Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Понятие и содержание права муниципальной собственности

1.1 Разграничение права государственной и муниципальной собственности

1.2 Субъекты и объекты права муниципальной собственности

1.3 Осуществление права муниципальной собственности

2. Проблемы применения права муниципальной собственности

2.1 Правовое регулирование муниципальной собственности

2.2 Собственность на объекты культурного наследия

2.3 Проблемы отчуждения имущества муниципального

образования

2.4 Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

3. Судебная практика

Заключение

Список литературы

Введение

1. Рассмотреть понятие и содержание права муниципальной собственности.

2. Охарактеризовать субъекты и объекты права муниципальной собственности.

3. Выявить проблемы применения права муниципальной собственности.

1. Понятие и содержание права муниципальной собственности

1.1 Разграничение права государственной и муниципальной собственности

В странах с развитой рыночной экономикой удельный вес государственной собственности в структуре основных производственных сил страны достаточно высок (это, например, транспорт и связь, атомная энергетика, военно-промышленный комплекс и многое другое). В собственности государства сосредоточены немалые материальные резервы в виде запасов продовольствия, топлива и других средств жизнеобеспечения на случай чрезвычайных обстоятельств. Сохранение в собственности государства значительного числа объектов производственного, социально-культурного и иного назначения объясняется двумя факторами Гражданское право. Том II. Полутом 2 (под ред. доктора юридич. наук, проф. Е.А.Суханова) - "БЕК", 2003. С. 112..

Во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, и не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д. Во-вторых, государство выполняет широкий круг социальных функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку существующей власти со стороны избирателей, среди которых немало обездоленных.

В советский период наше государство взвалило на себя непосильное экономическое бремя и являлось единым собственником всего государственного имущества. Поэтому вся государственная собственность принадлежала на праве собственности единому собственнику - государству. В связи с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с нарастанием центробежных тенденций была выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Вначале в общесоюзном законе о собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах гражданского законодательства 1991 г. было закреплено данное правовое положение. При этом в общесоюзном законе о собственности под понятие государственной собственности подпадала также и коммунальная собственность. В настоящее время муниципальная собственность выделена из государственной и круг ее субъектов и объектов значительно шире, чем был указан в законе.

Многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов и объектов определены в ст. 71, 72 Конституции РФ и в гражданском законодательстве (ст. 212, 214 ГК РФ). Государственная собственность подразделяется на федеральную собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации: республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам. Государственная собственность характеризуется единством имущественного фонда в пределах того субъекта, которому она принадлежит.

Муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности и определена как собственность муниципальных образований. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу субъектов права муниципальной собственности отнесены города, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, рабочие, дачные и курортные поселки, села и деревенские поселения. Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит.

Объекты права государственной и муниципальной собственности подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте и находящиеся в свободном обращении. В числе объектов государственной и муниципальной собственности особо выделены природные ресурсы, которые стали оборота - способными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, можно назвать Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон "О недрах", Водный кодекс РФ, Закон "О федеральных природных ресурсах" и ряд других. Законодателями закреплена презумпция права государственной собственности на природные ресурсы, а их оборот ограничен и подчинен специальным правилам Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. - "Юстицинформ", 2005. с. 312..

В ряду объектов государственной и муниципальной собственности особое место занимает недвижимое имущество, примерный перечень которого дан в п. 1 ст. 130 ГК РФ, с исключением, связанным с правовым режимом предприятия. Правовой режим предприятия как объекта гражданских прав специально закреплен в ст. 132 ГК РФ, где особо подчеркивается, что предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания), и другие исключительные права. Деление имущества на недвижимое и движимое имеет значение при определении содержания, пределов и способов осуществления права государственной и муниципальной собственности.

Общее определение права собственности как субъективного права полностью относится и к праву государственной и муниципальной собственности, а его содержание составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, которые собственник осуществляет по своему усмотрению и в своем интересе. муниципальный субъект объект собственность

Право государственной и муниципальной собственности, как и право собственности вообще, является элементом абсолютного правоотношения.

В соответствии с общей характеристикой права собственности собственник может совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц. Следовательно, правомочия собственника по своему содержанию и способам осуществления неизбежно ограничены, что вытекает из определения субъективного права как меры юридически возможного и обеспеченного поведения. Таким образом, правомочия собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом, взятые применительно к государственной и муниципальной собственности, также имеют свои границы.

Важнейшие нормы о праве собственности сосредоточены в Конституции РФ, где закреплены признаваемые в Российской Федерации формы собственности, основные принципы регулирования и охраны отношений собственности, определена компетенция Российской Федерации, компетенция ее субъектов в части установления правового режима важнейших объектов права собственности, и в первую очередь государственной собственности. Нормы, относящиеся к праву собственности, можно найти в правовых актах, связанных с охраной природы и рациональным использованием природных ресурсов самой различной отраслевой принадлежности, что дает основание утверждать, что нормы о праве собственности составляют комплексное правовое образование.

Современный переходный период экономических преобразований характеризуется резким и далеко не всегда оправданным сокращением той части общественного богатства, которая составляет государственную и муниципальную собственность, однако в собственности Российской Федерация, субъектов Федерации и муниципальных образований по-прежнему сосредоточены значительные материальные ресурсы.

Субъекты права государственной и муниципальной собственности, как правило, сложные системные образования, которые существуют и действуют через разветвленную сеть своих органов - административно-управленческих, социально-культурных, оперативно-хозяйственных и др. Согласно Закону "Об общих принципах организации местного самоуправления" права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, - уставами муниципальных образований и непосредственно населением Гражданское право. Том II. Полутом 2 (под ред. доктора юридич. наук, проф. Е.А.Суханова) - "БЕК", 2003. С. 176..

В составе государственной и муниципальной собственности необходимо различать имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями - имущество казны (государственной или муниципальной), и имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений, которые являются самостоятельными юридическими лицами. Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями. В первом случае речь идет об осуществлении права государственной и муниципальной собственности самим носителем этого права. Во втором случае к осуществлению права собственности подключается дополнительное звено в виде юридического лица, выступающего не от имени собственника, а от своего имени и наделенного на закрепленное за ним имущество либо правом хозяйственного ведения, либо правом оперативного управления.

В современных условиях непосредственное участие субъектов права государственной и муниципальной собственности в реализации своего права имеет место при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также при распоряжении унитарным предприятием, закрепленным за ним недвижимым имуществом, а в случае распоряжения унитарным казенным предприятием - движимым имуществом. В осуществлении права собственности от имени собственников в указанных случаях участвуют Министерство государственного имущества Российской Федерации, Российский фонд федерального имущества и другие органы.

1.2 Субъекты и объекты права муниципальной собственности

Согласно ст. 130 Конституции РФ муниципальная собственность не является разновидностью государственной собственности. Она призвана служить экономической основой для самостоятельной, признаваемой Конституцией РФ деятельности населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения (ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Поэтому отдельные попытки отождествить эти формы собственности между собой, как это, например, сделано в Уставе г. Москвы, в котором одновременно признается и государственная собственность г. Москвы, и муниципальная собственность г. Москвы, а власти города именуются лицом, обладающим двойным (и государственным, и муниципальным) статусом (п. 19-21 ст. 11 Устава), есть не что иное как смешение конституционных основ построения Российской Федерации как государства (ср. ст. 11 и ст. 12 Конституции РФ).

В соответствии с п. 1 ст. 215 ГК субъектами права муниципальной собственности признаются городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования (несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения и т.п.). Все они подлежат регистрации в Федеральном реестре муниципальных образований.

Вместе с тем муниципальные образования как собственники обладают рядом общих признаков с государством и государственными образованиями. Как и государство, они являются публичными собственниками, поскольку представляют интересы всех людей, проживающих на их территории, и призваны использовать принадлежащее им имущество в интересах большинства Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. - "Юстицинформ", 2005. с. 312..

Не обладая суверенитетом, они тем не менее наделены рядом нормотворческих функций - правом самостоятельно определять порядок и условия приватизации принадлежащего им имущества, устанавливать условия использования земель, находящихся в их границах, и т.п. (п. 3 и 4 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Все это и позволяет объединить государственную и муниципальную собственность в единую форму (вид) собственности - публичную собственность.

Объектами права муниципальной собственности являются имущество органов местного самоуправления, земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, банки, жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения и другое имущество (п. 1 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, содержится в Приложении N 3 к постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. Порядок передачи этих объектов установлен тем же постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. и распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.

Согласно п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 документом, подтверждающим право муниципальной собственности, является Реестр муниципальной собственности, который обязан вести орган по управлению муниципальным имуществом.

Но даже если такой объект и не был включен в реестр или перечень объектов муниципальной собственности, но в силу Приложения N 3 к указанному постановлению Верховного Совета РСФСР подлежал передаче в муниципальную собственность, судебная практика признает его объектом муниципальной собственности в силу прямого указания закона.

Согласно п. 1 ст. 61 Закона об общих принципах организации местного самоуправления субъекты РФ обязаны передавать в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения, в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями.

Передача же объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность Российской Федерации или ее субъектов может осуществляться только с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда (п. 1 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г.).

1.3 Осуществление права муниципальной собственности

Структура муниципальной собственности в силу ее публичного характера во многом схожа с государственной. Муниципальное имущество, как и государственное, может быть подразделено на две основные группы:

а) имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями;

б) средства соответствующего местного бюджета и иное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющие муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или муниципального образования (п. 3 ст. 215 ГК).

Согласно ст. 125 ГК и ст. 14-16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления от лица муниципального образования правомочия собственника осуществляют органы местного самоуправления (выборный представительный орган, выборный глава местного самоуправления, иные выборные должностные лица), а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований, население непосредственно. Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 8 Закона о приватизации на основании устава муниципального образования решением представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании может быть учрежден орган по управлению муниципальным имуществом. Он призван представлять интересы собственника при приватизации имущества, а также в процессе текущей деятельности по управлению муниципальным имуществом. Если такие органы, действуя в пределах своей компетенции, предъявляют иски в защиту права муниципальной собственности, в том числе к органам по управлению имуществом субъекта РФ, эти иски подведомственны арбитражным судам (п. 5 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8) Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. - "Юстицинформ", 2005. с. 38..

Аналогично ответственности государства по своим обязательствам строится и ответственность муниципального образования по его долгам. Муниципальное образование отвечает по своим долгам имуществом казны, за исключением имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК). Ответственности по долгам муниципальных предприятий и учреждений, за исключением случаев, установленных законом, муниципальное образование не несет.

2. Проблемы применения права муниципальной собственности

2.1 Правовое регулирование муниципальной собственности

Если говорить о праве собственности муниципалитета как публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом. И только после наделения полномочиями определяется объектный состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное образование, как и государство, не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно органы местного самоуправления в соответствии с определенными в законодательном порядке полномочиями. И не все, а только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция. - 2002. - N 3. - C. 28..

Состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления.

Компетенция муниципальных образований складывается из вопросов местного значения, отнесенных к таковым Законом о местном самоуправлении, и отдельных государственных полномочий, осуществление которых возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Формулировки вопросов местного значения предусматривают различные способы их решения органами местного самоуправления. В одних случаях органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению посредством создания необходимых для этого муниципальных предприятий и учреждений. В других случаях органы местного самоуправления организуют представление указанных услуг, что возможно осуществить как через организации, находящиеся в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие субъекты. В ряде случаев органам местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определенных услуг населению, то есть их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества в муниципальной собственности. Однако в новом законе о местном самоуправлении не обусловлен порядок исполнения других полномочий органами местного самоуправления и наделения их дополнительным имуществом для реализации этих и других полномочий. Говоря о собственнике муниципального имущества, необходимо выделить и население местного сообщества, его участие в гражданских правоотношениях.

Конституция Российской Федерации в п. 1 ст. 130 рассматривает население как самостоятельный субъект права муниципальной собственности в решении вопросов местного значения. В старом законе о местном самоуправлении от 28 августа 1995 года (ст. 29) в качестве собственника муниципального имущества рассматривалось и население. Новый же закон о местном самоуправлении право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом от имени муниципального образования возлагает на органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 51). Прямо закон не указывает в качестве субъекта права муниципальной собственности население, но в то же время это право должно соответствовать Конституции РФ.

Между тем ни один из нормативных актов не определяет форму владения, пользования и распоряжения населением муниципальной собственностью.

Хотя ГК РФ в гл. 3 и предусматривает способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и нести обязанность, но такое право, прежде всего, относится к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст. 8 ГК РФ, которая делает ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя не предусмотрены законом или таковыми актами, но в силу общих начал смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, на основании закона о местном самоуправлении население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона. Что касается иных правовых актов, то таковыми являются законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований. В них и должна быть четко прописана роль населения как собственника муниципального имущества и участника гражданских правоотношений.

2.2 Собственность на объекты культурного наследия

Несмотря на то, что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, все же нормы по разграничению права собственности на объекты культуры отсутствует.

Порядок отнесения объектов к памятникам истории и культуры республиканского и местного значения установлен ст. 18 Закона РФ от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".

25 июня 2002 года Президент РФ подписал Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". Этот Закон призван разрешить многочисленные споры, связанные с памятниками истории и культуры.

Преамбула Закона определяет, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Заметим, что данное право собственности принадлежит не муниципальным образованиям на территории, которых располагаются объекты культурных ценностей, а Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. При этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) объявлена в качестве одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации Гражданское право. Том II. Полутом 2 (под ред. доктора юридич. наук, проф. Е.А.Суханова) - "БЕК", 2003. С. 189..

Несомненным достоинством Закона является легальное определение объектов культурного наследия. К ним отнесены, в частности, объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Все объекты культурного наследия Закон подразделяет на памятники (в частности, мемориальные квартиры, церкви, произведения монументального искусства), ансамбли (например, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства) и достопримечательные места (памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов на территории России, историческими, военными событиями).

В Законе конкретизированы полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, в том числе и муниципальных образований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Вместе с тем Закон оставил нерешенным ряд вопросов и проблем, связанных с охраной объектов культурного наследия. Большинство этих проблем носят комплексный характер, сочетая в себе вопросы гражданского, конституционного, бюджетного права.

Наиболее болезненной проблемой следует считать отсутствие до настоящего времени четкого механизма разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Несмотря на то, что отношения собственности являются, по сути, гражданско-правовыми, сам механизм разграничения этой собственности носит ярко выраженный административный характер. Без ясного ответа на вопрос о том, кому что принадлежит, невозможна постановка вопроса о том, кто отвечает за сохранность собственности, невозможны эффективные управленческие решения.

2.3 Проблемы отчуждения имущества муниципального образования

Говоря об объектах муниципальной собственности, следует отметить и то, что по условиям Закона о местном самоуправлении на примере Смоленской области из 22 муниципальных образований возникло 350. В Монастырщинском районе на 01.01.2006 года муниципальная собственность составляет всего 18%. И теперь многие объекты необходимо из собственности муниципального района передать вновь образованным муниципальным образованиям. Кроме того, муниципалитеты обязаны обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность собственность субъектов РФ, находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, в соответствии с разграничением полномочий, установленным названными выше и другими федеральными законами. До 01.01.2009 г. произвести отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности, не соответствующего указанным выше перечням и не переданного в государственную собственность. В остатке муниципального района останется примерно 3% объектов муниципальной собственности Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. - "Юстицинформ", 2005. С. 78..

Как указано в Законе о местном самоуправлении, отчуждение муниципального имущества производится безвозмездно, и осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.

Избавляться от муниципальной собственности району диктует новый закон о местном самоуправлении, согласно которому к 2009 году у администрации муниципального района в управлении должны остаться только помещения, необходимые для осуществления своих полномочий, и здания, где располагаются социальные объекты - школы, больницы и т.д. Все остальное будет продаваться с аукционов.

При обсуждении этого вопроса на заседании районного Совета депутатов звучали мнения о продаже зданий постепенно, а не всех вместе. И, на наш взгляд, такой подход депутатов правильный. Чем больше в муниципальном районе останется объектов муниципальной собственности, тем стабильнее будет их экономический потенциал.

В связи с предстоящей приватизацией муниципальной собственности большую обеспокоенность проявляют многочисленные арендаторы. Многие из них вложили немалые средства в ремонт и реконструкцию помещений, повысив тем самым их рыночную стоимость. Однако действующее законодательство не дает им никаких преимуществ при выкупе приватизируемых объектов. Согласно закону, приватизируемый объект должен выставляться на открытый конкурс - кто больше заплатит, тот его и получит.

Необходимо также отметить слабую сторону Закона о местном самоуправлении в определении полномочий и наделения муниципалитетов объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования имеют разные весовые экономические категории. Например, крупные города областного значения, отнесенные к муниципальным образованиям наряду с сельскими, не могут иметь одинаковые экономические возможности. И от этого исполнение возложенных Законом о местном самоуправлении обязанностей в одинаковой мере такими разно уровневыми по экономическим показателям образованиями невозможно. А задачи практически Закон определил единые для всех муниципалитетов. Для обеспечения исполнения полномочий органами местного самоуправления необходимо выполнить большой объем работы по разграничению имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Опыт передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной в государственную в Смоленской области показал, что при этом возникают дополнительные финансовые издержки на перерегистрацию учредительных документов организаций и учреждений, объектов недвижимости, а также лицензирование учреждений.

В связи с отсутствием в законодательстве приемлемого правового регулирования общей долевой собственности муниципальных образований и правил учреждения организаций на основе общей долевой собственности муниципальных образований возникают затруднения при передаче в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов или поселений.

Разграничение права собственности на автомобильные дороги между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями показывает, что существующая классификация автомобильных дорог не отвечает принципам разграничения полномочий между органами публичной власти, положенным в основу Закона о местном самоуправлении.

До сих пор не оформляется право собственности муниципальных образований на природные и водные ресурсы, леса, на муниципальные земли, в связи с неудовлетворительным регулированием порядка разграничения государственной собственности на землю.

Не установлен порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Правительству Российской Федерации необходимо срочно принять меры по разработке и утверждению порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Анализ перечня вопросов местного значения муниципальных образований и сопоставление с перечнем имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований для обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, показывает, что указанные перечни требуется расширить и привести в соответствие друг с другом.

В связи с указанным представляется необходимым принять закон "О муниципальной собственности".

2.4 Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Российская юстиция. - 2002. - N 3. - C. 28..

Анализ организации местного самоуправления в Российской Федерации позволяет выявить общие проблемы, связанные с его становлением. Среди них необходимо выделить следующие. Имеет место несогласованность и не системность российского законодательства о местном самоуправлении, вызванная тем, что ряд действующих федеральных нормативных правовых актов, в первую очередь принятых до вступления в силу действующей Конституции РФ, содержат положения, не соответствующие конституционно закрепленной концепции местного самоуправления. В то же время нормы, регулирующие отдельные вопросы осуществления местного самоуправления, содержатся в значительном количестве отраслевых законов и иных нормативных актов.

Наблюдается неполнота и неоднозначность законодательного регулирования нормами гражданского права договорных отношений с участием местного самоуправления.

Поскольку основными видами гражданско-правовых отношений являются имущественные, которые, в свою очередь, строятся на базе собственности, вопросы права собственности стали краеугольным камнем при переходе к новым общественным отношениям.

Конституция РФ, признавая и гарантируя жизнеспособность местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8), в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст.132). При этом Конституция РФ в качестве субъекта права муниципальной собственности называет население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст.130).

Применение этого положения является проблематичным из-за отсутствия законодательного регулирования механизма участия населения в управлении муниципальным имуществом. С владением, пользованием понятно. Но как быть с распоряжением? Эта проблема требует безотлагательного решения. Думается, население должно выражать свое мнение в формах прямого волеизъявления только в случаях отчуждения муниципального имущества, которое приносит доход в местный бюджет. Это может происходить в небольших муниципальных образованиях на сходах граждан, процедура которых должна быть закреплена в уставе муниципального образования. В городских поселениях могут проводиться референдумы. В этой связи в уставе муниципального образования необходимо предусмотреть перечень объектов, входящих в состав муниципальной собственности, отчуждение которых возможно только с согласия населения.

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закреплены в ГК, Законе об организации местного самоуправления, других законах и нормативных правовых актах.

Процесс формирования муниципальной собственности начался после принятия Закона от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок ее формирования был определен постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность". В развитие названного постановления Президент РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности. Указанное Положение установило порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.

Несмотря на то что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, нередко возникают судебные иски в связи с разграничением права собственности.

Свердловский областной комитет по управлению государственным имуществом обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском к администрации г. Екатеринбурга и третьему лицу - Научно-производственному центру по охране памятников истории и культуры Свердловской области о признании недействительным постановления главы администрации города в части утверждения в составе муниципальной собственности ряда зданий, расположенных в г. Екатеринбурге.

Исковые требования мотивировались тем, что эти здания относятся к памятникам истории и культуры и являются объектами федеральной собственности, в связи с чем незаконно отнесены оспариваемым постановлением к муниципальной. Арбитражный суд иск удовлетворил со ссылкой на то, что все объекты, указанные в исковом заявлении, являются памятниками истории и культуры и незаконно включены в перечень объектов муниципальной собственности.

На формирование муниципальной собственности существенным образом повлиял и процесс приватизации. Однако у органов местного самоуправления (прежде всего в небольших городах, поселках, сельских населенных пунктах) практически не было возможности оказать на него какое-то заметное воздействие.

Вообще приватизация привела к сокращению объектов муниципальной собственности и не принесла местному самоуправлению каких-либо существенных экономических выгод. Так как предприятия продавались по остаточной стоимости, то и значительных поступлений в бюджеты муниципальных образований практически не было. Данные по приватизации на примере Монастырщинского муниципального образования Смоленской области - подтверждение тому. Приватизировано объектов муниципальной собственности за все время на сумму 14 533 руб. в ценах 1992 года. Поступило средств от приватизации - 13 233 руб. и приватизационными чеками - на 1300 руб.

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" существенно меняет организационные основы приватизации муниципального имущества. Появились новые нормы, регулирующие отношения муниципального образования с открытыми акционерными обществами, закрепление акций в муниципальную собственность при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в акционерные общества, создание органов по управлению муниципальным имуществом по решению представительного органа местного самоуправления и в соответствии с уставом муниципального образования.

Вместе с тем нельзя оставить без внимания тот факт, что по новому законодательству орган, наделенный правами продавца муниципального имущества, должен иметь полномочия собственника этого имущества. Исходя из текста ст.10 Закона, применимого и к продавцу муниципального имущества, последний осуществляет следующие функции: владеет объектами приватизации до их продажи, распоряжается этими объектами, причем не только их продает, но и создает хозяйственные общества, вносит имущественные вклады. Кроме того, при разработке положения, устава, иного документа, регламентирующего деятельность органа по продаже муниципального имущества, целесообразно последовательно и полно перечислить и изложить его функции по предметам ведения - какие решения этот орган может принимать самостоятельно, а какие - по согласованию Гражданское право. Том II. Полутом 2 (под ред. доктора юридич. наук, проф. Е.А.Суханова) - "БЕК", 2003. С. 199. .

Российское законодательство, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем устанавливает и особенности муниципальной собственности. Среди них следует назвать такие. Как собственники своего имущества публично-правовые образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов. Попытки федеральной власти устанавливать для других публичных собственников случаи распоряжения их имуществом (например, определять объекты приватизации) не могут быть признаны основанными на законе.

Именно поэтому Российская Федерация, ее субъекты не отвечают по обязательствам муниципальных образований, а последние не отвечают своим имуществом по обязательствам Российской Федерации и ее субъектов, если только кто-либо из них не принял на себя специальную гарантию (поручительство) по обязательствам другого субъекта (ст.126 ГК).

3. Судебная практика

Запись о прекращении права муниципальной собственности на часть объекта недвижимости не может быть внесена в Единый государственный реестр.

С конца 2003 г. и до настоящего времени поступают многочисленные иски государственного учреждения - Управления Федеральной почтовой связи Ульяновской области о признании недействительными постановлений мэра г. Ульяновска. В частности, таких постановлений, которые включают в "Перечень жилых и нежилых помещений, передаваемых в муниципальную собственность" помещений, занимаемых отделениями почтовой связи, и возлагают на мэрию г. Ульяновска обязанность исключить из реестра муниципальной собственности такие помещения, признают недействительной государственную регистрацию права муниципальной собственности на эти помещения (либо признают недействительным зарегистрированное право муниципальной собственности, в зависимости от состава суда, рассматривающего дело) Деятельность учреждений юстиции по регистрации прав и судебная практика (Ульяновская область) // Адвокат. - 2004. - N 7. - C. 22. .

Все рассмотренные иски были удовлетворены. При этом суд исходил из того, что в соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" все объекты государственной собственности до их передачи в собственность соответствующих субъектов (приложение N 1 к постановлению) независимо от того, на чьем балансе они находятся и от ведомственной подчиненности предприятий, относятся исключительно к федеральной собственности. В п. 2 приложения N 1 к постановлению имущество учреждений, финансирование которых осуществляется из федерального бюджета, относится исключительно к федеральной собственности.

Согласно утвержденному Положению об УФПС и Федеральному закону "О почтовой связи" УФПС непосредственно подчиняется Министерству РФ по связи и информатизации и является государственным учреждением, находящимся в федеральной собственности. Имущество закреплено за ним на праве оперативного управления, а финансирование его осуществляется из федерального бюджета.

Указанные обстоятельства позволили суду сделать вывод, что спорные помещения как имущество федерального учреждения, относятся исключительно к федеральной собственности и не могли быть переданы в муниципальную. Включение данного имущества в реестр муниципальной собственности осуществлено неправомерно, а значит названное имущество подлежит исключению из него. Государственная регистрация права на такие помещения не соответствует закону и нарушает права и охраняемые законом интересы РФ как собственника имущества, поэтому согласно ст. 13 ГК РФ является недействительной.

Исполнение подобных решений в части признания недействительной государственной регистрации права муниципальной собственности на спорные помещения (либо признании недействительным зарегистрированного права муниципальной собственности) в случаях, когда спорные помещения выделены в качестве самостоятельных объектов недвижимости, не вызывает затруднений.

Однако в настоящее время в двух случаях спорные помещения в качестве самостоятельных объектов недвижимости не выделены. Поэтому Учреждением юстиции была внесена запись о прекращении права муниципальной собственности в целом на объект недвижимости, в котором расположены спорные помещения.

Комитет по управлению имуществом г. Ульяновска обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением о признании недействительной записи о прекращении права собственности. В настоящее время дело находится на стадии рассмотрения судом первой инстанции.

Регистрация договора аренды невозможна до государственной регистрации права собственности на имущество, предаваемое в аренду.

Индивидуальный предприниматель обратился в арбитражный суд с иском к Управлению муниципальной собственности об обязании вынести решение о регистрации договора аренды в связи с уклонением арендодателя от такой регистрации, выразившейся в нерегистрации в Едином государственном реестре права муниципальной собственности Лобарь С.Е., Ширяев И.В. Споры, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество: выводы и проблемы применения гражданского законодательства (по материалам практики Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа) // Экономическое правосудие на Дальнем Востоке России. - 2004. - N 3. - C. 22 - 28..

Как следует из материалов дела, между Управлением муниципальной собственности (арендодатель) и предпринимателем (арендатор) подписан договор аренды недвижимого имущества (помещения) сроком действия 2 года.

В соответствии со статьями 131, 609, 651 Гражданского кодекса РФ договор аренды здания, равно как и нежилого помещения, заключенный на срок не менее одного года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Арендатор обратился за регистрацией данного договора в Учреждение юстиции, которое приостановило регистрацию данного договора в связи с необходимостью регистрации права муниципальной собственности на арендуемое помещение, для чего необходимо (арендодателю) было подать заявку на регистрацию права муниципальной собственности.

В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация перехода права на объект недвижимого имущества, его ограничения (обременения) или сделки с объектом недвижимого имущества возможна при условии наличия государственной регистрации ранее возникших прав на данный объект в Едином государственном реестре прав.

Поскольку право муниципальной собственности арендодателя не зарегистрировано, в соответствии с требованиями указанного выше Закона, договор аренды между истцом и ответчиком не подлежал государственной регистрации, поэтому суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении исковых требований о понуждении ответчика к регистрации договора аренды.

Заключение

Муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности и определена как собственность муниципальных образований. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (с послед. изм.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу субъектов права муниципальной собственности отнесены города, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, рабочие, дачные и курортные поселки, села и деревенские поселения. Множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит.

Действующее российское законодательство считает муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. Муниципалитеты как публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность через свои органы местного самоуправления, действующие в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований.

Гражданская правосубъектность муниципального образования как публично-правового в различных правовых системах оформляется по-разному. Часто встречается признание муниципального образования в целом или ряда его органов (учреждений) юридическими лицами публичного права. Они отличаются от обычных юридических лиц частной сферы тем, что создаются на основе устава муниципального образования и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели, а также имеют определенные властные полномочия. Их правовой статус регламентируется нормами публичного, а не частного права. Однако в качестве субъектов имущественного оборота они уравниваются с юридическими лицами частной сферы.