Социальное управление

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Значимость социальной сферы трудно переоценить, где бы ни проводилась подобная политика в этой области. В какой бы стране не жили люди, чьим интересам служит социальная политика. Сфера социальной политики - часть политики государства, которая своими действиями смягчает негативные последствия индивидуального и социального неравенства, социально-экономических потрясений в обществе. Государственное регулирование социально-экономических отношений, будучи одной из предпосылок экономического развития общества и особой формой управления, выступает в качестве важнейшей составляющей экономической политики государства. Сложные, конфликтогенные проблемы современного мира невозможно решить с помощью исключительно технологических инноваций и экономических средств.

Выполнение социальных функций, возложенных на государство, осуществляется через систему законодательных и исполнительных органов власти на уровне Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Изучение социальных явлений и процессов проводятся по всему миру, только с помощью исследований и создания системы управления, возможно, обеспечить удовлетворение социальных потребностей общества. Именно четкая стратегия управления социальной сферой и социальными процессами обеспечивает решение экономических и социальных задач развития общества. Недооценка роли социального управления особенно опасна в условиях переходной экономики, так как именно она является мощным средством оживления производства, предотвращение кризисов, улаживания конфликтов, возникающих вследствие проходящих в экономике преобразований.

Управление социальными процессами и социальной сферой всех уровнях власти является сложной и комплексной системой. Комплексная система социальной политики - деятельность государства, общества «по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства распределения и потребления».

1. Социальная сфера, ее функции

Российская Федерация согласно Конституции РФ является социальным государством. Цель проводимых в стране реформ - построение социально ориентированной рыночной экономики.

Социальная рыночная экономика, как особый тип хозяйственной системы характеризуется не просто высоким уровнем благосостояния населения. Ее отличает набор социально-экономических инструментов, которые направляют функционирование всех элементов этой системы на реализацию целей социальной справедливости, защищенности, высокого уровня и качества жизни.

Российская государственная политика разрабатывается по многим аспектам и направлениям. Ее важной составной частью является социальная политика.

Прежняя система социальной политики во главу угла ставила принцип социальной справедливости при относительно высоком уровне социальных гарантий всему населению. В ходе реформирования в условиях экономического кризиса не удалось сохранить социальные гарантии каждому члену общества. Этому способствовала также замена принципа социальной справедливости принципом равных возможностей и преждевременное свертывание ряда государственных форм удовлетворения социальных потребностей в пользу негосударственных. В результате возникла безработица, снизился уровень жизни, реальные доходы населения, произошло резкое расслоение общества по доходам и в целом по уровню жизни.

Основными целями социальной политики государства на современном этапе социально-экономического развития России являются:

создание каждому дееспособному гражданину условий, позволяющих ему трудом, предприимчивостью поддерживать собственное благосостояние;

усиление адресной социальной поддержки со стороны государства, в первую очередь, слабозащищенных групп населения;

осуществление комплексных мер и специальных программ в области оплаты труда и пенсионного обеспечения, политики занятости;

реформирование социальной сферы на основе разумного сочетания принципов платности и бесплатности услуг здравоохранения, образования, культуры;

формирование новой жилищной политики, общефедерального рынка жилья, стимулирование всех видов экономически эффективного жилищного строительства, изменение порядка оплаты населением жилья и коммунальных услуг.

Государственная социальная политика проводится с учетом объективных особенностей регионов. Она гарантирует равные качество и условия жизни для населения вне зависимости от места проживания. Для этого принимаются меры по выравниванию межрегиональных различий в доходах, уровне занятости, социальной инфраструктуре, транспортной сети, обеспечению на всей территории страны государственных дифференцированных стандартов.

Государство, проводя социальную политику, использует следующие инструменты:

социальные гарантии. Базой социальных гарантий служит часть национального богатства: земля, недра, инфраструктура. Она передается в пользование корпорациям (государственным, частным и отдельным лицам) под контролем государства. Они вносят плату за использование, которая образует фонды социального развития. Социальные гарантия обеспечиваются на законодательной основе, которая финансирует обязанности и ответственность государства пред гражданами и перед государством. Бюджетные расходы на социальные нужды по ведущим статьям являются защищенными. В приоритетном порядке выделяются средства на реализацию федеральных программ поддержки семьи и детства, инвалидов и пожилых людей, охрану здоровья. Созданы четыре специальных внебюджетных фонда: пенсионный фонд, фонд занятости, социального и фонд медицинского страхования. Бюджеты этих фондов составляют более 40% по отношению к расходам федерального бюджета.

Минимальные социальные стандарты. Социальные стандарты являются средством обеспечения прав граждан в области социальных гарантий. Они необходимы для определения финансовых нормативов. К минимальным социальным стандартам относятся прожиточный минимум, нормативы обеспечения жильем, нормативы в области охраны здоровья, образования, культуры, условий и охраны труда, занятости, нормативы состояния окружающей среды.

Стандарты разрабатываются на единой правовой базе, общих методических принципах. Они используются при формировании бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов до утверждения государственных минимальных стандартов.

Потребительские бюджеты служат основой для планирования поддержки малообеспеченных слоев населения. Также минимальной потребительский бюджет используется для расчета минимальной оплаты труда и пенсий. Прожиточный минимум включает в минимально приемлемые нормы питания и расходов на непродовольственные товары (жилье, лекарства) и исчисляется на основе потребительской корзины. Прожиточным минимумом фиксируется официальная черта бедности. Он исчисляется для различных социальных групп и служит правовой основой для разработки социальных программ.

Правительством Российской Федерации на среднесрочную перспективу определенны следующие основные направления социальной политике.

Создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества.

Улучшение состояния здоровья населения на основе реально доступной широким слоям населения медицинской помощи и повышения качества лечебных услуг, развития физической культуры и спорта.

Развитие культурного потенциала населения страны, обеспечение единства культурного пространства и доступности культурных ценностей широким слоям населения.

Создание эффективного цивилизованного рынка труда.

Усиление адресности социальной поддержки населения.

Обеспечение финансовой устойчивости пенсионной системы, повышение реального размера пенсий.

Создание условий для осуществления прав граждан на жилище с учетом их платежеспособного спроса, где в соответствии с социальными стандартами жилищных условий.

Первоочередные действия Правительства РФ в сфере образования направлены на обеспечение увеличения расходов на образование и повышение их эффективности, привлечения средств из внебюджетных источников.

В сфере высшего образования вводится конкурсный порядок распределения государственного заказа на подготовку специалистов и финансирование инвестиционных проектов ВУЗов.

В настоящее время наметилась тенденция к увеличению доли расходов на образование в федеральном бюджете. В 1998 году доля расходов федерального бюджета на образование составила 3,45%, в 1999 году - 3,63%, в 2000 году - 3,75%. За счет этого удалось обеспечить увеличение и своевременность выплат в полном объеме стипендий и заработной платы учреждениям федерального ведения.

Мероприятия в частности рационального использования бюджетных средств, улучшения финансового положения системы образования направлены на решение следующих задач;

совершенствования системы планирования и определение затрат на нужды сферы образования;

разработка эффективных схем рационального использования бюджетных средств;

формирование основных направлений целевого использования средств бюджетов всех уровней;

повышение ответственности и усиление контроля за использования средств бюджетных средств в системе образования.

Первоочередным мероприятием в сфере здравоохранения является разработка федерального закона о медико-социальном страховании. Его принятие:

- определит правовые основы для всеобщей доступности и повышения качества услуг здравоохранения;

- позволит заверить переход к системе подушевого принципа финансирования;

- позволит добиться полной реализации программы государственных гарантий предоставления населению медицинской помощи;

- позволит ввести механизмы контроля за выплатой пособий по временной нетрудоспособности.

Основные усилия должны быть направлены на факторы, определяющие состояние здоровья, связанные с окружающей средой и образом жизни;

- профилактика и коррекция повреждающего действия антропогенных факторов, улучшение качества окружающей среды;

- ослабление влияния психосоциальных факторов, их предупреждение;

- снижение распространенности курения, потребление алкоголя, наркотиков;

- профилактика заболеваний;

- увеличение физической активности;

- обеспечение широкого охвата населения иммунизацией.

Необходима разработка научно - обоснованной концепцией охраны здоровья населения РФ в условиях социально-экономических реформ.

Правительство РФ намеренно поддерживать развитие культуры в качестве одной из приоритетных задач. Планируется провести реформирование организационных и экономических механизмов, создать благоприятные условия для привлечения в сферу культуры средств из внебюджетных источников. В числе основных мероприятий определенны следующие:

внесение изменений и дополнений в Закон РФ «Основы законодательства о культуре»;

создание общероссийской системы мониторинга состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного, библиотечных и архивных фондов и кинофонда;

разработка финансово-хозяйственного механизма, направленного на последовательное внедрение программно-целевых, контрактных и инвестиционных методов финансирования учреждений и работников сферы культуры.

Первоочередные действия Правительства РФ в сфере социальной поддержки населения направлены на разработку четких социальных приоритетов. Основные из них следующие.

Изменение схемы финансирования. Размеры многих социальных пособий не соответствуют прожиточному минимуму населения.

Внедрение адресной системы социальной поддержки населения. В РФ насчитывается около 150 видов социальных выплат, льгот пособий, дотаций за счет бюджетных средств, охватывающих более 200 различных категорий населения. Суммарная стоимость всех видов социальной поддержки оценивается в 350 миллиардов рублей. Но при назначении социальных выплат в большинстве случаев не учитываются доходы семьи. Главный недостаток социальных выплат - безадресность. По оценке только 19% всей суммы социальных трансфертов в РФ приходится на долю семей с доходом ниже прожиточного минимума. Предоставление государственной социальной помощи должно осуществляться в соответствии с заявительным принципом и с проверкой обоснованности потребности. Необходима также выработка единых принципов назначения социальных трансфертов на адресной основе.

Погашение задолжности по заработной плате. Необходимо привести в соответствие возможности госбюджета по оплате труда занятых в бюджетной сфере и фактическую потребность в средствах на оплату их труда.

Расширение источников финансирования социальных услуг.

В связи с безусловным приоритетом в области социальной политики являются инвестиции в человека. Именно поэтому будет предусматриваться опережающий рост ассигнований на эти цели из бюджетов всех уровней по сравнению с большинством других направлений государственных расходов.

2. Организация и система управления социальной работой в среды здравоохранения в Красноярском крае

социальный управление здравоохранение

Вторая половина 2000 года и начало 2001 года характеризовались снижением влияния на отечественную экономику положительных факторов послекризисного восстановительного периода, выражавшегося в низких издержках производства из-за падения курса национальной валюты, расширением инвестиций в реальный сектор, повышением рентабельности по отраслям и хорошим наполнением федерального бюджета. Благодаря этим инерционным последствиям 2000 год в целом был позитивным для развития системы здравоохранения как Российской Федерации в целом [4], так и Красноярского края в частности.

Была повышена заработная плата медицинским работникам, что позволило снизить социальную напряженность в учреждениях здравоохранения. Впервые за последние годы были выделены средства на закупку медицинского оборудования. Была погашена кредиторская задолженность медицинских учреждений перед поставщиками за несколько лет.

Однако необходимо отметить, что задачи реформирования отрасли, определенные Концепцией развития здравоохранения и медицинской науки на период до 2010 года, решаются не достаточно динамично. Ограниченное финансирование и недостаточно эффективное управление медицинскими учреждениями снижают темпы перехода на интенсивные методы обследования и лечения, замедляют организационные реформы системы здравоохранения [4].

В нынешней сложной медико-демографической ситуации далеко за рамки теоретических рассуждений выходит вопрос об определении объема необходимых экономических вложений общества в восстановление и укрепление общественного здоровья и их эффективном использовании [3]. Сложившийся сегодня дисбаланс между государственными обязательствами и реальными финансовыми потоками оказывает разрушительное влияние на всю систему здравоохранения.

С 1994 года в Красноярском крае ежегодно разрабатываются и утверждаются «Программы государственных гарантий обеспечения населения Красноярского края бесплатной медицинской помощью». В этих программах основной экономической задачей ставится сбалансировать обязательства государства по предоставлению населению края бесплатной медицинской помощи и выделяемые для этого финансовые средства, а также повысить эффективность использования имеющихся ресурсов здравоохранения.

Объем оказания медицинской помощи планируется, исходя из анализа состояния здоровья населения, ресурсных возможностей муниципальных образований и края в соответствии с контрольными расчетами Министерства здравоохранения России по Программам госгарантий на очередной год в территориальном разрезе (так называемые расчетные нормативы).

Например, в 2001 году объем стационарной медицинской помощи на 1000 жителей программой госгарантий края был запланирован в размере 3435,2 койко-дня. Фактически он сложился в размере 3442 койко-дня, что на 0,2% больше, чем было запланировано, и на 22% больше, чем рекомендовано нормативами Минздрава для Красноярского края.

Амбулаторно-поликлиническая помощь была запланирована в объеме 10022,4 посещения на 1000 жителей. Фактически сложилось 10126 посещений на 1000 жителей, что превышает на 10% норматив и на 1% план. Фактическое количество вызовов скорой помощи в расчете на 1000 жителей сложилось на 12% выше нормативного, и на 9% выше запланированного.

Краевой Программой госгарантий определен норматив объема помощи по ресурсосберегающим технологиям, таким, как дневные стационары при поликлиниках, стационары дневного пребывания в больницах и стационары на дому (стационарозамещающая помощь). Наибольшие отклонения от норматива сложились именно по этому виду помощи. Контрольными расчетами Минздрава для края они определены в объеме 131 дня пребывания на 1000 населения. Запланированы в краевой программе госгарантий - 119,8 дня. Факт сложился в объеме 62,4 дня, что составляет 48% от норматива и 52% от плана. Работа в условиях исполнения Программы госгарантий показывает, что до настоящего времени не удалось в полной мере сбалансировать гарантированные объемы медицинской помощи с их финансовым обеспечением.

В 1994 году, когда начался перевод лечебно-профилактических учреждений на финансирование через систему обязательного медицинского страхования, объем израсходованных средств на здравоохранение в бюджете края составлял 517,3 миллиона деноминированных рублей, включая все источники финансирования вместе с платными услугами. За истекший период больше всего было выделено средств в 2000 году - 6,5 млрд. рублей. На 2002 год в проекте бюджета края на эти цели предусматривается 8,8 млрд. рублей (рис. 1).

Доля этих расходов на здравоохранение в бюджете края в 1994 году составляла 23,8%. Наибольший удельный вес по этому показателю был зафиксирован в 1999 году - 26,9% (вместе с взносами, поступившими от работодателей). Наименьший - в 2001 году - 17,7%. В соответствии с утвержденным бюджетом в 2002 году он должен составить 22,1% (рис. 2).

Планирование финансовых средств, необходимых для реализации Программы госгарантий в крае, осуществляется по 3-м источникам: краевой бюджет; муниципальные бюджеты; фонд обязательного медицинского страхования.

Фактическая структура программы госгарантий края по основным источникам финансирования сложилась следующим образом (в% от объема финансирования программы) (рис. 3):

1994 год - краевой бюджет - 12,7%;

- муниципальные бюджеты - 62,2%;

- средства ОМС - 25,1%.

2000 год - краевой бюджет - 22,4%;

- муниципальные бюджеты - 48,7%;

- средства ОМС - 27,4%.

2001 год - краевой бюджет -16,8%;

- муниципальные бюджеты - 43,0%;

- средства ОМС - 39,4%.

2002 год (план) - краевой бюджет - 35,4%;

- муниципальные бюджеты - 38,3%;

- средства ОМС - 26,3%.

Значительный рост доли краевого бюджета по плану на 2002 год обусловлен тем, что из краевого бюджета планируется выплатить платежи за неработающее население в размере 1,6 млрд. рублей, в то время как в 2001 году их выплачено 194 миллиона рублей. Незначительную долю (от 0,2% в 1998 - до 0,8% в 2001 году) в фактическом финансировании программы занимают средства федерального бюджета.

Увеличение доли краевого бюджета с 2000 года связано с изменением источника выплат по платежам за неработающее население. До 2000 года они выплачивались из муниципальных бюджетов, начиная с 2000 года - из краевого.

В расчете на душу населения затраты на финансирование программы госгарантий в Красноярском крае в 1994 году составили 170,8 рубля, в 2001 году -1968 рублей. По утвержденному бюджету на 2002 год эта цифра составляет 3009,3 рубля. Абсолютные цифры 2001 года по сравнению с 1994 годом выросли в 11,5 раз. Но если учесть за эти годы темпы реального роста заработной платы, цен на коммунальные услуги, медикаменты, продукты питания и т.д. и привести удельные затраты к сопоставимым цифрам, то картина роста затрат на здравоохранение в подушевом выражении будет выглядеть иначе.

По расчетам Минэкономики России индекс реальных расходов на здравоохранение в 2001 году по отношению к 1994 году составил 14,03. Учитывая этот индекс, расходы на финансирование программы госгарантий в сопоставимых ценах за эти годы в расчете на одного жителя края сократились со 170,8 до 140,3 рублей или на 17,9% (рис. 4).

С одной стороны, существует объективная реальность в ежегодном увеличении финансирования здравоохранения: постарение населения, появление новых заболеваний и увеличение заболеваемости ранее известными болезнями, ухудшение состояния здоровья населения и, как следствие, увеличение потребности в медицинской и социальной помощи. С другой стороны, стоимость оказания медицинской помощи растет и будет расти из-за развития новых, а соответственно и более дорогих медицинских технологий и потребностей населения в получении качественных медицинских услуг, отвечающих достигнутому уровню медицинской науки. При этом система здравоохранения вынуждена развиваться в условиях жесткого финансового дефицита.

3. Направления совершенствования системы социальных гарантий в сфере здравоохранения Красноярского края

Введение ОМС позволило сформировать стабильный, целевой источник финансирования здравоохранения в дополнение к бюджету. Начиная с 1994 года, в систему здравоохранения края дополнительно к бюджетным средствам поступило 6 миллиардов 898 миллионов рублей. Это составило 28% от общего объема средств, поступивших в здравоохранение. В результате, в условиях экономического кризиса, снижение финансирования здравоохранения было не столь обвальным, как в других отраслях социальной сферы. Переход на обязательное медицинское страхование в какой-то мере избавил здравоохранение от еще более серьезных потерь. Здравоохранение получило определенное преимущество при распределении существенно оскудевших общественных ресурсов, что, впрочем, практически ничего не прибавило ни медучреждениям, ни пациентам [7].

Положения экономической теории здравоохранения отличаются от чисто рыночных экономических теорий тем, что решения, принимаемые в здравоохранении, должны быть направлены, в первую очередь, не на уменьшение затрат, а на сохранение их нормативными и увеличение определенных их видов ради сохранения жизни и здоровья наибольшему числу заболевших граждан [1]. При этом экстенсивный рост объемных показателей, финансирование этого объема по удельным нормативам (тарифам) представляет собой затратный механизм финансирования отрасли. В таких условиях значительный дефицит ассигнований привел к сокращению финансовых ресурсов для приобретения медицинского оборудования, новых медицинских препаратов, внедрения новых медицинских технологий и расширения основных непроизводственных фондов, а также снизил уровень зарплаты медицинских работников по сравнению со средней зарплатой по всему народному хозяйству в целом.

Необходимость реформы системы оплаты труда в здравоохранении сегодня является краеугольным камнем обеспечения эффективности отрасли и нуждается в неотложном решении. Известно, что с внедрением системы ОМС финансируется не сеть, а выполненный объем медицинской помощи. Следовательно, иным должен стать и характер распределения этих средств в конкретных учреждениях, но реально принцип оплаты труда остался старым. Действующая система оплаты труда медиков «по единой тарифной сетке» сегодня уже не соответствует характеру экономических отношений в здравоохранении.

Недостатками такой системы оплаты труда в бюджетных лечебных учреждениях являются:

ь крайне низкая эффективность использования имеющихся ресурсов из-за жесткого регламентирования смет расходов, в том числе и оплаты труда;

ь отсутствие фактической экономической самостоятельности учреждений здравоохранения, эффективной системы стимулирования деятельности медицинских работников по конечным результатам их труда;

ь уравнительный и гарантированный характер оплаты труда, что в конечном результате приводит к снижению активности сотрудников медицинских учреждений, ухудшению творческой атмосферы в трудовых коллективах.

При этом в медицинских учреждениях, финансируемых через систему ОМС, размер оплаты труда в конечном итоге зависит от объема и качества оказанной медицинской помощи и зачастую значительно выше, чем заработная плата, гарантированная единой тарифной сеткой.

Такая сегментация в порядке оплаты труда медицинских работников не способствует рациональному планированию средств на оплату труда на едином пространстве системы здравоохранения края, вызывает справедливые нарекания со стороны медицинских работников.

Одним из способов выхода из этой ситуации может быть перевод финансирования статьи затрат «заработная плата» по всей системе здравоохранения края из единого источника - средств обязательного медицинского страхования. В условиях острой нехватки ресурсов в отрасли отсутствует система оценки и обеспечения эффективности использования ресурсов здравоохранения, то есть предоставления населению максимального объема качественной медицинской помощи на единицу затраченных ресурсов. Более того, в деятельности управления здравоохранения не утвердилось само понятие «эффективность» применительно к функционированию ЛПУ. Утрачены обязательные компоненты любой системы управления - мониторинг и оценка деятельности учреждений здравоохранения, системы в целом [6].

Растет стоимость применяемых медикаментов, медицинского инструментария, традиционного медицинского оборудования, закупается медицинское оборудование нового поколения, которое в свою очередь требует более совершенных, а значит и более дорогих методов технического обслуживания. Постоянно внедряются более эффективные (но при этом и более дорогие) технологии лечения. Непрерывно растет стоимость содержания медицинских учреждений. В этих условиях для поступательного развития системы здравоохранения выделяемых средств явно недостаточно.

Ожидалось, что при переходе на обязательное медицинское страхование органы местного самоуправления, будучи избавлены от давления центра, смогут переформировать местные бюджеты таким образом, чтобы выделять больше средств на нужды социальной сферы, в частности, на здравоохранение. Но органы местного самоуправления испытывают все возрастающие финансовые затруднения и зачастую не справляются с бременем финансирования здравоохранения. В результате приток финансовых средств в лечебные учреждения по муниципальным образованиям оказался куда более скудным, чем предполагалось [7].

В абсолютном выражении за 2001 год в крае сложился подушевой объем финансирования программы госгарантий в размере 1968 рублей (рис. 5).

Больше всего на территории Красноярского края было выделено средств на оплату гарантированных объемов медицинской помощи за 2001 год в расчете на душу населения в Норильской зоне - 5212 руб., меньше всего - в Центральной группе районов - 906 руб. (при среднекраевом показателе - 1968 руб.).

В г. Ачинске фактически было выделено средств на 30% больше, чем в городе Красноярске, и на 40% больше, чем в городе Канске. В одном ряду с этими городами по объему финансирования в 2001 году встал город Бородино - 1771 рубль.

Внутри каждой группы районов суммы средств, выделяемых на душу населения в конкретном муниципальном образовании, существенно отличаются друг от друга.

Центральная группа районов: Емельяновский район - 553 рубля, Сухобузимский - 756 рублей, Саянский - 1053 рубля, Рыбинский - 1525 рублей.

Минусинская группа районов: Курагинский район - 627 рублей на одного человека, Ермаковский - 920 рублей, Каратузский - 1058 рублей.

Канская группа районов: Иланский район - 585 рублей на одного человека, Абанский - 693 рубля, Тасеевский - 929 рублей.

Ачинская группа районов: Козульский район - 750 рублей на одного человека, Тюхтетский район - 1014 рублей, г. Шарыпово - 1543 рубля. И т.д.

Отчетливо прослеживается склонность органов местного самоуправления ряда муниципальных формирований при утверждении местных бюджетов к приоритетному финансированию других отраслей бюджетной сферы в ущерб здравоохранению.

Уже третий год в краевой администрации при формировании проекта бюджета на следующий год введена процедура согласования проекта социально-экономического развития и проекта бюджета каждого муниципального образования. При этом все муниципальные образования согласовывают с управлением здравоохранения как объекты нового строительства, так и сумму планируемых затрат за счет местного бюджета по здравоохранению. Затем объем согласованных затрат учитывается при расчете фонда финансовой поддержки, который выделяется для покрытия дефицита средств в бюджете муниципалитета. И на этом вертикаль управления финансовым потоком со стороны управления здравоохранения прерывается.

В Программе госгарантий, которая на 2001 год была утверждена администрацией Красноярского края и обязательна для исполнения на всей территории края, определены объемы финансирования за счет всех источников, в том числе и муниципальных бюджетов.

После утверждения и корректировок в течение года муниципальные бюджеты по здравоохранению и их исполнение в ряде территорий сложились следующим образом.

Краевой бюджет: бюджет на 80% превышает расчет программы госгарантий, но фактическое финансирование составляет 55% от этой программы.

Минусинский район: бюджет на 49% превышает расчет программы госгарантий, исполнен на 98% от программы.

Город Лесосибирск: бюджет на 42% превышает расчет программы госгарантий, исполнен на 105% от программы.

Город Бородино: бюджет на 36% превышает расчет программы госгарантий, исполнен на 124%. И т.д.

Из 57 муниципальных образований (условно считая краевой бюджет за единицу муниципального образования) только в 37 случаях (65%) бюджеты в 2001 году были приняты либо на уровне, либо выше контрольных цифр, определенных программой госгарантий.

В 20 случаях бюджеты были приняты ниже контрольных цифр (напр.):

Город Норильск: бюджет принят на уровне 35% от норматива, определенного программой госгарантий, исполнен на 34% от норматива.

Город Красноярск: бюджет принят на уровне 58% от норматива, определенного программой. Исполнен - на 60%.

Северо-Енисейский район: бюджет принят на уровне 35% от норматива, определенного программой госгарантий, исполнен на 42%.

Партизанский район: бюджет принят на уровне 68% от норматива, определенного программой госгарантий, исполнен на 65%.

Аналогичная картина складывается в городе Сосновоборске, Иланском, Козульском, Тюхтетском и других районах.

В какой-то мере такая фрагментация системы здравоохранения края компенсируется усилиями управления здравоохранения администрации края и краевого фонда ОМС, которые через систему ОМС пытаются строить единую для края систему финансирования здравоохранения (единое тарифообразование, методы оплаты, и т.д.).

Утрата контроля над формированием и использованием финансовых ресурсов порождена чрезмерной децентрализацией системы управления и финансирования здравоохранения. К сожалению, не удалось обеспечить разумное разграничение полномочий и координацию действий властных структур разного уровня. Действующее законодательство об основах местного самоуправления закрепляет автономию местных органов власти в решении вопросов охраны здоровья. В результате каждое муниципальное образование строит свою замкнутую систему [6].

Как следствие чрезмерной децентрализации сужаются возможности управления здравоохранения края по проведению целенаправленной политики в области охраны здоровья. Из-за самостоятельности бюджетов разных уровней весьма сложно рассчитать единый подушевой норматив финансирования для отдельных территорий, который является условием организации любой рациональной системы финансирования и оказания медицинской помощи. Отсюда и крайняя неравномерность и дублирование функций в сети ЛПУ (муниципальные, ведомственные, специализированные и т.д.) в отдельных городах и районах.

В соответствии со ст. 10 Закона РФ от 28.06.1991 №1499-1 (ред. 29.05.2002) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» источниками финансовых ресурсов системы здравоохранения в Российской Федерации являются:

- средства республиканского (Российской Федерации) бюджета, бюджетов республик в составе Российской Федерации и бюджетов местных Советов народных депутатов;

- средства государственных и общественных организаций (объединений), предприятий и других хозяйствующих субъектов;

- личные средства граждан;

- безвозмездные (благотворительные) взносы и пожертвования;

- доходы от ценных бумаг;

- кредиты банков и других кредиторов;

- иные источники, не запрещенные законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Из них и формируются финансовые средства государственной, муниципальной систем здравоохранения и финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования.

Фактическое финансирование системы здравоохранения Красноярского края осуществляется и учитывается по следующим источникам:

- федеральный бюджет (путем финансирования федеральных целевых программ);

- краевой бюджет (содержание краевых медицинских учреждений, финансирование краевых целевых программ, приобретение в централизованном порядке для всех лечебных учреждений в крае оборудования, лекарственных средств);

- муниципальные бюджеты (содержание муниципальных медицинских учреждений);

- средства обязательного медицинского страхования (оплата медицинских услуг, оказываемых лечебными учреждениями всех форм собственности);

- средства юридических лиц и личные средства граждан (платные виды медицинской помощи);

- благотворительные взносы;

- гуманитарная помощь.

Каждый из источников финансирования имеет свою природу, законы формирования, а также направления и способы расходования. Действующая в настоящее время многоканальная система финансирования лечебных учреждений с сохранением различных принципов расходования средств по каждому источнику на сегодня исчерпала свои возможности и играет негативную роль.

Наличие такой системы финансирования:

- затрудняет рациональное финансовое планирование;

- не способствует консолидации и рациональному использованию всех ресурсов системы здравоохранения;

- способствует финансированию излишних мощностей медицинских учреждений вне зависимости от реальных объемов работы;

- снижает экономический эффект введения новых методов оплаты, действующих в обязательном медицинском страховании (поскольку бюджетная часть финансирования направляется в лечебные учреждения вне связи с оказываемыми объемами медицинской помощи);

- уменьшает финансовую заинтересованность и юридическую ответственность руководителей лечебных учреждений при оказании конкретных видов медицинской помощи населению;

- ведет к ограничению хозяйственной самостоятельности лечебных учреждений в силу расходования средств бюджетов, средств обязательного медицинского страхования, платных услуг и т.д.

По ряду особенностей отрасль здравоохранения не может быть прерогативой исключительно субъекта Российской Федерации и, тем более, органа местного самоуправления: здравоохранение затрагивает жизненно важные интересы человека независимо от места его проживания. Это - высокотехнологичная, наукоемкая, ресурсная отрасль, которая по своему характеру и специфике предполагает наличие централизованных подходов и государственного регулирования при размещении ресурсов и обеспечении их доступности для каждого жителя страны.

Т.к. жители Красноярского края получают медицинскую помощь и не по месту жительства, но и в лечебных учреждениях федерального, краевого, ведомственного подчинения, необходимы централизованные подходы и государственное регулирование при размещении всех ее ресурсов. Действующее законодательство о медицинском страховании позволяет устранить и снизить негативные последствия децентрализации финансовых ресурсов для выравнивания условий финансирования.

В соответствии со ст. 11 Закона РФ от 28.06.1991 №1499-1 (ред. 29.05.2002) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» финансовые средства государственной, муниципальной систем здравоохранения используются для:

- финансирования мероприятий по разработке и реализации целевых программ, утвержденных Советами Министров РФ и республик в составе Российской Федерации, органами государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местной администрацией;

- обеспечения профессиональной подготовки кадров;

- финансирования научных исследований;

- развития материально-технической базы учреждений здравоохранения;

- субсидирования конкретных территорий с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию;

- оплаты особо дорогостоящих видов медицинской помощи;

- финансирования медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях;

- оказания медицинской помощи при массовых заболеваниях, в зонах стихийных бедствий, катастроф и других целей в области охраны здоровья населения.

При неукоснительном исполнении этой статьи Закона через систему обязательного медицинского страхования по единым тарифам должны финансироваться все текущие статьи затрат лечебных учреждений, включая коммунальные услуги, затраты на электроэнергию и т.д. А из краевого бюджета необходимо предусматривать субсидии конкретным территориям с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию.

В настоящее время возможности системы ОМС Красноярского края весьма ограничены. За 2001 год через ее структуры в крае прошло только 40% всех финансовых ресурсов здравоохранения. Этого недостаточно, чтобы обеспечить разумную централизацию и единую управленческую стратегию. Дезинтеграция финансовых потоков по источникам финансирования предопределяет тот факт, что финансирующие стороны (как фонд ОМС, так и управление здравоохранения) не могут реально влиять на эффективность использования ресурсов и структуру оказания медицинской помощи непосредственно в ЛПУ.

Для исключения негативных последствий такого положения необходимо, чтобы основными подходами к повышению эффективности использования финансовых, кадровых и материально-технических ресурсов в бюджетных учреждениях здравоохранения стали: оценка текущего состояния отрасли; переход к эффективному управлению распределением финансирования внутри учреждения; переход к обеспечению полного возмещения затрат за счет доступных источников финансирования; активное привлечение внебюджетных источников; переход к принципам оплаты деятельности в зависимости от конечных результатов работы; непрерывный мониторинг структуры оказываемой помощи [3] и источников финансирования.

В этих условиях на первое место выдвигается проблема эффективного использования выделенного финансирования за счет всех источников. Этого можно достичь за счет применения в лечебных учреждениях эффективных экономических рычагов, которые будут стимулировать врачей не только лечить больных людей, но и заниматься профилактической медицинской работой как среди больных людей, так и среди здорового населения. Необходимо лечебный процесс сделать более интенсивным, добиваясь выздоровления больного за более короткий срок. Следует развивать более дешевые по сравнению со стационарными стационарозамещающие медицинские технологии (дневные стационары, стационары на дому и т.д.). Нужен более тщательный расчет эффекта от внедрения дорогостоящего медицинского оборудования.

С учетом этого основными направлениями совместной работы управления здравоохранения и краевого фонда ОМС на период до 2005 года должны стать:

В 2002 году:

- реализация подушевого принципа финансирования здравоохранения края, охватывающего все стадии движения финансовых средств отрасли (формирование, распределение и использование);

- переход к эффективным и единым методам оплаты медицинской помощи, оказанной в амбулаторно-поликлинической и больничной сети учреждений здравоохранения.

- разработка системы финансовых норм и нормативов, формирующих местные бюджеты в части расходов на здравоохранение на основе дифференцированных муниципальных нормативов;

- разработка единой методики расчета финансового обеспечения муниципального заказа, программы государственных гарантий, а также бюджета на основе методики расчета минимальной бюджетной обеспеченности;

- определение для внедрения принципов стратегического планирования деятельности сети лечебных учреждений на основе оплаты за конкретные объемы медицинской помощи;

- разработка системы мер по регулированию процесса госпитализаций, анализ их обоснованности, стимулирование развития и внедрения стационарозамещающих технологий лечения;

- обеспечение решения задач по внедрению автоматизированных систем оценки эффективности использованию территориальных ресурсов на здравоохранение;

- разработка и внедрение порядка оперативного учета всех видов и объемов медицинской помощи, оказываемой в лечебных учреждениях любой формы собственности за счет всех источников финансирования;

- продолжение работы по формированию клинических протоколов диагностики, лечения больных (стандартов) на основе классификаторов и тарифов на медицинские услуги;

- разработка методики формирования тарифов на медицинские услуги с учетом использования технологий оказания медицинской помощи;

- разработка подходов и плана перевода финансирования здравоохранения через систему обязательного медицинского страхования [4].

В период 2003-2005 годы необходимо:

- привести структуру медицинских учреждений системы здравоохранения в соответствие с потребностью населения в медицинской помощи, расчетным характеристикам помещений и оборудования и принципам медико-территориального зонирования края;

- внедрить порядок планирования объемов медицинской помощи, обусловленных не только уровнем заболеваемости, но и схемами лечения на основании технологий оказания помощи, включая виды и количество диагностических исследований, анализов, процедур и т.д.;

- рассчитать тарифы на медицинские услуги с учетом использования технологий оказания медицинской помощи;

- внедрить порядок расчета финансовой части программы госгарантий на основе тарифов и объемов оказания медицинской помощи;

- реализовать подушевой принцип финансирования здравоохранения края на основе ежегодного законодательного установления среднего подушевого норматива финансирования с коэффициентами его дифференциации по территориальным образованиям края;

- разработать систему сбалансированности финансовых источников программы госгарантий;

- внедрить порядок оплаты труда медработников, обеспечивающий зависимость ее размера от количественных и качественных показателей деятельности в условиях многоканального финансирования;

- внедрить механизм текущего планирования, объединяющего все виды и объемы медицинской помощи по источникам финансирования, - бюджетного, обязательного медицинского страхования и других источников в соответствии с действующим законодательством, а также учитывающих медицинские учреждения всех видов собственности и ведомственной принадлежности [5].

Таким образом, построив сбалансированную систему финансирования, оптимизировав подходы к способам оплаты медицинской помощи, оказанной учреждениями здравоохранения, работающими в системе ОМС, создав единое финансово-экономическое пространство в системе здравоохранения в целом, можно будет говорить о реализации принципа экономической эффективности системы здравоохранения края в целом.

Заключение

Изучив состояние социальной сферы города и ее управление можно сделать следующее заключение.

Государственное регулирование социально-экономических отношений, будучи одной из предпосылок экономического развития общества и особой формой управления, выступает в качестве важнейшей составляющей экономической политики государства. Социальная политика - важная составная часть политики государства и подробно рассмотрев ее можно сделать следующие выводы.

Одной из главных проблем социальной политики является несоответствие социальных гарантий государства и финансирование социальной сферы направленной на выполнение государственных гарантий, поэтому требуется участие федеральных органов государственной власти для решения крупномасштабных социальных проблем.

Развитие образования, здравоохранения и культуры, жилищного и коммунального хозяйства, социально-бытового обслуживания населения должны решаться на уровне органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В структуре администрации города Воронеж создана дееспособная система государственных органов управления социальной сферой. Их деятельность осуществляется на основе Положений и в соответствии с федеральными законами, законами и Уставом города Воронежа.

Целью социально-экономической политики города Воронеж является выполнение в рамках своей компетенции и полномочий, прав и государственных гарантий, устойчивого уровня повышения жизни населения на основе создания условий для роста производственной сферы экономики.

Между Федерацией и ее субъектами при разграничении полномочий центр тяжести практической работы по осуществлению социальной политике перемещен на региональный, а затем и местный уровень.

Нужно повысить ответственность федеральных, региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления по реализации государственной социальной политики. Развитие социальной сферы отраженно в показателях, которые указывают об увеличении доходов жителей города, понижении уровня безработицы, увеличение объемов финансирования некоторых отраслей социальной сферы.

Литература

1. Дубинин С.А., Гуров А.Н. // Экономика здравоохранения. - 2002. - №5-6 - с. 29-33.

2. Закон РФ от 28.06.1991 №1499-1 (ред. 29.05.2002) «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

3. Оганов Р.Г. // Экономика здравоохранения. - 2001. - №10. - с. 2.

4. Путин М.Е. Планирование и повышение эффективности деятельности бюджетных медицинских учреждений. // Экономика здравоохранения. - 2002. - №3. - с. 14-18.

5. Решение коллегии управления здравоохранения администрации Красноярского края. Март 2002 г.

6. Решетников А.В. Финансовый менеджмент в системе обязательного медицинского страхования. // Экономика здравоохранения. - 2001. - №10. - с. 5-10.

7. Шейман И.Н. Реформа управления и финансирования здравоохранения. Москва «Русь» «Издатцентр»., 1998.

Размещено на Allbest.ru