Конституции и уставы субъектов РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

42

Конституции и уставы субъектов РФ: общая характеристика

Содержание

Введение

1. Основные черты конституционного статуса субъекта РФ

2. Конституционно-правовое регулирование субъектов РФ

3. Конституция (устав) субъекта федерации: понятие и особенности

4. Изменение Конституции (устава) субъекта РФ

Заключение

Список литературы

Введение

Федеративное устройство в Российской Федерации, закрепляется в гл. 3 Конституции РФ. В соответствии со ст. 65 Конституции, в составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации и ст. 65 закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Российской Федерации на момент принятия настоящей Конституции. Исторически субъекты федерации появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тывы), что получало отражение в Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором (договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов).

Исследование федеративной формы государственного устройства, обеспечивающей единство и разделение государственной власти в условиях ее территориальной организации на двух уровнях, в настоящее время является одним из основных направлений теории и истории права и государства, конституционного права. Для объективного понимания юридической природы Российской Федерации в современный период, правового положения ее субъектов необходимо изучение предшествующих процессов, обращение к проблеме возникновения и эволюции федеративных правоотношений между центром и регионами. Центральным вопросом, ответ на который будет определять состояние и динамику данных правоотношений, является вопрос о том, как разделены права на осуществление государственной власти между федерацией и ее субъектами, какова степень их самостоятельности при осуществлении правового регулирования конкретных сфер деятельности.

В этой связи особая проблема - это вопрос о конституциях (уставах) субъектов РФ, который и рассматривается в рамках данной работы.

Научное исследование проблематики понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации в теоретико-методологическом плане сопряжено с рядом важных обстоятельств. Во-первых, в данном вопросе имеется много общего с основами теории конституции как основного закона государства и главного источника конституционного права, однако многие уже устоявшиеся суждения относительно понимания конституции суверенного государства оказываются малопригодными для изучения статуса основных законов субъектов Федерации. Во-вторых, конституции (уставы) субъектов Федерации являются весьма разнообразными и не всегда поддаются обобщениям и классификации, что затрудняет их комплексное научное исследование. Наконец, в-третьих, фактический и вслед за этим юридический статус конституций (уставов) субъектов Федерации с течением времени заметно меняется, в том числе и в период действия Конституции Российской Федерации с 12 декабря 1993 года. Указанная подвижность не может не оказывать влияния на теорию, законодательство и правоприменительную практику. Эти и ряд других обстоятельств служат теоретико-методологической базой для изучения понятия, сущности и юридических свойств конституций (уставов) субъектов Федерации.

1. Основные черты конституционного статуса субъекта РФ

Конституционно-правовое положение субъекта РФ характеризуется с одной стороны, общими чертами, присущими всем субъектам как составным частям Федерации, с другой, -- различные виды субъектов имеют свои особенности.

1) Все субъекты -- неотъемлемые части Российской Федерации. Они не обладают государственным суверенитетом и правом выхода из состава РФ. Конституционный Суд РФ 7 июня 2000 г. постановил, что в федеративном государстве не может быть двух уровней суверенных властей. Создание на территории Чеченской Республики криминального государства и заявления его лидеров о выходе из состава РФ, а затем вторжение чеченских боевиков (и иностранных наемников) на территорию других субъектов РФ (Дагестан в 1999 г.), их террористические акты в Москве и других городах (взрывы нескольких жилых многоэтажных домов) привели к длительным боевым антитеррористическим действиям (1994--1996 и 1999--2003 гг.), повлекшим массовые жертвы и тяжелые лишения для населения всей страны, и Чечни в особенности.

2) Субъекты РФ обладают собственной государственной властью. Однако эта власть имеет ограниченный и иерархически подчиненный характер. Это выражается в том, что важнейшие вопросы общественной и государственной жизни отнесены Конституцией РФ к исключительным предметам ведения Федерации, в принципе верховенства федерального права, в возможности использования федерального принуждения по отношению к субъектам РФ в случае нарушения ими федеральных Конституции и законов Конституционное право субъектов Российской Федерации. Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 28..

3) Статус субъекта Федерации не может быть изменен Федерацией в одностороннем порядке, он не может быть изменен и самим субъектом. Народ может выбрать новую форму самоопределения РФ, но изменение статуса государственного образования в составе Федерации -- ее субъекта требует согласия обеих сторон -- Федерации и субъекта. Создание федеральных округов с назначенными в них полномочными представителями Президента РФ не изменяет Конституции РФ и юридически не меняет конституционного статуса субъектов Федерации. Фактически же значение субъекта, как такового, в Федерации снижается.

4) На всех субъектов Федерации распространяется принцип территориальной целостности. В данном случае следует, однако, различать изменение границ, связанное с изменением территории РФ (например, уступка части территории субъекта РФ иностранному государству) и изменение границ между субъектами внутри государственной территории РФ. О первом случае говорилось уже выше: такое изменение невозможно без согласия Федерации. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), порядок такого изменения должен установить федеральный конституционный закон, который пока что не принят, при участии Федерации, поскольку такие изменения утверждаются Советом Федерации, но последний -- это представительство субъектов в парламенте РФ. Таким образом, в конечном счете вопрос решается только субъектами. Попытка так называемого съезда балкарского народа разделить в 1996 г. Кабардино-Балкарию на два субъекта не была осуществлена. Границы субъектов Федерации изменялись неоднократно, например, в связи с передачей некоторых населенных пунктов из одной области в другую (например, между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями и т.д.). Такие изменения обусловлены прежде всего экономическими связями районов, тяготением населения к определенным центрам, характером путей сообщения с ними. Внутренние же административные границы субъектов (между районами, муниципальными образованиями и др.) изменяются субъектами без участия федеральных органов.

5) Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают деление своей территории, создают административно-территориальные единицы, излагают: законы о местном самоуправлении и организуют его. Это законодательство должно соответствовать федеральной Конституции и основным принципам федерального закона о местном самоуправлении.

6) Конституция РФ устанавливает, что все субъекты РФ равноправны, в том числе и в отношениях с федеральными органами государственной власти. Все субъекты имеют свои представительства при Правительстве РФ, на всех субъектов в равной мере распространяются федеральные гарантии.

Однако равноправие субъектов, как отмечалось, на практике полностью не осуществляется Конституционное право субъектов Российской Федерации. Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 29-30..

7) Субъекты Федерации самостоятельно создают собственные органы государственной власти -- законодательные собрания (есть иные названия), избирают президентов (только в республиках, и не во всех) или глав администрации (губернаторов и др.), создают свои правительства (далеко не все). Собственной судебной системы и прокуратуры у них нет, но все-таки мировые судьи назначаются ими (законодательными органами). Создавая свои органы, субъекты должны действовать в соответствии с принципами Конституции РФ и исходить из федеральной схемы отношений органов законодательной и исполнительной власти, как это постановил Конституционный Суд РФ в решении от 18 января 1996 г. В 1999 г. 22 сентября принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Он устанавливает, что срок их полномочий не может превышать пять лет, губернатор (иной глава администрации) не может избираться более, чем на два срока, депутаты обладают неприкосновенностью по вопросам, связанным с их депутатской деятельностью Комментарий к Конституции Российской Федерации. /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2004. // Консультант Плюс..

8) Субъекты обладают собственной разветвленной правовой системой, которая позволяет им полностью регулировать вопросы их собственного ведения, а также вопросы совместного ведения с Федерацией, если они не урегулированы ею. В основе правовой системы республик находятся их конституции, других субъектов Федерации -- уставы. В настоящее время в некоторых республиках приняты различные кодексы, во всех субъектах -- законы, акты президентов, правительств, губернаторов и т.д. При всех условиях, однако, правовая система каждого из субъектов Федерации является частью федеральной системы и не может находиться в противоречии с ней.

9) Субъекты Федерации имеют собственную сферу предметов ведения. Как отмечалось, за пределами исключительной компетенции Федерации и в сфере совместной компетенции, в той части, где не приняты федеральные законы, они вправе самостоятельно регулировать соответствующие отношения. В сфере совместной компетенции действует примат федерального права, но в сфере исполнительной (остаточной) компетенции субъектов верховенство имеет закон субъекта РФ Конституционное право субъектов Российской Федерации. Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 30..

10) Субъекты участвуют в решении федеральных вопросов. Для этого они имеют равное количество представителей в Совете Федерации, право законодательной инициативы в федеральном парламенте, постоянные представительства республик в центре, вправе участвовать в разработке федеральных нормативных актов по предметам совместного ведения. При нарушении этих прав они могут обратиться за защитой в Конституционный Суд РФ.

11) Субъекты РФ имеют свою собственность. В их собственности может находиться различное имущество, кроме отнесенного к исключительной федеральной собственности (объекты исключительной федеральной собственности перечислены выше). Федеральное имущество может передаваться в собственность субъектов, их владение, пользование и распоряжение. Кроме того, доходы от федеральной собственности могут делиться между Федерацией и соответствующим субъектом (субъектами) в определенной пропорции, если эта собственность находится, в частности, на территории субъекта. Таким образом распределяются, например, доходы от добычи полезных ископаемых на территории субъекта Федерации. Собственность субъекта может передаваться в муниципальную собственность, во владение, пользование, распоряжение муниципальных образований. Однако в соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. субъект Федерации не вправе объявлять своим достоянием природные ресурсы на своей территории (эти вопросы Конституцией РФ отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов) Комментарий к Конституции Российской Федерации. /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2004. // Консультант Плюс..

12) Все субъекты РФ вправе участвовать в международных и внешнеэкономических связях, а также заключать внутрифедеративные договоры, в том числе с Федерацией. Однако субъекты не могут заключать между собой и с другими государствами договоры политического характера, образовывать внутренние федерации. Что же касается других Договоров, то согласно Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г., международные договоры РФ, затрагивающие вопросы, относящиеся к ведению субъекта, заключаются по согласованию с органами власти заинтересованного субъекта. При подготовке договоров РФ с другими государствами, если положения договоров относятся к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, учитываются мнения заинтересованных субъектов, а представители последних по согласованию с федеральными органами могут участвовать в переговорах. Торгово-экономические договоры, заключенные субъектами с другими государствами (наибольшее их количество подписано со странами СНГ), должны предварительно согласовываться с Министерством иностранных дел РФ, что, однако, делается далеко не всегда.

13) Субъекты Федерации имеют свою символику -- герб и флаг, редко -- гимн (например, Саратовская область, Корякский автономный округ), имеют столицы (административные центры).

Наряду с общими признаками в правовом положении различных субъектов РФ есть свои особенности. Иногда они имеют единичный характер (например, Степное уложение в Калмыкии), но в целом можно выделить три группы субъектов: республики; территориально-государственные образования по существу русскоязычного населения, хотя в них проживают лица разных национальностей (края, области, города федерального значения); территориально-государственные образования этнического характера, созданные малочисленными коренными народами Комментарий к Конституции Российской Федерации. /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2004. // Консультант Плюс..

2. Конституционно-правовое регулирование субъектов РФ

Конституция РФ 1993 г. предоставила не только республикам, но и всем субъектам РФ возможность осуществления конституционного законотворчества, главным результатом которого стало самостоятельное принятие субъектами Российской Федерации своих конституций и уставов. Это привело к значительному расширению и обогащению системы конституционно-правового регулирования в Российской Федерации и соответственно к формированию конституционного права субъектов РФ Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс..

Следует, правда, учитывать, что предметные характеристики конституционно-правовых отношений в субъектах РФ, как справедливо отмечается в литературе, во многом являются продолжением аналогичных общественных отношений федерального уровня. Но это не только не исключает, а, напротив, предполагает необходимость проявления инициативы и определенной самостоятельности субъектов РФ в выборе вариантов конституционно-правового регулирования с учетом необходимости соблюдения общих, получающих закрепление на федеральном уровне, конституционных принципов, основ и начал регулирования, с одной стороны, и учета национальных, исторических, иных региональных особенностей субъектов РФ - с другой. Более того, все это - обеспечение единства общего и особенного в конституционном регулировании субъектов РФ - должно получать свою реализацию на основе и с учетом важного требования Конституции РФ о равноправии субъектов РФ (ч. 1 ст. 5), в том числе с точки зрения их взаимоотношений с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5). Сквозь призму данного конституционного принципа необходимо оценивать и реализацию достаточно специфичной формы правотворческой деятельности субъектов РФ - конституционно-уставного законотворчества.

Само понимание соответствующей сферы законотворческой деятельности как конституционно-уставной призвано отразить принципиальное единство законотворчества республик, обладающих характеристиками государства, по принятию своих конституций (ч. 2 ст. 5, ч. 1 ст. 66 Конституции РФ), с одной стороны, и иных субъектов РФ (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), статус которых определяется уставом соответствующего субъекта, - с другой Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс..

Представляется неточной различная, «разделенная» характеристика данного вида правового регулирования в зависимости от вида субъектов РФ: применительно к республикам - как конституционного, а применительно к другим субъектам - как уставного. Конституционный принцип равноправия субъектов РФ предполагает принципиальное единство сущностных характеристик, юридических свойств, а стало быть, и порядка принятия как конституций, так и уставов субъектов РФ. Поэтому наиболее предпочтительным представляется не «двойное» и тем более «разделенное» наименование этих процессов правовой регламентации, а их характеристика в рамках единой категории «конституционно-уставное регулирование», в одинаковой мере соотносимой с соответствующей формой государственно-правовой деятельности и республик, и территориальных субъектов РФ Конституционное право субъектов Российской Федерации. Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 35..

Важным условием и предпосылкой успешного решения соответствующих проблем является обеспечение соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Федерации Конституции РФ, федеральным законам в пределах единого конституционного пространства Российской Федерации. В этом находит свое отражение тот факт, что укрепление российской государственности на современном этапе ее развития - это прежде всего совершенствование российского федерализма, гармоничное развитие федеративной конституционной системы России, важным элементом которой являются конституции, уставы субъектов РФ. Только на этой основе может стать реальностью повышение роли регионального конституционно-уставного регулирования - как с точки зрения усиления влияния конституций, уставов субъектов РФ на формирование развитой системы регионального отраслевого законодательства, так и с точки зрения повышения роли соответствующих конституционных актов регионального законотворчества на развитие конституционного права Российской Федерации и на всю систему российского законодательства Гомбожапов О.С. К вопросу о полноте государственной власти субъектов РФ. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 7. // Консультант Плюс..

Конституционное регулирование в нашей стране имеет, таким образом, ярко выраженную федеративную природу. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. указывается, что конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов. Конституция (устав) субъекта РФ - это целостный, единый акт, имеющий высшую юридическую силу в системе правовых актов субъекта РФ, и такой силой обладает любое его положение. Поэтому нельзя разделить нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации на имеющие и не имеющие конституирующий, т.е. учредительный, характер.

Безусловным является в этом плане и тот факт, что Конституция РФ составляет первичную нормативно-правовую основу конституционно-уставного правового регулирования. В этом плане Конституции РФ присущ ряд таких свойств, которые предопределяют ее некий правотворческий потенциал. Это, в частности, абсолютная первичность конституционного регулирования, его верховенство в системе законодательства. Что же касается воздействия Конституции РФ на законодательство субъектов Федерации (в том числе конституционно-уставное), то оно является составной частью общего процесса конституционного регулирования общественных отношений. Это предопределяет необходимость развития федеральных конституционных положений в уставах и конституциях субъектов Федерации, в том числе для обеспечения осуществления самой Конституции РФ, с одной стороны, и гарантирования внутренней согласованности всей федеральной законодательной системы - с другой Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс..

Конкретные правовые механизмы влияния Конституции РФ на конституции (уставы) и соответственно на конституционно-уставное законотворчество субъектов РФ весьма многообразны. Можно выделить несколько видов воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное регулирование субъектов РФ.

А. Обеспечение соответствия конституций республик и уставов иных субъектов РФ Конституции РФ. К данному виду конституционного воздействия относятся, во-первых, признание конституций и уставов субъектов РФ соответствующими Конституции РФ, не противоречащими ей. Во-вторых, признание каких-либо положений конституций или уставов неконституционными, что относится исключительно к компетенции Конституционного Суда РФ. В-третьих, детерминация принятия соответствующих актов субъектов РФ, при которой необходимость принятия обусловлена непосредственно конституционными положениями. Одним из оснований детерминации является то, что в Конституции РФ прямо сказано о необходимости принятия каких-либо нормативных правовых актов. Например, ст. 5 Конституции РФ устанавливает, что республика (государство) имеет свою конституцию, а иные субъекты Федерации - уставы. В-четвертых, разрешение коллизий между Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации; одним из способов разрешения коллизий является провозглашение приоритета действия федеральной Конституции над конституциями (уставами) субъектов РФ. Так, согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречий между РФ и ее субъектами по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов действуют нормы федерального законодательства. В-пятых, воспроизведение норм федеральной Конституции в конституциях (уставах) субъектов РФ (например, перенесение положений ст. 72 Конституции РФ о предметах совместного ведения РФ и ее субъектов в конституции (уставы) субъектов) Комментарий к Конституции Российской Федерации. /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2004. // Консультант Плюс..

Б. Второй вид воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное законотворчество субъектов РФ - его конституционное обоснование. В этом случае воздействие Конституции РФ протекает на более глубоком уровне. К этому виду воздействия можно отнести детерминацию норм - включение в конституции (уставы) субъектов РФ под непосредственным воздействием федеральной Конституции новых правовых норм. Детерминация может реализовываться в рамках принятия новой конституции (устава) субъекта РФ либо путем внесения дополнений к ранее принятым конституциям (уставам) субъектов РФ Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс..

В. Конкретизация - это воплощение абстрактного содержания конституционной нормы на конкретном законодательном уровне. Этот процесс проходит, в частности, с помощью операции ограничения понятий. В данном случае понятие уменьшается по объему, при этом расширяется его содержание.

Конкретизация конституционных норм весьма распространена в законодательстве субъектов РФ. Некоторые нормы Конституции не только содержат обобщения, но и как бы предваряют законодательство субъектов РФ в их конкретизации. Например, ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определяет, что система органов государственной власти в субъектах РФ устанавливается ими самостоятельно, но одновременно имеется ссылка на Федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Г. Дополнение - относительно самостоятельная форма соотношения юридических норм. Общее дополняемой и дополняющей нормы - в предмете регулирования. Причем этот предмет должен быть заключен в пределы регламентации одного и того же общественного отношения. В случае регламентации близких по характеру, но самостоятельных отношений могут возникнуть сложности с определением дополняемой и дополняющей нормы. Обязательное условие для дополнения - зависимость между содержанием двух норм Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс.. конституция устав субъект федерация

Дополнение возможно в отношении актов различного уровня, в том числе и конституций (уставов) субъектов РФ. В этом случае дополняемая норма направлена как бы на формирование самого объекта конституционно-правового регулирования. Дополняющие нормы обеспечивают, в свою очередь, перенос конституционной энергии федеральной Конституции на уровень регионального конституционно-уставного регулирования. Этот процесс обеспечивает необходимую согласованность федерального и регионального уровней правовой регламентации конституционно значимых отношений.

3. Возможно выделение и некоторых других форм воздействия Конституции РФ на конституционно-уставное регулирование субъектов РФ. В обобщенном плане Конституция РФ выполняет в этом плане двуединую функцию: с одной стороны, она представляет собой нормативную основу правового регулирования общественных отношений во всех сферах человеческой жизнедеятельности и на всех уровнях ее проявления (Федерация в целом - ее субъекты - местное самоуправление); с другой - закрепляя основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий в области законотворчества между Федерацией и ее субъектами, Конституция предопределяет тем самым федеративную природу и самой по себе правовой системы, равно как и всей структуры организации федеральной и региональной государственной власти в России Антонова В.В. Конституционно-уставное регулирование субъектов РФ в конституционной системе Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право, 2006 № 11. // Консультант Плюс..

Уже это обстоятельство порождает объективные сложности формирования единого конституционного пространства России. Конституция РФ 1993 г. дает, к сожалению, весьма ограниченные ориентиры для регионального конституционно-уставного законотворчества. Например, даже применительно к такому важному вопросу, как система органов государственной власти субъектов РФ, она ограничивается весьма общими установками для регионального законодателя (в частности, ч. 2 ст. 11, п. "н" ч. 1 ст. 72, ст. 77). Это можно было бы истолковать таким образом, что федеральная Конституция предоставляет самостоятельность субъектам РФ в решении соответствующих конституционно-уставных вопросов. Однако реальная практика конституционно-правового строительства пошла по другому пути: например, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с последующими изменениями, включая изменения порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) <6>, предельно жестко унифицировал порядок решения конституционно-уставных, в своей основе, вопросов организации государственной власти в субъектах РФ. Справедливости ради следует отметить, что начало этим процессам было положено задолго до возникновения политики выстраивания «исполнительной вертикали». Так, уже в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края был сделан вывод, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Еще меньше самостоятельности предоставляется субъектам РФ по конституционно-уставному законотворчеству в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Более того, Конституция РФ не дает четких критериев разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в области прав человека и гражданина. Положения Конституции РФ о том, что к ведению Федерации относятся «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» (п. "в" ст. 71), а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. "б" ч. 1 ст. 72), не основываются на объективных критериях такого разграничения. Очевидно, что «защита» может осуществляться субъектами Федерации, в том числе и путем правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений, в процессе чего, например, устанавливаются (либо конкретизируются) механизмы реализации тех или иных прав на территории данного субъекта Российской Федерации, закрепляются дополнительные (региональные) гарантии реализации прав и свобод Кинтерая А.Г. Правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ: проблемы соотношения федерального закона и договора. // Право и политика, 2007 № 3. // Консультант Плюс.. Подтверждением трудностей, с которыми сталкивается региональный законодатель при принятии такого рода нормативно-правовых, в том числе конституционно-уставных, актов, свидетельствует, в частности, рассмотренное Конституционным Судом РФ дело по запросу Законодательного собрания Ростовской области о толковании содержащегося в ч. 3 ст. 15 Конституции самого понятия «нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина», что связано с предписанием этой же статьи Конституции о том, что любые такие акты «не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». С другой стороны, все нормативные правовые акты, как это вытекает из ст. 2, 18 Конституции РФ, в той или иной мере затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым правовое регулирование соответствующей сферы общественных отношений можно истолковать как регулирование по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина на основании п. "б" ст. 72 Конституции Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2005. С. 175..

3. Конституция (устав) субъекта федерации: понятие и особенности

В юридическом смысле как Конституция Российской Федерации, так и конституции (уставы) субъектов Федерации характеризуются в качестве нормативных правовых актов, которые являются одним из видов источников права. Именно это обстоятельство является теоретико-методологической базой для изучения понятия и сущности конституции (устава) субъекта Федерации, поскольку формирование правовых понятий, по существу, не отличается от «общей и универсальной процедуры формирования» таковых «в других отраслях научного знания», причем суть этой процедуры состоит в «формализации знаний в области государственно-правовых явлений» Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

При анализе конституций (уставов) субъектов Федерации важно выявить общее, особенное и единичное в их содержании. Общенаучный термин «общее» позволяет выделять признаки, которые присущи всем источникам конституционного права, в том числе и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Это не входит в задачу настоящего исследования, однако имеет значение для комплексного изучения заявленной проблематики. Понятие «особенное» характеризует специфические черты, которые присущи конституциям (уставам) субъектов Федерации в отличие от иных нормативных правовых актов как источников конституционного права. Здесь также прослеживается ряд направлений для сравнительного анализа, поскольку конституции (уставы) субъектов Федерации могут иметь некоторые общие черты с одними источниками конституционного права (Конституцией Российской Федерации, уставами муниципальных образований), но не иметь сходства с источниками других видов (указами Президента Российской Федерации, нормативными актами высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Федерации, актами глав муниципальных образований). Что же касается понятия «единичное», то указанный термин позволяет охарактеризовать особенности, присущие отдельным конституциям и уставам конкретных регионов России (Конституции Республики Бурятия, Устав (Основной закон) Орловской области и т.п.). Данные особенности могут иметь не только закономерный и объективный, но и случайный характер Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

В качестве первой особенности конституций (уставов) субъектов Федерации можно выделить специфический предмет их правового регулирования, то есть определенную группу общественных отношений, подлежащих юридическому нормативному воздействию. Чтобы охарактеризовать подобные объекты применительно к конституции государства, ученые-государствоведы используют такие формулировки, как «наиболее характерные черты, особенности, свойства и другие важнейшие характеристики», «единая, непрерывно действующая, общеобязательная система типовых масштабов поведения, обеспечивающая целенаправленное и гармоничное функционирование всего социального организма» Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 12., «фундаментальность конституционно-правового регулирования, заключающего, как правило, статусные характеристики субъектов и принципиальные стороны институтов конституционного права». В конечном итоге указанные точки зрения сводятся к пониманию предмета конституционного регулирования как наиболее общих, базовых общественных отношений, складывающихся во всех сферах жизнедеятельности государства и общества. Однако эта методология не может в полной мере удовлетворять задаче исследования статуса и юридических свойств основных законов субъектов федеративного государства Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 117..

Нетрудно заметить, что Конституция Российской Федерации и Федеральный закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регулируют фрагментарно, а зачастую и вовсе обходят молчанием вопрос о предмете конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов России. Конституция Российской Федерации ограничивается указанием на то, что республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ - устав и законодательство (ч. 2 ст. 5). Упоминание в одном ряду таких видов нормативного правового акта особого рода, как конституция или устав, а также законодательства субъектов Федерации, позволяет уяснить, что предмет конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации не совпадает с предметом текущего законодательного регулирования. Кроме того, в частях 1 и 2 ст. 66 Конституции Российской Федерации предписывается, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, а статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

В данном случае верное указание Основного Закона страны на то, что конституция (устав) субъекта Федерации наряду с Конституцией Российской Федерации определяют статус субъектов Федерации, однако, не разрешает вопрос о предмете уставного регулирования, поскольку, во-первых, не только конституции (уставы) субъектов Федерации регламентируют статус субъектов Федерации, а во-вторых, конституции (уставы) субъектов Федерации регламентируют не только статус субъектов Федерации. Что же касается предписания пункта "а" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации о том, что обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, то это вряд ли проливает какой-либо свет на проблему определения предмета конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации Конституционное право: Энциклопедический словарь. Отв. ред. и рук. авт. колл. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 269..

Функциональная, организационная и регулятивная нагрузка конституций (уставов) субъектов Федерации слабо раскрывается и в Федеральном законе 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт не содержит единой типизированной формы конституции (устава) субъекта Федерации, он не способствует унификации, стандартизации и совершенствованию конституционного (уставного) регулирования на уровне регионов преимущественно потому, что изобилует «деталями» конституционного (уставного) регулирования (преамбула, часть 4 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 2 статьи 4 и т.п.), не отвечая на главные вопросы о предмете нормативного воздействия конституции (устава) на общественные отношения. Исключения составляют предписания анализируемого Федерального закона о том, что конституции (уставы) субъектов Федерации определяют систему органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 2), однако и они не отвечают на поставленный нами вопрос.

Исходя из изложенного полагаем, что предметом конституционного (уставного) регулирования на уровне субъектов Федерации являются общественные отношения, складывающиеся в следующих сферах нормативно-правового воздействия: 1) статус субъекта Федерации в части, не урегулированной Конституцией Российской Федерации; 2) основы организации государственной власти в субъекте Федерации, включая формирование, компетенцию, порядок деятельности и прекращения полномочий законодательных (представительных), исполнительных и судебных органов власти; 3) дополнительные (по сравнению с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством) гарантии прав и свобод человека и гражданина; 4) основы формирования и развития законодательства субъектов Федерации Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

Второй важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это в первую очередь предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых важных вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра. По мнению П.А. Астафичева, одна из важнейших функций конституции (устава) субъекта Федерации - установление и регулирование системы региональной государственной власти, основанной на нормах Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако при введении тех или иных императивных правил федеральный законодатель, по крайней мере, «не должен препятствовать учреждению субъектами Федерации той модели горизонтального разделения властей, которая имеется на федеральном уровне». Иное означало бы, по мнению П.А. Астафичева, использование метода «двойных стандартов» и было бы «глубоко несправедливым по существу». Присоединяясь к указанной точке зрения, вместе с тем следует отметить, что, несмотря на различные ограничения учредительной власти конституций (уставов) субъектов Федерации, которые даже имеют тенденцию к определенному росту ввиду современной политики федерального центра, учредительный характер конституций (уставов) субъектов Федерации остается их важнейшим признаком, вне которого эти нормативные правовые акты теряют свою юридическую природу и общественно-политический смысл. В этой связи И.А. Конюхова правильно считает, что в России «важно обеспечить не единообразие, а единые принципы», отвечающие критериям федеративного государства. Законодательная база должна представлять собой гармоничную систему, где общее - предмет федерального законодателя, а частное - забота субъектов РФ Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

Исходя из содержания Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» можно выделить следующие объекты нормативного воздействия, которые составляют исключительную прерогативу конституционного (уставного) регулирования и тем самым проявляют их учредительную власть: 1) в отношении статуса законодательного (представительного) органа субъекта Федерации (наименование, структура, количество депутатов и срок их полномочий, формы участия в назначении отдельных должностных лиц исполнительной власти, статус депутата и гарантии депутатской деятельности); 2) в отношении статуса высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации (возможность отказаться от института высшего должностного лица субъекта Федерации посредством его замены институтом руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации; наименование должности; введение института отзыва; порядок временного исполнения обязанностей; установление ограничений на осуществление полномочий временно исполняющим обязанности высшего должностного лица или руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации; установление срока, в течение которого высшее должностное лицо или руководитель высшего исполнительного органа субъекта Федерации обязаны представить заключение на финансоемкий законопроект; регулирование порядка определения высшим должностным лицом или руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации перечня исполнительных органов субъекта Федерации); 3) в отношении статуса высшего исполнительного органа субъекта Федерации (наименование, структура, порядок формирования) Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». М., 2006. // Консультант Плюс..

Третьей важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации как особых источников конституционного права является то, что они служат базой формирования, развития и совершенствования регионального законодательства. Это проявляется, во-первых, в прямых указаниях конституций (уставов) субъектов Федерации на то, какие должны быть приняты региональные законы; во-вторых - в создании дополнительных гарантий развития и совершенствования регионального нормотворчества, а также обеспечения соответствия конституций (уставов) субъектов Федерации нормативным правовым актам более высокой юридической силы.

Являясь активным участником регионального законодательного процесса, конституции (уставы) субъектов Федерации призваны способствовать устранению пробелов в правовом регулировании общественных отношений, особенно в тех случаях, когда это сопряжено с расходными обязательствами субъектов России. При определении в конституциях (уставах) субъектов Федерации перспективных направлений развития регионального законодательства необходимо использовать ряд методических приемов, в том числе: избегать внедрения в текст этих документов «сугубо теоретических концепций и категорий», не стремиться к излишнему расширению границ конституционного (уставного) регулирования, оставляя законодателю субъекта Федерации определенную свободу усмотрения, что позволяет более гибко реагировать на изменяющиеся социально-экономические условия Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. N 9. // Консультант Плюс..

На конституции (уставы) субъектов Федерации влияют такие факторы, как конституционные обычаи, судебные прецеденты, исторический путь государства, общая, политическая и правовая культура, национальные факторы, религия, этнический состав соответствующей территориальной общности. В этой связи следует согласиться с важностью того, чтобы «стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 г., сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых форм и методов» Кетов Ю.М. Проблемы федеративного развития России // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. // Консультант Плюс..

Как справедливо отмечает В.С. Мокрый, «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан» еще «не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Это замечание, на наш взгляд, в полной мере распространяется на проблему конституционного (уставного) и текущего нормотворчества субъектов Федерации, поскольку в федеральном законодательстве сравнительно редко встречаются прямые указания на регулятивные полномочия субъектов Федерации, а попытки региональных законодателей восполнить пробелы в правовом регулировании нередко истолковываются как противоправные попытки посягательства на регулятивные полномочия федерального центра Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

В подобных условиях значение регулирующего воздействия конституций (уставов) субъектов Федерации на процесс регионального законодательства неуклонно возрастает. В теоретическом осмыслении и оформлении нуждаются также методики проведения оценки результативности законодательной деятельности органов народного представительства исходя из требований конституций (уставов) субъектов Федерации. Для указанных целей представляется целесообразным, во-первых, принятие в едином пакете системно увязанных законов, вытекающих из положений конституции (устава) субъекта Федерации; во-вторых, установление основ социального обслуживания населения в широком смысле этого словосочетания, включая образование, здравоохранение, культуру и т.п., поскольку конструкция публичных услуг является одним из ключевых положений административной реформы; в-третьих, установление причин безосновательного бездействия субъектов Российской Федерации в ожидании от федерального центра соответствующей консультативной помощи.

Кроме обеспечения самостоятельности регионального законодательства по предметам ведения субъектов Федерации, важнейшей задачей конституций (уставов) субъектов России является также обеспечение соответствия региональных правовых предписаний указаниям нормативных правовых актов более высокой юридической силы, прежде всего - Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов.

Четвертой и завершающей специфической чертой конституций (уставов) субъектов Федерации, по сравнению с иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации, являются их стабильность и относительная устойчивость. Междисциплинарный подход к пониманию природы конституций (уставов) субъектов Федерации позволяет здесь провести параллели с федеральным уровнем (Конституция Российской Федерации - текущее законодательство) и с уровнем муниципальных образований (устав муниципального образования - нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования). Во всех указанных случаях основополагающие нормативные правовые акты несут бремя большей стабильности по сравнению с текущим нормативным правовым регулированием Франчук Я.А. Конституция (Устав) субъекта Российской Федерации как источник конституционного права. // Конституционное и муниципальное право, 2007 № 6. // Консультант Плюс..

Обеспечение стабильности конституций (уставов) субъектов Федерации напрямую сопрягается с вопросом о способе принятия данных документов, а также внесения в них изменений и дополнений. Из четырех наиболее известных теории конституционного права способов принятия основных законов страны (референдум, созыв специального учредительного собрания, парламентское голосование и октроирование монархом) практика современной России восприняла лишь два из них: референдум и парламентское голосование. При этом Конституция Российской Федерации прямо указывает на то, что принятие уставов субъектов Федерации (в отличие от конституций республик в составе Федерации) возможно лишь парламентским способом (ст. 66). Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает парламентский способ принятия конституций республик в составе Федерации в качестве общего правила, исключения из которого возможны самими конституциями субъектов Федерации Кетов Ю.М. Проблемы федеративного развития России // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 9. // Консультант Плюс..