Порядок регистрации уставов муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru/

18

Тема: Порядок регистрации уставов муниципальных образований

Содержание

Введение

Реформа местного самоуправления в Российской Федерации, начавшаяся в декабре 1993 г. с принятием Конституции РФ, прошла несколько этапов, характеризующихся принятием федеральных законов, устанавливающих основные принципы организации местного самоуправления и основные механизмы государственно-правовой защиты права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

Особенностью настоящего этапа реформы является то, что на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне идет активное развитие муниципального права.

Как показывает судебная практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления субъектом Российской Федерации; непризнании в ряде случаев права отдельных территорий на осуществление местного самоуправления; отсутствии уставов муниципальных образований и др. Поэтому федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» призван урегулировать отношения, связанные с условиями и порядком регистрации уставов муниципального образования.

Цель данной работы - исследовать проблему регистрации уставов муниципальных образований на современном этапе.

1. Устав муниципального образования: понятие и особенности

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления.

Содержание устава. Уставом муниципального образования должны определяться Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М., 2005. С. 81.:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения;

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М., 2005. С. 82..

В то же время законодательство устанавливает, что уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества. Характерной особенностью уставов является также и то, что они представляют собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус муниципальных образований (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т.д.) Комментарий к федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Под ред. Гаиворонской Т.А. М., 2005. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Так, в ст. 1 устава муниципального образования «город Копейск» (Челябинская область) указывается, что устав города - основной нормативный правовой акт, устанавливающий правовые, экономические, финансовые и социальные основы организации местного самоуправления. Устав имеет высшую юридическую силу по отношению к иным нормативным правовым актам органов и должностных лиц местного самоуправления. Устав определяет предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов местного самоуправления, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, правовую, экономическую и финансовую основы деятельности органов местного самоуправления, формы прямого волеизъявления жителей города и их участия в решении вопросов местного значения. Действие устава по вопросам местного самоуправления распространяется на деятельность всех находящихся на территории города органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от их организационно-правовых форм, общественных объединений, должностных лиц и населения города.

Изменения и дополнения к уставу города принимаются на заседании представительным органом местного самоуправления - Копейским городским Советом депутатов квалифицированным большинством голосов не менее 2/3 от установленного состава городского Совета.

Согласно ст. ст. 2 и 3 устава г. Копейск является городом областного значения. В границах территории муниципального образования «город Копейск» расположены: г. Копейск с рабочими поселками: Бажово, Вахрушево, Горняк, Железнодорожный, Октябрьский, Потанино, Старокамышинск, находящимися с ним в муниципальной связи; муниципальное образование «Калачевский сельсовет» с населенными пунктами: село Калачево, поселок Заозерный, село Синеглазово. Территорию муниципального образования «город Копейск» составляют земли города, рабочих поселков, сельских населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли сельскохозяйственного назначения и другие земли, находящиеся в границах города, независимо от форм собственности и целевого назначения.

В уставе г. Копейска установлено, что для реализации представительных, исполнительно-распорядительных, контрольных и иных функций местного самоуправления формируются выборные и другие органы местного самоуправления в соответствии с уставом города. Выборным органом местного самоуправления, наделенным представительными полномочиями, является городской Совет депутатов. Главой муниципального образования - выборным должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления в городе, является глава города. Формируемым органом местного самоуправления, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями, является администрация города Игнатюк Н.А. ,Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник для вузов. М., 2006. С. 127..

Должностными лицами органов местного самоуправления являются выборные либо работающие по контракту (трудовому договору) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящиеся к категории государственных служащих. Для всестороннего обеспечения деятельности главы города, городского Совета депутатов и администрации города (организационного, документационного, юридического, материально-технического, финансового и др.) создаются аппарат городского Совета депутатов и аппарат администрации города.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Закон от 28 августа 1995 г. наделил муниципальные образования правом самостоятельно решать вопрос о том, как принимать устав: представительным органом, на референдуме, сходе. Очевидно, что правовые возможности населения по непосредственному принятию устава резко сокращены.

Проект устава муниципального образования, проект акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня их рассмотрения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом местного самоуправления порядка учета предложений по ним, а также порядка участия граждан в их обсуждении.

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования Комментарий к федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Под ред. Гаиворонской Т.А. М., 2005. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Устав муниципального образования, акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении в устав изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования, акт о внесении в устав изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Все эти особенности делают уставы муниципальных образований носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии Игнатюк Н.А. ,Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник для вузов. М., 2006. С. 128..

2. Проблема регистрации уставов муниципальных образований

Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. Отв. ред. А.А. Сергеев. М., 2002. С. 112..

Эффективное решение указанных задач возможно только в рамках четко регламентированного института государственной регистрации уставов муниципальных образований. Наличие подробных и ясных юридических процедур государственной регистрации уставов муниципальных образований объективно призвано способствовать качественному улучшению уставов, их полноправному включению в иерархию нормативных правовых актов Российской Федерации Чащина С.И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу. Государственная власть и местное самоуправление, 2006 № 7. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Согласно Федеральному закону о местном самоуправлении 1995 г. устав муниципального образования подлежал государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ (ст. 5, 8). В связи с этим в юридической литературе неоднократно обращалось внимание на то, что полное отстранение федерального законодателя от регламентации процедуры регистрации уставов необоснованно, ведь именно на федеральном уровне должны быть установлены гарантии и принципы регистрации уставов, поскольку субъекты РФ, самостоятельно регулируя вопросы регистрации, не всегда их решают в интересах муниципальных образований Иванченко О.А. Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований // Журнал российского права. 2003. N 9. С. 114.. Иначе названную проблему регистрации уставов муниципальных образований решил Конституционный Суд РФ, полностью исключив институт государственной регистрации уставов из ведения Федерации, указав, что правовое регулирование по данному вопросу осуществляют только субъекты РФ.

В субъектах РФ сложилась различная практика регистрации уставов муниципальных образований. В одних субъектах уставы регистрировались законодательными органами субъектов РФ (например, в Хабаровском крае, Томской, Омской областях), в других - органами юстиции (например, в Новосибирской, Иркутской областях, Красноярском крае), в третьих - органами исполнительной власти субъектов РФ (в частности, уставы регистрировало Правительство Кировской области) Чащина С.И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу. Государственная власть и местное самоуправление, 2006 № 7. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Разумеется, каждый из названных вариантов обладает своими плюсами и минусами. Регистрация уставов муниципальных образований органами исполнительной власти без каких-либо законодательных гарантий ведет к жесткой опеке. Подобный способ является классическим примером зависимости органов местного самоуправления от усмотрения конкретного должностного лица. С другой стороны, регистрация уставов представительными органами сталкивается с трудностями технического характера, и аппараты этих органов не справляются с большим объемом работы. Таким образом, регистрация уставов муниципальных образований была проблемой, решение которой затруднялось не только отсутствием четко установленных федеральным и региональным законодательством процедур регистрации уставов, но и наличием противоречивой правоприменительной практики. Данный вопрос приобрел еще большую остроту, когда органы юстиции в субъектах РФ были отнесены к федеральным органам исполнительной власти. Совершенно очевидно, что субъекты Федерации не могли устанавливать дополнительных обязанностей в виде регистрации уставов муниципальных образований федеральным органам государственной власти Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 2. С. 32..

3. Регистрация уставов муниципальных образований по современному законодательству

Данная проблема была разрешена Федеральным законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г., определившим, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44). Федеральный закон также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соответствие Конституции, федеральному и региональному законодательству, соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него проверялось и ранее при государственной регистрации Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Под ред. Ю.А. Тихомирова. 2006. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Фактически регистрация устава (изменений и дополнений) в новом Федеральном законе выделена в отдельную стадию правотворческого процесса. Такой подход, на наш взгляд, соответствует сложившейся практике, но тем не менее он не бесспорен. Так, Уставная палата (позднее преобразованная в Уставный суд) Иркутской области в 1999 г. рассматривала вопрос о регистрации устава муниципального образования как обязательного условия вступления его в силу. Уставная палата пришла к выводу, что нормы, согласно которым государственная регистрация уставов муниципального образования является необходимым условием вступления их в силу, противоречат положениям Устава Иркутской области. Обосновывая данный вывод, Уставная палата исходила из того, что устав муниципального образования - результат муниципального нормотворческого процесса, состоящего из последовательных стадий, включающих, помимо прочих, принятие, обнародование и вступление устава в силу, и не может включать в себя регистрацию, являющуюся актом применения. Государственная регистрация устава имеет значение лишь как включение соответствующего муниципального образования в Федеральный реестр муниципальных образований и означает официальное признание государством соответствующего муниципального образования и его устава.

Положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденным Указом Президента от 13 октября 2004 г., государственная регистрация уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы отнесена к компетенции Минюста РФ. Во исполнение данного Указа Президента РФ Минюстом издан Приказ от 28 января 2005 г., которым утверждено Положение о Главном управлении Министерства юстиции РФ по федеральному округу, согласно которому в число полномочий Главного управления каждого федерального округа входит организация государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования. Таким образом, проблема регистрации уставов муниципальных образований была решена радикально - эти полномочия полностью передали органам юстиции Чащина С.И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу. Государственная власть и местное самоуправление, 2006 № 7. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Следующим важным шагом в этом направлении стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», который вступил в силу 1 сентября 2005 г Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Собрание законодательства РФ. 2005. N 30. Ст. 3108.. В соответствии с данным Федеральным законом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (Главное управление Минюста РФ по федеральному округу), а осуществляют регистрацию территориальные органы Главного управления Минюста РФ по федеральному округу. В полномочия данных регистрирующих органов входит: проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ; проверка соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера; выдача свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования; включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Во исполнение норм данного Федерального закона Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. N 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации, Министерством юстиции был подготовлен пакет приказов, детализирующих нормы Федерального закона от 21 июля 2005 г. и указанного Постановления Правительства РФ.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. устанавливает следующий порядок регистрации уставов муниципальных образований. Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава представляются: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Датой государственной регистрации устава считается день внесения сведений о нем в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. Государственная регистрация устава удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Регистрирующий орган в пятидневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава направляет главе муниципального образования зарегистрированный устав и свидетельство о его государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Представляется, что практика применения норм Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» довольно скоро позволит добиться четкости и законности процесса регистрации уставов, а также соответствия уставов муниципальных образований федеральному и региональному законодательству Комментарий к федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Под ред. Гаиворонской Т.А. М., 2005. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс..

Заключение

устав муниципальный образование закон

Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав. Устав регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни местного самоуправления. Главное и единственное требование к уставам - их соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: 1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ; 2) нарушение установленного федеральным законом порядка принятия устава, акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Правовая природа и суть государственной регистрации уставов муниципальных образований заключаются в следующем. Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального образования статус официального документа. Во-вторых, государственная регистрация включает проверку устава муниципального образования на соответствие Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих, государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует контролю за соблюдением прав граждан в муниципальном образовании.

Федеральный закон о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г., определил, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом (ч. 6 ст. 44). Федеральный закон также ввел новое основание для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования - нарушение установленного порядка принятия устава или соответственно правового акта о внесении в устав изменений и дополнений. Соответствие Конституции, федеральному и региональному законодательству, соблюдение порядка принятия устава или изменений и дополнений в него проверялось и ранее при государственной регистрации.

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. установил особый порядок регистрации уставов муниципальных образований.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1993 года. М., 1999.

2. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. // Информ.-поисковая система Консультант Плюс.

3. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». // Информ.-поисковая система Консультант Плюс.

4. Васильев В.И. Уставы муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 2.

5. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. М., 2005.

6. Иванченко О.А. Совершенствование процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований // Журнал российского права. 2003. N 9.

7. Игнатюк Н.А. ,Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. Учебник для вузов. М., 2006.

8. Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права. М., 2001.

9. Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. М. ,2005.

10. Комментарий к Конституции Российской Федерации. /Под ред. Л.А. Окунькова. М., 2004. // Информ.-поисковая система Консультант Плюс.

11. Комментарий к федеральному закону «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Под ред. Ю.А. Тихомирова. 2006. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс.

12. Комментарий к федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Под ред. Гаиворонской Т.А. М., 2005. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс.

13. Медведев С. Условие вступления в силу уставов муниципальных образований. // Законность, 2004 № 8. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс.

14. Никитина А.М. Муниципальное право России. М., 2004.

15. Сурков Д. Регистрация уставов муниципальных образований. // Законность, 2000 № 1. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс.

16. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: Научно-практический комментарий. Отв. ред. А.А. Сергеев. М., 2002.

17. Чащина С.И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу. Государственная власть и местное самоуправление, 2006 № 7. // Информ. - поисковая система Консультант Плюс.

Размещено на Allbest.ru