Конституционная защита социальных прав граждан

В зависимости от формы и порядка рассмотрения конституционный нормоконтроль подразделяется на абстрактный и конкретный. Абстрактный контроль предполагает проверку органом конституционного контроля конституционности закона без какого-либо предварительного обращения в другой орган или, вообще вне связи с каким-либо спором или делом. Конкретный же контроль осуществляется в связи с каким-либо делом по социальным вопросам, для разрешения которого необходимо применение определённого нормативного акта, либо деятельностью государственного органа, нарушившего права индивида Собрание законодательства РФ, 1998 № 25 ст.3004.

По жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан Конституционный Суд РФ проверяет конституционность закона, применённого или подлежащего к применению в конкретном деле. Форма данного нормоконтроля используется, когда граждане обращаются с жалобой на нарушение социальных прав.

Жалоба граждан в Конституционный Суд РФ является самостоятельным средством защиты социальных прав и свобод, однако оно имеет правовые связи с другими формами реализации указанного права граждан. В юридической литературе обращение граждан за защитой своих прав и законных интересов в Конституционный Суд называют публичным Булаков О.Н. Нормативно-правовое регулирование реализации гражданами конституционного права на обращение // Адвокат. М. - 2000 г. - с. 34.

В зависимости от формы и порядка осуществления конституционный нормоконтроль подразделяется на абстрактный и конкретный.

Анализ ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ позволяет выделить 2 группы граждан обращения с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение социальных прав и свобод:

граждане;

объединения граждан.

Индивидуальную жалобу вправе направить отдельное лицо, коллективную жалобу - группа лиц, каждое, из которого обладает правом на подачу жалобы в индивидуальном порядке. Следует отметить, что в конституционном судопроизводстве России не предусмотрена так называемая народная жалоба, т.е. жалоба отдельного гражданина в интересах других лиц или группы лиц на нарушение их индивидуальных или коллективных прав.

Практика применения части 1 статьи 96 Закона о Конституционном Суде РФ позволяет однозначно констатировать: Конституционный Суд России расширительно интерпретирует содержание данной нормы, обеспечивая доступ к конституционному правосудию как можно более широкому кругу субъектов, что, по-нашему мнению, полностью соответствует целям и задачам его деятельности.

Так, закреплённая в ч. 1 ст. 96 Закона о Конституционном Суде РФ категория «граждане» толкуется Конституционным Судом расширенно: в неё включены не только собственно граждане Российской Федерации, но также иностранцы, лица без гражданства Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 1998 года «По делу о проверке конституционности положения ч. 2 ст. 31 Закона СССР от 24 июня 1981 г. « О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи с жалобой Яхбя Дашни Гафура.// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №9. ст. 1142.

Тенденция на расширение субъектного состава инициаторов конкретного нормоконтроля более наглядно проявляется при толковании Конституционным Судом понятия «объединение граждан». Данный круг субъектов не ограничивается только теми общественными объединениями, которые созданы в соответствии со ст. 30 Конституции РФ и Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 года.

Анализ деятельности зарубежных органов конституционной юстиции показывает, что деятельность многих Конституционных Судов главным образом связана с осуществлением конкретного конституционного контроля. В литературе предлагается для решения проблемы перегружённости Конституционного Суда РФ делами, рассматриваемыми в порядке конкретного нормоконтроля, воспользоваться опытом тех стран, в которых обязательным условием обращения граждан в Конституционный Суд является необходимость предварительного использования обычных средств массовой правовой защиты своих конституционных прав, в том числе и социальных, предусмотренных законодателем Молотов А.В. Абстрактный и конкретный судебный конституционный нормоконтроль в деятельностиКонституционного Суда РФ:автореф. Дисс…канд. юр. Наук. Тюмень. 2003 - с. 15.

Подведём итоги по рассмотренному вопросу.

Круг субъектов, обращающихся в Конституционный Суд РФ, очень широк. В Конституционный Суд РФ могут обращаться все граждане, т.е. независимо от гражданства, а также общественные объединения граждан.

Конституционный Суд рассматривает дела о конституционной защите социальных прав граждан.

На наш взгляд, необходимо последовать опыту деятельности зарубежных органов, и тоже ввести обязательное условие обращение в Конституционный Суд предварительное использование средств массовой правовой защиты. Этот ход будет удобен не только Конституционному Суду РФ, но и самим гражданам.

Глава 3. Проблемы соблюдения социальных прав граждан РФ

3.1 Оценки и анализ защиты социальных прав

Наиболее очевидными, значимыми для граждан и тяжело переживаемыми являются нарушения социальных прав, призванных гарантировать достойный для человека уровень жизни. По всем вопросам общественного мнения, по опыту правозащитных организаций, наибольшую обеспокоенность граждан вызывают нарушения прав в сфере труда, занятости, социального обеспечения (невыплата зарплаты, незаконные увольнения, невыплата или отказ в предоставлении пенсии, пособия, льготы и т.п.).

Наиболее массово и повсеместно нарушается право граждан на доступ к информации о себе, и право на доступ к государственным и муниципальным информационным ресурсам. Почти ежедневно на бытовом уровне большинство граждан сталкивается с затруднениями или невозможностью получить ту или иную справку в домоуправлении или органе социальной защиты, ознакомиться с решением суда или заключением врача, получить копии документов, непосредственно затрагивающих их права и законные интересы, и т.д. И это при том, что именно реализация права на информацию делает возможным соблюдение и защиту любых других прав личности, создает условия для нормальной цивилизованной жизни.

Наиболее запущенная государством сфера прав человека - это права, определяющие качество жизни: право на образование и медицинское обслуживание. Почти абсолютное бесправие пациента, учащегося и его родителей даже не формулируется соответствующими государственными органами как серьезная государственная проблема Директор Пермского регионального правозащитного центра - «Сборник докладов Пермской области за 2006 г». // Доклад о соблюдении прав человека в Пермской области - П., 2006 г - с. 109.

Вопросы судебной защиты социальных прав граждан относятся, вне всякого сомнения, к наиболее актуальным и значимым проблемам защиты прав и свобод человека и гражданина, но в то же время остаются в числе наименее разработанных с точки зрения теории и практики современного конституционализма. Поэтому оценка и анализ соответствующих проблем в сравнительно-правовом плане, с позиций накопленного судебного опыта защиты социальных прав, представляют несомненный интерес.

Социальная проблематика весьма заметна в деятельности Конституционного Суда. Объектом его контроля за 10-летний период существования стали более 30 федеральных правовых актов, регламентирующих отношения в данной сфере (это примерно четверть от общего числа проверенных).

Социальные вопросы в той или иной мере получили отражение в 40 постановлениях Суда (25% от принятых), в которых, в частности, интерпретировались конституционные положения, касающиеся:

социального обеспечения (в связи с необходимостью гарантирования минимального материального обеспечения государственными пособиями гражданам, имеющим детей, обеспечения выплатами и социальными льготами - гражданам, пострадавшим от катастрофы на Чернобыльской АЭС);

пенсионной системы (в части дифференциации прав на получение пенсии мужчинами и женщинами, недопустимости установления неравного статуса пенсионеров в зависимости от вида получаемой ими пенсии, необоснованного ограничения права осужденного на пенсию и права на трудовую пенсию граждан, выехавших на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, пенсионного обеспечения граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС);

возмещения вреда, ущерба и расходов в связи с:

3.1) незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, включая судебные решения;

3.2) техногенными катастрофами и экологическими бедствиями;

3.3) политическими репрессиями.

Права на жилище (недопустимость его ограничения в зависимости от регистрации и в случае временного отсутствия нанимателя, перевода жилого помещения в нежилое; судебная защита права на жилище при выселении в административном порядке; жилищные субсидии гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, и т.д.); права на образование (по поводу пределов гарантированности получения бесплатного высшего образования, соотношения права на получение высшего образования и обязанности нести военную службу, способов реализации права на получение высшего образования); труда и статуса безработных (в связи с возрастными ограничениями права на труд, судебной защитой этого права; ограничениями права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; выплатой пособия по временной нетрудоспособности и предоставлением защиты от безработицы и т.д.). И этот перечень социальной проблематики в деятельности Конституционного Суда РФ можно было бы продолжить Бондарь Н.С. Журнал «Право и власть» №2 ст. «Конституционный Суд РФ» 2002 г. с. 32.

3.2 Информационно-статистическое обеспечение социальных прав защиты населения

Обратимся к информационно-статистическому обеспечению социально-правовой защите населения (конституционный аспект). В реализации конституционных социальных прав человека весьма значимо информационное и статистическое обеспечение, которые находятся в ведении РФ (п. "и" и "р." ст. 71 Конституции РФ). Важная роль правового регулирования информации и статистики определяется их существенным воздействием на общественные отношения: любой вид правоотношений предваряется, сопровождается или заканчивается информационно-статистическими связями. Система социально-правовой защиты населения особенно нуждается в создании и координации межведомственной информации и статистики. Это предполагает и формирование банков данных по конкретным направлениям и институтам социальной защиты населения, в том числе для обратной связи в законодательной деятельности: получение и анализ информации о назревших потребностях в правовом регулировании, о состоянии и практике применения закона на базе реализации Концепции правовой информации России.

Конституционное закрепление информации и статистики имеет два аспекта. С одной стороны, закреплены основные права и обязанности субъектов в сфере информационных отношений, базирующиеся на правах личности и презумпции открытости информации: недопущение сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия; обязанность органов власти обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 23, 24, 29, 41, 42, 44 К. РФ), а с другой - права в сфере информации закреплены косвенно через определение исходных положений для такого регулирования в текущем законодательстве (ст. 15, 33, 45, 46, 125 К. РФ и др.).

Как известно, система социальных показателей изменяется вместе с трансформацией общественных отношений. Право в этом смысле - управляющая информация, подкрепленная властно-организационными механизмами политической системы и обеспечивающая порядок действия, неотвратимость действия и воздействия этой (правовой) информации. Речь идет о современных информационных основах функционирования механизмов правового регулирования, правотворчества, законности и т.д., что невозможно без совершенствования правового регулирования информационно-статистических отношений как базы функционирования и развития социально-правовой защиты населения.

При этом очевиден приоритет исполнительной власти над законодательной в части концентрации и использования информации о различных сферах жизни общества, однако публичность деятельности менее всего присуща исполнительной власти. Значительная часть информации, используемой исполнительной властью - конфиденциальна, что делает ее практически недоступной для граждан и затрудняет контроль над ее использованием со стороны представительных органов, тем самым, скрывая от большинства населения процесс принятия решений по основным вопросам внутренней (прежде всего - социально-экономической) и внешней политики государства.

В этой связи первостепенное значение приобретает контроль над исполнительной властью, т.е. речь идет о необходимости формирования конституционно-правовой основы "прозрачности" деятельности органов власти. Здесь поучителен зарубежный опыт. Так, Федеральный закон США "Об открытости Правительства" закрепляет право общественности на информацию о процессе принятия решений федеральным правительством. Перед каждым заседанием учреждение должно публично известить (за неделю до заседания) о времени, месте и предмете заседания (закрытости или открытости для общественности) с указанием имени и телефона чиновника, отвечающего за информацию об этом заседании, а впоследствии - предоставить возможность ознакомления со стенограммой заседания. Учреждение обязано ежегодно отчитываться перед Конгрессом о выполнении закона.

В статутных законах и положениях о правовом статусе государственных органов РФ все большее место занимают "информационные" статьи (нормы), отражающие режимы и содержание их информационной деятельности, что должно стать важным фактором улучшения конституционно-государственного обеспечения социозащиты. Но в официальных документах и научных публикациях акцент делается преимущественно на технико-технологическом, экономическом и внешнеполитическом аспектах проблем информации, информатизации и практически отсутствует анализ реализации информационной политики государства как инструмента организации социума. Эта политика должна стать важным системообразующим фактором жизнедеятельности общества, противостоящим системоразрушению, соответствовать главной социальной потребности - переходу от общества разрушения к обществу созидания.
Степень доступности социально-правовой защиты напрямую связана с проблемой информированности населения о деятельности государства в этой сфере. По данным социологов, население РФ слабо осведомлено о правовых основах социозащиты, ее организационных структурах, осуществляемых государством трансформациях. Так, 40% опрошенных не знают о существующих мерах государственной социальной помощи населению, 42% - не слышали об учреждениях социального обслуживания и т.п. В государстве, озабоченном "сохранением народа", важнейшим направлением реформирования системы социозащиты должно стать развертывание в общегосударственном масштабе, и особенно на региональном уровне, целевых PR - программ для разъяснения социальных прав граждан и условий их реализации.

Государство не только не предоставляет гражданам информацию о действующем законодательстве, но и само не располагает эффективными системами правовой информации. Здесь необходимо решить двуединую задачу: информатизировать правовую сферу и обеспечить законодательное регулирование правоотношений в сфере социально-правовой информации. Информационные службы органов государственной власти находятся вне влияния законодателя, хотя концептуально-правовые основы для формирования единой системы информационного обеспечения государственного управления содержатся в Доктрине информационной безопасности России.

Для реализации прав граждан и организаций на доступ к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти утвержден перечень сведений, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования.

Реализация федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002-2010 гг.)" позволила многим государственным (муниципальным) структурам власти создать официальные сайты в сети Интернет, но они лишь заложили основы обеспечения "прозрачности" функционирования системы государственного (муниципального) управления. Ведомственная разобщенность, информационная и техническая несовместимость этих систем, а также отсутствие надлежащего правового регулирования диктуют необходимость определения компетенции государственных органов по формированию и использованию информационно-правовых ресурсов и систем, прав и обязанностей поставщиков и потребителей информации.

Наряду с информированием населения это позволит физическим и юридическим лицам "выходить" со своими просьбами и предложениями непосредственно к руководителям соответствующих администраций, влиять на процессы принятия социозащитных правовых актов.
Качественно новым подходом в конституционно-правовом взаимодействии человека и государства отличается концепция "электронного правительства" (eGovernment). Этот термин означает такую систему государственного управления, при которой деятельность официальных ведомств фиксируется на электронных носителях, вся организационно-распорядительная документация публикуется в сети Интернет и становится доступной каждому. Конституционное право граждан на доступ к информации органов власти требует содействия конкретному гражданину в получении информации. Непосредственное участие органов власти в информационном обмене обусловлено необходимостью отчета о своей деятельности перед обществом, что должно выражаться в правовых гарантиях принципа гласной деятельности органов власти.

Изложенное свидетельствует о том, что конституционно-правовое регулирование социозащитных отношений во многом зависит от степени защищенности чрезвычайно важной информации: о жизни и здоровье, личных правах граждан, неприкосновенности частной сферы, имущественных правах и интересах, общественной и государственной безопасности, конституционном строе. Для решения этих проблем, по мнению автора, в законодательстве РФ необходимо определить содержание понятия "информация в сфере социальной защиты населения", а порядок доступа к информации, содержащей конфиденциальные данные лиц, должен регулироваться особым законом.

Для своевременного информирования общественности о намечаемых законодательных решениях необходим доступный для всех заинтересованных органов, организаций и частных лиц общероссийский источник подобной информации. Нужно предусмотреть и процедурные гарантии уведомления граждан и их объединений о принимаемых решениях по социозащитным и смежным вопросам, а также принять федеральный закон, который регламентировал бы объем и структуру информации, в том числе и социозащитной, которую в обязательном порядке необходимо публиковать в Интернете, характер сведений, обобщающих практику региональных и местных органов власти и т.д. Но все это реализуется только тогда, когда массовый пользователь овладеет компьютерной грамотностью, а государство обеспечит информатизацию в масштабе страны. Поэтому в число первоочередных задач выдвигается создание широкой сети коллективного доступа в Интернет, преодоление так называемого "цифрового разрыва" между странами (это важно и для решения на новом уровне проблем социально-правовой защиты населения России). Сегодня на рынке программного обеспечения представлено несколько справочно-правовых систем ("Консультант-Плюс", "Гарант" и др.), ориентированных на одного пользователя, т.е. создаются локальные системы, а для действенной социально-правовой защиты населения нужна эффективная единая федеральная справочно-правовая система.

В России, как и во многих других государствах, идет работа по подготовке Государственного регистра населения Российской Федерации, где будут собраны сведения о каждом гражданине РФ, т.е. Регистр населения - общегосударственная система учета, сбора, накопления и обработки статистической персонифицированной информации о населении. Использование Регистра возможно для широкого круга целей, в первую очередь - социозащитной: начиная с социально-экономического и демографического анализа населения, статистического обоснования предполагаемых мероприятий в сфере социальной политики, уровня пенсионного обеспечения, до учета мигрантов в РФ.

Таким образом, учет индивидуальных особенностей жизненной ситуации ведет к тому, что личность подвергается оценке со стороны государства. Глобализированное будущее актуализирует эту проблему: специалисты настоятельно требуют объявления информации о гражданах особой собственностью государства (с запрещением ее использования за пределами страны) и усиления контроля за системами статистики.

Очевидно, что основа государственно-правового регулирования социозащитной сферы - учет и отчетность, т.е. сбор и оценка информации о деятельности всех субъектов этой сферы по показателям, официально установленным государственными органами. Сегодня этот контроль практически отсутствует, ибо оценивается лишь целевое или не целевое использование материальных ресурсов и финансовых средств. Необходим контроль эффективности использования выделенных ресурсов с установлением ответственности органов и должностных лиц, реализующих эти ресурсы. Сегодня финансовые средства на социозащитные цели выделяются от "достигнутого уровня" или возможностей казны. Статистических данных о многих категориях защищаемых у соответствующих органов, как правило, нет. Практически не изучено в статистической оценке состояние институтов социозащиты населения (занятости, миграции и др.), не сформирована система показателей, конкретно характеризующих каждый из рассматриваемых институтов. Разработка показателей статистического измерения уровня бедности, численности и состава малоимущих, доходов населения - также острая проблема. Очевидно, что только на базе обоснованных статистических показателей, используемых в их совокупности (комплексе), можно реально обеспечить социозащиту населения.

Как отмечено, госстатистика РФ не учитывает изменений в обществе: безработицу, уровень социальной дифференциации населения, рост инфляции и т.д. Она не обеспечивает (особенно на региональном уровне) потребности анализа и оценки уровня жизни населения даже в рамках минимального набора внутригосударственных данных социальной статистики, рекомендованного рабочей группой по международным статистическим программам и координации ЭКОСОС ООН. Это требует изменения социальных разделов статистики, особенно в части межрегиональных и межстрановых сопоставлений.

На наш взгляд, будет оправданно выделение в правовой статистике специального понятия и института "социозащитная правовая статистика".
Также надо учитывать показатели минимального набора национальных данных социальной статистики, утвержденного Статистической Комиссией ООН: средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении с разбивкой по полу; смертность (детская и материнская); валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения; среднедушевой доход домашнего хозяйства; стоимость минимальной продовольственной корзины, необходимой для удовлетворения потребностей в пище; доля безработных; и др. Эти показатели используются в мировой практике для оценки уровня жизни населения.

Так, индекс человеческого развития, который ежегодно рассчитывается ООН - показатель, интегрирующий три основные компонента: долголетие, образованность и уровень ВВП на душу населения. ООН подчеркивает, что указанные показатели должны рассматриваться как минимальный перечень, а в перспективе необходимо добиваться максимально возможной их сопоставимости между странами (что весьма проблематично в условиях глобализации). Главное - в совершенствовании объективных методов измерения качества работы власти через внедрение независимой статистики и объективной информации.

Анализ практики показывает, что государственная социальная политика и социально-правовая защита населения связаны с деятельностью средств массовой информации (СМИ). Их функции в этой сфере:
1) информационная - распространение сведений о состоянии социальной сферы для повышения осведомленности населения о целях и направлениях социальной политики.

2) пропагандистская - для консолидации общества (уважение к власти, социальная справедливость и т.п.)

3) регулирующая - предоставление информации о нормах поведения индивидуумов в процессе реализации социальной политики в целях адаптации людей и социальных групп к новым формам организации социальной жизни;

4) социального контроля - своевременное предоставление населению сведений о соответствии работы органов власти принятым решениям;
5) выражения общественного мнения - участие населения в реализации социальной политики.

Эти функции СМИ - субъекта социальной политики государства в общем виде представляют теоретическую модель должного. Граждане не в полной мере реализуют свои конституционные права, а еще реже - последовательно их отстаивают. Все это - следствие низкой юридической грамотности населения, ликвидировать которую вместе с государством должны и СМИ, если они действительно стремятся к гражданскому обществу. В итоге - правовой нигилизм, утверждение в обществе и, особенно в молодежной среде вседозволенности. Эти процессы государство должно взять под контроль: Конституция РФ и ГК РФ позволяют ограничить гражданские права, если это "необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" (ст. 1 ГК РФ). Органы государственной (муниципальной) власти должны реагировать хотя бы на вопиющие факты из социозащитной сферы, предающиеся гласности СМИ (такая практика сложилась в "тоталитарный" советский период), что сдерживало бы беспредел чиновничества (по УПК РФ - ст. 140, публикация в СМИ - повод для возбуждения уголовного дела). Нужно законодательно запретить принятие кардинальных решений в социальной сфере не только без научной экспертизы, но и обсуждения в СМИ.

Из содержания корреспонденции следует так же, что социальная защита населения остается одной из острейших проблем государства. В каждом двенадцатом письме сообщалось о тяжелом материальном положении людей социально незащищенной группы, о низких размерах пенсий и их несвоевременных выплатах, об отсутствии финансирования на реализацию предусмотренных действующим законодательством льгот.

В течение 2005 года поступали тревожные сигналы о больших задержках в выплатах заработной платы, пособий, стипендий, денежного довольствия, компенсаций и других выплат Документ «О работе с обращениями граждан в Совет Федерации Федерального Собрания РФ». 2005 - с. 5.

Статистический и сравнительно-правовой анализ состояния российского государственного здравоохранения, оценка развития отечественного и международного законодательства и практики праворегулирования в сфере здравоохранения позволяют сделать следующие выводы:

1. В настоящее время в России реальная государственная политика не
обеспечивает полноценной реализации законных прав и интересов граждан и общества в сохранении и воспроизведении жизни и здоровья;
2. Ряд показателей деятельности системы государственного здравоохранения России свидетельствует о прогрессирующем снижении в последнее десятилетие качества оказания ею бесплатной медицинской помощи гражданам. Низкокачественное и реально неподконтрольное обществу государственное здравоохранение является фактором в ряде случаев дополнительно ухудшающим параметры личной безопасности граждан-пациентов;
3. Призванные проводить и контролировать государственную политику в области охраны жизни и здоровья граждан руководящие органы государственной власти на законодательном уровне закрепили для своих работников и членов их семей право на высококвалифицированную медицинскую помощь, причем для ряда категорий - не только на период государственной службы, но и на последующие пенсионные годы;

4. В России пока не созданы механизмы независимого мониторинга за
соблюдением прав граждан-пациентов. Массовые нарушения прав последних в своей основе имеют не только жесткое рационирование медицинской помощи, бесконтрольность государственного здравоохранения, но и правовую малограмотность медработников всех уровней. Требования законодательства об их последипломном правовом обучении с 1993 года Минздравом не выполняются;

5. Существует доступный для рецепции отечественной юридической практикой более чем 50-летний опыт развитых стран в решении проблем защиты интересов пациентов и достижения приемлемого качества и безопасности в сфере государственного здравоохранения. Наиболее ценный для России опыт у Великобритании, имеющей с 1948 года государственную систему здравоохранения и развитые государственные и негосударственные системы защиты прав пациентов;

6. В России уже функционирует проверенный международным опытом юрисдикционный правовой институт, способный квалифицированно и эффективно ориентировать движение отечественного здравоохранения и правообеспечительных органов в направлении европейских стандартов соблюдения и защиты прав граждан-пациентов.
Служба Уполномоченного по правам человека Российской Федерации
призвана служить независимым, компетентным и действенным механизмом правового контроля за деятельностью государственного здравоохранения;

7. Наиболее значимые права граждан при получении ими медицинской помощи, утвержденные "Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан" (от 22 июля 1993 года) до настоящего времени не могут полноценно реализоваться на практике и из-за декларативного построения соответствующих норм права, когда провозглашенные права не обеспечены конкретными обязанностями контрагентов пациента;

8. На уровне нормативных документов декларируются, но на практике
государственным здравоохранением не выполняются требования российского и международного законодательства об использовании при оказании медицинской помощи профессиональных стандартов;

9.Необходимость принятия закона "О защите прав пациентов" обсуждается органами исполнительной и законодательной власти уже в течение семи лет, но реальное принятие уже подготовленного закона открыто тормозится законодателями, якобы как угрожающее "банкротством здравоохранения";

10. Частота и последствия для граждан медицинских ошибок, обусловленных профессиональной небрежностью медработников по данным мировой литературы известны. В России тема профессиональной небрежности медработников и вопросы безопасности медицинской помощи еще не стали предметом объективного анализа и профессионального медико-правового обсуждения. Замалчивание масштабов и последствий этих проблем в России не может не тревожить, ибо при экстраполяции на нашу страну результатов зарубежных исследований по этой проблеме, можно сделать вывод о том, что последствия пока неконтролируемой профессиональной небрежности российских медработников - это ежегодно многие десятки тысяч смертей и инвалидностей, сотни тысяч случаев дополнительных сроков нетрудоспособности граждан.

Все вышесказанное касается прав и интересов абсолютного большинства граждан России и потому является основанием для более детального изучения и обсуждения этих проблем (и предложений по путям их разрешения) на уровне Специального доклада Уполномоченного по правам человека в РФ. Однако, подобная разовая акция при всей ее неотложности вряд ли способна в столь «закрытой» сфере как здравоохранение вызвать необходимые изменения. В связи с этим, не менее важным является определение форм и методов постоянного правового мониторинга и контроля за соблюдением прав граждан-пациентов в этой сфере исполнительной власти. Наилучшим образом выполнить эту работу мог бы медицинский отдел (Отдел защиты прав и безопасности пациентов), о необходимости формирования, которого при Уполномоченном по правам человека говорилось в его Специальном докладе от 16.06.99.

3.3 Практика Конституционного Суда по рассмотрению индивидуальных и коллективных жалоб на нарушение прав человека в социальной сфере

В конце данной главы рассмотрим практику Конституционного Суда Российской Федерации по рассмотрению индивидуальных жалоб на нарушение прав человека в социальной сфере.
Большинство дел о конституционности правоприменительной практики, которые КС РФ успел рассмотреть в период своей деятельности (с 1.01.05 г. по 27.12.06 г.), касались защиты закрепленных в Конституции РФ 1993 года прав человека в социальной области. Статистика Конституционного Суда данного периода:

1) дела по поводу проверки конституционности правоприменительной практики, связанной с судебным порядком рассмотрения споров о предоставлении жилых помещений; о проверке конституционности административного выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений с санкции прокурора - 34%;

2) дела о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении - 29%;

3) дела о проверке конституционности правоприменительной практики по делам о восстановлении на работе -22 %;

4) другие дела - 15%.

Обратимся к делам, рассмотренным в Конституционном Суде за период 2004-2006 гг. А также

1) В определении Конституционного Суда РФ от 20.06.2006 №225-О указано, что решением Заволжского Районного Суда от 17. 03. 2005, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского Областного Суда от 26.04.2005, отказано в удовлетворении исковых требований гражданки С.В. Гараниной об изменении договора найма жилого помещения путём передачи в пользование ей и её несовершеннолетней дочери отдельной комнаты площадью 18 кв. м. с последующим заключением отдельного договора найма. При этом Суд указал, что в отличие от ранее действовавшего законодательства (ст.86 ЖК РСФСР) Жилищный Кодекс Российской Федерации, а именно его ст. 82, не предусматривает право совершеннолетнего члена семьи нанимателя требовать заключения с ним отдельного договора найма (раздела жилого помещения). В своей жалобе в Конституционный Суд С.В Гаранина просила признать противоречащим Конституции РФ подп. 1 п. 1 ст. 2 Федерального Закона от 29.12.2004 «О введении в действие Жилищного Кодекса РФ», которым с 01.03.2005 признан утратившим силу Жилищный Кодекс РСФСР 1983 г., а, следовательно, и ч. 1 его ст. 86, предусматривающая право совершеннолетнего члена семьи нанимателя требовать заключения с ним отдельного договора найма, если с согласия остальных проживающих с ним совершеннолетних членов семьи и в соответствии с приходящейся на его долю жилой площадью либо с учётом состоявшегося соглашения о порядке пользования жилым помещением ему могло быть выделено помещение, удовлетворяющее требованиям ст. 52 ЖК РСФСР.

По мнению заявительницы, оспариваемая норма не соответствует ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой. В РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Конституционный Суд не нашёл оснований для принятия указанной жалобы к рассмотрению, мотивировав это тем, что, хотя согласно Конституции РФ каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишён жилища (ч.1 ст. 40 К. РФ), но, закрепляя данное право, Конституция РФ не устанавливает какие-либо основания и условия приобретения права пользования жилыми помещениями, - это прерогатива законодателя, который в пределах предоставленных ему полномочий вправе изменить правовое регулирование пользования жилым помещением по договору социального найма указанной категорией граждан, что не может расцениваться как нарушение конституционных прав и свобод заявителя.

2) Дело о проверке конституционности правоприменительной практики ограничения времени оплаты вынужденного прогула при незаконном увольнении, сложившейся на основе применения Законодательства о труде и Постановлений Пленумов Верховного Суда СССР, Верховного Суда Российской Федерации, регулирующих данные вопросы, было рассмотрено КС РФ 27 января 1993 года. Это дело было возбуждено по индивидуальным жалобам С. А. Мазанова и еще шести граждан.

Решениями судов эти граждане были восстановлены на работе ввиду признания их увольнений незаконными. Однако, исходя из действовавшего законодательства и сложившейся практики, время вынужденного прогула было одним из них оплачено лишь в пределах трех месяцев, другим - в пределах одного года, тогда как фактическое время вынужденного прогула составляло значительно большие сроки (от двух до 12 лет). КС РФ пришел к выводу, что сложившееся обыкновение правоприменительной практики противоречит, прежде всего, общеправовым принципам справедливости, юридического равенства, гарантированности государством прав и свобод человека и гражданина, возмещения государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, закрепленным в Конституции Российской Федерации.

Эти принципы, указывал КС РФ, обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права. КС подчеркивал, что Конституция РФ 1978 года провозгласила права и свободы человека высшей ценностью, принадлежащими ему от рождения (статья 32), и их ограничение допускается лишь тогда, когда это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе (статья 33). Ограничение сроков оплаты вынужденного прогула не обосновано указанными обстоятельствами и поэтому такая практика противоречила вышеуказанным статьям Конституции. Она противоречила также статьям 55 и 56 Конституции, из которых следовало, что право на полное возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов и должностных лиц, относится к числу прав человека и гражданина, и в отраслевом законодательстве не должны устанавливаться ограничения возможности возмещения полного ущерба для граждан, чьи права и свободы были нарушены такими действиями.

Сложившееся обыкновение правоприменительной практики противоречило также и принципам договорных отношений, нашедших отражение в содержании ряда конституционных прав и свобод граждан, поскольку незаконное увольнение работника является несправедливым и нарушает принципы равенства и согласования общей воли сторон трудового договора, добросовестного выполнения договорных обязательств и недопустимости одностороннего необоснованного отказа от их соблюдения. При этом оплата вынужденного прогула может трактоваться именно как упущенная заработная плата за работу, которая работником могла быть выполнена, но вследствие его незаконного увольнения по вине работодателя не была им проделана. Незаконным увольнением и вызванным им, вынужденным прогулом на период разрешения спора о восстановлении на работе нарушается право работника зарабатывать себе на жизнь трудом, который он ранее свободно выбирал, и снижается уровень защиты от безработицы. В результате нарушается статья 53 Конституции о праве на труд, а также статья 14 Конституции, согласно которой работникам гарантируется справедливые условия найма, увольнения и оплаты труда.
В результате КС РФ признал не соответствующим Конституции обыкновение правоприменительной практики, ограничивавшей право граждан на полное возмещение ущерба, причиненного вынужденным прогулом при незаконном увольнении, которое сложилось на основании ряда статей Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, Закона СССР "О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров", КЗоТ РФ, а также некоторых постановлений пленума Верховного Суда РСФСР по данному вопросу.

КС РФ указал, что его постановление является основанием для рассмотрения Верховным Судом РФ в порядке надзора жалоб лиц, обратившихся в КС РФ, а также потребовал от Верховного Совета РФ изучить вопросы о необходимости внесения изменений и дополнений в соответствующие правовые акты, на основе которых создалась неконституционная правоприменительная практика.

Данное постановление КС РФ было выполнено частично. Права граждан, обратившихся в КС РФ, были восстановлены, прекратилось применение постановлений Пленума Верховного Суда по данному вопросу, однако, необходимые изменения в дела. Законодательство не были внесены.
5 февраля 1993 года КС РФ рассмотрел дело о проверке конституционности правоприменительной практики, связанной с судебным порядком рассмотрения споров о предоставлении жилых помещений; о проверке конституционности административного выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений с санкции прокурора; о проверке конституционности отказа в возбуждении уголовного дела.

Дело рассматривалось по жалобе С. А. Серебрякова, который требовал признать несоответствующими Конституции РФ: постановление кассационной судебной инстанции, отменившей предыдущее решение суда по иску этого гражданина о предоставлении жилых помещений и прекращении дела ввиду неподведомственности спора суду; постановление прокурора о выселении в административном порядке из самоуправно занятого помещения; постановление прокурора об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении работников милиции.
Суть дела заключалась в следующем. Один из городских народных судов Марийской АССР вынес решение о предоставлении истцу и нескольким другим гражданам благоустроенных квартир в связи с необходимостью их выселения из дома, который грозил обвалом. Это решение не было выполнено местным органом власти - исполнительным комитетом Совета народных депутатов, в связи, с чем С. А. Серебряков самоуправно вселился в одну из квартир только что построенного дома.

В связи с этим прокуратура постановила выселить истца вместе с его семьей в другую квартиру. Однако истец посчитал, что предлагаемая ему квартира не соответствует минимальным нормам предоставления жилых помещений и в связи с этим предъявил иск о признании ордера на эту квартиру недействительным. Суд признал иск обоснованным. Однако работники милиции, подчиняясь постановлению прокуратуры, в принудительном порядке выселили истца вместе с семьей из самовольно занятой им квартиры, но сделали это с нарушением установленного порядка. Серебряков потребовал привлечь работников милиции к уголовной ответственности, но в этом ему было отказано прокуратурой за отсутствием состава преступления.

Тем временем кассационная судебная инстанция - Президиум Верховного Суда Марийской АССР - отменила решение суда первой инстанции, обязывавшего исполком предоставить истцу жилое помещение, и прекратил дело по мотивам неподведомости Суду.

КС признал решение кассационной инстанции об отмене решения суда первой инстанции и прекращении дела соответствующим Конституции, поскольку из действующего законодательства следовало, что когда вопрос о предоставлении жилой площади относится к компетенции органов исполнительной власти, которые решают его в рамках своей компетенции по управлению жилым фондом, возникающий спор не имеет гражданско-правового характера и поэтому не может рассматриваться судами в рамках гражданского судопроизводства. КС РФ подчеркнул, что это не лишает гражданина обжаловать действия органа власти в порядке, предусмотренном для производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (то есть в порядке обжалования незаконных действий органов власти и должностных лиц).

Вместе с тем, КС РФ признал не соответствующим Конституции установленное законом правило, когда решение прокурора об административном выселении может быть обжалована лишь вышестоящему прокурору, но не может быть рассмотрено судом. Это правило и сложившаяся на основании его правоприменительная практика противоречили статье 63 Конституции, гарантировавшей каждому судебную защиту его прав и свобод. Исключение возможности судебной проверки административных решений представляет собой серьезное ограничение прав граждан, недопустимое в демократическом обществе, которое противоречило части второй статьи 33 Конституции о недопустимости ограничения прав граждан иначе, чем в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе. КС установил несоответствие этой практики и некоторым другим статьям Конституции.

Что же касается вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении работников милиции, производивших принудительное выселение С. А. Серебрякова из самовольно занятой им квартиры, то КС РФ в этой части отказал жалобщику, поскольку в данном случае возникала необходимость исследования фактических обстоятельств, а это, согласно Закону, не входило в компетенции. КС.

КС РФ в своем постановлении указал также, что Верховному Совету РФ надлежит изучить вопрос о необходимости изучения ряда противоречивых норм жилищного законодательства РФ, которые препятствуют осуществлению конституционного права на судебную защиту и некоторых других положений Конституции. После принятия данного постановления КС практика общих судов по данному вопросу изменилась - они фактически прекратили отказывать гражданам в рассмотрении споров об административном выселении.

Тем не менее, 21 декабря 1993 года было принято постановление Верховного Суда # 10 "О рассмотрении судами действий, нарушающих права и свободы граждан", где еще раз обращалось внимание судов на обязанность принимать подобные споры к рассмотрению.

Заключение

Рассмотрев основные вопросы темы «Конституционная защита социальных прав граждан» можно сделать следующие выводы:

1) Россия еще, по крайней мере, десятилетие будет находиться в достаточно сложном положении, когда социальные ожидания населения существенно завышены по сравнению с экономическими возможностями общества. Отсюда велика опасность острых социальных конфликтов. Поэтому выбор направлений и механизмов реализации социальной политики для России имеет сейчас особо важное значение.

На наш взгляд, социальная политика не может рассматриваться как исключительно экономическая проблема. Экономическая же наука в качестве предмета своего исследования в сфере социальной политики сосредотачивается на экономических механизмах её реализации. В условиях рыночной экономики к таковым относятся, прежде всего, механизмы формирования доходов и поддержание занятости населения.

Как показывает исторический опыт, при осуществлении радикальных экономических преобразовании проблемы социальной политики выходят на первый план, являясь одновременно и стимулом этих преобразований, и фактором, определяющим границы радикализма.

Действительно, с одной стороны, потребность и готовность общества пойти на радикальные экономические преобразования достигает максимума тогда, когда становится очевидной неспособность решить назревшие социальные проблемы в рамках сложившейся экономической ситуации.

С другой, радикальный слом существующих экономических механизмов зачастую опережает становление новых. В результате складывается ситуация, когда старый экономический механизм уже не работает, а новый ещё не создан.

Понятно, что такая ситуация в первую очередь негативно отражается на социальных аспектах экономической жизни. Результатом может стать отказ значительной части общества поддержать реформы. Поэтому в период реформ социальные проблемы имеют особое значение, т.к. по их состоянию население судит о самих реформах.

2) Для нормального функционирования социально ориентированной рыночной экономики России и успешного создания эффективного социально-защитного механизма необходимо незамедлительное принятие и неукоснительное претворение в жизнь нормативно-законодательных актов, направленных на повышение занятости и обеспечение государством социальной поддержки населения.

3) Обращения граждан в государственные и общественные органы с предложениями, заявлениями, жалобами - важное средство осуществления и защиты, социальных прав личности, расширения связей государственного аппарата с населением, существенный источник информации, необходимой при решении текущих и перспективных вопросов государственной политики, социального и хозяйственного направления, это своеобразный индикатор состояния общественного мнения граждан.

Чем тяжелее ситуация в той или иной стране тем больше и громче звучат в ней призывы к защите социальных прав социальной населения. О такой защите настоятельно просят её требуют от правительства. Сложность положения при таких условиях заключена в том, что, если в стране наблюдается экономический спад, снижается производство, уменьшается создаваемый национальный продукт, то возможности правительства выделять дополнительные средства для конституционной защиты социальных прав населения крайне ограничены. Нагрузка на государственный бюджет возрастает, правительство вынуждено прибегать к увеличению налогов, в связи, с чем снижаются доходы работающих.. А это порождает новые социальные напряжения.

Чтобы исправит такое положение недостаточно желания людей получить защиту социальных прав от невзгод ухудшающейся жизни, также как недостаточно намерений и обещаний правительства улучшить жизнь. Проблема может быть полностью решена только тогда, когда экономика пойдет вверх и станет создавать минимум благ, который необходим людям. В этом в конечном итоге и состоит спасение. Но что же делать до того, в период, когда экономика, находятся на спаде и неспособны удовлетворить потребности всего населения в благах и услугах? Как помочь людям, попавшим в тяжелое бедственное состояние и кому именно надо помогать?

Следует, прежде всего, понять, что если снизить производство благ и услуг в стране и одновременно помощь из-за рубежа, если закупки по импорту не способны компенсировать такое снижение, а запасы и резервы доведены до минимума, то предотвратить понижение уровня жизни практически невозможно. Столь же нереальна в этих условиях задача полной социальной защиты всего населения от уменьшения потребления благ и услуг в целом и в расчете на одного человека. Хуже того, если мы попытаемся предоставить блага в нужном, желаемом количестве одним, то заведомо пострадают другие, кому эти блага не достанутся.

Поэтому и Правительство, и народ должны осознать, что поголовная защита социальных прав населения от снижения уровня жизни в условиях экономического спада невозможна. Правильнее, говорить о социальной поддержке отдельных слоев и групп населения наиболее в ней нуждающихся.