Государственная служба в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Становление государственной службы в России

2. Развитие государственной службы в России в XIX - начале XX вв.

3. Государственная служба в России в XX в. и на современном этапе

Заключение

Список литературы

Введение

Создание высокоэффективной государственной службы, рассматриваемой в органической связи со всей системой государственного управления, является необходимым условием укрепления российской демократической государственности, повышения авторитета и действенности власти. Сегодня для государственного строительства формирование широкого слоя высококвалифицированных государственных гражданских и муниципальных служащих, способных обеспечить эффективность и безупречность работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, является одной из важнейших задач.

С юридической точки зрения современная государственная служба России представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан.

В советский период государственный аппарат формировался на основе принципов клановости, землячества, закрытости и строгого отбора по принципу партийной преданности. Исследователями советская служба, сложившаяся к концу 80-х годов XX столетия, правомерно характеризуется как малоподвижная законсервированная система, отвергающая все новое.

В начале 90-х годов прошлого столетия возникла необходимость создания государственного аппарата, способного проводить в жизнь масштабные реформы, решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни. Отсюда очевидна актуальность и необходимость изучения истории становления государственной службы в России.

1. Становление государственной службы в России

По сути, достаточно глубокое и продуманное создание государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Это не значит что Петр создал государственную службу в нашей стране «с нуля». Достаточно вспомнить опыт функционирования приказной системы Московского царства в XVI - XVII вв. Однако именно Петр Великий создал государственную службу в России как регулярный общественный институт.

Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Ее принятие свидетельствовало о ряде новых обстоятельств:

1. Бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными -- его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

2. Сформулированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, и он мог передавать титул по наследству; с четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический.

3. Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян): уже после рождения дети дворян-аристократов записывались в должность и по достижении ими пятнадцатилетнего возраста имели достаточно важный чин. Такая юридическая фикция была, несомненно, обусловлена пережитками старых принципов службы и основывалась на фактическом господстве в аппарате дворянской аристократии.

4. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания). Дети дворян по разнарядке направлялись на учение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак).

Абсолютная монархия -- форма правления, при которой монарху юридически принадлежит вся полнота власти. В этот период ликвидируются старые сословно-представительные институты и происходит максимальная концентрация власти. С 1653 г. Земские соборы более не собирались, вместо них правительство созывало сословные совещания (1660, 1667, 1682 гг.). Но и они перестали собираться уже с начала XVIII в. В 1721 г. Сенат совместно с Духовным Синодом преподнес Петру I титул императора. Россия становится империей.

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие, как Боярская Дума и приказы, прежде, чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская Дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей Она становится контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.

Численность Боярской Думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» -- прототип кабинета министров; выделяется еще одна структура -- Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская Дума превращалась из политического совета в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской Думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек).

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской Думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской Думы (традиция, спонтанность).

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления -- приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. -- 53, в 1684 г. -- 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления, -- к 1682 г. она достигла трехсот. В конце XVII в. было произведено укрупнение, объединение отраслевых и территориальных приказов. Во главе каждого из них стал один из видных бояр-аристократов, это усилило авторитет и влиятельность органа. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группе других приказов (например, счетный приказ), соподчиняя их единому направлению государственной деятельности, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления. В ходе этого процесса число приказов уменьшалось, но общая численность штата чиновников возросла: если в 40-е гг. XVII в. приказный аппарат составлял около тысячи шестисот человек, то уже в 90-е годы он возрастает до четырех тысяч шестисот человек. В штате центрального московского аппарата в это время было задействовано около трех тысяч человек. При этом значительно возросло число младших чиновников, что было связано с дальнейшей специализацией в деятельности приказов и их ведомственным разграничением.

Складывалась новая система чинов, единых для отраслей государственного управления, армии и местного управления. Таким универсальным чином становились стольники. Отмена местничества постановлением 1682 г. изменила принципы подбора руководящих кадров, новые принципы их формирования закрепила Табель о рангах 1722 г.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до двухсот пятидесяти, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80 гг. XVII в. вытеснили по всей территории страны выборные местные органы. Воеводы руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы -- разряды (предшественники будущих губерний).

Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными органами. К ним относился Приказ тайных дел (1654-1676 гг.), выполнявший ряд разнообразных функций: хозяйственно-управленческих, контрольных (за местными органами и воеводами), надзорных (за посольствами). В лице этого приказа было создано учреждение, вставшее над всеми центральными отраслевыми органами управления.

2. Развитие государственной службы в России в XIX - начале XX вв.

Историко-правовой анализ различных материалов, собственно характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX в., свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса осуществил Николай I законами от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй - условия дальнейшего продвижения по лестнице чинов. В основу продвижения был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась. Николай говорил, что на самом деле «моей империей управляют двадцать пять тысяч столоначальников». Маркиз де Кюстин в своих знаменитых и одиозных записках о России так описал эту ситуацию: «Здесь имеется особый класс людей, соответствующий нашей буржуазии, но не имеющий ее твердого характера - следствия независимости и ее опытности - следствия свободы мысли и образованности ума; это класс низших чиновников, как бы второе дворянство... они самые жестокие деспоты в этом деспотическом государстве; выходцы из народных училищ, вступившие в статскую службу, они правят империей вопреки императору».

Большую роль в системе мер по совершенствованию и собственно рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Уместно здесь вспомнить слова Ключевского, который, характеризуя заслуги М.М. Сперанского, писал: «Со времен Ордина-Нащокина у русского престола не становился другой такой сильный ум, после Сперанского, не знаю, появится ли третий. Это была воплощенная система». Сперанский, занимавший ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII в. В качестве ключевых аспектов реформы государственного управления можно выделить перестройку центрального управления - образование министерств и Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Согласно царскому Указу от 6 августа 1809 г. для производства в чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) требовались помимо соответствующей выслуги лет свидетельство об окончании курса в одном из российских университетов либо сдача экзамена по прилагавшейся к Указу программе. Программа была довольно обширной и предполагала знание русского и одного иностранного языка, основательные знания в области права - естественного, римского, уголовного и гражданского, отечественной истории, экономики и статистики, а также общие познания по ряду других предметов.

Состояние государственного управления и службы определялось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрократии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия освобождения дворян от обязательной государственной службы, жалованных им привилегий, отказа от петровского принципа повышения в чине при занятии соответствующей должности. Стремление получить более высокий чин без должностного продвижения, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостными крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатурная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действующей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных реформ. Администрация, суды в центре и на местах были поражены эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались бедностью податного населения, миллионными недоимками. Выручали доходы от винной торговли.

В начале века оставалась непопулярной среди дворянства гражданская служба, куда переходили неприспособленные к армейской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточное образование, низкая квалификация чиновничества.

При помощи М.М. Сперанского и других усилена линия на повышение образованности чиновничества, упорядочено чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера становились лишь простым отличием, перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответственно, аккуратно.

Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» (6 августа 1809 г.), известный в истории государственного управления и службы как закон об экзаменах.

Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асессора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали значительные классные привилегии, предусмотренные для чиновников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сданных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. «Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших познаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками».

Подготовке кадров для управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образованную прослойку чиновничества.

При Николае I, который предпочитал опираться преимущественно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дворянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 апреля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохождения государственной службы, введены строгие правила по соблюдению формулярного (послужного) списка, повышению деловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, почетные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращивания числа государственных чиновников, увеличившегося за полвека вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией правят столоначальники».

В первой половине XIX в. проведена уникальная систематизация законов, которая в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно.

Повелением Александра I создана специальная комиссия, приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Госсовете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А. Балугьянского. В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники. За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или «Основные законы (фундаментальные)», законы о наследовании престола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые.

М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество, отредактировать многие законы, освободить их от неточных, двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 томов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ).

На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах действующих законов, составивших Свод законов Российской империи (СЗ РИ). Свод составлен по оригинальной системе М.М. Сперанского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, центральном, местном управлении, о государственной службе, сословиях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданского, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г.

По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либерально-конституционными идеями своих отвергнутых властью проектов, введено понятие «Основных государственных законов Российской империи», в качестве которых систематизированы в первом томе «Свода законов Российской империи» императорские законы XVIII -- начала XIX в. о государственном устройстве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон «Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Другими основными законами закреплена вся система самодержавной власти и управления: исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление, суд. Воля монарха -- источник и воплощение основных государственных законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной власти представителей немецкой, голштинской династической линии на российском престоле, для которых россияне должны быть исполнительными, законопослушными верноподданными. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», -- закреплено в основных законах абсолютное право монархов на власть и управление во всей государственной системе. Тем самым сформулирована представлявшаяся тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая любое конституционное ограничение самодержавия каким-либо представительным сословным или многосословным учреждением.

Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы, систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей, удобства работы управленческого бюрократического аппарата.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей. На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм николаевского времени. Первое десятилетие его царствования было отмечено двумя упоминавшимися выше законами и утверждением «Устава о службе гражданской», который установил примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями просуществовали вплоть до 1917 г.

Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специально созданная для этих целей комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. При этом комиссия использовала в качестве аргумента довод, звучавший в начале XX в., т.е. почти накануне первой революции, вопиющим диссонансом с настроениями большей части образованного общества: чин-де суть проявление царской милости по отношению к любому подданному независимо от его сословия. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества. Однако даже для принятия таких полумер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Но сами чины опять сохранились. Временное правительство в августе - сентябре 1917 г. подготовило проект постановления «Об отмене гражданских чинов, орденов и других знаков отличия», но не успело его утвердить.

Еще одним ярким представителем конца XIX - начала XX в., сыгравшим большую роль в совершенствовании системы государственной службы России, был С.Ю. Витте - министр путей сообщения, финансов, председатель Кабинета, а затем и первый председатель Совета Министров. Человек блестящих способностей, аналитического ума, сделал максимум возможного для того, чтобы не допустить революционной катастрофы, посредством принятия решения по ограничению монархии и предотвращению войны с Японией. Он сумел провести ряд важных финансово-экономических реформ, а также обновил государственный аппарат управления. Тем не менее его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя.

3. Государственная служба в России в XX в. и на современном этапе

Начиная с 20-х годов XX века в России господствовал классовый подход к формированию государственной службы. В Конституции СССР отсутствовало даже упоминание о государственной службе. В юридической доктрине эпохи того времени государственная служба относилась исключительно к административному праву. Сложившаяся нормативная правовая база государственной службы представляла собой совокупность актов различной юридической силы, классифицированной по отраслевой принадлежности. В основу концепции формирования кадров государственной службы как инструмента власти было положено сочетание принципов классовости, партийности, землячества, личной преданности.

Одним из основных принципов формирования кадрового состава государственных служащих являлся номенклатурный принцип. Его влияние находило свое отражение в том, что действовавшие нормативные правовые акты распространялись на государственных служащих в зависимости от принадлежности к определенной группе должностей, группе лиц, занятых в конкретной отрасли управления. Номенклатура включала в себя перечень должностей в аппарате партийных, государственных и общественных организаций всех уровней и звеньев. Все государственные служащие в СССР относились к административно-управленческому персоналу.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.

Впервые упоминание о государственной службе появилось в статье 48, статье 72 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России (в редакции от 21 апреля 1992 года). В них было провозглашено право равного доступа к любым должностям в государственных органах в соответствии с профессиональной подготовкой и без какой-либо дискриминации, а федеральная государственная служба России была отнесена к ведению федеральных органов государственной власти. Введение правового института государственной службы в Конституцию Российской Федерации было предопределено стремительным развитием конституционного правотворчества в стране в течении 1991-1992 годов. Практически все проекты конституций включали нормы о равном доступе к государственной службе.

Федеративным договором 1992 года и Конституцией Российской Федерации 1993 года впервые были заложены основы законодательного регулирования государственной службы, как важного элемента государственного управления. На протяжении последнего времени вся система государственной службы Российской Федерации формируется на основе ее принципов. Базовыми положениями Конституции Российской Федерации для законодательной деятельности являются положения статей 34 (ч. 4), ст. 59 (ч. 2, 3), ст. 71(п. "т"), из которых следует, что основы организации государственной службы в Российской Федерации должны устанавливаться федеральным законом.

В Конституция Российской Федерации не содержится прямого определения государственной службы. В то же время в Основном законе страны установлены важнейшие требования к развитию правовой базы института государственной службы, требования к ее организации и к функционированию. В Конституции Российской Федерации содержатся отдельные нормы, непосредственно касающиеся института государственной службы. Основами, критериями, которым должно соответствовать содержание и ориентация правовых норм текущего законодательства, относятся следующие базисные положения:

основы конституционного строя (ст. 1-16),

права и свободы человека и гражданина (ст. 17-64),

федеративное устройство, разграничение пределов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 65-79)

о местном самоуправлении (ст. 134--137),

основы статуса и полномочия органов власти и высших должностных лиц государства (институту президентства (ст. 80-- 93), статус Правительства Российской Федерации (ст. 94--109), статус судебной власти (ст. 118--129).

В сфере государственной службы указанные нормы конституционного права осуществляют лишь основополагающее регулирование. Институты и государственной служба также регламентируется отраслями административного, трудового права, права социального обеспечения.

Конституция Российской Федерации предписывает (часть 4 статьи 32) обеспечить равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе. Конституционное право равного доступа к государственной службе граждан Российской Федерации необходимо анализировать не только в контексте политических прав, закрепляющих за каждым гражданином юридически равную возможность допуска к государственной службе. Право равного доступа граждан к государственной службе должно рассматриваться и в социально-трудовом смысле как предоставление равной возможности реализовать способности к труду. В законодательстве о государственной гражданской службе этот принцип получил развитие. Он сформулирован как принцип равного доступа к государственной службе независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

Основополагающее значение для правового регулирования государственной службы имеет положение, закрепленное в части 2 стати 3 Конституции Российской Федерации: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Выполнение этой конституционной нормы в сфере регулирования отношений государственной гражданской службы трансформируется в принципы демократизма, гласности, подконтрольности деятельности государственных служащих гражданскому обществу.

Важное значение имеют положения частей 1 и 2, 5 статьи 32 Конституции Российской Федерации, закрепляющей права граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, быть избранными в органы государственной власти, участвовать в отправлении правосудия.

Для развития законодательства о государственной службе важны конституционные нормы, устанавливающие статус прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со статьей 2 и 18 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы провозглашены высшей ценностью для всех живущих в нашем обществе. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Права и свободы граждан, их законные интересы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (статья 18 Конституции Российской Федерации). Следовательно, смысл и содержание деятельности государственных служащих должны определяться требованием обеспечения реализации прав, свобод и законных интересов граждан.

Законодательство о государственной службе должно создать правовые условия для того, чтобы организация государственной службы обеспечивала реализацию этих норм Конституции Российской Федерации. Ряд специалистов33 отмечают, что для этого для государственного гражданского служащего должны быть обеспечены адекватные исполняемым функциям условия труда и социальной защиты в системе государственной службы. Такое соответствие должно проявляться в обязанности органов государственной власти и их руководителей обеспечивать эффективную деятельность соответствующих органов и лиц, направленную не только на защиту прав и свобод человека и гражданина, но и на признание, соблюдение и защиту профессиональных и личных прав самих государственных служащих.

Принципиальное значение для разработки и развития законодательства о государственной службе имели и имеют конституционные нормы, направленные на обеспечение единства системы органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В статье 72 Конституции Российской Федерации, в частности, устанавливается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Тем самым, Конституция Российской Федерации 1993 года предопределяет установление основ единого правового регулирования государственной службы в федеральных государственных органах и органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации 1993 года относит федеральную государственную службу к исключительному ведению Российской Федерации. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. "л" ст. 72 Конституции Российской Федерации 1993 года). Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации 1993 года).

В истории становления и развития законодательства о государственной службе условно можно выделить два этапа: период становления, охватывающий 1993-2001 годы, и этап реформирования - с 2002 года по настоящее время.

Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» стал первым комплексным нормативным правовым актом о государственной гражданской службе. Этот нормативный правовой документ должен был, по мнению разработчиков, способствовать формированию государственного аппарата из высококвалифицированных специалистов, стоящих вне экономических и политических влияний, и обеспечивать стабильность правового положения государственных служащих. В результате были заложены основы государственной службы в России, принципиально отличающиеся от действовавших ранее в административной системе управления. В нем впервые было дано определение государственной службы. Однако в нем были урегулированы основные вопросы организации только федеральной государственной службы. Кроме того, некоторые из содержащихся в Положении правовых норм устанавливали для государственных гражданских служащих ограничения, дополнительные основания увольнения, что в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации могло производиться федеральным законом, а не указом Президента Российской Федерации. Вопросы организации государственной службы в субъектах Российской Федерации рекомендовалось регулировать по аналогии с организацией федеральной государственной службы.

Становление государственной службы проходило в сложных условиях, развивалось непоследовательно. Так, с 1993 года было принято более десятка указов Президента Российской Федерации, регулирующих сферу государственной службы. Было очевидно, что одними указами, как подзаконными актами, нельзя отрегулировать всю сферу государственной службы. Необходимость закона о федеральной государственной службе, аккумулирующего в себе положения по вопросам реализации функций государства и его органов в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации, стала очевидной.

Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» имел уже более широкую сферу действия, охватывал службу в государственных органах и федерального, и регионального уровня. Федеральный закон впервые дал определение понятия «государственной службы» как «профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» и установил принципы государственной службы, категории государственных должностей, квалификационные требования к государственным служащим, правовое положение государственных служащих. Федеральный закон от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ должен был стать основным и являться базовым законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих и распространяющимся на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы.

Наряду с федеральными законами и указами Президента Российской Федерации, непосредственно направленными на урегулирование отношений, связанных с исполнением государственной службы, существует ряд Постановлений Правительства Российской Федерации, которые посвящены или затрагивают в какой-то мере вопросы, связанные с государственной службой. Постановления Правительства Российской Федерации принимались, главным образом, во исполнение соответствующих федеральных законов и указов Президента Российской Федерации.

В результате российское законодательство о государственной службе стало представлять собой совокупность хаотичных и противоречащих друг другу блоков нормативных правовых актов о федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных органах (органах прокуратуры, внутренних дел, таможенных органах).

О необходимости унификации законодательства о государственной службе, упорядочении его структуры и устранения противоречий говорилось в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1997, 2002 годах. Предполагалось решить эту задачу с помощью Кодекса государственной службы, в котором должны были консолидироваться все правовые нормы, регулирующие государственную службу.

государственный служба кадровый

Заключение

Под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; Федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; Субъектов Российской Федерации

По сути, достаточно глубокое и продуманное создание государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. и его знаменитой «Табелью о рангах». Историко-правовой анализ развития государственной службы в XIX в., свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Вместе с тем, были заложены основы для массового рекрутирования недворян в систему государственной службы. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась.

Начиная с 20-х годов XX века в России господствовал классовый подход к формированию государственной службы. В основу концепции формирования кадров государственной службы как инструмента власти было положено сочетание принципов классовости, партийности, землячества, личной преданности.

Работа над правовым оформлением института государственной службы началась в конце 80-х годов, но распад СССР приостановил ее. К решению данной проблемы вернулись уже в эпоху новой России.

Список литературы

1. Конституция РФ 1993 года. М., 2006.

2. Барышев В.Н. История государственной службы. //Гражданин и право, 2002, №1.

3. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие. М.: Дело, 1999.

4. Исаев И.А. История государства и права России. Учебник для юридических вузов. М., 2001.

5. Кайнов В.И., Прохорова О.В. Историко-правовой анализ становления и развития института государственной службы в России. // История государства и права, 2007 № 1.

6. Кашанина Т. В., Кащанин А. В. Основы российского права. М., 2001.

7. Комментарий к Конституции Российской Федерации. /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2004.

8. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 2002.

9. Проблемы реформирования государственной гражданской службы в РФ. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, № 26 (314), 2006. // http://www.budgetrf.ru/Publications

10. Чибиряев С.А. История государства и права России. М., 1998.

Размещено на Allbest.ru