В условиях осуществления радикальной политической реформы важным элементом процесса развития народовластия в России стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации. Конституция РФ 1993 года (ст.3. п.2) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения.

В Посланиях Президентов России Федеральному Собранию не раз говорилось о важности местного самоуправления: органы местного самоуправления были названы одной из базовых основ демократического строя, которые призваны обеспечить одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление; было подчеркнуто, что без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно.

После принятия Конституции РФ 1993 года начался процесс реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления. Законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 и 2003 гг. стали основой формирования новой отрасли права России - муниципального права. Романов А.Н., Слюсаренко Т.В. Муниципальное право: учебное пособие для вузов / А.Н. Романов, Т.В. Слюсаренко. - Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2011

Современная Россия - государство модернизации, провозгласившее своей целью формирование свободного, открытого, обновляющегося общества, которое с опорой на исторические традиции и уважение к памяти предков стремится силами всей системы органов публичной власти в их активном взаимодействии с населением не только улучшать, но и создавать принципиально новые правовые формы и условия для достойной и комфортной жизни каждого гражданина.

1. Отправным началом, мерой и целью как самого процесса государственно-правовой модернизации, так и той нормативной модели социального устройства, которую она призвана воплотить в жизнь, должны, очевидно, служить человек и его достоинство. Именно личность является главным получателем той системы благ, которую формирует государственно организованное общество. И она же во всей полноте своих индивидуальных и коллективных проявлений выступает как один из ключевых факторов технико-социального и культурно-правового прогресса.

Чем менее развита личность, писал в начале прошлого века профессор М.Д. Загряцков, тем суровее и беспощаднее становится власть, тем шире возможности для злоупотреблений ею; но по мере того, как развивается личность, государственной власти приходится считаться с ее требованиями: личность не только отвоевывает себе область, в которую государство не должно вмешиваться, но добивается права на участие в образовании власти, на ее содействие в трудную минуту жизни. Следовательно, степень развитости человеческой личности, ее свободы и ответственности непосредственным образом влияет на состояние общественной свободы и нравственности, задает характер политико-правовых, социально-экономических и иных общественных отношений, определяет сам тип государственности. "Перемены к лучшему, - подчеркнул Президент РФ Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию 2009 г., - происходят лишь там, где есть возможность для открытого обсуждения возникающих проблем, для честного соревнования идей, определяющих методы их решения, где граждане ценят общественную стабильность и уважают закон. И в то же время могут брать на себя ответственность за положение дел в своем поселке или городе, понимают, что только активная позиция приводит в движение тяжелую машину государственной бюрократии".

Личностный подход, предполагающий человеческое измерение государственно-правовых целей, функций, процессов, институтов, явлений, можно, стало быть рассматривать как характерный признак и одну из наиболее существенных методологических основ модернизации, ориентированной на широкое вовлечение граждан в управление делами государства, стимулирование их экономического самоопределения, на обеспечение правового равенства и социальной справедливости Его последовательное применение является необходимым условием эффективности разработки и проведения государственно-правовых преобразований.

2. Особый интерес в свете сказанного представляет анализ личностных аспектов местного самоуправления. Будучи подверженным, самому активному воздействию государственной политики развития и приводя в исполнение ее установки на местах, местное самоуправление в то же время служит важным инструментом обеспечения политико-хозяйственного самовыражения человека, специфической публично-правовой формой реализации и защиты его прав, свобод и законных интересов (ч.2 ст.3, ст.12,18, 130 Конституции РФ). Оно позволяет присущими ему средствами формировать и в оперативном режиме совершенствовать правовые модели личного и кооперативного поведения, гармонизировать индивидуальные, групповые и коллективные, частные и публичные интересы, создавать условия для роста уровня общей и правовой культуры личности и на этой основе развивать терпимость, ответственность и солидарность в обществе.

Как первичная (низовая) форма социально-территориального взаимодействия населения для целей обеспечения основных жизненно важных потребностей, местное самоуправление по своей внутренней природе относится к типу самоорганизующихся систем и имеет достаточно высокую степень адаптивности к изменчивым условиям среды. Оно органически настроено на самовоспроизводство в различном государственно-политическом пространстве и вместе с тем обладает устойчивой способностью к самообновлению и самосовершенствованию. Связываясь прочими нитями с самыми глубинами народного правосознания, его политико-правовыми ценностями и идеалами, с одной стороны, и теми существенными условиями социальной среды, которые определяют жизнедеятельность человека в конкретном пространстве-времени

Местное самоуправление обеспечивает самые широкие институциональные возможности для нахождения оптимальной (равно соотносимой с идеалом права и требованиями реальности) управленческой воли, для закрепления этой воли в муниципальных (публично-властных) актах и учреждениях, наконец, для её последующей коррекции сообразно развитию правосознания и потребностей социальной жизни. Тем самым оно образует наиболее приближенный к населению локальный механизм модернизации российской государственности, функционирующий на началах самоорганизации, саморегулирования и самодеятельности граждан.

В национальной конституционно-правовой системе местное самоуправление существует в единстве публично-властных, корпоративно-общественных и субъективно-личностных характеристик и, будучи подчинено принципам верховенства права, конституционной законности и демократии, выступает необходимым проявлением демократического государственного режима. При этом оно задает уровень глубины проникновения демократических ценностей, норм и практик в систему социального устройства народа, обеспечивает целостность и полноту демократического правления, устойчивость и эффективность государственного управления в целом. Это обусловливается не только его внешними, структурно-уровневыми характеристиками в системе публичной власти, связанными со сравнительной близостью органов местного самоуправления к населению, но и внутренним качеством этой формы публичной власти. В ней сама демократия получает возможность реализоваться через сложившийся муниципально-самоуправленческий режим наиболее широко и многообразно, в полном спектре и гармоническом единстве прямых и опосредованных (представительных) форм: как посредством широкомасштабного индивидуального и группового участия граждан в управлении муниципальным образованием, так и черезколлективное властно-волевое (учредительное, регулятивное, организующее, распорядительное, контрольное) воздействие на состояние местных дел местного сообщества в целом. ² Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал российского права. 2008

Действуя в режиме демократической правовой государственности, демократия на местах трансформируется в муниципальную демократию, которая осуществляется через институты местного самоуправления. При этом публично-властные черты местного самоуправления дополняются и обогащаются муниципальными правами и обязанностями граждан, уполномоченных к автономной публичной самоорганизации в тех правомерных формах и теми средствами, которые согласуются с демократическими принципам и ценностями народа и в наибольшей степени соответствуют целям решения вопросов местного значения на данной территории.

3. В своей совокупности муниципальные права и обязанности составляют муниципально-правовой (самоуправленческий) статус личности, характеризующий в концентрированном виде субъективно-личностное начало местного самоуправления и позволяющий обеспечить нормативно-правовую интеграцию человека в систему муниципальных властеотношений уже не только как объекта муниципальной деятельности, а в качестве ее исходного (первичного) субъекта.; Как следует из правовых позиций Конституционного Суда РФ, субъектом права на осуществление местного самоуправления является местное сообщество, которое реализует свою власть непосредственно или через органы местного самоуправления, а граждане имеют право на участие в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающего на его территории сообщества граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Это позволяет сделать вывод о том, что личностный момент присутствует в системе муниципальной демократии в виде специфической комплексной правообязанности местных сообществ и образующих их граждан - самостоятельном и под свою ответственность заведывании местными делами - и проявляется в неразрывном единстве индивидуально-личностных и коллективных начал.

Муниниципально-правовой статус личности и институциональные характеристики местного самоуправления как формы муниципальной (публичной) власти отражают, таким образом, различные, но тесно связанные между собой необходимые аспекты муниципальной демократии, служащей воплощением динамического баланса муниципальной власти и свободы. Взаимосвязь между муниципальной властью и свободой такова, что, с одной стороны, муниципальная власть выступает необходимой формой реализации муниципальной свободы личности, служит выражением ее публично-территориального самоопределения. С другой стороны, муниципальная свобода организуется, структурируется и обеспечивается принудительно-властными средствами как государства в целом, так и местного самоуправления. Причем конкретные правовое содержание и пределы (рамки) свободы здесь полагаются и корректируются через демократическую процедуру: путем прямого или представительно-опосредованного волеизъявления местного сообщества, ассоциированными членами которого являются все и каждый, кто проживает на данной территории. Тем самым местное самоуправление обеспечивает полноту демократического самоопределения личности, включающего в себя наряду с самореализацией момент самоограничения для целей общего блага.

4. Личностные аспекты пронизывают всю систему местного самоуправления, присутствуют в каждом из его институтов.

Основополагающее значение имеют институты непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в реализации муниципальной власти, в том числе через равный доступ к муниципальной службе (ч.1, 2 и 4 ст.32, ч.2 ст.130 Конституции РФ); институты территориальной организации местного самоуправления, призванные гарантировать пространственное самоопределение населения (ст.131); институты муниципальной собственности как материального достояния местного сообщества, местного бюджета - формы централизации и распределения муниципальных финансовых ресурсов при участии и в интересах граждан, а также местных налогов и сборов, обеспечивающих элементарные основы фискального самоуправления населения (ч.1 ст.132).

Вместе с тем личностный подход предполагает не только определение места и роли человека в системе институтов муниципальной демократии, но и гуманитарное измерение целей и содержания муниципально-властной деятельности. В этом плане следует обратить внимание, прежде всего на нормы ч.1 ст.1, ст.2 и ч.1 ст.7 Конституции РФ, которые во взаимосвязи с положениями ее ст.12 определяют принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя России как правового социального государства. Это означает, что муниципальная власть как власть публичная в пределах своих полномочий обязана признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и создавать условия, обеспечивающие его достойную жизнь и свободное развитие. На это указывает и содержание предметной сферы муниципальной власти. Как известно, ее составляют вопросы местного значения (ч.1 ст.130 Конституции РФ), касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, т.е. удовлетворения повседневных жизненно важных потребностей граждан.

5. Хотя личность является не средством, но целью демократического развития общества, муниципальная демократия становится действительной и действительной только при активном массовом участии в ней граждан и формировании такой муниципально-правовой среды, в которой как можно большее число членов местного сообщества обладают реальными возможностями свободно реализовать свой внутренний творческий потенциал, свои способности и таланты в муниципальной деятельности на благо населения, общества и государства в целом. Вместе с тем муниципальная свобода заключается не только в правах, но и в присущих как ей самой, так и демократически организованному обществу обязанностях ("несвободе").

Несвобода как необходимый атрибут свободы - это свойство внутренней ответственности личности, ее волевой готовности к выполнению обязанностей. Неразвитость муниципальных обязанностей личности и связанные с этим диспропорции в ее муниципально-правовом статусе противоестественны с точки зрения логики и принципов права, приводят к коренной деформации социально-правовых связей, превращая их, по существу, в односторонние (привилегированные) отношения. В конечном счете, это разрушает демократию, влечет за собой деградацию общества.

В системе местного самоуправления, действующей не только силой властного принуждения, а прежде всего силой авторитета, формирование полноценного института обязанностей имеет особое значение. Оно является необходимой предпосылкой эффективности муниципальной демократии и важнейшим фактором конституционализации личности, связывающей себя императивом соблюдения правовых норм не по чисто формальным основаниям, а через фактически сложившиеся установки муниципально-правовой культуры. Джагарян, А.А. Муниципальная демократия: личностный подход / А.А. Джагарян // Конституционное и муниципальное право. - 2010

В связи с особым значением института местного самоуправления для формирования гражданского общества и строительства правового государства в России в настоящее время возникает необходимость в детальной научной и правовой разработке природы, основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и государственных гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления.

Конституция РФ в ст.130 закрепляет принцип осуществления местного самоуправления на территории РФ в различных организационных формах. В своей совокупности организационные формы осуществления местного самоуправления образуют систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения. При этом различные формы осуществления местного самоуправления образуют единую систему только в рамках муниципального образования. Невозможно рассмотрение в качестве одной системы всех форм местного самоуправления на территории РФ.

В рамках муниципального образования организационное единство всей системы местного самоуправления обеспечивается:

- посредством единых принципов и начал ее организации и функционирования;

- единых функций местного самоуправления в обществе и государстве;

- разграничения предметов ведения и полномочий между различными формами осуществления местной власти.

В соответствии с действующим законодательством в России можно выделить четыре основные группы организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление:

1. Формы непосредственной демократии на местах (муниципальные выборы, местный референдум, отзыв выборных лиц местного самоуправления, сход жителей в муниципальных образованиях с численностью избирателей, не превышающей 100 человек);

2. Выборные и иные органы местного самоуправления (представительный орган; глава муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган, контрольный орган, избирательные комиссии);

3. Формы самостоятельного участия населения в осуществлении местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, голосование по выявлению мнения населения об отношении к изменению границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, собрания граждан, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения в СМИ и т.п.);

4. Муниципальная служба.

В иерархии указанных элементов системы местного самоуправления основополагающим элементом являются формы прямого (непосредственного) осуществления населением местного самоуправления. В этой группе особую роль играют муниципальные выборы, проходящие систематически во всех муниципальных образованиях России.

Вторая группа в иерархии элементов системы местного самоуправления - деятельность органов местного самоуправления, для которых решения, принятые через формы прямого осуществления населением местного самоуправления, являются обязательными для исполнения и не могут быть ими отменены или изменены.

Третьей группой являются инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении. Эта деятельность, на которую органы местного самоуправления обязаны реагировать, но они вправе как принимать к исполнению предложения граждан, выдвинутые в инициативном порядке, так и отказаться от реализации тех или иных предложений по мотивам нецелесообразности.

Четвертую группу составляет деятельность муниципальных служащих, имеющая целью обеспечение исполнения решений, принятых населением непосредственно, органами местного самоуправления, а также обеспечение гражданам условий для реализации инициативных форм участия в местном самоуправлении. Султанов Е.Б. Иерархия конституционных принципов местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009

В связи с особым значением института местного самоуправления для формирования гражданского общества и строительства правового государства в России в настоящее время возникает необходимость в детальной научной и правовой разработке природы, основ местного самоуправления, организационно-правовых форм и государственных гарантий его осуществления, полномочий органов местного самоуправления.

Решение задачи