Організація виконавчої влади в зарубіжних країнах

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

Вступ

1. Процедури формування та визначення складу урядів

2. Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб'єктів виконавчої влади

3. Організація виконавчої влади в Україні

ВисновкИ

Використана література

Вступ

Перехід України до президентсько-парламентської республіки є в цілому закономірним і позитивним явищем у розвитку української держави і українського суспільства та його політичної системи. Адже новий Уряд має формувати представник народу - парламент замість Президента як представника держави. Разом з тим, щоб уникнути негативних наслідків цього процесу державотворення і мати з цього максимальний ефект об'єктивно необхідно в разі розширення повноважень парламенту щодо формування Уряду України доцільно здійснити (конституційним шляхом) структурні або функціональні зміни в його організації і діяльності, зокрема, шляхом переходу до двопалатного парламенту, утворення внутрішнього органу загальної компетентності (типу президії) або шляхом передачі частини установчих та інших повноважень Президентові України (щодо призначення суддів та інших повноважень).

Виконавча влада в особі своїх органів займається безпосередньою реалізацією правових норм, прийнятих законодавцем. Вона носить правовий характер лише в тому випадку, якщо вона є підзаконною владою, діє на засадах законності. У правовій державі кожний громадянин може оскаржити будь-які незаконні дії виконавчих органів і посадових осіб у судовому порядку.

1. Процедури формування та визначення складу урядів

Виконавчу владу в демократичних країнах здійснюють відповідні органи й установи, що діють у сфері вузько визначеного державного управління. Для їх позначення, як правило, використовуються терміни «адміністративний апарат» або «апарат державного управління». Вершиною системи органів виконавчої влади є уряд.

В країнах з парламентарною (парламентарно-республіканською та парламентарно-монархічною) і змішаною республіканською формами державного правління уряд є одним з вищих органів держави. Зокрема, у відповідних країнах уряд конституційне визначається вищим органом виконавчої влади.

У президентських республіках виконавчу владу очолює президент, який сприймається як її уособлення й безпосередній носій. У США взагалі не виділяють поняття уряду, а використовують для відповідних цілей терміни виконавча влада та президентська адміністрація.

Інша картина щодо ролі глави держави спостерігається в країнах з парламентарною формою державного правління, а також у частині республік із змішаною формою. Тут глава державу не може бути включений до системи органів виконавчої влади. Він насамперед наділений повноваженнями, природа яких випливає саме зі статусу глави держави. З іншого боку, компетенція такого глави держави все ж включає певні повноваження, що стосуються сфери виконавчої влади, хоча переважна більшість з них може бути реалізована главою держави через уряд або з його санкції (контрасигнування).

Стосовно ряду країн зі змішаною формою державного правління (Польща, Росія, Румунія, Франція тощо), то тут становище глави держави - президента відносно системи органів виконавчої влади має значні особливості. У цих країнах взаємовідносини між президентом, урядом в цілому і його главою прийнято визначати як дуалізм виконавчої влади.

Конституції встановлюють різноманітні назви урядів - власне уряд, кабінет, кабінет міністрів, рада міністрів, державна рада. Але для позначення цього органу у загальному розумінні доцільно користуватися терміном «уряд». Організація та діяльність урядів характеризується суттєвими відмінностями, зумовленими прийнятими формами державного правління й особливостями державно-правового розвитку окремих країн.

Питання організації урядів включають насамперед порядок і процедури їх формування.

У країнах з парламентською та змішаною формами державного правління застосовується так званий парламентський спосіб (порядок) утворення уряду. Суть його полягає в тому, що парламент безпосередньо здійснює відповідні процедури. При цьому в конституціях, де визначений спосіб утворення уряду, нерідко не уточнюється питання про правосуб'єктність при формуванні уряду та, зокрема, призначені його глави.

Інший підхід застосовано в основних законах Болгарії, Греції, Македонії, Молдови, Португалії та деяких інших держав. Наприклад, в ст 37 Конституції Греції записано, що «прем'єр-міністром призначається керівник політичної партії, яка має абсолютну більшість місць в палаті депутатів (парламенті)». Близьке за змістом положення містить Конституція Болгарії:

«Президент після консультацій з парламентськими групами пропонує сформувати уряд кандидату, який рекомендований найбільшою за чисельністю парламентською групою» (ст. 99).

Конституції держав з парламентською і змішаною формами правління встановлюють в основному дві процедури формування урядів. Обидві вони засновані на спільних діях парламенту і глави держави при утворенні уряду, хоча характер і послідовність їх дій відмінні.

Першою слід назвати процедуру формування уряду, яка історично склалася у Великобританії і тривалий час з певними особливостями щодо окремих країн була майже загальноприйнятою. Відповідно до цієї процедури глава держави формально на свій розсуд призначає прем'єр-міністра та за пропозицією останнього - інших членів уряду. Парламент у цій процедурі ніякої участі не бере. Вважається, що уряд має підтримку парламенту (звичайно тільки його нижньої палати) доти, доки представницький орган не проголосує проти урядової пропозиції з принципово важливого питання або прямо не висловить урядові недовір'я шляхом прийняття спеціальної резолюції. І хоч теоретично прем'єр-міністр і очолюваний ним уряд можуть існувати та діяти проти волі парламенту, практично ж їх дії, як свідчить практика, будуть швидко паралізовані через парламентську обструкцію.

Особливістю застосування відповідної процедури формування урядів у ряді країн є необхідність одержання урядом інвеститури у парламенті. Порівняно з викладеним вище це є новацією - необхідність інвеститури досить широко визнана в так званих новітніх конституціях, тобто прийнятих у роки після другої світової війни.

За цією процедурою роль парламенту, залишаючись пасивною на початковій стадії процесу формування уряду, на наступних стадіях зовні стає вирішальною. Зокрема, глава уряду після його призначення главою держави має у встановлений основним законом строк представити парламенту склад уряду або подати урядову програму, чи зробити разом і перше, і друге. У разі схвалення парламентом запропонованого складу уряду або (та) урядової програми вважається, що уряд одержав інвеституру. Відповідне рішення парламенту має бути прийняте абсолютною більшістю голосів, тобто більшістю голосів від визначеного в конституції його чисельного складу.

Інвеститура уряду за своєю суттю є вираженням парламентської довіри його діяльності на перспективу. В Італії таку довіру уряду має виразити кожна з палат парламенту, а в Румунії рішення про довіру приймається на спільному засіданні палат більшістю голосів від складу кожної з них.

Другою процедурою формування урядів треба вважати ту, яка передбачає більш активну участь у ній парламенту, починаючи вже з початкової стадії відповідного процесу. Проте говорити про якусь одну, навіть узагальнену процедуру можна лише з огляду на потреби класифікації для цілей пізнання

У кожній країні процедура формування уряду з порівняно більш активною участю парламенту має свої особливості, встановлені в конституції. Так, в Угорщині главу уряду обирає парламент за пропозицією президента. Водночас це означає прийняття парламентом урядової програми. В Ірландії президент за пропозицією нижньої палати парламенту призначає прем'єр-міністра. Інших членів уряду глава держави призначає за пропозицією прем'єр-міністра, попередньо схваленою тією ж палатою.

У деяких країнах визначені більш складні процедури формування урядів за умов зовні активної ролі в їх здійсненні парламентів. Найбільш яскравим прикладом є процедура за змістом основного закону ФРН. Тут глава уряду (канцлер) обирається без обговорення нижньою палатою парламенту за пропозицією президента. Після цього його формально призначає на посаду сам президент. Члени уряду призначаються президентом за поданням канцлера. Але палата може не погодитися із запропонованою президентом кандидатурою. В такому випадку нижня палата парламенту має протягом двох тижнів обрати канцлером іншу особу на основі абсолютної більшості голосів. Якщо ж і ця особа не буде обрана канцлером, то відразу проводяться нові вибори канцлера. На цей раз обраним вважається той, хто просто одержав більшість голосів. Тим самим у ФРН конституційне закріплена можливість утворення уряду меншості на основі так званої презумпції довіри. Ця презумпція знайшла своє відображення і в конституціях Естонії, Іспанії, Польщі та Словенії.

Однак перебільшувати значення усіх розглянутих та інших процедур формування урядів, що прийняті в країнах з парламентарною та змішаною формами правління, не слід. Незалежно від співвідношення і послідовності дій глави держави та парламенту, вирішення питання про формування уряду тут зумовлене насамперед реальною розстановкою політичних сил та їх представництвом у парламенті. При цьому необхідно пам'ятати, що висунення й узгодження кандидатур на урядові посади є прерогативою самих політичних партій та їх парламентських фракцій.

Подібне стосується також визначення кандидатури на посаду прем'єр-міністра, яку, як правило, займає лідер партії парламентської більшості, або за погодженням між партіями-членами коаліції - лідер однієї з цих партій. На підтвердження такої ролі політичних партій треба зазначити, що в країнах з відповідними формами правління глави держав консультуються з керівниками найбільших парламентських фракцій щодо визначення кандидатури прем'єр-міністра навіть у тих випадках, коли це прямо не передбачено в конституціях, але така практика є звичайною. Цілком зрозуміло, що питання про утворення уряду практично вирішене ще до застосування відповідних конституційних процедур.

Виняток можуть становити ситуації, коли жодна з політичних партій не має більшості у парламенті. Роль глави держави при визначенні прем'єр-міністра тут може бути вирішальною. Саме ж існування уряду буде залежати від реакції парламенту, а точніше - парламентської більшості. Особливо це стосується утворення так званого уряду меншості. Проте і в останньому випадку багато що вирішується у процесі узгодження позицій між політичними партіями, репрезентованими у парламенті.

У країнах з президентською формою правління застосовується так званий позапарламентський спосіб формування урядів. Особливістю «класичної» президентської республіки є те, що повноваження глави держави та глави кабінету суміжні та знаходяться в руках президента, а посада прем'єр-міністра відсутня. Парламент не бере безпосередньої участі у процесі формування кабінету або його участь у цьому плані обмежена. Прикладом можуть бути США, де члени кабінету призначаються президентом за «порадою та згодою» верхньої палати парламенту. Конституційна процедура «поради та згоди» застосовується у разі призначення на інші посади в структурах виконавчої влади.

Конституційна теорія і практика розвинутих країн знає дві моделі визначення складу урядів.

Згідно з однією з них, яка звичайно визначається як континентальна модель, до складу урядів входять усі керівники міністерств і відомств із загальнодержавною компетенцією. У сукупності всі вони і становлять урядову колегію як єдиний орган. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження ефективності його роботи.

Тому в ряді країн, де запроваджено таку модель, у структурі уряду утворюється більш вузька колегія. До неї входять глава уряду, його заступники та деякі найбільш авторитетні за посадою міністри. Прикладом може бути Італія, де в ст. 95 Конституції передбачено утворення в межах складу ради міністрів її президії. Проте офіційний характер урядових рішень мають тільки рішення широкої за складом колегії.

Іншою моделлю є так звана англо-американська модель. На сьогодні її запровадила більшість країн. За цією моделлю до складу уряду (кабінету) входять не всі політичні керівники міністерств і відомств, а лише ті, які очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників тут просто не існує, а поняття уряду та кабінету за суттю збігаються. Тому відповідну модель називають «моделлю кабінету». Члени кабінету за своїми реальними повноваженнями у вирішенні питань урядової політики суттєво відрізняються від інших міністерств, котрі не мають такого статусу. Рішення ж самого кабінету, створеного в країнах із парламентарною та змішаною формами правління, є за своєю природою офіційними урядовими рішеннями, а за суттю - рішеннями вищого органу виконавчої влади.

У США до складу кабінету входять усі особи, які очолюють міністерства. Але це не означає що він є осередком усієї виконавчо-владної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету, а самі ці органи прямо не кореспондуються з кабінетом. До таких органів, насамперед, слід віднести різного роду федеральні агентства та президентські комісії, компетенція яких може нічим не відрізнятися від компетенції окремих міністерств. Важливу роль відіграють також органи, включені до структури так званого виконавчого апарату при президентові США

Керівники деяких цих органів фактично конкурують за змістом компетенції з відповідними міністрами. Однак усі вони діють на основі повноважень, переданих їм президентом. Саме президент, згідно зі ст. 2 Конституції США, персоніфікує всю систему органів виконавчої влади, саме на ньому замикається їх компетенція та діяльність.

Характеризуючи склад урядів, слід зазначити, що основною діючою особою уряду, формальним і неформальним центром є його глава. Найчастіше він зветься прем'єр-міністром, хоча прийняті й інші титули: голова, канцлер тощо. У президентських республіках, як зазначалося, систему органів виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-міністра відсутня.

У ряді країн зі змішаною формою правління в силу згадуваного дуалізму виконавчої влади роль центру розподіляється між главою уряду та президентом. Характер цього розподілу визначається нормами конституцій і державно-політичною практикою конкретної країни. При цьому головні повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у прем'єр-міністра.

Прикладом дуалізму виконавчої влади є її організація у Франції. Конституція й державно-політична практика зумовили перетворення президента на реального главу уряду. Положення ст. 5 Конституції про те, що президент стежить за виконанням основного закону та забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування органів державної влади, формально не визначає його керівної ролі у структурі виконавчої влади. Навпаки, згідно зі ст. 21 Конституції Франції, цю роль виконує прем'єр-міністр. Але конституційне положення щодо надання президенту права арбітражу дає змогу йому піднестися над всіма іншими органами і силою свого авторитету впливати на розподіл владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що засідання ради міністрів - уряду Франції - відбувається, як правило, під головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-міністр. За результатами цих засідань приймаються так звані комюніке, що вважаються документами як уряду, так і президента. Разом з тим досить широкі конституційні повноваження зберігає і прем'єр-міністр. Він керує діяльністю уряду, несе відповідальність за національну оборону, забезпечує виконання законів, призначає на посади державної служби тощо (ст. 21 Конституції). Роль прем'єр-міністра у структурі репрезентують різні партійно-політичні сили.

Подібне становище існує і в ряді інших країн зі змішаною формою правління. Проте в деяких з них (Австрія, Словенія, Фінляндія), а також у країнах з парламентарною формою глава уряду концентрує в своїх руках основні повноваження у сфері виконавчої влади і за суттю стоїть над урядом. Тут прем'єр-міністр часто реалізує не тільки власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень глави держави.

Конституції більшості відповідних держав майже нічого не говорять про якесь особливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду та серед державних інститутів в цілому. Інколи все обмежується загальними положеннями про те, що прем'єр-міністр очолює уряд і керує ним

Проте саме прем'єр-міністр є своєрідним стрижнем уряду. Як зазначалося, встановлений в основних законах порядок формування урядів передбачає як першу стадію заміщення посади саме прем'єр-міністра. Відставка останнього з будь-яких причин практично завжди веде до відставки уряду в цілому. Склад уряду визначається його главою, а участь парламенту та глави держави в цьому процесі багато в чому має формальний характер. Вибір же прем'єр-міністра зумовлений не тільки його особистими уподобаннями, а й передусім загальними політичними чинниками - розстановкою сил у парламенті та в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у відповідних країнах у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій в державному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дає йому змогу не тільки домінувати в уряді, а й контролювати депутатську більшість у парламенті. В результаті глава уряду набуває реальних можливостей спрямовувати роботу представницького органу. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадку створення коаліційних урядів.

Прем'єр-міністр не тільки визначає персональний склад уряду, а й вирішує питання його внутрішньої організації. Трапляється, що одна й та ж особа обіймає посаду прем'єр-міністра і одну або більше посад міністрів. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими членами майже завжди завершується не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, це по суті вважається його правом. Під загальним керівництвом прем'єр-міністра функціонує державна служба, і він контролює комплектування її верхівки.

Характеризуючи значення і роль глави уряду у здійсненні виконавчої влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначити, що він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Це стосується випадків, коли уряд протягом тривалого часу очолює одна особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільшими успіхами держави у різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяльності. Часто такі успіхи певна частина населення сприймає як результат діяльності відповідного політичного керівника (це може стосуватися і глави держави), що об'єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні державної влади.

уряд парламентський виконавчий влада

2. Особливості відповідальності урядів та інших вищих суб'єктів виконавчої влади

Важливе значення для характеристики організації виконавчої влади мають питання конституційної відповідальності уряду. Сюди, насамперед, слід віднести політичну відповідальність уряду перед парламентом і відповідальність у порядку імпічменту або в рамках подібних до нього процедур.

Власне політичну відповідальність уряду перед парламентом часто називають парламентською відповідальністю, пов'язуючи це визначення з тим, що всі відповідні процедури відбуваються у представницькому органі. Можливість такої відповідальності конституційне визнана у країнах з парламентарною та змішаною формами правління. У президентських республіках кабінет несе політичну відповідальність перед самим президентом, який може відправити у відставку його членів у разі, якщо їхні дії не схвалено.

На відміну від відповідальності у порядку імпічменту, коли її підстави прямо встановлюються у конституціях, власне політична відповідальність уряду значною мірою суб'єктивна. Необхідність застосування такої форми відповідальності визначається не критеріями законності, а потребами конкретної політики, відображеними у волевиявленні депутатів парламенту. Уряд здійснює свої функції доти, доки його діяльність задовольняє парламент. При цьому уряд діє за власним правом, і його члени не розглядаються як довірені особи представницького органу, що виконують його волю. Насправді характер і значення такої відповідальності визначаються реальними політичними інтересами.

Конституційна теорія і практика розвинених країн в основному знає два різновиди політичної відповідальності уряду - колективну й індивідуальну. Питання щодо їх взаємозв'язку та співвідношення, як правило, не регламентується нормами права і має бути віднесене до сфери реальної політики. В Іспанії, Росії, Франції, ФРН, Чехії, Японії, в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність урядів.

В Основному законі ФРН йдеться про відповідальність глави уряду:

«Федеральний канцлер встановлює основні положення політики і несе за них відповідальність» (ст. 65). Однак відставка канцлера тягне за собою відставку самого уряду. З іншого боку, принцип колективної відповідальності уряду навіть у наведеному прикладі теоретично не суперечить індивідуальній відповідальності його членів. У тій же ст. 65 основного закону ФРН зазначено, що «в межах основних положень політики кожен міністр самостійно веде справи галузі під свою відповідальність». Якщо ж припустити можливість поєднання колективної та індивідуальної відповідальності, залишається неясною відповідь на запитання, який між ними може бути зворотній зв'язок, у яких випадках можливе притягнення міністрів до індивідуальної політичної відповідальності перед парламентом.

Певні особливості має практика Великобританії, а також інших країн, котрі сприйняли засади британської конституційної системи. Формально тут припускається можливість як колективної, так і індивідуальної відповідальності. При цьому, якщо нижня палата парламенту висловлює недовіру будь-якому міністру, глава уряду має вирішити: подавати у відставку конкретному міністру чи уряду в цілому. Такий підхід до політичної відповідальності уряду ґрунтується на ідеї солідарності його членів. Вважається, що всі члени уряду (кабінету) несуть відповідальність за його політику навіть у тих випадках, коли хтось із них не погоджується з конкретними урядовими рішеннями та діями. Окремі ж міністерства відповідають за діяльність своїх міністерств.

Однак і у цьому випадку важко з'ясувати, за яких умов висловлення недовіри окремому міністру призводить до відставки всього уряду. Практично це майже завжди вирішує прем'єр-міністр, хоча його рішення буде детерміноване політичною ситуацією, що склалася у парламенті та поза його межами. Стосовно ж відставки окремих міністрів, такі питання в умовах, коли палата контролюється певною партійною більшістю, виникають і вирішуються переважно у зв'язку з їх персональними діями, що призвели до політичного скандалу.

Наведені умови колективної та індивідуальної відповідальності віднесені також і до тих країн, де обидва ці різновиди власне політичної відповідальності уряду прямо передбачені в конституціях. Але основні закони також не дають прямої відповіді на запитання, як взаємовіднесеиі індивідуальна і колективна відповідальність, у якій мірі перша може бути наслідком другої. Ця проблема не суто теоретична. Вона має вагоме практичне значення: невизначеність характеру взаємозв'язків двох різновидів політичної відповідальності уряду призводить до того, що повноваження щодо вирішення питання про відставку уряду узурпуються його верхівкою і насамперед прем'єр-міністром.

Аналізуючи природу політичної відповідальності уряду, слід також звернути увагу на її механізм. Необхідно враховувати, що у переважній більшості країн з відповідними формами правління і двопалатною побудовою парламентів уряд несе відповідальність тільки перед нижньою палатою. Виняток становлять лише Італія та Румунія, де уряд несе політичну відповідальність перед обома палатами.

У деяких країнах прийняті різні способи постановки питання про політичну відповідальність уряду. Насамперед слід зазначити, що у конституційній теорії, поширеній на теренах ряду країн, це питання може виникнути в кожному випадку у разі розгляду у парламентом будь-якої урядової пропозиції або такої, що стосується політики уряду.

Ілюстрацією до сказаного є досвід Великобританії. Тут кожне голосування в нижній палаті парламенту з питань реалізації урядової політики формально розглядається як визначення відповідного ставлення до уряду

Такий спосіб не потребує спеціальної форми постановки питання щодо довіри або недовіри уряду.

Проте відсутність у цих випадках конкретних правил, які б зумовлювали обов'язковість відповідальності уряду, зовсім не означає, що його доля постійно перебуває під загрозою. У парламентській практиці прийнято, що уряд має піти у відставку тоді, коли несприятливе для нього голосування відбулося з важливих питань загальної політики. Які питання мають важливий, а які - несуттєвий характер практично вирішує сам уряд, а точніше - прем'єр-міністр. Природно, що наявність у нижній палаті більшості від партії, яка по суті сприяла формуванню уряду та забезпечує йому підтримку в таких ситуаціях.

Водночас у відповідних країнах припускається можливість постановки питання з голосування по резолюції осуду (недовіри) уряду. Такий спосіб часто застосовується у зв'язку із загальною оцінкою у парламенті урядової політики. Опозиція вносить пропозицію про прийняття резолюції осуду, після чого відбуваються дебати та голосування. Якщо палата приймає таку резолюцію, то уряд має піти у відставку.

В ряді країн альтернативою такої відставки уряду є розпуск палати главою держави за ініціативою самого уряду. З іншого боку, із тактичних міркувань уряд сам може поставити у палаті питання щодо довіри до нього, яке звичайно розглядається за тією ж процедурою, що й пропозиція резолюції осуду. Але реальне значення таких процедур також є відносним, оскільки уряд здебільшого спирається на партійну більшість у нижній палаті.

Розглянуті процедури притягнення уряду до політичної відповідальності все таки можуть нести в собі загрозу певних несподіванок для правлячої партії. Теоретики конституціоналізму вже давно ведуть пошуки засобів, які б забезпечили необхідну стабільність урядів за відсутності її головної передумови - твердої парламентської більшості.

Конкретні формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності в кожній країні з парламентарною та змішаною формами правління часто відмінні. Водночас є і певні типові риси.

Зокрема, в усіх без винятку відповідних країнах рішення щодо недовіри уряду має бути прийняте абсолютною більшістю голосів у парламенті (нижній палаті). Недовіра главі уряду означає і недовіру всьому його складу та тягне за собою їх відставку. Конституції ряду держав обмежують можливості повторного внесення питання щодо недовіри протягом певного терміну роботи представницького органу. В Португалії, Румунії та Франції питання щодо недовіри уряду не може бути двічі поставлене у період однієї парламентської сесії; у Болгарії і Греції відповідний строк дорівнює шести, а в Естонії, Хорватії і Польщі - трьом місяцям. Разом з тим у Польщі повторна пропозиція щодо недовіри уряду може бути внесена і раніше визначеного строку за умов Її висунення від імені депутатів, які складають чверть складу нижньої палати парламенту.

Іншою формою конституційної відповідальності уряду (органів виконавчої влади) є відповідальність з використанням процедури імпічменту або інших подібних процедур. Характерною рисою такої відповідальності є те, що вона завжди індивідуалізована. У деяких країнах відповідальності у порядку імпічменту або інших подібних процедур підлягають не тільки вищі суб'єкти виконавчої влади, а й судді.

Особливістю такої відповідальності є й те, що вона може мати місце за різних форм державного правління.

У деяких країнах з парламентарною формою правління відповідальність із застосуванням процедури імпічменту історично передувала власне політичній відповідальності уряду перед парламентом, але в наш час перша майже повністю втратила своє значення та поступилася місцем другій. У країнах зі змішаною формою правління процедура імпічменту зберігає своє значення щодо президентів. У президентських республіках, де не передбачено політичної відповідальності уряду (кабінету) перед представницьким органом, імпічмент є важливим засобом взаємодії законодавчої та виконавчої влади і розглядається як один з компонентів у системі стримувань і противаг. "

Відповідальність у порядку імпічменту інколи визначають як судову, але це не точно. Не викликає сумнівів те, що тут має місце певна взаємодія між представницьким органом і судом. Часто застосування процедури імпічменту передбачається у зв'язку із вчиненням певних злочинів, хоча підставами для цього звичайно є досить невизначені дії, сформульовані як порушення конституції. Процесуальне імпічмент у принципі подібний до процедури судового розгляду. Але головним змістом відповідальності у порядку імпічменту є політична оцінка дій відповідної посадової особи, а наслідком - можливе усунення її з посади (посту).

Стосовно ж самої процедури імпічменту, то вона можлива тільки за умов двопалатної побудови парламенту. За спрощеною схемою, нижня палата виступає в ролі слідчого й обвинувача, а верхня палата приймає остаточне рішення (кваліфікованою більшістю голосів) щодо усунення відповідної особи з посади або посту. Однак на цьому юридичні наслідки вчиненого не закінчуються. У подальшому може бути проведене розслідування загального характеру, справа може бути передана до суду, а особа за певних умов понесе кримінальне покарання.

Суттєво відмінною від розглянутої є парламентська процедура усунення президентів, прийнята в деяких країнах, де має місце згадуваний дуалізм виконавчої влади. Головну роль у здійсненні такої процедури відіграє однопалатний парламент, який у своєму рішенні спирається на попередньо сформульований висновок конституційного суду. Відповідні процедури встановлені конституціями Латвії, Литви, Молдови, Румунії, Туреччини та деяких інших держав.

Значні особливості має і процедура усунення президентів парламентами спільно з конституційними судами. Ця процедура, як і розглянута вище, іноді визначається як імпічмент, що не відповідає значенню. Вона передбачає, що парламент або одна з його палат формулює звинувачення проти президента, а конституційний суд на основі цього звинувачення може прийняти рішення щодо його зміщення. У таких випадках точніше говорити не про парламентську відповідальність президентів, а про їх спеціальну судову відповідальність, ініційовану представницькими органами.

Подібну процедуру встановлено за основними законами Австрії, Болгарії, Італії, Словаччини, ФРН, Хорватії та Чехії. У деяких з них реальні повноваження виконавчої влади має як глава уряду та уряд в цілому, так і президент. Застосування відповідних конституційних процедур не заперечує у подальшому можливостей притягнення до відповідальності у звичайному суді. У такий спосіб може поєднуватися конституційна та кримінальна відповідальність вищих суб'єктів виконавчої влади.

3. Організація виконавчої влади в Україні

Органи виконавчої влади мають достатню кількість ознак, що дозволяють виділити їх з усієї системи органів державного управління. Аналіз сукупності органів державного управління свідчить, що одна їх частина визначена як органи виконавчої влади і даний статус закріплено за ними в нормативному порядку, друга - такого статусу не має. Більше того, визначити чіткі критерії, за якими законодавець одні органи державного управління наділяє статусом органу виконавчої влади, а інші не наділяє, досить складно.

До органів виконавчої влади віднесено певні структурні частини окремих міністерств. Наприклад, Державна адміністрація залізничного транспорту "Укрзалізниця", яка є складовою Міністерства транспорту, Державний департамент тракторного і сільськогосподарського машинобудування "Украгромаш", підвідомчий Міністерству промислової політики. До них належать міністерства, комітети (Комітет у справах ветеранів війни та воєнних конфліктів в іноземних державах), інспекції різного ієрархічного рівня (Інспекція заготівель та якості сільськогосподарської продукції Севастопольської міської державної адміністрації), агентства (Національне космічне агентство України), міліція. Останню взагалі складно уявити як відособлену організаційну структуру.

Водночас, деякі органи державного управління, що здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у загальнодержавному масштабі, до органів виконавчої влади не віднесені. Аналіз їх функцій свідчить, що й ті й другі здійснюють державне управління, і тих і других повноваженнями у цій сфері наділила держава, і тим і другим властиві такі спільні риси, як юридичне владний характер діяльності, її підзаконність, організуюча спрямованість, цілеспрямованість, виконавчість щодо органів законодавчої влади, активність, безперервність тощо.

Так, відповідно до Закону України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30 жовтня 1996 р. управління в даній сфері здійснює Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку, яка статусу органу виконавчої влади не має. Згідно з Положенням про Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку (затверджено Указом Президента України від 14 лютого 1997 р.) вона у даній сфері: забезпечує реалізацію єдиної державної політики; координує діяльність державних органів; вживає заходів щодо попередження і припинення правопорушень; встановлює стандарти і порядок реєстрації цінних паперів; видає дозволи на їх обіг; встановлює необхідні обмеження; здійснює комплекс контрольних функцій; здійснює державну реєстрацію фондових бірж; приймає в межах своєї компетенції нормативні акти, обов'язкові для виконання центральними і місцевими органами виконавчої влади. Фінансування Комісії, її апарату та установ, включаючи територіальні органи, здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Звідси випливає, що до суттєвих ознак органу державної виконавчої влади треба віднести закріплення за ним цього статусу державою у нормативному порядку.

Отже, можна сформулювати визначення органу державної виконавчої влади. Ним буде носій державної виконавчої влади, що реалізує свою компетенцію у закріпленій сфері державного управління і має юридичний (нормативно зафіксований) статус органу державної виконавчої влади.

Органи державної виконавчої влади класифікуються за такими критеріями:

* за масштабом діяльності;

* за порядком утворення;

* за обсягом компетенції;

* за місцем у державно-управлінській ієрархії.

За масштабом діяльності органи виконавчої влади поділяються на: а) вищі; б) центральні; в) місцеві; г) спеціальні.

До вищих належать органи, виконавчо-розпорядча діяльність яких поширюється на всю територію України. Таким органом є Уряд України - Кабінет Міністрів.

Стаття 113 Конституції України фіксує, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції. Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед новообраним Президентом України.

До його складу входять Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри, міністри.

Прем'єр-міністр України призначається Президентом України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради, а персональний склад Кабінету Міністрів призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра.

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем'єр-міністр. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка схвалюється Верховною Радою України, згідно з п. 11 ст. 85 Конституції. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом на утримання цих органів.

Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку всього складу Кабінету Міністрів України. Такі ж наслідки має прийняття Верховною Радою резолюції недовіри Кабінетові Міністрів.

Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за його дорученням продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів України, але не довше ніж шістдесят днів. Прем'єр-міністр України зобов'язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри.

Структурними підрозділами апарату Кабінету Міністрів України є: Служба Прем'єр-міністра України; Служби віце-прем'єр-міністрів України; Служба Міністра Кабінету Міністрів України; Прес-служба Кабінету Міністрів України; Управління кадрового забезпечення; Управління діловодства; Юридичне управління; Управління з питань місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування; Управління взаємодії з комітетами Верховної Ради України та громадськими політичними організаціями; Управління структурних змін у сфері матеріального виробництва; Управління з питань соціальної політики; Управління з питань науки та гуманітарного розвитку; Управління з питань міжнародного співробітництва та зовнішніх економічних зв'язків; Управління з питань оборонно-мобілізаційної роботи та правоохоронних органів; Відділ з питань державної політики в паливно-енергетичному комплексі; Управління розвитку міждержавних відносин з Російською Федерацією, країнами СНД і статутними органами Співдружності; Відділ з питань розвитку національної економіки; Відділ з питань власності, підприємництва та конкурентної політики; Відділ з питань державних фінансів та розвитку фінансових ринків; Відділ з питань техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування; Відділ інформаційних систем Господарське управління.

До центральних органів виконавчої влади (цей термін застосовується Конституцією, див. наприклад, ст. 114) належать ті, що керують відповідними галузями, або здійснюють функціональне (міжгалузеве) управління. Це міністерства (наприклад, Міністерство агропромислового комплексу України); комітети (наприклад, Державний комітет зв'язку та інформації України); відомства (наприклад, Служба безпеки України, Національне космічне агентство України, Державна митна служба України, Державна податкова адміністрація України).

Центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією та законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, Загальним положенням про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади (затверджено Указом Президента України від 12 березня 1996 p.), а також положеннями про конкретний орган.

Робота центральних органів виконавчої влади спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України (п. 9 ст. 116 Конституції України).

Центральний орган виконавчої влади узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень міністерство організує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Центральний орган виконавчої влади, у межах наданої державою компетенції, виконує такі функції:

* бере участь у формуванні та реалізації державної політики як у цілому, так і за відповідними напрямами, розробляє механізм її реалізації;

* прогнозує розвиток економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах;

* бере участь у розробці проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України;

* готує пропозиції та бере участь у формуванні та реалізації політики у сфері виконання робіт і поставок продукції для державних потреб;

Центральний орган виконавчої влади в межах своїх повноважень на основі та на виконання актів законодавства видає накази, організує і контролює їх виконання. У випадках, передбачених законодавством, його рішення є обов'язковими для виконання іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, представницькими органами, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності та громадянами.

У разі потреби він може видавати спільні акти разом з іншими центральними та місцевими органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та представницькими органами.

Центральний орган державної виконавчої влади очолює керівник (міністр, голова, директор), якого призначає Президент України. Він має заступників, які призначаються відповідно до законодавства. Розподіл обов'язків між заступниками провадить керівник.

Керівник здійснює керівництво дорученими йому сферами діяльності і несе відповідальність перед Президентом України та урядом України за стан справ у цих сферах, визначає ступінь відповідальності заступників і керівників підрозділів центрального органу виконавчої влади.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції центрального органу виконавчої влади, обговорення найважливіших напрямів його діяльності та розвитку галузі у ньому утворюється колегія у складі керівника, заступників керівника за посадою, а також інших керівних працівників. Членів колегії затверджує Кабінет Міністрів України. Рішення колегії проводяться в життя наказами по центральному органу виконавчої влади.

Для розгляду наукових рекомендацій та інших пропозицій щодо головних напрямів розвитку науки і техніки, обговорення найважливіших програм та інших питань центральний орган виконавчої влади може утворювати; науково-технічну (наукову) раду з учених і висококваліфікованих фахівців. Склад такої ради і положення про неї затверджує керівник.

У центральному органі виконавчої влади з урахуванням специфіки його діяльності можуть утворюватися й інші дорадчі та консультаційні структури. Склад цих структур і положення про них затверджує керівник.

Граничну чисельність і фонд оплати праці працівників центрального апарату органу виконавчої влади затверджує Кабінет Міністрів України. Структуру центрального апарату затверджує віце-прем'єр-міністр України. Штатний розпис центрального апарату і положення про його структурні підрозділи-затверджує керівник.

Центральний орган виконавчої влади є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку із зображенням Державного герба України і своїм найменуванням.

Важливе значення для вдосконалення адміністративно-правового статусу центральних органів виконавчої влади має Указ Президента України від 13 березня 1999 р. "Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України". Його прийнято з метою:

* вдосконалення системи державного управління;

* підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади;

* посилення провідної ролі міністрів як головних суб'єктів розробки та реалізації державної політики у відповідних галузях і сферах діяльності;

* поетапного впровадження адміністративної реформи в Україні.

Цим Указом Президент України вніс цілий ряд змін до системи центральних органів виконавчої влади, а також затвердив схему їх організації та взаємодії. Він містить дві класифікації центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до першої вони поділяються на три види:

1. Центральні органи виконавчої влади, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України.

Такими органами на сьогодні є міністерства. Саме вони визначені як головні суб'єкти розробки та реалізації державної політики у відповідних галузях та сферах діяльності. Передбачено, що в Україні функціонує 18 міністерств.

2. Державні комітети України.

Передбачено, що в Україні функціонує 20 таких органів. Усі вони мають у своїй назві слова "Державний комітет". Один комітет у статусі "Державний" (Державний інвестиційно-кліринговий комітет) віднесено до третього виду органів - інших центральних органів виконавчої влади України.

3. Інші центральні органи виконавчої влади України.

Таких органів - 50. В їх складі комітетів - 13; адміністрацій - 6; агентств - 6; служб - 5; комісій - 5; головних управлінь - 5; департаментів - 4; фондів - 3; палат - 2; бюро - 1. Термін "Державний" містять у своїй назві 19 органів, термін "Національний" - 7.

Відповідно до другої класифікації вони поділяються на два види:

1. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України безпосередньо.

До даного виду органів віднесено: всі міністерства; 14 органів з групи "Державні комітети"; 18 органів з групи "Інші центральні органи виконавчої влади України".

2. Центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через інші центральні органи виконавчої влади.

До таких віднесено: 6 органів з групи "Державні комітети"; 32 органи з групи "Інші центральні органи виконавчої влади України". Функції "координаторів" покладено на 12 міністерств й 1 державний комітет (з питань розвитку підприємництва).

Державна адміністрація є складовою єдиної системи органів державної виконавчої влади. Вона підпорядковується Президентові України, а також Кабінету Міністрів України.

Обласній, Київській та Севастопольській міській державній адміністрації підпорядковуються відповідно районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

Державна адміністрація покликана захищати права і законні інтереси громадян та держави, забезпечувати комплексний соціально-економічний розвиток території та реалізацію державної політики у визначених законодавством сферах управління. Вона діє на засадах законності, гласності, поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, взаємодії з відповідними представницькими органами та органами місцевого самоврядування.

Склад місцевих державних адміністрацій формують їх голови, які призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При здійсненні своїх повноважень вони відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також органам виконавчої влади вищого рівня.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради.

ВисновКИ

Характерно, що на європейському континенті лише в конституціях Литви, Македонії, Словаччини і Чехії йдеться про колегіальний характер роботи уряду та прийняття ним рішень абсолютною більшістю його членів.

Відповідна тенденція державно-правового розвитку багатьох країн адекватно відображається і в науці.

Концепція «правління прем'єр-міністра» щодо визначення сучасного стану, насамперед, парламентарних за формою правління країн потіснила в політичній і конституційній теорії концепцію «правління уряду», яка, у свою чергу, набула місця класичної концепції «парламентського правління»

Більшість інших питань внутрішньої організації уряду як колегіального органу віднесена до сфери державного управління у вузькому значенні, тобто регламентується нормами адміністративного права.

Виняток становлять лише питання чисельного складу урядів, вирішені на конституційному рівні.

У більшості країн конституційне запроваджені тільки формалізовані процедури притягнення уряду до політичної відповідальності.

Вони, звичайно, мають назву вотуму недовіри. За їх змістом питання щодо недовіри уряду не може ставитися і розглядатися спонтанно, а розглядатися парламентом за ініціативою опозиції з використанням визначеної в конституції або у парламентському регламенті досить деталізованої спеціальної процедури. Трапляється, що ця процедура прямо співвідноситься з такою формою парламентського контролю за урядовою діяльністю, як інтерпеляція (та інші подібні форми).

Місцеві органи державної виконавчої влади - це насамперед державні адміністрації. Вони утворюються згідно зі ст. 118 Конституції України, а їх безпосередня діяльність регламентується Законом України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15 січня 1999 р. і двома положеннями: Положенням про обласну, Київську, Севастопольську міські державні адміністрації та Положенням про районну, районні в містах Києві та Севастополі державні адміністрації (затверджені Указом Президента України від 21 серпня 1995 p.).

Використана література

1. Конституцiя України вiд 28 червня 1996 // Вiдомостi ВР України № 30, 1996.

2. В. Шаповал “Вищі органи сучасної держави”. - Київ, 1995 р.

3. В.А. Четвернин “Демократическое конституционное государство: введение в теорию”; Москва, 1993.

4. “Конституционное (государственное) право зарубежных стран” отв. ред. Б.А. Страшун, т. 1-2 [Андреева Г.Н., Андреева И.А., Будагова А.Ш. и др.]; “БЕК”, Москва, 1996.

5. Старилов Ю.Н. “Институты государственной службы: содержание и структура”, ж. ”Государство и право”, 1996 г., №5.

6. М.Г. Коваль, В.О. Євченко "Конституцiя України: вивчаємо Основний Закон" // Миколаїв, 1997.

7. Молдован В.В., Мелащенко В.Ф. Конституційне право. - К., 1996.

8. Основи конституційного права України. - К., 1997.

9. Адміністративне право України: Підручник. - 3-е вид., - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 752 с.

10. Драго Р. Администартивная наука. - М., 1982

11. Юсупов В.А. Теорія администативного права. - М., 1985 р.