Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

1.1 Образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: история вопроса

1.2 Цели и задачи деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

Глава 2. Практика и проблемы функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

2.1 Основные направления взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с высшими должностными лицами субъектов России

2.2 Повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

Список использованных источников и литературы

Введение

Как известно, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» институт полномочных представителей Президента РФ в регионах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Прошедший двенадцатилетний период с начала создания института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволяет подвести некоторые итоги их работы, сделать определенные обобщающие выводы и высказать некоторые предложения, направленные на повышение эффективности функционирования данного института.

Актуальность исследования, обусловлена следующими обстоятельствами:

- во-первых, появилась необходимость изучения проблем, связанных с особенностями функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в условиях современного политического развития России, когда имеют место существенные изменения в государственном строительстве и системе власти в стране; набирает силу процесс укрепления вертикали власти и государственных структур; создаются объективные предпосылки для перехода к устойчивому развитию общества и государства;

- во-вторых, в течение последнего десятилетия существенно изменились полномочия представителей главы государства, их политико-правовой статус, кадровый состав, соответственно и их политическая роль, что требует научного осмысления и взвешенных, объективных оценок;

- в-третьих, со времени появления института полномочных представителей Президента России, накоплен значительный опыт работы, в связи, с чем назрела необходимость его изучения и обобщения, систематизации достигнутых результатов и определения неиспользованных возможностей, оптимизации деятельности в быстро меняющейся социально-политической обстановке, устранении выявленных недостатков, определении перспектив дальнейшего развития в условиях реформирования политической системы России. Артамонов А.Н. Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и его место в государственном механизме РФ // Актуальные вопросы права. Материалы научно-практической конференции, посвященной пятилетию образования юридического факультета БГУ. Брянск, 2012. С. 20.

Объект курсовой работы - институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Предмет курсовой работы - становление и развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Цель курсовой работы - проанализировать становление и развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Для достижения поставленной цели были решены следующие задачи:

1. Рассмотреть образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ

2. Выявить цели и задачи деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

3. Проанализировать основные направления взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

4. Сформулировать пути повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Теоретическую основу курсовой работы составили труды Муравьева А.А., Черкасова К.В., Артамонова А.Н. и других выдающихся юристов современности.

Глава 1. Статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

1.1 Образование федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: история вопроса

Президент и Правительство Российской Федерации, согласно ч. 4 ст. 78 Конституции, обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Естественно, что многие из вверенных ему полномочий глава государства реализует с помощью должностных лиц и органов, в ряде случаев прямо указанных в Конституции.

Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, Президент является гарантом… прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эту статью часто называют «набором скрытых полномочий Президента». Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.)// Российская газета. 1993. 25 декабря; Российская газета. 2008. 31 декабря.

До принятия Конституции 1993 г. Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти, не обладающий, однако, полномочиями устанавливать основные направления внутренней и внешней политики и не являющийся главой государства. В соответствии с Конституцией 1993 г. Президент - глава государства, занимает особое место в системе органов государственной власти и не входит непосредственно ни в одну из ее ветвей. Как справедливо подчеркивает Е.И. Козлова, данное положение не дает никаких оснований трактовать президентскую власть как стоящую над другими властями, зависящими от нее. В Конституции заложена «система сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей: «каждая из них осуществляет свои конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими властями, обеспечена определенными рычагами влияния на иные власти и на Президента».

Таким образом, разделив страну на федеральные округа, Президент РФ действовал в пределах своих конституционных правомочий определять основные направления внутренней политики и обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, закрепленных в ч.ч. 2, 3 ст. 80 Конституции РФ. Как подчеркивает А.В. Семенов, «цель создания данной специальной единицы деления государства видится в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти». Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.)// Российская газета. 1993. 25 декабря; Российская газета. 2008. 31 декабря.

Конституционность создания непосредственно института полномочного представителя Президента в федеральном округе также не вызывает сомнений. Е.М. Ковешников подчеркивает, что Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры в любом направлении по личному усмотрению Президента. Это - Администрация Президента РФ, Совет безопасности, полномочные представители Президента. В Конституции для этого предусмотрены и организационные возможности. Так, пункт «к» ст. 83 предусматривает, что Президент РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. «Без ограничения сферы деятельности таких представителей они могут быть назначены практически всюду - от федеральных министерств и ведомств до муниципальных образований».

Как известно, юридически понятие статуса может быть выражено прежде всего через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным к данному органу Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ. Статус государственного органа, органа государственной власти или должностного лица характеризуется его функциональным назначением, управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями, его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням государственной власти, положением в иерархии государственных органов.

Утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849 Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе является именно таким актом, в котором на основе Конституции и федерального законодательства системно определены основные задачи полномочного представителя, его функции, права, организация и обеспечение деятельности. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 19 января 2010 г.) // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2010. N 4. Ст. 369.

Создание института полномочных представителей потребовало изменения и других федеральных органов власти. Территориальные органы, выполняющие сугубо федеральные функции, имеют разные структуры: Генеральная прокуратура, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба безопасности, санитарный, горный, атомный и другие надзоры, Центробанк, федеральное казначейство и др. Поэтому если и уместно говорить о «вертикали власти», то только в отношении федеральных органов.

Утверждена схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

В связи с образованием федеральных округов обращает на себя внимание и тенденция реорганизации не только властных институтов. В частности, создаются окружные средства массовой информации (газеты, журналы, телевизионные каналы) под эгидой Российского информационного центра. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 сентября 2000 г. N 1671 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 года N 511 «О совершенствовании работы государственных электронных средств массовой информации», назначение руководителей дочерних предприятий ВГТРК сейчас осуществляется по согласованию в том числе и с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

При полномочных представителях функционирует ряд консультативных совещательных органов - аналог коллегий федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов Федерации, советов по местному самоуправлению, - основной функцией которых является разграничение властных полномочий федеральных, региональных и муниципальных структур.

Таким образом, можно определить направления работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Их, по нашему мнению, три:

1) осуществление общих для округов экономических проектов, которые были бы нацелены на создание рабочих мест в регионах, подъем жизненного уровня населения, формирование окружных рынков труда;

2) воздействие на политические процессы в регионах, вследствие чего был бы защищен избирательный процесс, а кадровая политика позволяла бы выдвигать в руководители регионов не только компетентных и предприимчивых, но и честных людей, которые пользовались бы авторитетом среди населения;

3) всемерная поддержка самостоятельности населения, прежде всего экономической дееспособности, развитие гражданских инициатив и институтов.

Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволяет рассматривать управленческий механизм в стране не как двухуровневый (федеральный центр - субъект Федерации), а как трехуровневый (центр - федеральный округ - субъект Федерации).

Полномочные представители являются гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства.

Необходимо отметить, что первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России - с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и практикой. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности.

Среди юристов нет единогласия в понимании самой необходимости утверждения вертикали власти. Так, Д.Ю. Шапсугов полагает: «Проблема вертикали власти... юридически не может ставиться на уровне органов власти Российской Федерации ввиду ее конституционной основанности на разделении властей. Она не может ставиться на уровне взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов в силу федеративного характера их взаимоотношений. Она не может ставиться и на уровне субъекта Федерации, поскольку здесь мы имеем только один уровень государственности... Проблема же вертикали власти - прагматико-политическая задача, являющаяся отражением попытки дальнейшей централизации государственной власти, особенно исполнительной власти, которая фактически подчинена президентской власти, являющейся самой сильной в современном мире. Потребность же в «вертикали» власти характерна... для неразвитых состояний власти, или в случаях чрезвычайных положений».

1.2 Цели и задачи деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

В Положении среди задач выделена организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти. Среди функций полпреда названы также организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе и взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

В пункте 7 Положения перечисляются права полпредов. В соответствии с этим нормативным актом полномочный представитель Президента РФ имеет право «привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа».

Основными задачами полномочного представителя являются:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента РФ;

- представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и внесение ему соответствующих предложений.

Как видим, задачи сформулированы достаточно четко и выделяют определенные сферы деятельности полномочных представителей Президента. Задача обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации выводит этот сегмент государственного управления на уровень федерального, «расстановка кадров» становится важным делом президентской власти.

Полномочные представители неоднократно комментировали и разъясняли круг задач, поставленных перед ними Президентом. Цели и задачи полпредов определял, в частности, С.В. Кириенко - полномочный представитель Президента в Приволжском федеральном округе. По его мнению, развивающийся институт полпредов решает три основные задачи: укрепление вертикали власти, сохранение целостности страны и приведение законодательства регионов в соответствие с федеральным; антикризисное управление; инновационная деятельность.

Полномочный представитель Президента в Сибирском федеральном округе Л.В. Драчевский отметил иные приоритеты: анализ и мониторинг событий в регионе для своевременного фиксирования новых угроз и вызовов и подготовки конкретных мер по их минимизации; обеспечение национальной безопасности, включая экологию, эффективную экономику, успешные социальные программы, развитие определенных отраслей промышленности, в том числе военно-промышленного комплекса, научных центров; перестройка образования в округе.

В законодательной области одной из первоочередных задач было проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность соответствующих органов власти в субъектах Федерации и местного самоуправления. Выявление противоречий с федеральным законодательством - только первая часть соответствующей работы. Причем она является в значительной степени временной, так как начатая под руководством полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах кампания приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным в интересах государства должна была быть проведена в максимально короткие сроки.

Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно отмечал большую работу своих полномочных представителей по приведению актов субъектов Федерации в соответствие с федеральными. Однако гораздо более объемной будет деятельность по совершенствованию и развитию регионального и федерального законодательства.

В области укрепления государственности перед полпредами Президентом было поставлено три задачи:

- четкое законодательное определение полномочий центра и субъектов Федерации;

- наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти;

- наведение порядка в межбюджетных отношениях, законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов.

В ходе встречи полномочных представителей с Президентом РФ 12 мая 2001 г. были выделены следующие приоритеты:

1) координация деятельности органов власти на региональном уровне. Причем особое внимание, по мнению центра, стоит уделять работе в регионах правоохранительных органов и силовых структур. Из частной эта задача превратилась для России в серьезную федеральную, требующую согласованных действий в регионах;

2) продолжение работы по приведению региональных законодательств в соответствие с федеральным;

3) разграничение полномочий между всеми органами власти;

4) построение бюджетного федерализма, организация распределения финансовых ресурсов в субъектах Федерации;

5) содействие процессу судебной реформы;

6) усиление эффективности государственной службы, которая должна проявиться в оптимизации работы федеральных структур власти на местах;

7) кадровая политика, подбор руководителей федеральных структур власти субъектов Федерации;

8) становление структур гражданского общества в регионах.

Из этого следует, что реформа вертикали власти преследует цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов. Муравьев А.А., К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах: история вопроса // Журнал российского права. 2009. № 8, С. 18.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Его правовой статус определяется в четырех важных сферах.

Во-первых, - в пределах территории, которая находится в ведении его управления. Создание федеральных округов - источник прав и обязанностей, функций и компетенции полномочного представителя Президента Российской Федерации. Этот макрорегион объединяет различные административно-территориальные единицы - субъекты Российской Федерации, например, области, края, республики, - в единое целое. Тем самым без нарушения Конституции РФ появляются практические возможности синхронизации управленческих усилий в стране, выработки мер, в том числе и правового характера, по укреплению государственности Российской Федерации с одновременным развитием федерализма.

Во-вторых, правовой статус института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе четко обозначен в нормативных правовых актах, которые были подробно проанализированы выше. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. и Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предельно четко определили задачи, функции, права и обязанности полпредов. Это составило основу компетенции всего института полномочных представителей, создало юридическую базу для достижения поставленных Президентом РФ целей. В-третьих, правовой статус института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе зависит от формирования организационных основ его деятельности. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, смежные с ним нормативные правовые документы, а также документы, принятые самими полномочными представителями Президента в федеральных округах, направленные на административную адаптацию ранее существовавшего института полпредов в субъектах Российской Федерации, создали организационную структуру, позволяющую выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в федеральных округах Президентом РФ.

В-четвертых, статус полномочных представителей - сравнительная категория. Для его определения следует проанализировать динамику правового положения института губернаторов, глав администраций, президентов субъектов Российской Федерации. В результате принятия федеральных законов в 2000 году удалось согласовать деятельность этих двух важных субъектов государственного управления - полпредов и руководителей регионов.

Глава 2. Практика и проблемы функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

федеральный округ представитель президент

2.1 Основные направления взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с высшими должностными лицами субъектов России

Взаимодействие полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с руководителями высших органов исполнительной власти субъектов детерминировано рядом поставленных перед ними задач, обусловлено единством системы органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Весь спектр совместной деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и высших должностных лиц субъектов можно дифференцировать по следующим направлениям: взаимодействие в реализации кадровой политики, организационное взаимодействие, взаимодействие в сфере правотворчества, взаимодействие в области защиты прав и свобод, взаимодействие при осуществлении контроля и ответственности.

Общая конструктивная направленность участия аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах в формировании резерва управленческих кадров в регионах не вызывает сомнений. Указанная деятельность способствует обеспечению единства государственной власти, эффективности реализации кадровой политики Президента России на территории Федерации и ее отдельных субъектов.

Вместе с тем, аппараты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах являются самостоятельными подразделениями Администрации Президента Российской Федерации и в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации.

Государственные служащие аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах не обязаны подчиняться нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Высшее должностное лицо субъекта, иные органы государственной власти регионального уровня не вправе привлекать полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и сотрудников его аппарата к участию в деятельности региональных органов власти в обязательном порядке.

Другой аспект организационного взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с высшими должностными лицами субъектов Федерации сконцентрирован на их совместной деятельности в рамках консультативных и совещательных органов. Эти органы, как правило, именуются советами или комиссиями. Их можно условно разделить на две большие группы: первая группа - органы, создание которых в обязательном порядке не предусмотрено федеральным законодательством (учреждаются полномочными представителями по собственному усмотрению), вторая группа - органы, создание которых в обязательном порядке предусмотрено федеральным законодательством (усмотрение полномочных представителей исключается). Характер участия высшего должностного лица в работе консультативного или совещательного органа зависит от того, к какой группе он относится, с какой целью создается, на какой сфере деятельности специализируется.

Деятельность высшего должностного лица субъекта Федерации в рамках органа, относящегося к первой группе, отличается высокой степенью координации со стороны аппаратов полномочных представителей. Вопрос о вхождении руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в состав данного органа решается полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе самостоятельно. Чаще всего членом подобного рода совета или комиссии является не сам губернатор, а его заместитель или иной представитель регионального органа исполнительной власти. Основная цель участия главы региональной исполнительной власти в работе консультативных и совещательных органов первой категории сводится к обеспечению деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и их аппаратов.

Как представляется, активное участие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в правотворческой деятельности субъекта могло бы значительно оптимизировать его работу, предупредив возникновение ситуаций, требующих применение мер контроля и ответственности, способствовать достижению верховенства федерального законодательства и единства правового пространства России.

Другое приоритетное направление взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта Федерации сфокусировано на защите прав и свобод человека и гражданина. В числе полномочий полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, очерченных в Указе Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849, отражено его право направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан. На практике данное правомочие реализуется через сеть общественных приемных, учреждаемых полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе. Следует отметить, что адресация жалоб и обращений высшему должностному лицу субъекта - не единственное направление взаимодействия общественных приемных полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с высшим должностным лицом субъекта. Взаимодействие осуществляется и в других сферах правозащитной деятельности.

Несмотря на чрезвычайную важность и эффективность деятельности общественных приемных полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, приходится с сожалением констатировать, что, их правовой статус до сих пор не урегулирован в едином нормативно-правовом акте федерального уровня. По нашему мнению, функцию полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе по организации общественных приемных, приема населения, рассмотрения писем, жалоб и обращения граждан целесообразно прописать в Положении «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Ведущим направлением деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе является реализация его контрольных полномочий. Контроль является и целью создания этого института, и основной задачей, и функцией. Специфика взаимной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта в сфере контроля заключается в том, что последнее, с одной стороны, способствует реализации некоторых контрольных полномочий полномочного представителя на уровне региона, с другой - само является подконтрольным объектом. Примеры участия высшего должностного лица субъекта в реализации контрольных полномочий полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе можно найти в региональной практике. Как показывает анализ, высшее должностное лицо обеспечивает подготовку и проведение проверок деятельности органов исполнительной власти полномочным представителем. Вместе с тем к его функциям относится и организация мероприятий по устранению недостатков, выявленных в ходе осуществления контроля.

Высшее должностное лицо выступает объектом контрольной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в результате осуществления функций, установленных Указом Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».

Подводя итог, отметим, что характер совместной деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации зависит от реализуемого ими направления и варьируется от рекомендаций и предложений в адрес руководителя региональных органов исполнительной власти (региональная кадровая политика, организация системы и структуры органов исполнительной власти субъекта, региональное правотворчество, отдельные аспекты правозащитной деятельности) до координационных действий со стороны полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (сфера контроля и ответственности).

2.2 Повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах

К сожалению, в Положении о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не нашла закрепления функция полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по организации контроля за исполнением Конституции России. В то же время данная функция вытекает из полномочий главы государства как гаранта Конституции РФ, неразрывно связана с иными функциями полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и активно осуществляется ими на практике. Кроме того, нормы Положения о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не наделили полномочных представителей функцией внесения Президенту России предложений об обращении в Конституционный Суд РФ в случае несоответствия Основному закону конституционных и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации. В связи с этим отметим, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах могут непосредственно обратиться в Конституционный Суд РФ, но только с ходатайством об официальном разъяснении направленных им в порядке официальной рассылки решений высшего органа конституционной юстиции России.

В отличие от своих предшественников полномочные представители Президента РФ в федеральных округах сегодня неоправданно лишены такой значимой функции, как внесение в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, представительные органы муниципальных образований представлений в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции России. Черкасов К.В. Некоторые аспекты повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Гражданин и право. 2011. № 9. С.9.

Целесообразно наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом правотворческой инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, представительные органы муниципальных образований - административных центров субъектов России, а также правом внесения высшим должностным лицам субъектов Федерации, высшим органам исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительным органам муниципальных образований предложений и рекомендаций о целесообразности принятия ими того или иного правового акта, внесения в него изменений или отмены. Думается, это позволит обеспечить учет в местном нормотворчестве общенациональных интересов, добиться гармонизации федерального и регионального законодательства.

Видимо, следует наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах не функцией внесения предложений о приостановлении действия неправомерных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, а непосредственно правом их приостановления. Кроме того, за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах целесообразно нормативно закрепить функцию внесения Президенту России, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции России, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента России и Правительства РФ, а также международным обязательствам Российской Федерации.

Очевидно, следует расширить согласительные полномочия представителей Президента РФ в федеральных округах и наделить их не только функцией организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Существует настоятельная потребность придать решениям полномочных представителей Президента в федеральных округах обязательный характер, распространив их действия за пределы организации работы их аппаратов. Например, закрепить за ними право издавать обязательные для исполнения распоряжения, направленные на исполнение федерального законодательства. При этом одновременно требует нормативного разрешения вопрос о механизме судебной и иной юридической защиты в случае возможных злоупотреблений со стороны полномочных представителей Президента в федеральных округах, а также при возникновении споров о компетенции между различными органами публичной власти.

Результативность работы полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах во многом зависит от правильного и своевременного разъяснения на местах политического курса высшего руководства страны, а также целей, ради достижения которых на федеральном уровне принимаются те или иные решения. Однако Положение о полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе не восприняло предшествующий опыт и не закрепило за полномочными представителями функции ведения работы по разъяснению основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России. Частным случаем этого является функция полномочных представителей по разъяснению указов и распоряжений Президента России. Данная функция ранее была нормативно зафиксирована и сегодня активно реализуется на практике.

Полномочные представители Президента в федеральных округах должны иметь возможность оказывать воздействие на региональные и муниципальные органы представительной и судебной власти. В этой связи следует нормативно определить рамки работы полномочных представителей, реальный объем их полномочий и допустимую степень вмешательства в компетенцию региональных и муниципальных властей. Дополнительно необходимо четко закрепить содержание контрольных функций полномочных представителей по отношению к органам исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальным органам исполнительной власти, указав, на каких условиях осуществляется их взаимодействие. Думается, это позволит, с одной стороны, детализировать и усилить президентский контроль на местах, а с другой - обеспечить защиту органов государственной власти субъектов Федерации, муниципальных органов власти от неправомерного вмешательства представителей Центра.

Целесообразно закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах право самостоятельного внесения во все территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления предложений по рационализации, совершенствованию их системы, структуры и повышению эффективности деятельности, а также право дачи рекомендации высшим должностным лицам субъектов Федерации о кандидатурах для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Действующее федеральное законодательство при наступлении определенных обстоятельств предусматривает право Президента России отстранять от должности руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, главу муниципального образования и назначать лиц, временно исполняющих их должностные обязанности. Роль последних могут вполне успешно исполнять полномочные представители Президента в федеральных округах и высокопоставленные сотрудники аппаратов полномочных представителей. Кроме того, в этой связи логично наделить полномочных представителей Президента правом инициирования отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ, а также главы муниципального образования путем внесения Президенту России соответствующих предложений. Дополнительно за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах целесообразно закрепить право самостоятельного временного отстранения от должности руководителей территориальных органов исполнительной власти при совершении ими грубых правонарушений до решения вопроса уполномоченных субъектов о соответствии их занимаемой должности.

На федеральном уровне сегодня предусмотрена возможность заключения договоров (соглашений) о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Одной из функций полномочных представителей Президента в федеральных округах является согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федеральных округов или субъектов Федерации. Более того, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 г. N 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия имеет право, в частности, предварительно рассматривать с участием полномочных представителей подготовленные к представлению Президенту РФ проекты договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. В этой связи логично закрепить в Положении о полномочном представителе Президента в федеральном округе возможность в процессе заключения указанных договоров (соглашений) согласования позиций сторон.

В целях обеспечения учета интересов субъектов Федерации при принятии решений федеральными органами государственной власти представляется целесообразным наделить полномочных представителей Президента в федеральных округах правом участвовать в процедуре согласования федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72 Конституции России).

Возможно, следует вести речь о предоставлении им права дачи заключения на все законопроекты, затрагивающие интересы федеральных округов, а также права вносить предложения о включении в федеральное законодательство эффективных норм регионального законодательства. Перспективным направлением деятельности в этой сфере может стать их совместная работа с союзами законодателей субъектов Федерации, а также Советом законодателей России. Дополнительно следует обязать соответствующие федеральные органы исполнительной власти при разработке документов стратегического планирования учитывать рекомендации полномочных представителей Президента в федеральных округах о комплексном развитии территорий субъектов России.

Необходимо обеспечить учет интересов субъектов Федерации в процессе реализации внешнеполитического курса страны. В этой связи следует наделить полномочных представителей Президента в федеральных округах правом дачи заключения при принятии Правительством РФ решения о согласии на осуществление субъектами Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств.

Представляется целесообразным усилить роль полномочных представителей Президента в федеральных округах в механизме реализации федеральных целевых программ. Не лишена логики идея одновременной реализации под их патронатом семи крупных региональных программ социально-экономической и культурной интеграции в рамках федеральных округов. Они могли бы как способствовать преодолению дезинтеграционных процессов, так и находить точки соприкосновения при реализации экономических программ, имеющих общегосударственное значение. В этой связи следует четко определить механизмы и формы сотрудничества полномочных представителей с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации, что, несомненно, должно повысить эффективность их совместной работы в социально-экономической области. Предположительно речь может идти о разработке и реализации межрегиональных инвестиционных проектов на территориях нескольких субъектов Федерации с учетом имеющегося у них потенциала и возможностей по достижению целей социально-экономического развития. На сегодняшний день регламентация взаимодействия полномочных представителей Президента в федеральных округах с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации представляется недостаточной. Черкасов К.В. Некоторые аспекты повышения эффективности функционирования полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Гражданин и право. 2011. № 9. С.13.

В федеральных нормативных правовых актах представляется целесообразным четко определить место полномочных представителей в структуре государственной и муниципальной службы в РФ. Перспективным видится реализация на уровне федерального округа специальной целевой программы реформирования муниципальной и государственной гражданской службы субъектов Федерации. В рамках данной программы полномочные представители Президента в федеральных округах могли бы оказывать содействие в становлении и повышении эффективности указанных видов службы в формах координации деятельности, распространения информации, в выработке конкретных рекомендаций, разработке модельных проектов нормативных правовых актов, оказании методической и организационной помощи. Кроме того, полномочные представители Президента в федеральных округах могли бы координировать и контролировать осуществление пилотных проектов в сфере федеральной государственной гражданской службы в территориальных органах исполнительной власти, образованных как в субъектах РФ, так и на уровне федерального округа.

Таким образом, дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах будет осуществлено в рамках, очерченных частью 2 ст. 80 Конституции России, закрепляющей общую компетенцию главы государства.

Думается, практическая реализация предложенного позволит конкретизировать правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, повысить эффективность не только их функционирования, но и работы всей системы федеральных органов государственной власти по осуществлению своей компетенции на региональном и межсубъектном уровнях.

Заключение

Появление института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - ответ на социальный запрос относительно нового организационно-правового механизма комплексного управления территорией. Единство системы государственной власти должно сочетаться с самостоятельностью региональных органов исполнительной власти. Произошли децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов. Эти процессы сопровождались ослаблением вертикальных и горизонтальных связей. Отсюда - потребность в формировании комплексного управления территорией.

Создание семи федеральных округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций (за исключением Центрального округа, расположенного на территории двух ассоциаций - «Черноземье» и «Центральная Россия»), так считают Н.Л.Добрецов и В.Е. Селивёрстов, может способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы Центра с регионами и укрепления процессов межрегиональной интеграции.

Учитывая усиление президентской линии власти, руководители субъектов Федерации и их горизонтальные объединения - межрегиональные ассоциации - будут стараться использовать этот рычаг для лоббирования своих интересов и для решения региональных проблем. Правда, высказывается точка зрения, что в этих условиях роль межрегиональных ассоциаций может быть существенно снижена. Межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, возникшие как стихийный отклик на аморфную федеральную региональную политику в первые годы реформ, прочно заняли свою нишу в экономической и политической жизни страны. Сегодня они оказывают большое влияние на региональную политику России. Пожалуй, нигде в мире нет сейчас такой разветвленной и оформленной формы «мягкого» управления на уровне всех макрорегионов страны (в США, например, действуют ассоциации лишь по отдельным крупным макрорегионам, объединяющим несколько штатов). Деятельность ассоциаций в России приобретает все более зрелые формы, Государственная дума утвердила закон об их деятельности. В то же время в работе межрегиональных ассоциаций есть немало недостатков, их потенциал используется далеко не в полной мере. Авторы стоят на позиции, что во многом эти недостатки вызваны тем, что в рамках ассоциаций объединены старые, «госплановские» крупные экономические районы. В их состав входят территории с совершенно различным экономическим потенциалом, структурой производства и т. д. Например, в «Сибирское соглашение» входят 19 субъектов Федерации это «Россия в миниатюре» (речь идет не о масштабах территории, а о сильных межрегиональных различиях). Артамонов А.Н. Институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и его место в государственном механизме РФ // Актуальные вопросы права. Материалы научно-практической конференции, посвященной пятилетию образования юридического факультета БГУ. Брянск, 2012. С. 20.

Поэтому рано или поздно, особенно когда встанет вопрос о совместном финансировании межрегиональных интеграционных проектов, возникнет проблема баланса интересов субъектов Федерации, входящих в ассоциацию. Поэтому, вероятно, постепенно и сами регионы, и федеральные органы власти и управления придут к единой позиции, что необходимо реформирование сетки макрорайонирования страны и формирование новой, более дробной, чем сегодня, структуры макрорегионов, построенной на принципах экономического единства входящих к ним субъектов Федерации и наличия общих проблем. Речь идет о создании новых крупных экономических районов по «западноевропейскому образцу» т. е. не в форме жестких структур административно-территориального деления страны, а в форме «мягких» интеграционных структур.

А.С.Макарычев утверждает, что стремление В.Путина к созданию независимых от региональных лидеров федеральных структур управления привело к несовпадению новой «нарезки» на федеральные округа и тех макро регионов, которые начали складываться в виде межрегиональных ассоциаций.

Если в основу укрупнения регионов будут положены соображения экономической целесообразности, то эта тенденция «глобализация через централизацию» может соответствовать многим концепциям, известным по практике зарубежных государств: речь идёт о таких понятиях, как «естественные экономические территории», «субгосударственные экономические зоны», «локальные экономические регионы». Трудность, однако, состоит в том, что региональные элиты России пока не готовы подключиться к процессам глобализации. И мешает им в этом, на мой взгляд, не только негибкость федерального центра, но и собственная неспособность использовать имеющиеся у них в распоряжении ресурсы.

Анализ современных процессов свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации в случаях, когда одновременно затрагиваются интересы Российской Федерации и ее субъектов. Для Федерации механизм согласования важен прежде всего в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя Российской Федерации, государственного суверенитета России.

Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 30 декабря 2008 г.)// Российская газета. 1993. 25 декабря; Российская газета. 2008. 31 декабря.

2. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в ред. от 19 января 2010 г.) // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112; 2010. N 4. Ст. 369.

3. Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 г. N 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. от 12 января 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. N 13. Ст. 1188; 2010. N 3. Ст. 274.