Создаем механизм совершенствования законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОЗДАЕМ МЕХАНИЗМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В последнее время в Беларуси общепризнанным стал тезис о важности переориентации национальной экономики на инновационный путь развития. Все убедительнее звучат слова о решающем значении передовых технологий, новых подходов и разработок. Новаторский характер, однако, необходим всем сферам общественной жизни, а также деятельности государства. Государственные служащие должны не только решать текущие задачи и выполнять указания вышестоящих инстанций, но и выдвигать новые идеи, не сохранять существующее положение вещей ради своего спокойствия, а изменять и совершенствовать его ради благополучия граждан.

Одной из основных форм государственной деятельности является законодательство. Ученые и практики все чаще говорят об актуальности налаживания работы по его совершенствованию - так называемого мониторинга законодательства. Тем не менее, на сегодняшний день в Беларуси нет целостного механизма, который обеспечивал бы деятельность государственных органов по совершенствованию нормативно-правового регулирования. Данное суждение было обосновано нами в статье «Законодательство о совершенствовании законодательства: проблемный анализ», опубликованной в Вестнике Конституционного Суда Республики Беларусь, 2009 г., № 3.

В настоящей работе, которая является продолжением авторского исследования, предлагается модель механизма совершенствования белорусского законодательства. Названный механизм должен представлять собой комплекс организационно-правовых мер, обеспечивающих постоянную и эффективную деятельность государственных органов и организаций по изучению действующего законодательства, подготовке и реализации предложений о его совершенствовании. Организационно-правовые меры при этом включают необходимые нормативные правовые акты, совокупность уполномоченных государственных органов и организаций, а также формы и процедуры их деятельности. Основу предлагаемого механизма совершенствования законодательства составляет следующее.

I. Необходимо четко распределить законодательство между государственными органами (организациями) с закреплением их обязанности принимать меры для его совершенствования. Данная обязанность должна носить нормативный характер и тем самым осуществляться на постоянной основе. Совершенствование законодательства, однако, не может закрепляться в качестве обязанности Парламента и Президента. Эти ведущие нормотворческие органы призваны рассматривать и принимать окончательные решения в отношении предложений по совершенствованию законодательства, поступающих к ним от уполномоченных органов. Распределение законодательства следует провести одновременно по трем направлениям.

1. Обеспечить отраслевое распределение законодательства - отнести каждый элемент отраслевой (горизонтальной) системы законодательства (отрасль, массив, институт) к компетенции одного или нескольких государственных органов, которые станут ответственными за его совершенствование. При установлении элементов системы законодательства следует руководствоваться Единым правовым классификатором Беларуси (ЕПК) (действующий ЕПК утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 4 января 1999 г. № 1). В законодательство, распределяемое между государственными органами (ответственными), должны входить все виды актов, включая законодательные и подзаконодательные, республиканские и местные.

Ввиду разветвленности и сложности законодательства, равно как и механизма государства, отраслевое распределение законодательства между государственными органами требует следования целому ряду правил и принципов.

1.1. Необходимо руководствоваться следующими критериями: применение законодательства в деятельности органа; приспособленность органа к решению перспективных задач и выполнению аналитической работы; связь органа с правовой сферой. Основными являются первые два критерия, поскольку обширность законодательства, его огромные количественные параметры не позволяют осуществить распределение только между органами с юридическим характером деятельности. Кроме того, это было бы недостаточно эффективным в силу отсутствия у таких органов полной информации о практике реализации актов. Исходя из второго критерия целесообразно назначать ответственными за совершенствование законодательства республиканские, а не местные государственные органы.

1.2. В число ответственных не следует включать все органы, применяющие соответствующий элемент системы законодательства, а лишь основных правоприменителей. Желательно, чтобы элемент системы законодательства относился к компетенции одного государственного органа. Это упрощает организацию работы по совершенствованию нормативно-правового регулирования и повышает уровень ответственности органа. Однако нередко элемент системы законодательства регулирует отношения, которые в значительной степени входят в компетенцию ряда органов. В таких случаях назначается несколько ответственных.

1.3. При отнесении законодательства к компетенции того или иного органа следует по возможности стремиться к тому, чтобы элемент системы законодательства, в который входят акты самого этого органа, включить в его компетенцию.

С учетом сказанного можно предложить следующее распределение законодательства верхних, наиболее крупных рубрик ЕПК, образующих первый уровень:

01 Конституционное законодательство - Национальный центр законодательства и правовых исследований

02 Гражданское и гражданское процессуальное законодательство. Хозяйственное процессуальное законодательство - Совет Министров (Министерство юстиции) (гражданское законодательство), Верховный Суд (гражданское процессуальное законодательство), Высший Хозяйственный Суд (хозяйственное процессуальное законодательство)

03 Законодательство о финансово-кредитной системе - Совет Министров (Министерство финансов), Национальный банк

04 Законодательство о предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности - Совет Министров (Министерство экономики)

05 Законодательство о труде и занятости населения - Совет Министров (Министерство труда и социальной защиты)

06 Законодательство о браке и семье - Совет Министров (Министерство юстиции)

07 Жилищное законодательство - Совет Министров (Министерство жилищно-коммунального хозяйства)

08 Законодательство о социальной защите и социальном страховании - Совет Министров (Министерство труда и социальной защиты)

09 Законодательство о здравоохранении - Совет Министров (Министерство здравоохранения)

10 Законодательство в области образования, науки, информации, информатизации, культуры, искусства и спорта:

10.01 Законодательство об образовании - Совет Министров (Министерство образования)

10.02 Законодательство о научной, научно-технической и инновационной деятельности - Совет Министров (Государственный комитет по науке и технологиям)

10.03 Законодательство об информации и информатизации - Совет Министров (Министерство информации, Министерство связи и информатизации)

10.04 Законодательство о культуре и искусстве - Совет Министров (Министерство культуры)

10.05 Законодательство о физической культуре и спорте - Совет Министров (Министерство спорта и туризма)

11 Законодательство об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов - Совет Министров (Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды)

12 Законодательство в области обороны, национальной безопасности, правоохранительной деятельности - Государственный секретариат Совета Безопасности

13 Законодательство об административных правонарушениях. Процессуально-исполнительное законодательство об административных правонарушениях - Совет Министров (Министерство внутренних дел), Комитет государственного контроля

14 Законодательство об уголовной ответственности. Уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство:

14.01 Уголовное законодательство - Верховный Суд, Генеральная прокуратура

14.02 Уголовно-процессуальное законодательство - Совет Министров (Министерство внутренних дел), Верховный Суд, Генеральная прокуратура

14.03 Уголовно-исполнительное законодательство - Совет Министров (Министерство внутренних дел)

15 Таможенное законодательство - Совет Министров (Государственный таможенный комитет)

16 Законодательство в области международных отношений и внешней политики Республики Беларусь - Совет Министров (Министерство иностранных дел)

17 Законодательство о Содружестве Независимых Государств, Союзном государстве и других межгосударственных образованиях, участницей которых является Республика Беларусь, - Совет Министров (Министерство иностранных дел)

Таким образом, совершенствование законодательства большинства верхних рубрик ЕПК относится в представленном варианте к компетенции Правительства, а непосредственно - подчиненных ему республиканских органов государственного управления. Как это ни парадоксально, текущая работа по совершенствованию законодательства должна быть делом прежде всего исполнительной, а не законодательной власти. Данный вывод отвечает сложившейся на современном этапе законотворческой практике Беларуси и зарубежных государств. Специалистами верно отмечается, что именно органы исполнительной власти - основные правоприменители в Беларуси. Суды обобщают практику применения лишь тех нормативных правовых актов и их отдельных положений, которые используются для разрешения споров. Многие же нормативные правовые акты и даже целые институты, массивы законодательства, особенно регулирующие статус и деятельность публичных органов и организаций, редко применяются в судопроизводстве.

1.4. Отраслевое распределение законодательства должно носить многоуровневый характер. Это значит, что всем рубрикам ЕПК независимо от их уровня, обозначающим те или иные элементы системы законодательства, должны корреспондировать государственные органы, обязанные принимать меры для совершенствования соответствующего законодательства. Ранее перечисленные рубрики ЕПК первого уровня состоят из более мелких рубрик (подрубрик), обозначающих, как правило, институты законодательства. Назначение ответственного за рубрику первого уровня не означает, что он же является непосредственным ответственным за состояние законодательства более мелких рубрик, входящих в рубрику первого уровня. Например, в рубрику первого уровня «Законодательство о предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности», ответственным за которую в предлагаемой модели выступает от Совета Министров Министерство экономики, входят в том числе подрубрики со следующими ответственными от Совета Министров:

законодательство о промышленности - Министерство промышленности;

законодательство о сельском хозяйстве и заготовке сельскохозяйственной продукции - Министерство сельского хозяйства и продовольствия;

законодательство о торговле и общественном питании - Министерство торговли;

законодательство о транспорте - Министерство транспорта и коммуникаций и т.д.

Если бы при этом не существовало ответственного в целом за рубрику первого уровня, то законодательство ее подрубрик, ответственными за которые выступают вышеназванные различные министерства, развивалось бы несинхронно. Сама постановка вопроса, например о систематизации всего хозяйственного законодательства, не имела бы организационной основы в лице ведомства, отвечающего в целом за данное законодательство. Здесь можно провести параллели с системой государственного управления экономикой: несмотря на наличие отдельных экономических отраслей с корреспондирующими им отраслевыми министерствами, отечественная и зарубежная практика доказала необходимость создания еще и координирующего министерства экономики.

Таким образом, ответственные за рубрики первого уровня должны координировать работу ответственных за более мелкие рубрики.

1.5. Требуется определить субъекта, отвечающего за совершенствование законодательства в целом. Назначение ответственных за рубрики ЕПК, в том числе рубрики первого уровня, еще не гарантирует целостного развития всего законодательства. Несмотря на большую специфику законодательных отраслей, они являются лишь частями одного целого и должны в сущностных аспектах своего содержания и системы быть едиными. Субъектом, изучающим состояние законодательства в целом и принимающим меры для его совершенствования на единых принципах, предлагаем определить Национальный центр законодательства и правовых исследований, статус которого регламентирован Указом Президента Республики Беларусь от 13 декабря 2007 г. № 630 (в соответствии с данным Указом Национальный центр законодательства и правовых исследований образован на базе Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь путем присоединения к нему Института государства и права Национальной академии наук Беларуси).

1.6. Деятельность ответственных органов должна осуществляться с учетом принципов открытости, а также равноправия субъектов механизма совершенствования законодательства. Распределенные отрасли и институты законодательства не превращаются в «вотчину» соответствующих органов, а система их совершенствования не носит замкнутого характера. Во-первых, по отношению к законодательным актам как наиболее важным регуляторам социальных связей ответственные органы уполномочены лишь на внесение предложений, а решения о принятии или отклонении данных предложений принимаются ведущими нормотворческими органами, которые вправе по своему усмотрению определить характер нормативно-правового регулирования. Во-вторых, назначение того или иного органа ответственным за совершенствование законодательства не препятствует праву любых других органов и лиц вносить предложения по оптимизации того же законодательства. На ответственных, однако, лежит обязанность принять необходимые меры для совершенствования законодательства. Таков принцип открытости. Что касается принципа равноправия, то он связан с предыдущим и означает юридически равную силу предложений по улучшению нормативно-правового регулирования, внесенных, с одной стороны, ответственными и, с другой стороны, любыми иными органами и лицами. Полагаем, что лишь фактически предложения ответственных будут чаще иметь преимущество по причине их большей проработанности и обоснованности.

2. Наряду с отраслевым распределением законодательства следует закрепить обязанность правоприменителей вырабатывать предложения по совершенствованию применяемых ими актов. Выше нами уже отмечалось, что для четкой организации работы по совершенствованию нормативно-правового регулирования в число ответственных за состояние конкретного элемента системы законодательства включаются не все органы, применяющие акты данного элемента системы законодательства, а лишь основные из них. Вместе с тем необходимо закрепить обязанность и всех других «неосновных» органов изучать практику применения нормативных правовых актов и готовить предложения по их совершенствованию. То есть каждый орган, применяющий акты законодательства, должен обобщать и анализировать собственную правоприменительную деятельность и исходя из данного анализа вносить предложения по улучшению нормативно-правового регулирования. В свою очередь, ответственные органы следует наделить полномочием запрашивать информацию о правоприменении и предложения по совершенствованию соответствующих актов у всех их применителей.

3. Необходимо предусмотреть обязанность нормотворческих органов совершенствовать свои собственные акты независимо от того, назначены ли они ответственными и применяют ли акты законодательства. Это значит, что обязанность обеспечения надлежащего состояния нормативных правовых актов должна лежать прежде всего на органе, их принявшем. Данное правило не распространяется на акты Парламента и Президента.

II. Законодательство, чтобы быть стабильным и эффективным, должно совершенствоваться не только исходя из практики его реализации, но и научных достижений. В какой-то степени все органы, ответственные за совершенствование законодательства, обязаны изучать и использовать научные рекомендации. Тем не менее, очевидно и другое: министерства, государственные комитеты, суды и другие органы власти ближе к практике, нежели к науке, они вовсе не должны и не могут превращаться в научные организации. В этой связи в механизме совершенствования законодательства представляется необходимым предусмотреть соответствующее научное сопровождение. Эту функцию можно возложить на Национальный центр законодательства и правовых исследований. Национальный центр, в частности, вырабатывал бы направления (концепции) развития отраслей и иных важных элементов системы законодательства совместно с органами, ответственными за их совершенствование. Следует обратить внимание, что действующим законодательством Национальный центр уполномочен разрабатывать концепции совершенствования законодательства.

Таким образом, Национальному центру законодательства и правовых исследований отводятся три направления деятельности в механизме совершенствования законодательства, осуществляя которые он выступает в роли:

ответственного за совершенствование определенных элементов системы законодательства (отрасли конституционного законодательства, а также некоторых институтов законодательства);

координатора работы по совершенствованию законодательства в целом, содействующего сбалансированному развитию отраслей законодательства и его совершенствованию на единых принципах;

субъекта научного обеспечения совершенствования законодательства.

Кроме того, ниже будет сказано также о контрольной функции Национального центра.

III. Органы, назначенные ответственными за совершенствование элемента системы законодательства, независимо от уровня соответствующей рубрики ЕПК обязаны осуществлять целый комплекс мероприятий в области данного законодательства:

1) анализировать его содержание, систему и тенденции развития;

2) изучать практику реализации, состоящую из применения, использования, соблюдения и исполнения актов;

3) всесторонне выявлять и изучать последствия действующих актов и на этой основе определять их эффективность;

4) знакомиться с соответствующим законодательством зарубежных государств и научными исследованиями;

5) вырабатывать и вносить в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательства, в том числе:

содержания законодательства - в целях исключения устаревших, неэффективных норм и актов и замены их предписаниями, отвечающими актуальным социально-экономическим и политическим условиям и воплощающими передовые практические и научные рекомендации;

системы законодательства - в целях устранения внутренних противоречий в актах, а также их несоответствия актам большей и той же юридической силы, недопущения неоправданной множественности актов, дублирования;

6) устранять недостатки в собственных актах и совершенствовать их;

7) разрабатывать проекты нормативных правовых актов;

8) согласовывать проекты нормативных правовых актов;

9) прогнозировать последствия принятия нормативных правовых актов, в том числе по обращениям других государственных органов (организаций).

В принципе такие же обязанности необходимо возложить также на органы, хотя и не назначенные ответственными за состояние актов законодательства в соответствии с его отраслевым распределением, но:

применяющие акты законодательства, - однако лишь в отношении применяемых ими актов (отдельных положений данных актов);

издающие акты законодательства, - однако лишь в отношении издаваемых ими актов.

Для совершенствования практики применения законодательства ответственные органы следует также обязать вырабатывать и вносить соответствующие предложения правоприменителям, а если они подчинены ответственным - давать указания о корректировке их правоприменительных решений.

IV. Формы и процедуры как элементы механизма совершенствования законодательства предлагаются следующие.

Уже более 10 лет в белорусском законодательстве и на практике существует такая форма, как ежегодные планы подготовки законопроектов. Этот элемент должен получить дальнейшее развитие и новый импульс будучи введенным в целостный механизм совершенствования законодательства.

Государственные органы, назначенные ответственными, и правоприменители должны вносить предложения по совершенствованию законов в Национальный центр законодательства и правовых исследований согласно существующей процедуре формирования ежегодных планов подготовки законопроектов. Опять же подчеркнем, что внесение предложений должно быть обязанностью, а не правом данных органов, как, по сути, это имеет место сегодня.

Недостатком нормотворческого процесса в Беларуси является фактическое отсутствие планирования разработки иных видов нормативных правовых актов, помимо законов. Предлагаем преобразовать планы подготовки проектов законов в планы подготовки проектов законодательных актов, распространив планирование и на нормативные акты Президента. Декреты и многие нормативные указы Президента регулируют не менее важные отношения, чем законы. Планирование подготовки актов Президента позволит применительно к конкретным отношениям разграничить предмет их регулирования с предметом регулирования законов, повысит упорядоченность нормотворческого процесса, поскольку нередко запланированные к подготовке законопроекты не реализуются из-за принимаемых впоследствии решений о необходимости урегулирования соответствующих отношений актами Главы государства.

Основные подходы к разработке планов подготовки законопроектов, закрепленные Правилами подготовки проектов нормативных правовых актов, которые утверждены Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 г. № 359, целесообразно применить и к планам подготовки проектов законодательных актов. С учетом целесообразности утверждения плана подготовки законопроектов Президентом до 1 января планируемого года следует установить более ранний срок внесения предложений Национальному центру, например не позднее 1 июля.

На практике после утверждения Президентом плана подготовки законопроектов Правительство утверждает план подготовки законопроектов подчиненными ему республиканскими органами государственного управления. Правительственный план охватывает подготовку только законопроектов, причем тех, разработка которых возложена на Совет Министров президентским планом. Руководствуясь принципом формально-процедурной экономии, чтобы не создавать много новых форм и процедур, следует использовать сложившуюся практику утверждения Правительством названного нормотворческого плана, но существенно развив ее. Правительственные планы подготовки законопроектов следует преобразовать в планы подготовки проектов нормативных правовых актов. Эти планы будут предусматривать разработку подчиненными Правительству республиканскими органами государственного управления проектов:

законов, указов и декретов Президента, подготовка которых возложена на Совет Министров планом подготовки проектов законодательных актов;

постановлений Совета Министров.

В части проектов постановлений Совета Министров план подготовки проектов нормативных правовых актов должен предусматривать не только разработку, но и принятие постановлений.

Что касается включения проектов постановлений Совета Министров в правительственные планы подготовки проектов нормативных правовых актов, то процедура выработки предложений здесь может быть такой. Для синхронизации сроков внесения предложений о разработке проектов законодательных актов и проектов постановлений Совета Министров, а также в целях достижения упорядоченности работы по совершенствованию законодательства ответственные государственные органы и органы, применяющие постановления Совета Министров, должны вносить предложения не позднее 1 июля. Если ответственным является само Правительство, то предложения вносятся подчиненными ему органами в соответствии с отраслевым распределением законодательства. Все предложения будут направляться Министерству юстиции как органу, координирующему правовую работу в системе Правительства. Министерство юстиции в течение второго полугодия должно проанализировать поступившие предложения на предмет их обоснованности, провести рабочие согласования с государственными органами. После утверждения Президентом плана подготовки проектов законодательных актов Министерство юстиции формирует план подготовки проектов нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и представляет его на утверждение Правительства. Этот план должен быть утвержден не позднее двух месяцев после утверждения президентского плана.

Таким образом, ответственные органы и правоприменители обязаны ежегодно направлять предложения о совершенствовании законодательных актов Национальному центру законодательства и правовых исследований, а предложения о совершенствовании нормативных постановлений Правительства - Министерству юстиции.

В тот же срок - не позднее 1 июля - ответственные органы и правоприменители должны внести предложения о совершенствовании других видов нормативных правовых актов, не относящихся к законодательным актам и постановлениям Правительства. Речь идет об актах общегосударственных (Национальный банк, Генеральная прокуратура, Высшая аттестационная комиссия, Национальная академия наук и др.) и местных органов. Эти предложения следует вносить органам, которые уполномочены принимать соответствующие акты. Последние обязаны рассмотреть поступившие предложения и не позднее 31 декабря текущего года принять предлагаемые акты либо проинформировать инициаторов о причинах отклонения предложений.

Нормотворческим органам необходимо также не позднее 1 июля подготовить предложения об улучшении собственных актов и не позднее 31 декабря реализовать данные предложения, приняв необходимые акты.

V. Элементом механизма совершенствования законодательства следует определить также контроль за работой ответственных органов и иных уполномоченных субъектов. Как видно из предложенных форм и процедур, последним по времени мероприятием в ежегодном цикле улучшения законодательства является утверждение Правительством плана подготовки проектов нормативных правовых актов. В течение месяца после этого все органы, назначенные ответственными за совершенствование законодательства, должны представлять в Национальный центр законодательства и правовых исследований отчет о проделанной за хронологический год работе, включая информацию об усовершенствовании собственных актов, о внесенных предложениях по улучшению актов других органов и результатах рассмотрения этих предложений. Национальный центр законодательства и правовых исследований, изучив представленные ему отчеты, осуществив фактическую проверку работы ответственных органов, направляет в Администрацию Президента сводный отчет. Руководителей государственных органов и организаций, не выполняющих возложенные на них обязанности по совершенствованию законодательства, следует привлекать к дисциплинарной ответственности.

Представленный механизм совершенствования законодательства необходимо закрепить в специальном указе Президента. Подчеркнем, что этот указ должен в том числе предусмотреть ответственных за совершенствование законодательства каждой рубрики ЕПК. Кроме того, требуется внесение изменений и дополнений в целый ряд действующих актов законодательного и подзаконодательного уровней:

Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» - для преобразования планов подготовки законопроектов в планы подготовки проектов законодательных актов и закрепления обязательности разработки и утверждения Правительством планов подготовки проектов нормативных правовых актов;

Правила подготовки проектов нормативных правовых актов - для регламентации процедуры разработки и утверждения названных выше планов;

законы «О Совете Министров Республики Беларусь», «О прокуратуре Республики Беларусь», «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь», Банковский кодекс, Кодекс о судоустройстве и статусе судей, положения о республиканских органах государственного управления, подчиненных Правительству, положения и другие акты о статусе иных органов и организаций - для закрепления их функции по совершенствованию законодательства.

Изданию указа Президента о механизме совершенствования законодательства и других вышеназванных актов должен предшествовать переходный период. Дело в том, что в действующем законодательстве существует очень много актов, не согласующихся между собой, сложных для применения, дублирующих друг друга, устаревших, неэффективных, пробельных. В течение одного цикла совершенствования законодательства привести их в оптимальное состояние невозможно. Более благополучно обстоят дела с законодательными актами - благодаря работе над Сводом законов и десятилетней практике формирования планов подготовки законопроектов. Оптимизацию действующих нормативных правовых актов Правительства, подчиненных ему ведомств, других органов можно провести в рамках подготовки Свода всего законодательства. Работу по созданию Свода законодательства представляется целесообразным начать в ближайшее время и издать для этого соответствующий указ Президента. После формирования Свода законодательства будут иметься необходимые предпосылки для нормативного закрепления работы государственного аппарата по поддержанию законодательства в надлежащем состоянии, то есть его постоянному совершенствованию.

Размещено на Allbest.ru