Актуальні проблеми адміністративного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

7

Размещено на http://www.allbest.ru/

Актуальні проблеми адміністративного права

Основні риси моделі державної служби України

Утвердження демократичного шляху розвитку України, розвиток правової соціальної держави обумовлюють реформування моделі державної служби.

З метою окреслення основних ознак моделі української державної служби доцільно розглянути моделі, що існують у світі.

В «історично-географічному» аспекті можна виокремити три типи моделей: східну та два західних типи -- континентальний (Європейський континент) та англо-американський. Принципова відмінність двох західних типів полягає в тому, що на Європейському континенті демократизація політичної системи відбулася значно пізніше виникнення системи управління державою. Традиції розгалуженого державного апарату, що наділений чималими повноваженнями, значною мірою зберігаються і досить спокійно інкорпоровані в політичні системи демократії.

У Сполучених Штатах Америки державною парадигмою є самоуправління вільних людей на вільній землі. Крім того, американцям притаманна сильна недовіра до будь-якої виконавчої влади. Тому державний апарат в Америці, що виник на базі вільного самоврядування, а можна сказати й після демократії, мав пристосуватися до умов і політичної орієнтації егалітарного суспільства. Протягом XX ст. західні системи інтенсивно обмінювалися своїми здобутками, що поступово наближує їх одну до одної.

Західні моделі державної служби характеризуються певною кризою, тобто падінням довіри до них, до їх людської складової, а також до її здатності ефективно реагувати на потреби сьогодення та майбутнього.

Відповідно відбувається суттєвий перегляд засад державної служби, набуває популярності ідея «постбюрократичного апарату», тобто відмови від традиційної ієрархічної структури на користь горизонтальних відносин партнерства, кооперації, ринкового обміну у сфері управління, переходу від логіки управління та заснування до логіки регулювання та обслуговування, розвитку «нового державного менеджменту - державного підприємництва».

Останній напрям є найбільш популярним. У Великобританії запроваджена контрактна форма найму на роботу працівників середньої ланки на певний термін, що передбачає досягнення наперед визначених результатів очолюваних ними структур управління. Подовження контракту залежить від наслідків діяльності. Такий захід дав позитивні результати: підвищилися результативність та ефективність, знизилася вартість управлінських послуг, скоротилася чисельність службовців. Поряд з цим певним чином втрачається специфіка державної служби як інституту суспільного служіння.

Зміни в західних моделях відбуваються не тільки в напрямі комерціалізації державної служби.

Визначальним є поворот до людини, громадянина, суспільства. По-перше, людина розглядається не як керований суб'єкт, а як «клієнт», якому держава в особі органу державної влади, державної організації, структури, якій передані певні функції з виконання завдань держави, або державного службовця, надає послуги. Цим обумовлюється актуальність забезпечення прав людини у відносинах з державою, а також участь в управлінні, відкритість державного апарату, його чутливість до потреб особи та суспільства тощо.

Рух у цьому напрямі викликає протидію з боку Існуючих технологій та традицій державного управління. Актуальною постає проблема морально-етичних аспектів поведінки державних службовців. Етична складова реформування державної служби знаходить своє місце в кодексах поведінки державного службовця, що містять правові і моральні норми.

У цілому перегляд основних принципів західних моделей державної служби відбувається за напрямами:

* визначення та інституалізація політичної ролі державного апарату та державної служби (до речі, колишній Президент США Р. Рейган, віце-президент США А. Гор говорять про політично лояльну державну службу, а не політично нейтральну);

* пошуку оптимального співвідношення політичної та адміністративної складових у державному апараті і державній службі;

* становлення цільового програмного управління;

* розвитку функціонального управління, відповідних організаційних структур, «плоских» структур, що відповідають ринковим умовам;

* зменшення ролі вертикальної адміністративної ієрархії;

* менеджеризації та маркетизації значної частини державної служби;

* децентралізації, здешевлення й скорочення державного апарату;

* прозорості, «чутливості» державної служби до потреб та очікування громадян;

* значної уваги до управлінської культури та морально-етичних аспектів державної служби.

Аналізуючи основні напрями розвитку західних моделей державної служби та основні положення Концепції проведення в Україні адміністративної реформи, можна констатувати, що українська модель державної служби ввібрала в себе краще зі світового досвіду і формується за такими основними ознаками.

По-перше, державна служба забезпечує здійснення завдань і функцій держави.

По-друге, державна служба охоплює всю владну вертикаль та забезпечує безпосереднє управління наданням і саме надання послуг населенню.

По-третє, державна служба має власне законодавче та нормативно-правове забезпечення, яке з розвитком сформується в окрему правову галузь -- право державної служби. Його складовою є кодекс загальних правил поведінки державного службовця, що містить правові та моральні норми.

По-четверте, державна служба охоплює професійну діяльність працівників усього державного апарату, які здійснюють управлінські функції.

По-п'яте, державна служба забезпечує формування організаційних, процедурних і процесуальних засад діяльності державного апарату, що співвідносяться зі структурно-функціональною схемою механізму держави та включають побудову і правовий опис ієрархії посад, норми і правила діяльності та виконання посадових повноважень, виявлення, оцінку, стимулювання і відповідальність відповідних працівників тощо.

По-шосте, державні службовці мають окремий правовий статус, їх професійна діяльність унормовується спеціальними законодавчими актами.

По-сьоме, державна служба має спеціалізовану загальнодержавну систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців, що органічно поєднана із системами вищої та післядипломної освіти України, а систематичне навчання державних службовців є складовою їх професіональної діяльності.

Наведені ознаки мають знайти своє відображення в правовому регулюванні державної служби. Як засвідчує досвід розвинутих країн світу, реформування державного механізму та державного апарату супроводжується змінами законодавства про державну службу. У цих країнах в умовах стабільності внесення змін до базових правових актів з питань державної служби відбувається через 7--10 років. Умови трансформаційного періоду вимагають значно оперативнішого реагування на процеси соціальних та економічних перетворень.

Цим обумовлюється актуальність розроблення узагальнюючого правового акта, що об'єднав би положення конституційного, адміністративного, трудового, пенсійного, фінансового, міжнародного тощо права з існуючою нормативно-правовою базою з питань державної служби. Таким актом може бути Кодекс державної служби України (рис. 1).

Це має бути комплексний кодифікаційний акт, що інтегрує норми згаданих вище галузей права. При цьому вони стануть взаємоузгодженими, пристосованими одна до одної, здатними врегулювати державну службу на всіх рівнях, у різних її видах, унормувати питання служби в органах місцевого самоврядування.

Треба зазначити, що за всіх негативних чинників можливе відокремлення від державної служби роботи на державних посадах і в органах місцевого самоврядування не змінює попередньо викладені характерні особливості моделі української державної служби.

Вирішення питань розвитку державної служби мас здійснюватися еволюційним шляхом з урахуванням та на основі соціально-економічного стану держави. При цьому аксіомою її розвитку має бути забезпечення цілісності державної служби.

Запорукою цілісності та стабільності державної служби буде прийняття Кодексу державної служби України. Його призначенням є:

* систематизація та кодифікація норм різних галузей права щодо регулювання різних аспектів державної служби;

* створення на цій основі стабільної та узгодженої нормативно-правової бази;

* розробка та введення нових норм з урахуванням перспективних і першочергових пріоритетів цілісної системи державної служби, а не окремих її елементів, рівнів або видів, перспектив розвитку, наукових досягнень, повноправної Інтеграції України у світове співтовариство, перш за все в європейську спільноту.

Рис. 1. Структура Кодексу державної служби України

державний служба право демократичний

За своєю структурою Кодекс доцільно побудувати з двох складових: загальної та особливої. Загальна складова має містити положення, що стосуються всіх інститутів державної служби, а саме: визначення, цілі, принципи, класифікації, загальні вимоги до складових різних інститутів тощо.

Особлива складова має унормувати положення щодо особливостей проходження державної служби в органах різних гілок влади, органах прокуратури, місцевого самоврядування та інших.

Україна нині перебуває у трансформаційному періоді, докорінно змінюються базисні засади суспільства, здійснюється формування суверенної та незалежної, демократичної, соціальної, правової держави.

Важливим чинником формування державності України є створення сучасної ефективної системи державного управління, що має бути запроваджена шляхом проведення адміністративної реформи.

Її метою є запровадження динамічних змін в інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, яке має бути спрямоване на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, політичного та соціального партнерства, функціонального управління соціально-економічними сферами, делегування певних функцій держави іншим, відмінним від державного апарату, організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.

Державна служба має забезпечити державному управлінню системний характер та програмно-цільовий підхід до надання управлінських послуг на основі управлінського професіоналізму, правової компетентності, організованості та дисципліни державних службовців, законності, результативності, раціональності, ефективності їх праці.

Розвиток державної служби передбачає послідовне здійснення систематизованих за напрямами та етапами комплексів практичних заходів (правових, організаційних, інформаційних, матеріально-технічних, фінансових та інших), спрямованих на забезпечення єдності всіх елементів, що складають державну службу, на чіткий взаємозв'язок усіх її інституціональних положень з діяльністю корпусу державних службовців.

Вихідні позиції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередження основної уваги на інституційно-правових адміністративно-процесуальних аспектах інституту державної служби. При цьому система державної служби, що розвивається, має не тільки стати налагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату, державних службовців з громадянами, іншими інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод особи й громадянина.

Подальший розвиток державної служби відбувається одночасно з проведенням правової реформи. Державна служба нерозривно пов'язана з процесом формування української державності й розвитку повноцінного громадянського суспільства; багато в чому вона сприяє визначенню векторів розвитку державності та громадянського суспільства.

Державна служба як системний правовий інститут містить правові норми різних галузей права. З розвитком законодавства, що регулює державно-службові відносини, ймовірно, будуть прийматися нормативні акти виключно державно-службового характеру.

Системно-інтегративний аспект інституту державної служби полягає в тому, що організація і функціонування державної служби регулюється нормами багатьох галузей права (конституційного, адміністративного, трудового, кримінального тощо); системно-елементний аспект інституту державної служби полягає в точу, що він складається з певних підінститутів. їх розвиток має відбуватися синхронно.

З урахуванням Концепції адміністративної реформи та специфічних особливостей функціонування державної служби основними її цілями можна вважати:

* захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

* охорону конституційного устрою України; створення і забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;

* формування суспільно-політичних і правових умов для практичного здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування;

* забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату;

* комплектування персоналу органів державної влади і місцевого самоврядування висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов'язки;

* удосконалення порядку добору кадрів, просування по службі, проведення атестацій, присвоєння рангів, стимулювання та відповідальності тощо;

* поліпшення умов професійної діяльності державних службовців;

* забезпечення в діяльності державних службовців і всього державного апарату дотримання законності, викорінення бюрократизму, протекціонізму, корупції та інших можливих негативних явищ у державній службі;

* забезпечення належного функціонування системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

* створення соціальних, інформаційних, матеріально-фінансових та інших умов, необхідних для діяльності персоналу органів державної влади та місцевого самоврядування, зокрема створення і підтримання сприятливих міжособистісних відносин, спрямованих на розвиток позитивних особистих якостей працівників, їхніх здібностей та ефективності управлінської праці.

Цілі й завдання державної служби обумовлюють зміст функціонування державної служби як системи. Головними її функціями за Концепцією адміністративної реформи є:

* забезпечення реалізації державної політики в управлінні суспільними процесами;

* залучення до державної служби найбільш компетентних і відданих справі кадрів;

* забезпечення побудови кар'єри та просування по службі на основі суспільно корисних особистих якостей, заслуг і результатів роботи державних службовців;

* забезпечення професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації персоналу державної служби;

* здійснення ефективного управління державною службою;

* забезпечення зв'язків з громадськістю.

Разом з тим перелік основних ідей щодо функцій державної служби, викладений у Концепції адміністративної реформи, може бути доповнений деякими загальними функціями, що уточнюють функціональну реалізацію цілей і завдань державної служби, а саме:

* здійснення державної кадрової політики у сфері державної служби;

* науково обґрунтоване планування та прогнозування розвитку персоналу державної служби;

* систематичний аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади й місцевого самоврядування;

* нормативно-правове та організаційне забезпечення комплектування персоналу органів державної влади й місцевого самоврядування з урахуванням здібностей, професійних досягнень, особистісних і моральних якостей службовців;

* створення та ведення реєстру органів державної влади, місцевого самоврядування та реєстрів державних посад і посад державних службовців;

* розробка і запровадження сучасних типових схем управління та їх методичного забезпечення;

* створення і ведення функціонального класифікатора органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

* визначення, унормування і моніторинг професійно-кваліфікаційних характеристик посад державного апарату та органів місцевого самоврядування;

* визначення кваліфікаційних вимог до державних службовців;

* формування сучасної інформаційно-аналітичної мережі, яка б містила інформацію про систему нормативних актів державної служби, забезпечувала облік і аналіз персонального складу державних службовців, моніторинг ефективності діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування тощо;

* організація та методичне керівництво професійною підготовкою, перепідготовкою, підвищенням кваліфікації та стажуванням державних службовців;

* створення і запровадження правових механізмів захисту прав та інтересів державних службовців;

* інформування громадськості про діяльність органів державної влади, місцевого самоврядування та державних службовців;

* контроль за дотриманням законодавства про державну службу та діяльністю її персоналу.

У побудову системи державної служби має бути закладена структура державного апарату. Концепцією адміністративної реформи передбачається така узагальнена системи органів виконавчої влади:

1) Кабінет Міністрів України як вищий за Конституцією України орган виконавчої влади;

2) Центральні органи виконавчої влади (міністерства, державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом);

3) урядові установи і організації (підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів України чи опосередковано -- через підпорядкування тому чи іншому центральному органу виконавчої влади);

4) установи та організації при Кабінеті Міністрів України (останні пропонується вивести за межі органів виконавчої влади, тобто вилучити зі сфери державної служби);

5) обласні, районні, Київська та Севастопольська міські та районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

Нова структура державного апарату вимагатиме розробки нових типових схем управління. При цьому мають бути забезпечені як їх певна достатня прозорість, так і спрощення структур та процедур управління, що надасть можливість визначити оптимальну штатну чисельність, забезпечить чітку ієрархію та уніфікацію завдань, функцій і повноважень органів державної влади та їхніх структурних підрозділів, їхніх назв, уніфікацію та стандартизацію професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців тощо.

З цією метою доцільно розробити програму методичного забезпечення типових схем управління та типових структурних підрозділів органів державної влади і місцевого самоврядування. Проектування типових структур управління має базуватися на програмно-цільовому та функціональному принципах з урахуванням змісту й характеру праці державних службовців на конкретних посадах в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що ця робота має координуватися на державному та місцевому рівнях. Наслідком запровадження типових структур управління може стати суттєве підвищення керованості, ефективності й результативності управлінських структур.

Класифікація органів державної влади та місцевого самоврядування за функціональною ознакою закладає основи розробки класифікації посад державних службовців, побудову її відповідно до організаційно-правового статусу органів та її функціональних повноважень.

Концепція адміністративної реформи пропонує законодавчо визначити такі типи державних посад: політичні, патронатні та адміністративні.

Запровадження політичних посад потребує суттєвого роз'яснення самого визначення політичної посади. Політичну посаду займає політичний діяч для реалізації власної політичної програми, що була опосередковано чи прямо схвалена при обранні чи призначенні цієї особи на посаду.

Необхідність виокремлення цих посад з державної служби обґрунтовується деякими авторами Концепції адміністративної реформи особливостями правового регулювання їх статусу.

Сучасне законодавство не передбачає встановлення окремого публічно-правового інституту служби професійно підготовлених громадян на державних посадах.

Доцільно законодавчо поширити певні вимоги державної служби і на політичні посади, а з урахуванням практичного виконання завдань і функцій держави в державному апараті та органах місцевого самоврядування можна запропонувати п'ятирівневу класифікацію посад:

* політико-державного рівня;

* координаційно-забезпечуючого рівня (керівники апаратів та структурних підрозділів Адміністрації Президента України та Кабінету Міністрів України, Верховної Ради, Конституційного, Верховного та Вищого арбітражного судів, патронатних служб та їх працівники);

* адміністративно-державного рівня (державні секретарі, їх заступники, заступники міністрів і керівники та їх заступники інших (крім міністерств) центральних органів виконавчої влади та їх працівники);

* адміністративно-територіального рівня (керівники обласних та районних державних адміністрацій, територіальних структур центральних органів виконавчої влади та їх працівники);

* адміністративно-представницького рівня (керівники та працівники виконавчих апаратів органів місцевого самоврядування).

Особи, які обіймають ці посади, здійснюють завдання та функції держави та/або функціонально забезпечують їх здійснення, мають державно-владні повноваження, несуть відповідальність за посадою та отримують від держави винагороду за свою працю. Певну особливість мають посади адміністративно-представницького рівня, що, зокрема, полягає в отриманні заробітної плати з місцевого бюджету.

Запропонована класифікація посад спрямована на забезпечення цілісності як механізму держави, так і державної служби.

Наведена класифікація посад наближена до узагальненої класифікації органів державного апарату та певним чином є похідною від неї. Саме такий підхід визначив віднесення в концепції до державної служби таких специфічних її видів, як військової, дипломатичної, митної та інших.

Література

1. Желюк Т.Л. Державна служба: Навчальний посібник. - К., 2005. - 576 с.

2. Мельник А.Ф. Державна служба: У 2 томах. -- Луганськ: Східноукраїнський університет, 2000. -- 338 с.

Размещено на Allbest.ru