Місцеве самоврядування: сучасні проблеми

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Місцеве самоврядування в Україні: сучасні проблеми

Вступ

В умовах зміни відносин між владними суб'єктами в Україні, реалізації політичної та адміністративної реформи особливої значущості набуває питання підвищення ефективності роботи органів місцевого самоврядування. Реальне вирішення цієї проблеми, навіть в умовах стабільної політичної системи, вимагає, з одного боку, забезпечення чіткого розподілу повноважень між окремими органами влади, структурними підрозділами та працівниками, які в них працюють, а з іншого - зростання професіоналізму та компетентності кожного працівника.

Безумовно, питанням розвитку місцевого самоврядування в Україні сьогодні приділяється багато уваги з боку науковців. Проте й до сьогодні важливою проблемою залишається поєднання науки і практики управління, переломлення наукових рекомендацій через спектр конкретних дій та напрямів роботи органів місцевого самоврядування. Важливим аспектом в цьому ракурсі є забезпечення належного професійного рівня посадових осіб, їх здатності відповідати потребам сучасного суспільства, яке швидко змінюється.

1. Загальні проблеми місцевого самоврядування

Ось вже 16 років в Україні тривають дискусії відносно реформи місцевого самоврядування (МСВ). Особливо тема загострюється у виборчий період, коли ледь не всі політики починають обіцяти, що займатимуться питаннями реорганізації і реформи місцевого самоврядування. Сьогодні центральна влада, народні депутати, депутати місцевих рад і навіть політологи в один голос говорять про те, що повноваження місцевого самоврядування потрібно розширювати, що території повинні бути повноцінними одиницями, які самі можуть вирішувати, як їм потрібно жити і працювати. Забезпечити це повинен законопроект №3207-1 «Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування», який є складовою частиною політреформи.

На думку експертів, Україна вже давно потребує децентралізації влади і розширення повноважень місцевого самоврядування. На думку ряду політиків, починати потрібно з реалізації в повному об'ємі політреформи в частині Закону №3207-1 з місцевого самоврядування. Крім того, необхідна адміністративна реформа і пакет законів з податкового, бюджетного, земельного кодексів. На сьогоднішній день цей процес тісно пов'язаний з перипетіями боротьби за владу на центральному рівні і є надмірно заполітизованим. Проте, незалежно від політичної кон'юнктури, загальновизнано, що існуюча система місцевого самоврядування в Україні є далеко не досконалою і має безліч вад. Нижче наведено ті з них, які є актуальними.

Вади існуючої системи місцевого самоврядування:

1. У місцевої влади в Україні немає прав, лише обов'язки. Головний лейтмотив цієї тези - по суті, місцеве самоврядування в Україні перетворилося сьогодні на відділ праці і зарплат для бюджетної сфери. За більш детального розгляду проблеми, з одного боку, повноважень неначебто не вистачає, проте для тих, хто в місцевій владі працює зараз, неначе і не треба більше повноважень. З іншого боку, ми бачимо ще більший безлад нагорі, в центральних органах влади, і стає зрозуміло, що треба підсилювати роль місцевого самоврядування, тому що зараз жодна вертикаль влади не функціонує повноцінно. Якщо придивитися до цієї проблеми пильніше, виявиться, що проблема полягає не лише в недостатності повноважень для місцевого самоврядування, але ще й у тому, що більшість управлінців дотепер не зрозуміють, що їм з цими повноваженнями робити.

На даному етапі місцеве самоврядування в Україні існує лише на папері. Це виявляється в бюджеті, який намагаються прийняти: він надто централізований, і в ньому передбачене жорстке, ручне управління фінансовими коштами. У результаті жоден орган місцевого самоврядування не зможе відчути себе самостійним, адже коли грошей немає, нічого не можна спланувати не тільки щодо розвитку міста і конкретної території, але і за соціальними програмами. Ось коли ми почнемо формувати бюджет знизу, тоді в Україні і почнеться реальне місцеве самоврядування.

2. Недостатня інформованість громадян про діяльність місцевої влади. В Україні поки що громадяни знаходяться в інформаційній залежності від місцевого керівництва і можуть лише сподіватися на його справедливі рішення. Пересічні громадяни про місцеве самоврядування згадують лише у крайньому випадку, їм важко інколи навіть назвати імена місцевого керівництва. Візьмемо для прикладу Луганську область. Згідно з даними дослідження «15 років з любов'ю до Слобожанщини», проведеного компанією ДІАЦ на початку вересня 2006 року, далеко не всі луганчани можуть назвати керівника області.

3. Відсутність діалогу влади з населенням. Хоча влада уперто намагається його налагодити. Наприклад, як заявила заступник голови Луганської облдержадміністрації С. Хунов в ході семінару для працівників органів місцевого самоврядування області по основних напрямах роботи зі зверненнями громадян, в цілому в регіоні сьогодні ведеться системна робота зі зверненнями громадян. Зокрема, за 10 місяців 2011 року в облдержадміністрацію надійшло близько 10 тисяч звернень 9666 громадян, з яких через органи вищого рівня надійшла приблизно половина. Правда, при цьому порівняно з 2010 роком загальна кількість звернень знизилася на 40%.

При цьому керівництвом ОДА за цей період було проведено 284 особисті прийоми, а також 40 прямих телефонних ліній, в яких брало участь більше 2 тис. громадян. Але ці цифри свідчать не тільки про добру організацію згаданої сфери місцевою владою - вони говорять ще і про те, що луганчани поступово знижують рівень зверненнь до місцевого керівництва, що у Європі, до речі, вважається не дуже доброю ознакою.

За словами фахівців, відсутність чи зниження кількості звернень громадян - пряме свідчення втрати їх довіри до місцевої влади. Наприклад, переважна більшість скарг стосується проблем житлово-комунального господарства, проте представники влади, вирішуючи цілком конкретні питання, все одно не можуть придумати дієвого способу ліквідувати саме джерело проблем і розробити комплекс заходів, які допомогли б їм в цьому.

4. Недостатня увага місцевої влади до вивчення іноземного досвіду. Наприклад, польські колеги готові поділитися досвідом з Україною, проте українці не прагнуть до створення подібних проектів. Це добре продемонстрував візит депутатів місцевих рад Сходу України на навчальний семінар до Польщі, де управлінцям було запропоновано обмінюватися не тільки досвідом, а й просто ідеями.

Тільки представники громадських організацій позитивно відгукнулися на таку пропозицію, хоч вони й так реалізуть немало суспільно корисних проектів різної спрямованості. А місцева влада не завжди знаходить час на те, щоб нашвидкоруч проглянути ці проекти.

5. Досконалість механізмів формування органів місцевого самоврядування. У нас, по суті, немає жодної місцевої ради, в якій би на кожній посаді працював професіонал. Там, де 5-7 партій після виборів прийшли до влади, вони не працюють нормально, а ділять повноваження. І виходить, що основний принцип входження до органів місцевої влади - це не професіоналізм, а служіння тій чи іншій політичній силі, прихильність тому чи іншому політичному керівнику. Це безвихідь для самоврядування. У нас, по суті, обирають не мера, а політичну силу, у нас призначають не фахівців, а тих, хто відданий і симпатичний, а відданість і професіоналізм - це не завжди синоніми.

У результаті, наприклад, в нашому комунальному господарстві призначення відбуваються саме за таким принципом, і зараз там працює хто завгодно - історики, політологи, економісти, але не інженери.

Перш за все варто змінити сам принцип формування органів місцевого самоврядування. Необхідно навчитися слухати те, що говорить суспільство. «Не завжди той, хто управляє, знає, що буде кращим для людей. Ну а суспільство повинно знати, чому ухвалюються ті або інші рішення», - радить представник польського Фонду розвитку локальної демократії Рафал Крамза.

Так, на думку європейських фахівців, встановити діалог із суспільством достатньо просто - для цього більше уваги потрібно приділяти не лише поліпшенню графіків прийомів, але і спілкуванню з суспільним організаціям, які працюють на кожній конкретній території і пропонують реальні механізми для вирішення різних соціальних проблем. Наприклад, в Польщі таких організацій настільки багато, що навіть на виборах до органів місцевого самоврядування поляки більшої ваги надають саме кандидатам від суспільних організацій, а не політичних партій, та й взагалі партії на цьому рівні виборів просто не мають рейтингів. За рахунок суспільних організацій Польща розв'язує проблеми безробіття, соціальної реабілітації інвалідів, а також побутові проблеми територіальних громад.

В Україні ж поки все відбувається навпаки, проте, за словами фахівців, сьогодні це ще можна вирішити. Вже нині можна спрогнозувати, що різка і необдумана переорієнтація на європейський досвід може тільки негативно позначитися на житті нашої країни. Якщо, скажімо, суспільні організації раптом відчують надмірну довіру до себе, вони можуть так само, як і політичні партії, спеціально створюватися винятково під виборчі кампанії.

Втім, звичайно, на співпрацю України з країнами ЄС можна дивитися по-різному. З одного боку, це користь для нашої країни, яка просто не знає, що за допомогою держав-сусідів її життя може бути більш якісним і комфортним. З іншого боку, будь-яка благодійна допомога має ризик отримати ту чи іншу залежність від благодійника.

Власне реформа самоврядування повинна складатися з декількох блоків.

Перший пов'язаний з реалізацією другого етапу політреформи: це внесення поправок в Конституцію, що дасть місцевому самоврядуванню свою виконавчу структуру і повноваження.

Другий - створення спеціального законодавства для місцевого самоврядування, що стане поштовхом для подолання двовладдя за рахунок ліквідації державних адміністрацій.

Ну і, нарешті, третім етапом повинен бути перегляд економіки місцевого самоврядування, в рамках якого потрібно провести реформу міжбюджетних відносин.

Завдяки цьому у органів місцевого самоврядування з'явиться самостійна економічна база, будуть розділені фінансові потоки для місцевих потреб і потреб центру.

2. Актуальність проблем місцевого самоврядування

самоврядування місцевий реформування правовий

Місцеве самоврядування, зазначено в ст. 140 Конституції України, є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Проте аналіз законодавства України дає можливість охарактеризувати місцеве самоврядування не лише в якості права територіальної громади, але й у якості відповідної засади конституційного устрою України. Так, ст. 7 Конституції України у відповідності до ст. 2 Європейської Хартії місцевого самоврядування закріплює принцип визнання і гарантування місцевого самоврядування. Цей принцип означає встановлення у нашій державі демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на повній самостійності територіальної громади, органів місцевого самоврядування при вирішенні усіх питань місцевого значення.

З іншого боку, місцеве самоврядування є специфічною формою народовладдя, яка характеризується наявністю специфічного суб'єкта - територіальної громади - і особливим місцем у політичній системі суспільства. Хоча місцеве самоврядування і не входить в механізм державної влади, проте його взаємозв'язок із державою проявляється в наступному: місцеве самоврядування і державна влада мають одне джерело - народ (ст. 5 Конституції України), органам місцевого самоврядування можуть передаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади (ст. 143

Конституції України), а виконання таких повноважень контролюється відповідними органами.

Тоталітарна спрямованість радянської влади, етатичний характер держави, що виявлявся, насамперед, в пріоритеті держави над людиною, догматизований підхід до вирішення державно-правових проблем не сприяли, а здебільшого і пригнічували розвиток місцевого самоврядування. Тому проблема становлення місцевого самоврядування саме у такій тривимірній моделі (право-конституційна засада-форма народовладдя) є надзвичайно важливою сьогоднішні у контексті розбудови української державності за принципами демократії.

Реформа місцевого самоврядування (її ще називають муніципальною реформою) повинна зводитися до відродження усталених історичних традицій, руху до світових стандартів, готовності держави поступатися командно-адміністративними методами управління, а також до формування свідомих громадян, спроможних взяти на себе повноту влади на місцях і відповідальність за вирішення місцевих справ. Без утвердження самоврядності не може бути мови про демократичну правову державу, громадянське суспільство. Це викликає необхідність переосмислення місця й ролі місцевого самоврядування в системі громадянського суспільства. А враховуючи державний курс України на євроінтеграцію, необхідне створення найкращого варіанту моделі організації державної влади на рівні регіону, яка б відповідала сучасним європейським стандартам та була спрямована на забезпечення прав, свобод і законних інтересів територіальної громади міста.

Базовою проблемою у сфері місцевого самоврядування є відсутність цілісної концепції місцевого самоврядування, відсутність єдності у підходах щодо розуміння природи, ролі, місця самоврядності в житті суспільства. Україна прагне напрацювати власну модель місцевої влади, не спотворену впливом антидемократичних традицій, стереотипів радянської доби, екстрапольованих до вітчизняного правового поля, з урахуванням економічних, природно-географічних чинників. Але такі спроби на даний момент не можна вважати вдалими, а сам процес створення такої концепції є дуже повільним, що негативно відбивається на розвиткові місцевого самоврядування.

Ситуація погіршується ще й наявністю інших не менш важливих проблем місцевого самоврядування. А саме:

* недосконала вітчизняна теорія,

* відсутність стратегічності, системності, обґрунтованості, методологічного забезпечення, та невизначеність законодавчого поля, яке гарантувало б організаційну, правову та матеріально-фінансову самостійність місцевого самоврядування;

* необізнаність населення територіальних громад з методикою вирішення

місцевих справ, реальними механізмами участі його у прийнятті рішень на місцевому рівні;

* недосконале розмежування і незбалансованість повноважень центру і місцевих органів при переважаючих адміністративно-командних методах управління;

* непрозорість механізмів розподілу матеріально-фінансових ресурсів територіальних громад;

* повільне реформування у сфері місцевого самоврядування.

Найважливішою серед зазначених проблем є відсутність стабільної правової бази місцевого самоврядування, безсистемне та непослідовне напрацювання законодавчих актів, які нерідко суперечать один одному. На даний час нараховується понад три тисячі нормативно-правових актів, в яких фігурує термін «місцеве самоврядування», і сімсот законів, які регулюють відносини у цій сфері. Це призводить до наявності конкурентних і колізійних ситуацій та неврегульованості багатьох питань місцевого самоврядування і породжує проблему вдосконалення і систематизації законодавства та видання кодифікованого акту з питань місцевого самоврядування.

Варто відмітити, що у Верховній Раді України дуже часто розглядаються законопроекти, якими вносяться певні зміни в Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні». Розробка таких поправок викликана, в першу чергу, недостатньою узгодженістю правових норм Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», особливо в частині розмежування повноважень. Тому створення єдиного кодифікованого акту на даний час необхідне і обумовлене насамперед існуванням значної кількості нормативно-правових актів, що становлять правову основу для регулювання відносин у сфері місцевого самоврядування. Таким чином, у сукупності вони становлять нову галузь сучасної правової системи - муніципальне право, або, іншими словами, право місцевого самоврядування.

Ця нова галузь права, з огляду на нагальну потребу сприяти розвиткові місцевої демократії в країні, повинна постійно вдосконалюватися - розширювати та поглиблювати сферу правового регулювання. Тому наразі дуже актуальним є питання створення та прийняття законодавцем Муніципального кодексу України.

Процес розробки цілісної концепції моделі місцевого самоврядування та системи територіальної організації влади неминуче створює потребу внесення змін у Конституцію України та низку законів про місцеве самоврядування, між якими існують певні протиріччя, що призвели до існування внутрішньо суперечливої і невідповідної сучасним європейським стандартам системи територіальної організації влади.

У розвиток базових законів «Про місцеве самоврядування в Україні», і «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування» треба прийняти закони щодо розмежування компетенції органів місцевого самоврядування та органів державної влади, закони про порядок формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування, про гарантії місцевого самоврядування тощо.

Інша проблема - недосконалість механізму розмежування повноважень, розподілу, регулювання, перерозподілу відносин між центром і регіонами, а формування повноцінного місцевого самоврядування неможливе без децентралізації державної влади.

Причинами виникнення такої проблеми є постійні трансформації структури органів влади, зміна їх назв, функцій, компетенції та повноважень при повільній зміні внутрішньої суті форм і методів управління.

У науці про місцеве самоврядування розрізняється децентралізація демократична, коли місцеві справи вирішують особи, обрані місцевим населенням, і децентралізація адміністративна, коли місцеві справи вирішують призначені з центру представники центрального уряду. Саме друга модель діє зараз в Україні. Суть децентралізації державної влади полягає у передачі територіальним громадам або органам, яких вони обирають, вирішення тих справ, виконання яких до певного часу належало державі. Держава не повинна брати на себе вирішення питань, які можуть успішно вирішувати органи самоврядування.

Назріла також необхідність уточнити та розмежувати повноваження між органами місцевої влади та органами місцевого самоврядування з урахуванням сучасних реалій. На черзі перегляд закону про місцеві державні адміністрації та про місцеве самоврядування. При розгляді цих законодавчих актів саме у такій парі можна говорити про зміну системи місцевої влади на користь територіальних громад.

Із цією проблемою дуже тісно пов'язаний і матеріально-фінансовий аспект управління місцевими справами. На даний час склалася ситуація, коли державні функції (такі як освіта, охорона здоров'я, соціальний захист) займають у місцевих бюджетах понад 80 відсотків видатків, за умови, що класичне самоврядування - це дороги, освітлення вулиць, благоустрій, житлово-комунальний фонд, навколишнє середовище, розвиток культури в регіоні тощо. Саме на утримання цих об'єктів мають витрачатися 80 відсотків місцевого бюджету, а не на суто державні функції.

Таким чином, можна зробити висновок, що функції місцевого самоврядування загалом не забезпечені адекватними джерелами фінансування. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на них функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів. Як наслідок - основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів є загальнодержавні податки і трансферти з державного бюджету. Це обумовлюється домінуванням витрат на забезпечення делегованих повноважень у структурі видатків місцевих бюджетів, а також централізацією фінансових ресурсів у державному бюджеті.

Доходи, закріплені за місцевими органами влади для фінансування делегованих повноважень, і трансферти з державного бюджету не є фінансовим ресурсом, яким вони можуть вільно розпоряджатися. Вказані кошти не можуть бути використані на фінансування власних повноважень органів місцевого самоврядування. Крім того, децентралізувати бюджетну систему не вдається з причини недостатності фінансових ресурсів територіальних громад для самостійного формування місцевих бюджетів. Велика чисельність в Україні територіальних громад (близько 30 тисяч) значно ускладнює процес розрахунку такої великої кількості місцевих бюджетів. Можливим виходом із ситуації може стати укрупнення територіальних громад, що передбачає процес їх об'єднання. Проте Конституція України закріплює право на об'єднання лише громад сусідніх сіл. Закону, який регулював би ці питання, немає.

Є й інші проблеми, вирішення яких є умовою подальшої децентралізації влади та розвитку місцевого самоврядування. Це, наприклад, невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування.

Враховуючи передбачені Конституцією складові територіального устрою України (АРК, області, райони, міста, райони в містах, селища, села) та її положення щодо визначення місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що здійснення місцевого самоврядування охоплює лише межі населених пунктів. Питання про те, під чиєю юрисдикцією повинна перебувати територія між населеними пунктами, залишається відкритим.

Вирішити цю проблему можна шляхом закріплення базової територіальної одиниці - громади, що буде включати як територію населеного пункту, так і визначені землі навколо нього. А відтак необхідні зміни у ст. 133 Конституції України. Це дасть змогу, з одного боку, забезпечити повсюдність місцевого самоврядування (поширити його на всю територію Української держави), з іншого, - укрупнити громади і забезпечити їх самодостатність.

Висновок

У будь-якому випадку реформа місцевого самоврядування вимагає послідовності і тривалості у часі. Логічно було б почати її з реформи адміністративно-територіального устрою: по-перше, законодавчо встановити статус адміністративно-територіальних одиниць; по-друге, визначити чіткі і науково обґрунтовані критерії їх класифікації; по-третє, законодавчо закріпити взаємовідносини між державою і адміністративно-територіальними одиницями. По-четверте, закріпити форми і методи взаємин між власне територіальними одиницями держави.

Список літератури

1. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

2. Закон України «Про місцеві державні адміністрації».

3. Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

4. Європейська хартія місцевого самоврядування.

5. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація / Під ред. Н.Р. Нижник. - К.: УАДУ, 1997.

6. Куйбіда В.С. Сучасні проблеми і регіональні особливості місцевого самоврядування в Україні / В.С. Куйбіда; Відп. ред. І.В. Розпутенко; Укр. Акад. держ. упр. при Президентові України. - Л.: Літопис, 2001. - 176 с.

Размещено на Allbest.ru