Территориальная организация государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Россия на протяжении многих веков прошла множество важнейших этапа развития: раннефеодальное государство, феодально-раздробленное государство, централизованное государство, сословно-представительная монархия, абсолютная монархия, конституционная монархия, советский строй, современная федеративная республика. Государство во все времена осуществляет свою власть на всей территории посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов осуществления власти, кроме того, существует и другой канал - органы самоуправления. Естественно, что на протяжении столь длительного исторического периода в государстве не могла постоянно действовать одна система органов власти. Но на определенных исторических отрезках прослеживается преемственность в системе территориальной организации органов власти.

Территориальный принцип управления, имеет целью приближение органов власти к населению и управляемым территориям. Территориальное управление и организация территориальной власти федеративного государства отождествляется с управление в административных границах ее субъектов и отчасти местного самоуправления. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в России в соответствии с политико-территориальным и административно-территориальным устройством. До 1917 г. в административно-территориальном отношении Россия была унитарным государством. Существовали в тот период только территориально-административные единицы, политико-территориальные - отсутствовали. В основных чертах это административно-территориальное деление сложилось в XVIII в. благодаря реформам Петра I, способствующих упорядочению территориальной организации государства. Страна была разделена на восемь губернией, которые делились на уезды. Такое административно-территориальное деление служило основой для осуществления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некоторых старых губерний. В системе административно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, - провинции в количество 50 единиц. Укрепление централизованной власти и усиление административного аппарата на местах во времена Екатерины II потребовало разделение страны на более мелкие территориальные единицы - 40 губерний. Увеличилось и количество уездов. В последствии система административно-территориального деления существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы - волости. В начале XX в. количество губерний достигло 68, а уездов - 687. Кроме того, на окраинных территориях образовалось 14 областей на правах губерний.

В годы советской власти административно-территориальное деление Российской империи (губерния - уезд - волость) постепенно была заменена новыми административно-территориальными единицами область (край) - район. Система органов государственной власти строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением союзных республик, в состав которых входили национально-политические образования (в виде автономных республик, автономных областей и автономных округов). В России установилась не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти, на основе принципа полновластия и верховенства Советов, исключающая принцип разделения властей.

После распада СССР перед Россией встала сложная задача реформирования российской государственности, выстраивания новой системы территориального управления. Территориальное управление в современной России осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. То есть территориальное управление представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории. Основу государственного управления составляет организация системы органов власти, закрепленная нормами конституционного и административного права. Через эти органы власти осуществляется активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы.

Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на конкретных территориях. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Не смотря на специфику территориальной организации власти на территории Российской Федерации, ее организация не должна противоречить Конституции и законодательству Российской Федерации.

1. Территориальная организация власти в России в XVIII-XIX вв.

1.1 Формирование системы власти в XVIII в.

К концу XVII в. в России начинает складываться абсолютная монархия. Для абсолютной монархии характерно максимальное сосредоточение власти (как светской, так и духовной) в руках одной личности. Наличие сильного разветвленного профессионального бюрократического аппарата, сильной постоянной армии, ликвидация всех сословно-представительных органов и учреждений. Установление данной формы правления в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Для абсолютизма характерен еще один признак: обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу Государственный аппарат в целом, отдельные его части действуют по предписанию специальных регламентов, иерархию которых замыкает Генеральный регламент.

Последний Земский собор проходил в середине XVII в. Ликвидация сословно-представительных органов была обусловлена усилием позиций центральной администрации. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала и ее внутренняя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась «Ближняя дума» прототип кабинета министров. В 1681 г. выделяется еще одна структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г. Боярская дума превращается из политического совета в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Совет, получивший название Конзилии министров (8-14 человек). В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно.

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления - приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ местных органов приказного управления. В конце XVII в. было произведено укрупнение объединение отраслевых и территориальных приказов, во главе каждого из них стал один из видных бояр - аристократов. Параллельно происходило создание специальных приказов, осуществлявших контрольную деятельность по отношению к большой группке других приказов, что, несомненно, способствовало дальнейшей централизации управления.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже к 80-м гг. XVII в. вытеснили по всей территории страны выборные местные органы.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XXVII в., принято подразделять на три этапа: 1699-1710 гг. - характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления; 1710-1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената проведение первой областной реформы; 1719-1725 гг. - образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. Решения принимались коллегиально и единогласно. Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом.

В 1708 г. вводится новое территориальное деление государства: учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города. Во главе губерний был поставлен губернатор и генерал-губернатор, объединявшие в своих руках всю административную, судебную и военную власть. К 1715 г. сложилась трехзвенная система: уезд - провинция - губерния.

Местное управление осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система местных приказов. В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов местного самоуправления: были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более бюрократической и централизованной.

Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. Сложились две системы: прокуратура и фискалитет.

В октябре 1721 г. Сенат и Святейший Синод присвоил Петру I титул «Отца Отечества Императора Всероссийского» и Россия становится империей. Но фактически правовой статус абсолютного монарха был определен еще до провозглашения империи. Вся воля монарха признавалась единым юридическим источником закона. Законодательные акты издавались либо самим монархом, либо от его имени Сенатом. Монарх является источником всей исполнительной власти и главой всех государственных учреждений. Монарх является верховным судьей и источником всей судебной власти. Его решения отменяли любые другие. [6]

После смерти Петра I роль Сената как центрального органа управления начинает снижаться. В 1718 г. Сенат превращается в совещательный орган при государе. С 1721 г. он приобретает функции ревизионной коллегии. В 1726 г. создается Верховный Тайный совет, сосредоточивший в своих руках все вопросы внутренней и внешней политики. Сенат превратился в одну из коллегий. Верховный Тайный совет приобретает законодательные полномочия. В 1730 г. этот орган управления упраздняется, и в 1731 г. его место занимает Кабинет министров. Он наделяется законодательными полномочиями, и фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. В 1741 г. Кабинет министров упраздняется, и Сенат вновь превращается в высшее политическое учреждение. В этом же году создается другой центральный орган, решающий вопросы государственного управления - Кабинет ее Величества. С 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов. С 1801 г. он фактически и окончательно превращается в высшую судебную инстанцию. [12]

Документом, определившим направление новой губернской реформы, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775 г.) Накануне реформы Россия делилась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов, после ее начала число губерний достигло 50. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу, без учета национальных и экономических признаков. Упразднились провинции как территориальные единицы. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и два сотника. Фискальные и финансовые вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения. Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления, - нижний земский суд. Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернский правлений. В городах была утверждена должность городничего. Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и, разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система. В процессе судебной реформы была сформулирована и упрочена сословная судебная система. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы. Реформа сделала попытку отделить суд от администрации. [6]

В XVIII в. благодаря реформам Петра I в основных чертах сложилось административно-территориальное деление, способствующее упорядочению территориальной организации государственной власти. Новое административно-территориальное деление служило основой для осуществления управления и организации системы власти на местах. К концу XVIII в. число губерний увеличилось до 20 как за счет расширения территорий России, так и путем разделения некоторых старых губерний. В системе административно-территориального деления было выделено новое, промежуточное звено, - провинции в количество 50 единиц.

1.2 Эволюция системы власти в XIX в.

Эволюция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII a., происходила в течение всего следующего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация государственного аппарата. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, просуществовавший до 1810 г. В этом же году в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной цель его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, возглавившей всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената - он утвердился как высший судебный орган государства. Последняя попытка вернуть Сенату управленческие государственные функции была предпринята в 1802 г. С 20-х гг. XIX в., однако, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения.

Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест «Об учреждении министерств», положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления. В 1811 г. издается «Общее учреждение министерств» - документ, подготовленный М.М. Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти.

В первой половине XIX в. были упразднены верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя расправа. Судами второй инстанции в губерниях стали палаты уголовного и гражданского суда. Палата гражданского суда выполняла также функции нотариата. С 1808 г. стали образовываться коммерческие суды, рассматривавшие вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и пр. Действовали другие ведомственные суды: военные, морские, горные, лесные, духовные, путей сообщения, волостные крестьянские суды. В столицах действовали надворные суды по делам сословий. Судебное управление осуществляло образованное в 1802 г. Министерство юстиции. Вся судебная система строилась на сословных началах.

Местное управление в дореформенный период строилось в полном соответствии с системой крепостнического хозяйствования. Центральной фигурой в нем оставался помещик, сосредоточивший в своих руках всю экономическую, административно-судебную и политическую власть над своими крестьянами. На губернском уровне главным лицом в системе местного управления являлся губернатор. Наказом 1837 г. губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и другими. Следующее по назначению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников.

1 января 1864 г. было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». На них возлагалось: заведование капиталами, имуществами и деньгами земства; содержание земских зданий и путей сообщения; меры по обеспечению «народного продовольствия», мероприятия по благотворительности, взаимное земское страхование имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; санитарные меры, участие в хозяйственных отношениях в области здравоохранения и образования.

Земское собрание и земская управа (исполнительный орган, состоящий из председателя и двух членов) избирались на три года. Губернское земское собрание избиралось членами уездных собраний. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором, председатель губернской управы - министром внутренних дел. Нужно отметить, что земская реформа не сформировала стройной и централизованной системы. В ходе ее реализации не было создано органа, возглавляющего и координирующего работу всех земств. Существование земских учреждений допускалось только на губернском и уездном уровнях. Реформа не создала также и низшего звена, которое могло бы замкнуть звено земских учреждений - волостного земства. [6]

16 июля 1870 г. было утверждено «Городовое положение», закреплявшее систему органов городского общественного управления: городское избирательное собрание и городскую думу с городской управой - исполнительным органом. Думу и управу возглавляло одно лицо - городской голова, утверждаемый в своей должности губернатором или министром внутренних дел.

В 1864 г. были созданы две судебные системы: местные и общие суды. К местным относились волостные суды, мировые судьи и съезды мировых судей, к общим - окружные суды, учреждаемые для нескольких уездов, судебные (по гражданским и уголовным делам) палаты, распространявшие свою деятельность на несколько губерний или областей, и кассационные (по гражданским и уголовным делам) департаменты Сената. Власть этих судов распространялась на все сферы, кроме тех, где действовала юрисдикция духовных, военных, коммерческих. В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей: судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В законе отмечалось, что в судебном процессе «власть обвинительная отделяется от судебной». Провозглашалось равенство всех перед законом. Были созданы две системы судов. Местные суды - волостные и мировые - для менее значительных дел; общие суды - окружные суды и судебные палаты. Возглавлял судебную систему Сенат. Действовали также военные и коммерческие суды. [8]

Происходившие в 60-70-х гг. государственные реформы отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: «повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». [6] Высшим совещательным учреждением оставался Государственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов и по кодификационной работе. При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления - Комитет министров.

Сенат, продолжая сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнял, кроме того, некоторые административно-надзорные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган - Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, главноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Система административно-территориального деления, сложившаяся еще во времена Екатерины II, существенных изменений не претерпела. С присоединением к России новых территорий создавались новые губернии и уезды, которые позднее разделились на более мелкие единицы - волости. К началу XX в. количество губерний достигло 68, а уездов - 687. Кроме того, на окраинных территориях образовалось 14 областей на правах губерний. К этому времени в России сложились условия для возникновения парламентских форм организации власти. В 1906 г. были приняты Основные законы Российской Империи, закрепляющие положение всех звеньев верховной власти. Статья 4 устанавливала; «императору России принадлежит верховная самодержавная власть». Эта власть не признавалась неограниченной, а совмещалась с парламентаризмом. Законотворческую деятельность император осуществлял совместно с Государственной думой и Государственным советом, которому был придан статус второй палаты парламента. По английскому принципу подписи императора скреплялись подписью соответствующего министра. Министры и премьер правительства назначались императором. [1]

Система местного управления также подвергалась определенным изменениям. При охранных отделениях Министерства внутренних дел открывались регистрационные конторы, происходила децентрализация органов политического сыска, создавались окраинные отделения и упразднялись районные охранные отделения. Цензурные органы преобразовывались в местные комитеты по печати. Губернские земские собрания получили право выбирать по одному члену Государственного совета. Уездные земские собрания вновь стали выбирать мировых судей. Представительные органы на местах все чаще заменяют чиновничьи комитеты: появляются биржевые комитеты, различного вида советы, профессиональные и региональные съезды. Широкое распространение получили землеустроительные комиссии - административно-судебные учреждения по делам о землеустройстве. Ширилось кооперативное движение. Закладывались организационные и правовые основы новой государственной системы, монархия из самодержавной превращалась в монархию буржуазную. [6]

В Российской Империи к 1917 г. существовал государственный строй, при котором сочеталась централизованная система государственных органов с довольно эффективным местным самоуправлением. Высшим административным органом губерний был назначенный императором губернатор, управляющий губернией с помощью губернского правления. В уездах административная власть принадлежала уездному исправнику, назначаемому губернатором. Наряду с централизованной системой государственных органов существовали органы местного самоуправления: земства и городские думы. В структуру земства входили земские собрания и земские управы. Земства существовали на губернском и уездном уровнях; в низшем волостном звене их не было. [5]

1.3 Территориальная организация власти в советское время

Россия, формально провозглашенная федерацией в 1918 г., прошла сложный и противоречивый путь развития. Как известно, большинство федераций в мире создавались путем объединения народов и территорий в единое государство. В основу их организаций был положен территориальный принцип управления, имеющий целью приближение органов власти к населению и управляемым территории. Российская Федерация исторически формировалась иначе. Российская Империя складывалась из территорий, народы которых фактически были лишены возможности формирования самостоятельной государственности, и при ослаблении контроля царизма над национальными окраинами стремились создать самостоятельные территориальные и государственные образования. Таким образом, в наследство большевикам досталась территориально раздробленная страна с разваленным механизмом государственной власти. Очевидно, что у них оставался только один выход: провозгласить федерацию национального типа, положив в основу ее создания принцип автономизации. Федерация создавалась путем передачи центральной властью части полномочий на места. Но центральная власть стремилась сохранить возможность контролировать и вмешиваться в осуществление власти органами субъектов федерации. [4]

По Конституции РСФСР 1918 г. государственное устройство носило федеративный характер, субъектами были национальные республики, и областные союзы, состоящие из нескольких национальных областей. Высшим органом власти провозглашался Всероссийский съезд советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов. Съезд избирал Всероссийский Исполнительный Комитет (ВЦИК), который формировал Правительство РСФСР - Совет Народных Комиссаров (СНК). Органами власти на местах являлись областные, губернские, уездные и волостные съезды советов, формировавшие свои исполнительные комитеты. В городах и селениях создавались городские и сельские советы. Задачей нижестоящих советов было проведение в жизнь решений вышестоящих органов, и подчинением им по вертикали. По горизонтали в пределах своей территории, местным советам предоставлялось право реализации своей компетенции. Так же было и с исполнительной властью. Этот принцип осуществления власти получил название «демократического централизма».

В 1922 г. Первый съезд Советов СССР утвердил Договор об образовании СССР, подписанный четырьмя республиками РСФСР, Украиной, Белоруссией и ЗСФСР. Высшим органом власти в СССР объявлялся Съезд советов СССР, избиравшийся от городских советов и губернских съездов советов. В период между съездами высшим органом власти был Центральный исполнительный Комитет СССР (ЦИК СССР). В промежутках между сессиями ЦИК, высшим органом был Президиум ЦИК СССР. ЦИК формировал высший исполнительный и распорядительный орган - Совет народных комиссаров СССР (СНК СССР). Изменение статуса РСФСР выразилось в том, что союзная республика становилась частью федеративного союза и попадала в подчинение его органов власти и управления. В компетенции РСФСР остались только те вопросы и сферы, которые не попадали в компетенцию органов власти СССР.

Изначально федерация в России была сложной по своему составу и сочетала унитарно-административный принцип объединения административных единиц с автономным принципом объединения национальных субъектов, который, в свою очередь, реализовывался в виде различных по правовому статусу образований. Иерархическая система политико-территориального и административно-территориального деления в основном сложилась к 30-м гг. Разграничение вопросов компетенции между федеральными органами власти и ее субъектами отсутствовало. Советы народных депутатов всех уровней (от Верховного до самого низового) образовывали единую систему государственной власти. В основе государственной власти лежал принцип «полновластия Советов». Высшим органом власти являлся Всероссийский съезд народных депутатов. Первоначально он формировался путем многоступенчатых выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов, в последние годы - путем всенародных выборов. Конституция, прямо не именуя съезд законодательным органом государственной власти, все же указывала на его законодательный характер. Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти, помимо съезда, существовал еще один орган на постоянной основе - ВЦИК (Всероссийский Исполнительный комитет), позднее Верховный Совет. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий: чисто законодательные; часть исполнительных, например, утверждение проектов перспективных государственных планов, установление части доходов поступающих в государственный бюджет; контрольные функции. Верховными органами власти в республиках были республиканские съезды Советов. Конституции автономных республик окончательно утверждались Съездом народных депутатов РСФСР.

Происходившие впоследствии преобразования в госаппарате (создание и ликвидация наркомов, новые принципы формирования и названия государственных структур) находили отражения в новых редакциях Конституций. Но вся политика государства была направлена на централизацию и усиление госаппарата, за которым стоял аппарат ВКП(б), а впоследствии ЦК КПСС. Неоднократно перестраивался и хозяйственно - управленческий аппарат: происходило укрупнение и разукрупнение; чистки;, устанавливалась функциональная система управления народным хозяйством; затем сменялась системой, построенной по производственно-территориальному принципу; создавались и упразднялись совнархозы на основе экономических районов. Формирование командно-административной системы оказалось сложным и длительным процессом, который нередко содержал взаимоисключающие черты (централизация - децентрализация, ужесточение регулирования - либерализация и т.п.) основным итогом стало сращивание государственного и партийного аппарата, установление приоритета плановых и распределительных функций хозяйствования. Важнейшим инструментом управления централизованной экономикой стало планирование, охватывающее все народное хозяйство на всех уровнях. Завершился процесс централизации экономической структуры с созданием в 1963 г. Совета Министров СССР. [6]

В 1937 г. принимается новая Конституция РСФСР, закрепившая новые системы органов власти и управления. Административно-территориальное деление республики включало в себя пять краев, девятнадцать областей, семнадцать автономных республик, шесть автономных областей. Старая общинная структура административного устройства территорий в ходе районирования (1926-1928 гг.) подверглась сильной деформации. Элементы старой системы, губерния - уезд - волость были ликвидированы. На ее месте возникла новая система область (край) - округ - район. В 1930 г. было ликвидировано промежуточное звено - округ. В 1934-1935 гг. было проведено разукрупнение краев и областей. Соответственно каждая территориальная единица возглавлялась советским органом. В 1957 г. был принят закон «Об отнесению к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства». На основании этого были проведены ряд территориальных преобразований: была восстановлена Чечено-Ингушская АСССР, образована Калмыцкая автономная область и т.д. С 30-х гг. все больше постановлений правительства принимались совместно с руководящими партийными органами. Партийные решения фактически приобрели характер нормативных актов. В Конституции СССР 1977 г. была закреплена «руководящая и направляющая роль» Коммунистической партии. Конституция РСФСР 1978 г. в значительной степени повторяла все основные положения союзной Конституции.

В годы советской власти менялась и судебная система. В 1917 г. дореволюционные судебные органы были упразднены, взамен началось формирование единой судебной системы. Состав судей избирался советами. В 1918 г. была унифицирована вся судебная система. Единая форма суда - народный суд, состоящий из одного народного судьи и нескольких заседателей. Но кроме судебной системы существовала централизованная система Революционных трибуналов при ВЦИК, позднее - Особый Революционный трибунал. В 1933 г. была унифицирована вся судебная система СССР. Первой инстанцией являлся народный суд, второй выступали краевой, областной, окружной, и суд автономной области. Высшими судебными инстанциями были Верховный суд автономной республики, Верховный суд союзной республики и Верховный суд СССР. Наряду с общими судебными инстанциями сохранялись специальные суды: военные трибуналы, линейные суды и т.д. В годы Отечественной войны действовала особая система военной юстиции: трибуналы образовывались при армиях, корпусах, дивизиях, и т.д. Судебная система РСФСР была преобразована в послевоенные годы. В 1957 г. был принят закон «Об отнесении к ведению союзных республик законодательства об устройстве судов, принятия уголовного и гражданского и процессуального кодексов».

Таким образом, в России с 1917 г. устанавливается не имеющая аналогов в мире система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения Съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, но ряд правовых положений противоречил этому статусу:

полновластие и верховенство, исключающие возможность реализации принципа разделения властей,

недемократичный юридически (до 1937 г.) и на практике порядок - формирования,

присвоение ряда полномочий исполнительных органов власти.

Но самым главным недостатком Советов было формальное осуществление своих функций. На практике их функции выполняла партийно-государственная бюрократия в лице ЦК КПСС и Совета Министров. Советы были, по сути, демократической ширмой, скрывающей авторитарный режим.

Система органов государственной власти СССР строилась в соответствии с политико-территориальным делением (которое включало 15 союзных республик) и административно-территориальным делением. В союзных республиках, в состав которых входили национально-политические образования (в виде автономных республик, автономных областей и автономных округов), существовало как политико-территориальное, так и административно-территориальное деление. Административно-территориальное деление существовало с целью рациональной организации государственной власти на местах. Она включала единицы: области (края) и приравненные к ним города (135); сельские административные районы и приравненные к ним города (более 4100); города районного подчинения, поселки городского типа, территории сельсоветов (около 46400). Кроме этих единиц в крупных городах выделялись городские районы (около 600). Наряду с административно-территориальным делением существовало экономическое районирование, - явление более динамичное, меняющееся в ходе развития экономики страны. [9]

В советский период местное самоуправление, действующее до революции, постепенно перерождается в местное государственное управление в форме советов. Вместо земских учреждений повсеместно создавались Советы, название которых видоизменялось в зависимости от классового состава. С 1917 по 1990 гг. местное самоуправление не было закреплено в правовых актах (закон СССР «Об общих началах местного самоуправления» был принят в 1990 г.). Но какие-то формы общественного самоуправления фактически существовали. Хотя и не имело закрепления в законах. Их деятельность выражалась в сходах, собраниях, комитетах, общественных Советах.

2. Территориальная организация власти современной России

2.1 Проблемы организации территориальной власти в современной России, разграничение полномочий и предметов ведения

После распада СССР перед Россией стояла сложная задача реформирования российской государственности. Существовавшая жесткая система централизованной государственной власти, основные функции которой выполнял партийный аппарат, рухнула. Необходимо было выстроить новую систему управления с учетом регионального разнообразия, колоссальных расстояний, национальных особенностей и т.д. Территориальное управление и организация территориальной власти отождествляется с управление в административных границах субъектов Федерации и отчасти местного самоуправления. То есть это управление в пределах территорий конкретных республик, краев, областей, городов, районов, сел и поселков. Оно представляет собой деятельность федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и местного самоуправления по руководству на данной территории всеми подведомственными им отраслями и сферами деятельности. Система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится в соответствии с административно-территориальным делением субъектов Федерации. Действующая в настоящее время система административно-территориальных единиц сложилась еще в годы советской власти, когда созданное еще Екатериной II административно-территориальное деление Российской империи (губерния - уезд - волость) было заменено новыми единицами, которыми стали область (край) - округ - район, а затем, после ликвидации округов - область (край) - район. Различают базовые и первичные административно-территориальные единицы. К первым относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Территориальное управление органами власти осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов Федерации и местного самоуправления. Федеральное управление распространяется на всю территорию Российской Федерации, является централизованным, обеспечивает единообразие и дифференциацию с учетом особенностей территории. В своей основе оно носит общий характер, т.е. выражается в установлении общих принципов и правил. Огромный масштаб страны, разнообразие социально-экономических структур, климатических, исторических, культурных и религиозных факторов требуют гибкого сочетания общефедеральных и различных региональных интересов. Территориальное управление органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления осуществляется на местах в рамках государственного управления Российской Федерации. Оно имеет свою организационно-правовую самостоятельность и распространяется только на подведомственную территорию и сферы деятельности, отнесенные к компетенции этих органов власти. [2]

Правовой базой организации территориальной власти являются:

Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

конституции республик, уставы субъектов Федерации, законодательства субъектов Федерации, правовые акты их органов исполнительной власти;

правовые акты органов местного самоуправления применительно к их территориальной сфере деятельности. [2, с. 33]

Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала правовую асимметрию между субъектами Федерации. В Федеративном договоре, подписанным субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни) в 1992 г. было зафиксировано, что республики в составе РФ обладают суверенитетом. Территория Российской Федерации на сегодняшний день состоит из территорий 89 ее субъектов. Система государственной власти современной России и ее организация на всей территории России закреплена в Конституции 1993 г. В этой Конституции вся власть разделена по трем уровням: федеральные органы власти, органы власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным правам. Конституцией 1993 г. была устранена правовая асимметрия между субъектами. Смешанная национально-государственная и административно-территориальная система государственного устройства была заменена (в правовом отношении) единой формой территориального устройства. Закрепление равных прав для субъектов Федерации означает, что все они - государственные образования и имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сохранение шести видов субъектов является лишь исторической преемственностью. Существование единого федерального Центра не означает концентрацию всей власти в руках федеральных органов и призрачность самостоятельности органов власти субъектов Федерации.

Принцип разграничения предметов ведения закреплен ст. 5 Конституции. Вопреки декларированному в Конституции Российской Федерации равноправию субъектов правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе. Существовало два пути оформления разграничения предметов ведения и разделения полномочий между органами всех уровней: на основе законов и на договорных началах. После принятия Конституции РФ в 1993 г. появилась возможность выстроить новую конституционную систему власти и федеративных отношений. Но для этого необходимо было создать механизмы реализации соответствующих положений Конституции, конституционные законы - о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами Федерации, и закон об организации власти в регионах. Эти два базисных закона должны были, исходя из конституционных норм, очертить общие правила и механизмы построения федерации и организации власти. Но сепаратистские настроения в регионах, отказ платить налоги в федеральный бюджет и сиюминутные интересы региональных элит направили процесс в договорное русло. В феврале 1994 г. был подписан договор с Татарстаном, не подписавшим федеративный договор. По сути, это конфедеративный договор. [15, с. 442] К сегодняшнему дню договоры подписаны с 49 субъектами федерации. Существует мнение, что это разлагает федерацию изнутри: в ст. 4 Конституции написано что, все субъекты федерации равноправны, но на деле выходит что, более богатые и национально ориентированные - нет. В конституциях и уставах субъектов выявлено тысячи несоответствий с Конституцией Российской Федерации, даже в таких вопросах как организация власти в регионах, касающихся подчинения всех правоохранительных и судебных органов Центру. Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения сторон, но если договоры не входят в противоречия с Конституцией. [8]

Существует мнение, что Российская Федерация обладает признаками, как федерации, так и конфедерации т.к.: в федеративном государстве ни один из субъектов не может обладать суверенитетом; что вопреки логике девять национальных округов имеют статус субъектов Федерации, но входят в состав других субъектов. [3]

Российская федерация как государство осуществляет свою власть посредством государственных органов. Органы государственной власти являются одним из каналов, через который народ согласно Конституции (ст. 3) осуществляет свою власть, кроме того, существует и другой канал - органы самоуправления, не входящие в систему государственной власти. Каждый из этих органов наделен определенными государственно-властными полномочиями, которые выражаются в компетенции государственных органов (под компетентностью понимают совокупность предметов их ведения и полномочий). Компетенция органов государственной власти определяется Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, законами Российской Федерации и ее субъектов, Федеративным и другими двухуровневыми договорами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями правительства Российской Федерации и исполнительных органов ее субъектов, положениями об органах и другими нормативно-правовыми актами. Каждый государственный орган является составной частью единой системы органов государственной власти Российской Федерации (ст. 5). В единую систему государственных органов согласно Конституции входят органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Единство системы государственной власти Российской Федерации проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и органами власти ее субъектов. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную власть. Сферы их компетенции разделены и определены Конституцией Российской Федерации и законодательством.

После проведения региональных выборов было устранено главное отличие краев и областей от национальных республик, где губернаторы назначались и освобождались указами президента. Теперь не только республики избирают своих президентов, но и все губернаторы и главы администраций избираются. В демократической системе избранный региональный руководитель находится под контролем, как избравшего его народа, так и центрального руководства. Такая система приводит к большей эффективности работы руководителей регионов. В случае нарушения губернатором федеративного законодательства или злоупотреблений властью существует возможность обращения в суд. Суды, милиция, ФСБ, прокуратура и другие силовые структуры находятся в ведении федерального Центра. На местах имеется институт представителей Президента, в задачу которых входит информирование его о ситуации в регионе. Своим указом Президент может объявить прямое президентское правление и отстранить от власти губернатора нарушившего закон. Но существует проблема в том, что не разработан закон о прямом президентском правлении. Хотя в ст. 88 Конституции и говориться о том, что при определенных обстоятельствах и в порядке, предусмотренном законом, может вводиться на территории Российской Федерации или отдельной местности чрезвычайное положение. Согласно ст. 85 Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции и федеральным законам, международным обязательствам или в случае нарушения прав и свобод человека. Еще одним фактором влияния Центра на регионы является распределение финансовых ресурсов через трансферты. Если учесть, что регионов-доноров в России меньше десятка, то сокращение федерального финансирования является мощным рычагом влияния на органы власти субъектов Федерации. [11]

2.2 Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется между их различными органами государственного управления. Система управления отраслями и сферами в различных территориальных аспектах интегрируется Президентом Российской Федерации, органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации. Являясь органами, обшей компетенции Президент, Правительство Российской Федерации и исполнительные органы субъектов, выполняют задачи, функции и полномочия по руководству экономикой, социально-культурной и иной деятельности в территориальном, межотраслевом и отраслевом аспектах. Президент Российской Федерации, соблюдая Конституцию и федеральные законы вправе решать различные вопросы по организации и управлению в различных сферах деятельности. И хотя его полномочия неконкретизированы в этой области, на практике он издает правовые акты по самым разнообразным вопросам.

При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует приведенную систему, хотя во многом и совпадает. Многообразие региональных проблем, их специфика и своеобразие предполагают особенности социально-экономического развития и задач, стоящих перед органами власти на данной территории. Эти обстоятельства неизбежно влияют либо на систему органов власти, либо на их структуру, состав функций и полномочий. Но во всех случаях речь идет о специфике задач управления на частях территории Российской Федерации. В субъектах Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. Например, функции законодательного органа в субъектах выполняют законодательные собрания, верховные советы, думы и т.д.; высшим должностным лицом может быть президент, глава республики, председатель правительства и т.д.

В отличие от законодательной и судебной власти, органы которых работают в автономном режиме, подчиняясь только закону, исполнительная власть на разных уровнях работает «в системе». То есть с определенной административной субординацией и последовательностью принятия решений, что позволяет осуществлять управленческие функции и проводить в жизнь принимаемые решения.

2.3 Законодательная, судебная и исполнительная власть

Проводимая в стране государственно-правовая реформа наделила субъекты федерации правом собственной законодательной деятельности, расширила их права в различных сферах деятельности, позволила на практике реализовать принцип разделения властей и формирования законодательных органов государственной власти в тех из них, где они отсутствовали.

Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов федерации) - это Федеральное Собрание РФ, законодательные органы субъектов (народные собрания, государственные собрания, верховные советы и т.д.). Основной особенностью их является то, что они избираются непосредственно народом (т.е. являются представительными органами). Решения законодательных органов являются обязательными к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также нижестоящими органами государственной власти и местного самоуправления. Их функции, прежде всего - правотворчество, создание правовой базы. Конституция устанавливает, что законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законом, и приоритет федерального закона при наличии противоречий.