Размещено на http://www.allbest.ru/

Московский государственный университет технологий и управления имени К.Г. Разумовского

МГУТУ

Экономический факультет

РЕФЕРАТ

по курсу Правоведение

на тему: Исполнительная власть

Слушатель

Титов М.Р.

Москва

2011 год

ВВЕДЕНИЕ

Основы конституционного строя закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ) и устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ст. 11 Конституции РФ).

В самом общем понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает, в частности, представительные (законодательные) органы власти; главу государства; правительство, министерства и иные органы исполнительной власти; правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию (милицию); пенитенциарные учреждения. При этом последовательное разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную является непременным признаком правового государства. Все три ветви власти действуют самостоятельно и независимо друг от друга таким образом, чтобы не позволять ни одной из них доминировать над другими либо сосредоточить власть в руках одного должностного лица.

РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (Статья 10 Конституции РФ).

В статье закрепляется фундаментальный принцип организации власти в Российской Федерации - принцип разделения властей.

Этот принцип был выработан мировой практикой развития демократических государств. Суть его в том, что демократический политический режим может быть установлен в государстве при условии разделения функций государственной власти между самостоятельными государственными органами. Поскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная, каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующим органом государственной власти. Напротив, соединение законодательных, исполнительных и судебных функций в деятельности одного органа государственной власти приводит к чрезмерной концентрации власти у этого органа, что создает возможность установления в стране диктаторского политического режима.

Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга. Такая схема взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.

На федеральном уровне организации государственной власти в Российской Федерации система сдержек и противовесов, согласно Конституции, выглядит следующим образом.

Законодательный орган - Федеральное Собрание - принимает законы, определяет нормативную базу деятельности всех органов государственной власти, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (самый серьезный инструмент влияния - возможность постановки вопроса о доверии Правительству), в той либо иной форме участвует в формировании Правительства, судебных органов Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть: организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (право законодательной инициативы, обязательность заключения Правительства на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств). Возможность выражения недоверия Правительству сбалансирована возможностью роспуска законодательного органа главой государства.

Судебную систему РФ составляют Конституционный суд, Верховный суд, суды общей юрисдикции, Высший Арбитражный Суд, другие арбитражные суды РФ.

Являясь главой государства, Президент Российской Федерации не относится ни к одной из трех ветвей власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент Российской Федерации обеспечивает необходимое согласование деятельности различных ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.

Существует мнение, что реализация принципа разделения властей ведет к многовластию. Это суждение ошибочно. Власть в Российской Федерации едина, так как ее единственным источником, согласно ст. 3 Конституции, является многонациональный народ Российской Федерации. Никакой государственный орган в отдельности не может претендовать на суверенное осуществление государственной власти. Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы самостоятельны лишь в осуществлении закрепленных за ними Конституцией и законами функций государственной власти.

Осуществление государственной власти в Российской Федерации возлагается на перечисленные выше федеральные органы государственной власти. Перечень федеральных органов государственной власти, даваемый в ч. 1 ст. 11, является исчерпывающим, т.е. не допускающим расширения без изменения гл. 1 Конституции. Перечисление федеральных органов государственной власти в гл. 1 Конституции, для изменения которой, согласно ст. 135 Конституции, применяется усложненная процедура, имеет целью создать стабильную систему организации государственной власти в Российской Федерации.

Механизм исполнительной власти

В связи с тем, что вместо термина «государственного управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки: См.: Плехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М. 1997. С.13

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

Исполнительная власть самостоятельна только к функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.

Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. См.: Конституция Российской Федерации. М. «Юридическая литература». 1993. С. 11

Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения. См: Князев С. Д. Административное право. Владивосток. 1997. С. 47. Однако, административное принуждение является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.

Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственом распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. См.: Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Исполнительная власть в РФ. Научно-практическое пособие. М. 1996. С. 6. По идее, как это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осушествлении государствеино-управленческой деятельности, независимости от Президента. Однако особенность Российской Фелерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:

федеральные;

субъектов Федерации;

территориальные;

межтерриториальные;

Правительство -- высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации;

федеральные органы исполнительной власти;

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правовое положение органов исполнительной власти как субъектов административно-правовых отношений определено соответствующими нормативными актами.

Поскольку этих органов много и они имеют разнообразное правовое положение, целесообразно классифицировать их по существенно важным признакам сходства и различия для того, чтобы точно и всесторонне охарактеризовать правовое положение каждого из них в отдельности. Четкая классификация позволяет избежать в законодательстве и практике его применения путаницы в определении функций органов, их полномочий и ответственности, предотвратить дублирование и вмешательство одних органов в дела других. В конечном итоге классификация призвана обеспечивать более эффективную деятельность этих органов (см. схему 9).

С учетом территориального масштаба деятельности органы исполнительной власти могут быть двух уровней: федерального и субъектов Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов. Этот признак обусловлен федеративным государственным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. На всю территорию России свою деятельность распространяют: Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность соответственно в пределах своей территории, т. е. части территории России. Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства*.

Федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т. д.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему их исполнительных органов.

Кроме того, в некоторых федеральных органах исполнительной власти имеются межтерриториальные органы, деятельностью которых могут охватываться несколько субъектов Федерации (например, железные дороги, военные округа и т. п.).

Схема 8. Система органов исполнительной власти

Схема 9. Классификация органов исполнительной власти Российской Федерации

Формирование органов исполнительной власти субъектов Федерации осуществляется ими самостоятельно в порядке, предусмотренном ст. 73, 77, 78 Конституции, а также актами субъектов Федерации.

Московская городская администрация имеет особый (двойной) статус: она является исполнительным органом государственной власти и одновременно исполнительным органом городского самоуправления.

По организационно-правовым формам на федеральном уровне различаются: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства; государственные комитеты Российской Федерации; федеральные комиссии России; федеральные службы России; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти: Главное управление специальных программ Президента, Государственная техническая комиссия при Президенте, Управление делами Президента*.

Организационно-правовыми формами органов исполнительной власти субъектов Федерации могут быть: правительства (советы министров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы и иные органы.

В зависимости от объема и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомственной территории всеми или подавляющим большинством отраслей управления и сфер деятельности (президентуры, правительства, главы администраций, губернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руководство отдельными отраслями управления или сферами деятельности (министерство, структурное подразделение администрации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (государственный комитет, федеральная комиссия и аналогичные органы субъектов Федерации). Из их числа иногда выделяют органы специальной и смешанной компетенции, т.е. сочетающие признаки органов отраслевой и межотраслевой компетенции (федеральные надзоры, агентства и др.).

По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются: а) коллегиальные органы управления, решающие основные вопросы на коллегиальной основе, т. е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство, государственный комитет, федеральная комиссия и др.); б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства, большинство администраций субъектов Федерации). Коллегиальность позволяет наиболее квалифицированно решать сложные вопросы с учетом мнения многих специалистов. Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти. В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах.

Для подготовки и рассмотрения предложений по вопросам, имеющим важное значение, прежде всего межотраслевого характера, Президентом, Правительством, министерствами и ведомствами создаются координационные и консультативные органы. Их правовой статус определен Указом Президента от 28 сентября 1992 г.*

Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субьектов, а также организационный механизм ее реализации.

Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это -- «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и фуниционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления. См.: Ноздрачев А. Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции РФ. 1993. // Государство и право. 1996. №3. С. 34.

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Новая Конституция, сохраняя известную преемственность в законодательной регламентации деятельности Правительства, весьма существенно изменила его статус и место в системе федеральных органов власти.

Правительство осуществляет государственную власть в Российской Федерации наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Российской Федерации, что закреплено ст. 11 Конституции. Согласно ст. 110 федеральное Правительство осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Из содержания этих положений ясно, что Правительство - высший орган исполнительной власти, хотя слово "высший" применительно к федеральным органам в новой Конституции не употребляется, но для организации власти это имеет практическое значение. Дело в том, что в ряде статей Конституции и текущем законодательстве применяется обобщающий термин "федеральные органы исполнительной власти", без расшифровки, какие конкретно органы включаются в эту систему и кому они подчиняются.

Правительство возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти. Конституция повышает статус Правительства, закрепляет его самостоятельность. В отличие от прежней Конституции, которая возлагала непосредственное руководство исполнительной властью на Президента, а также предусматривала подотчетность Правительства федеральным представительным и законодательным органам (Съезду народных депутатов и Верховному Совету) и Президенту, действующая Конституция исходит из самостоятельности всех ветвей власти и подобной субординации и подчиненности не предусматривает.

В современном облике Правительства более последовательно выражены прерогативы федеральной исполнительной власти с учетом принципа разделения властей, ответственность Правительства за проведение социально - экономических преобразований в стране, осуществление единой государственной политики в отраслях и сферах народного хозяйства, отнесенных к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместному ведению Федерации и субъектов, входящих в ее состав (ст. 72 Конституции РФ). Важно отметить, что Основной Закон России создает реальные предпосылки к тому, чтобы Правительство стало действительно способным реализовать намеченные им программы по стабилизации экономики и нести всю полноту ответственности за свои решения и действия.

От других федеральных органов Правительство отличается прежде всего предметом и сферой деятельности. Оно не занимается принятием законов, как Федеральное Собрание, а обеспечивает управление экономикой всей страны. Достаточно сказать, что, согласно ст. 114 Конституции, Правительство разрабатывает федеральный бюджет и отчитывается о его исполнении, осуществляет управление федеральной собственностью, обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственную поддержку культуры, науки, образования и здравоохранения.

Одной из основных функций Правительства являются организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений. Данная задача пронизывает деятельность Правительства, предопределяет содержание и характер его полномочий, подзаконность его решений, т.е. принятие их на основе и во исполнение Конституции, федеральных законов и указов Президента.

Свои полномочия Правительство реализует, принимая постановления и распоряжения по стратегическим и текущим вопросам управления, а также используя право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) путем разработки и внесения в Государственную Думу проектов законов, формирующих необходимую правовую базу. Активное участие Правительства в законотворческом процессе, обязательность его заключений по всем проектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, дают возможность Правительству осуществлять возложенные на него функции и намеченную экономическую программу.

На федеральном уровне Правительство объединяет и координирует работу министерств, комитетов и других подведомственных ему органов. В этом отношении Правительство и федеральная система (структура) управленческих органов тесно связаны. Большинство центральных органов управления, входящих в систему исполнительной власти, находятся в непосредственном ведении Правительства и ему подчиняются.

От исполнительной власти, учитывая мобильность ее действий, субординацию и подчиненность ее органов по вертикали, в решающей мере зависят темпы социально - экономических преобразований и наше движение вперед.

Исключив верховенство одной власти над другой, Конституция кардинально изменила взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти, а также сам механизм контроля и подотчетности Правительства. Закрепив самостоятельность каждой из ветвей власти, Конституция вывела Правительство из своеобразного двойного подчинения. В то же время конституционный выбор, сделанный в ходе референдума 12 декабря 1993 г. в пользу сильных прерогатив Президента в государственном руководстве, не оставляет исполнительную власть бесконтрольной в ее самостоятельности.

Многие полномочия Президента непосредственно касаются деятельности Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Хотя Президент не глава исполнительной власти (как это было записано в ст. 121 предшествующей Конституции), он сохраняет мощные рычаги воздействия на Правительство путем персональных назначений членов Правительства и принятия необходимых решений, в том числе в сфере исполнительной власти.

Очевидно и другое. Конституция закрепила ряд функций непосредственного государственного управления одновременно за Президентом и Правительством. На практике это привело к появлению множества правовых коллизий и управленческих тупиков, требующих законодательного разрешения. Неясно, к примеру, какая мера ответственности лежит на Правительстве по "политическому" и "силовому" блокам министерств и ведомств, находящимся в прямом подчинении Президента. Если Президент осуществляет эти функции непосредственно через министерства (МИД, МВД, Минобороны и др.), минуя Правительство, это неизбежно отрицательно скажется на реализации Правительством своих конституционных правомочий и обязанностей (п. "д", "е" ст. 114 Конституции РФ).

В организации федеральной исполнительной власти пока отсутствует четкое "разделение труда" между Президентом и Правительством. В руках главы государства сосредоточено политическое руководство - определение основных направлений внутренней и внешней политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой. В то же время проведение мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Конституция возлагает на Правительство (ст. 114 Конституции РФ). Ряд министерств и ведомств, выполняющих упомянутые функции, находятся одновременно в ведении Президента и Правительства. Институт двойного подчинения отдельных органов управления, как показала практика, не всегда эффективен. Подобные ведомства обычно ориентируются в своей деятельности на более сильного "хозяина", а другой выполняет, как правило, минимальные функции по руководству таким подведомственным органом.

На практике и после принятия новой Конституции Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению Правительства, в частности об управлении федеральной собственностью, индексации вкладов, повышении минимального размера оплаты труда, введении различных социальных выплат и льгот. Оценка таких актов Президента с точки зрения конституционных полномочий и прерогатив различных органов власти - предмет специального рассмотрения. Заметим только, что для эффективного управления страной и исключения коллизий в законодательстве проблема разграничения компетенции Президента и Правительства в сфере исполнительной власти является достаточно актуальной.

Конституционные статус и полномочия Правительства, естественно, не охватывают всех сторон его деятельности, нуждающихся в законодательном регулировании. Поэтому Конституция предусматривает принятие федерального конституционного закона о Правительстве. В этом законе будут более подробно определены правовые основы и организация его деятельности, порядок формирования и состав Правительства, отношения с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами исполнительной власти субъектов Федерации. Нуждаются в законодательном закреплении формы и способы взаимного делегирования полномочий органами исполнительной власти (ст. 78 Конституции РФ). В федеративном государстве этот путь открывает широкие перспективы для достижения оптимального сочетания децентрализации управления с сохранением за Центром стратегических общегосударственных приоритетов и контроля за проведением реформы.

Конституционное положение об осуществлении Правительством Российской Федерации исполнительной власти Российской Федерации имеет ключевое значение для определения статуса Правительства, его прерогатив, структуры, порядка взаимоотношений с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, иными государственными органами.

Суть упомянутой конституционной формулы состоит, во-первых, в том, что Правительство осуществляет - наряду с Президентом, парламентом и судами Федерации - государственную власть на основе принципа разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную.

Во-вторых, Правительство возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Речь идет о системе, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ее ведения, а также полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации.

В-третьих, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства, за исключением случаев обеспечения конституционных полномочий Президента Российской Федерации либо подведомственности Президенту в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Осуществление полномочий федеральной государственной власти обеспечивается в соответствии с Конституцией Президентом и Правительством на всей территории страны. Издаваемые Правительством постановления и распоряжения обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Состав Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период.

Правительство Российской Федерации возглавляет его Председатель. В состав Правительства входят также заместители Председателя Правительства, федеральные министры. Кандидатуры на эти должности предлагаются Президенту Российской Федерации Председателем Правительства.

Президентом может быть введена должность федерального министра, не являющегося руководителем федерального министерства, а также установлено, что руководитель федерального органа исполнительной власти является одновременно заместителем Председателя Правительства.

В качестве постоянного органа Правительства действует его Президиум. Президиум состоит из Председателя Правительства, его заместителей, федеральных министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, федерального министра - Руководителя Аппарата Правительства.

Проблемы развития системы исполнительной власти в Российской Федерации

исполнительная власть правительство

Современная конституционная система России содержит в себе ряд принципов и особенностей, которые задают объективные проблемы в построении и функционировании системы исполнительной власти, в осуществлении ее модернизации.

Во-первых, речь идет о двойственности (дуалистичности) системы исполнительной власти. Фактически сложилось: разделение полномочий исполнительной власти между Президентом РФ и Правительством РФ. При этом один из этих центров - Правительство РФ - осуществляет реальное управление финансовыми и материальными потоками, а другой - Президент РФ - несет политическую ответственность за экономические результаты деятельности Правительства РФ. Такая двойственность исполнительной власти порождает разделение и дублирование функций между Администрацией Президента РФ, Советом Безопасности и Правительством РФ. То, что внутри исполнительной власти действуют несколько аппаратных центров выработки и принятия решений, требует выстраивания и поддержания сложного механизма согласований готовящихся решений, который по определению не может быть оптимальным.

Другим негативным аспектом сложившейся ситуации, т.е. односторонней ориентации Правительства РФ на Президента РФ, является ослабление политической ответственности представительной власти в лице Государственной Думы ФС РФ и Совета Федерации ФС РФ за результаты проводимой экономической политики. Обе палаты российского парламента воспринимают Правительство РФ как некую внешнюю силу, с которой политически выгодно находиться в конфронтации, оказывая определенное давление и на Президента РФ, вынужденного поддерживать в лице Правительства РФ исполнительную власть как таковую.

В современных условиях надлежит, прежде всего, определиться в том, какой вариант президентуры предпочтительней для организации власти в России:

- президент, непосредственно осуществляющий руководство исполнительной властью, стоящий на вершине исполнительной вертикали;

- президент, выполняющий функцию координации в системе разделения властей.

Совместить эти два начала в деятельности главы государства чрезвычайно трудно. Естественное тяготение Главы государства к исполнительной власти постоянно будет отодвигать на второй план задачи координации деятельности государственных органов, составляющих различные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, во главу угла надо поставить одну из функций.

В настоящее время институт президента загружен чрезмерно большим объемом дел в сфере исполнительной власти, что неизбежно ограничивает функции правительства. Изменение акцента деятельности позволит Главе государства в большей мере заниматься стратегическими вопросами государственной политики, функционирования системы органов исполнительной власти и взаимоотношений федеральных органов и органов субъектов Федерации. Правительству РФ удастся концентрировать свои усилия на решении основных экономических и социальных задач, руководстве звеньями исполнительной власти, координации и контроле за их деятельностью.

Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией Главы государства и всей системы государственного управления, и она приобретает ведущее значение в правовом государстве в рамках конституционно закрепленной системы разделения властей.

Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной и исполнительной власти на всех уровнях. Без определения совместных целей и взаимного участия в их реализации они могут принимать решения, исключающие друг друга.

После вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. предпринимались неоднократные попытки реформирования системы органов исполнительной власти на федеральном уровне. Однако в основном эти попытки сводились к упразднению одних, созданию других и изменению иерархической подчиненности министерств и ведомств, образованию многочисленных комитетов и комиссий при Президенте РФ.

Проведенная работа по анализу формирования и функционирования федеральных органов исполнительной власти, практики их деятельности, разработка организационных мер по совершенствованию бездействующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне позволяет обосновать вывод о необходимости разработки специальной федеральной программы, предметом которой должно стать развитие системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Подобная программа по своему содержанию и форме должна находиться в рамках общей концепции проводимой в Российской Федерации административной реформы. Высказываются различные мнения о направленности возможной программы ее реализации. Следует остановиться на том подходе, который предусматривает следующие направления работы в рамках данной программы:

а) создание органа, специально ориентированного на исследование состояния государственного управления и совершенствование системы исполнительной власти;

б) разработка организационных мер по совершенствованию действующей структуры органов исполнительной власти на федеральном уровне;

в) организация работы по совершенствованию правового статуса обновленной системы органов исполнительной власти. Включение в Программу правовой реформы пакета актов первоочередной важности. Ряд проектов законов по данной проблематике уже предусмотрены программами работы Президента РФ, Федерального Собрания РФ и Правительства РФ;

г) организация координационных механизмов по совершенствованию информационных процессов в системе исполнительной власти РФ, обеспечение информатизации этой «ветви» государственной власти;

е) меры по повышению эффективности организационных механизмов в деятельности органов исполнительной власти, по улучшению взаимодействия последней с другими ветвями государственной власти России;

ж) меры по комплексному обеспечению и постоянному управлению процессами развития системы исполнительной власти;

з) ориентация науки на проведение исследований тенденций развития и изменения природы государственной власти в условиях постиндустриального информационного общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Согласно Конституции РФ Правительство РФ осуществляет в России исполнительную власть. Правительство выступает как самостоятельный институт, существующий наряду с институтом президента. Такая конституционная конструкция отличает российскую форму правления от “классической” модели полной президентской республики, которая принята в США и ряде других стран, где министры (главы департаментов) назначаются президентом и осуществляют свою деятельность под его непосредственным руководством, образуя во главе с ним так называемый кабинет.

Еще одно отличие состоит в том, что в России Правительство несет ответственность также и перед парламентом. Правда, такая ответственность имеет свои пределы. Отношения Правительства с Государственной Думой начинаются с утверждения ею Председателя Правительства, назначаемого Президентом. На этом полномочия парламента в деле формирования Правительства исчерпываются, но право контроля остается чрезвычайно важным инструментом воздействия. Государственная Дума вправе выражать недоверие Правительству, что в установленных Конституцией случаях ведет к его отставке.

Потенциал Правительства очень значителен, но для того, чтобы его полнее использовать, необходимо укреплять его самостоятельность и повышать его ответственность.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г. // Российская газета № 237 от 25.12.93 г.

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти. // Государство и право, 1997, № 3, с.15.

В.Е. Чиркин Президентская власть // Государство и право № 5, 1997.

Размещено на Allbest.ru