

В ходе проведения в Российской Федерации административной реформы функции, структура и организация деятельности МЧС России неоднократно уточнялись. Сегодня действует Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 11 июля 2004 года №868 (в ред. Указа Президента РФ от 21 октября 2005 года №21228).

В своей деятельности МЧС России руководствуется:

Конституцией Российской Федерации,

федеральными конституционными законами, федеральными законами,

актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, приказами и директивами Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации,

международными договорами Российской Федерации,

Положением о МЧС России, утвержденным Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства Российской Федерации но делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» от 11 июля 2004 года №868.

В настоящее время МЧС России в соответствии с пунктом 3 Указа Президента РФ от 11 июля 2004 года №868 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в следующих областях:

гражданской обороны;

защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуации природного и техногенного характера;

обеспечении пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Основные задачи МЧС России определены в пункте 7 Положения о МЧС России от 11 июля 2004 года:

* выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;

* организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;

осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций а пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесённым к компетенции МЧС России;

осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуации и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации,

В рамках стоящих перед МЧС России задач в 2005 году на территории Российской Федерации и за рубежом было проведено свыше 16 тысяч спасательных операций, более 226 тысяч раз пожарные подразделения МЧС России привлекались к борьбе с огнем. При выполнении этих мероприятий специалистами МЧС России было спасено свыше 100 тысяч человек, более 1,5 миллиона гражданам была оказана помощь, сохранено материальных ценностей на сумму свыше 25 млрд. рублей.

Благодаря принятым мерам удалось добиться снижения общего числа пожаров по сравнению с 2004 годом на 2,4%, количество погибших при пожарах людей уменьшилось на 3,2%, а число травмированных в результате этого бедствия снизилось на 4,4%.

Вместо с тем, существующий уровень пожарной безопасности не в полной мере удовлетворяет требованиям общества: до 30% населённых пунктов Российской Федерации не обеспечены силами МЧС, недостаточно техники и оборудования для эвакуации людей при пожарах в высотных зданиях.

В течение 2005 года в Российской Федерации были созданы резервы финансовых средств, предназначенные для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на общую сумму 10,4 млрд. рублей и материальных ресурсов стоимостью свыше 5,9 млрд. рублей.

Но в Республике Алтай, Алтайском крае, Магаданской, Ханты-мансийском автономном округе, Ульяновской и Новосибирской областях резервы материальных ресурсов еще не созданы.

В 2005 году 23 субъекта Российской Федерации получили помощь из резервного фонда правительства на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций па общую сумму более 2 млрд. рублей.

Саперы МЧС России обнаружили и обезвредили в субъектах Российской Федерации почти 90 тысяч взрывоопасных предметов, преимущественно времён Второй мировой войны.

В 2005 году была проведены крупные международные спасательные и гуманитарные операции в Юго-Восточной Азии, США и Пакистане, ряде других стран.

Авиация МЧС России выполнила в зоны чрезвычайных ситуаций 12 тысяч полетав, в результате которых было перевезено около 15 тысяч человек и более 5,5 тысяч тонн грузов. Лётчики МЧС России начали практическое освоение новых образцов авиационной техники - многоцелевых самолетов Бс-200ЧС и Ап-ЗТ.

В 2005 году на специализированных курсах МЧС России подготовку по вопросам гражданской обороны прошли свыше 38 миллионов человек, а переподготовку - более 40 тысяч человек. В общеобразовательных и высших учебных заведениях страны по предмету «Основы безопасности жизнедеятельности» обучались более 15 миллионов учащихся и студентов.

В 2005 году были приняты в эксплуатацию новые учебные спасательные центры в Краснодарском крае (пос. Красная Поляна) и на озере Байкал в Иркутской области (пос. Никола), универсальный спортивный комплекс в Академии гражданской защиты МЧС России в пос. Новогорск Московской области, а также 17 других объектов общей сметной стоимостью свыше 1,1 млрд. рублей.

Активно ведется работа по обеспечению жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф. За счет средств федерального бюджета в прошлом году получали жилье 1100 ликвидаторов. На обеспечение жильём военнослужащих, сотрудников МЧС России и спасателей было направлено свыше 830.000.000 рублей, что позволило приобрести 1.063 квартиры. В санаториях и домах отдыха провели свой отпуска 6,5 тысяч сотрудников министерства.

В течение 2005-2006 гг. было принято более ста нормативных правовых актов Правительства РФ, около тысячи нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, что позволило качественно выполнять возложенные па МЧС России задачи и осуществлять эффективное управление силами и средствами в кризисных ситуациях.

Вместе с тем, в ряде субъектов Российской Федерации (Тверская и Магаданская области, Республика Алтай) до сих пор не завершено формирование необходимой законодательной базы с учётом последних изменений в федеральном законодательстве.

В 2007 году развитие и совершенствование нормативной правовом базы остаётся одним из важных направлений деятельности, основой для формирования и реализации государственной политики в сфере безопасности жизнедеятельности.

В 2005 году била проделана большая работа по совершенствованию Единой государственной система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В мае было утверждено новое Положение о РСЧС, которое регламентирует современные подходы к предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также определяет оптимальную систему управления.

Однако не все федеральные органы исполнительной власти утвердили положения о функциональных подсистемах и завершили формирование необходимых органов управления, сил и материально-технических ресурсов (Минздравсоцразвития и Минтранс России).

В соответствии с поручением Президента РФ предстоит налаживание деятельности Национального центра управления в кризисных ситуациях (НЦУКС), что будет способствовать формированию общего информационного пространства, усилению межведомственной координации и централизации управления при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций. В перспективе филиалы НЦУКС будут созданы в каждом региональном центре МЧС России, а в субъектах Российской Федерации планируется реконструировать действующие центры убавления в кризисных ситуациях.

Идёт подготовка мероприятий по реформированию войск гражданской обороны, внедрению новых современных технологий в систему гражданской обороны, созданию и оснащению специальных формирований гражданской обороны.

На повестке дня стоит реализация Федеральной целевой программы «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года», которая предусматривает выделение значительных финансовых ресурсов из федерального бюджета и привлечение средств субъектов Российской Федерации на профилактические мероприятия.

Необходимо совершенствование механизма системы надзорной деятельности. Анализ причин крупных пожаров показывает, что в деятельности органов госпожнадзора еще осталось много проблем.

В практику инспекторского состава планируется внедрить проведение совместных рейдов с представителями органов внутренних дел, другие практические мероприятия, направленные на профилактику пожарной безопасности.

Одновременно следует вести работу но снятию избыточных административных барьеров, упрощению процедур надзорной деятельности, повышению личной ответственности инспекторского состава за профилактическую и разъяснительную работу среди населения.

Дальнейшее развитие должно получить движение Добровольных юных пожарных и деятельность Всероссийского студенческого корпуса спасателей- В целях выработки практических навыков действий в опасных ситуациях па всех уровнях будут проводиться соревнования «Школа безопасности» и волевые лагеря «Юный спасатель».

В практику обучения активно будут внедряться современные информационные технологии, новые формы и методы обучения, компьютерные обучающие программы, игры и тренажёры.

В целях повышения уровня культуры безопасности граждан, улучшения их подготовки и информирования планируется осуществить меры по развёртыванию Федерального и межрегиональных информационных центров, создать пилотную зону Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей.

Список литературы

1. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. - М.: Статут, 2003. - 502 с.

2. Алешин В.В. Институт чрезвычайного положения - исключительный правовой режим обеспечения безопасности государства // Право и безопасность. - 2004. - №4. - С. 43-45.

3. Алешин В.В. Правовые основы применения режима чрезвычайного положения // Современное право. - 2006. - №4. - С. 31-37.

4. Анисимов В.Л. Участие специалистов ГОЧС в чрезвычайных ситуациях и обстоятельствах: теоретический и правовой аспекты. - М.: ВНИИ МВД РФ, 2001. - 393 с.

5. Бабурин С.Н. Деятельность МЧС. - М.: Изд-во Моск. университета, 2001. - 275 с.

6. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Бек, 2006. - 355 с.

7. Бачило Ю.Н. Компетенция органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных ситуаций // Обеспечение безопасности населения и территорий. 2004. - №5. - С. 61-67.

8. Васюшин ИЛ. Чрезвычайные ситуации; правовые аспекты. - Новогорск: АГЗ МЧС России, 2003. - 315 с.

правовой экстраординарный военный чрезвычайный

Размещено на Allbest.ru